政府類項(xiàng)目融資發(fā)展新趨勢(shì)及潛在風(fēng)險(xiǎn)探析

武方雯 山東省聊城市陽谷縣審計(jì)局

一、引言

地方政府投融資平臺(tái)指各地區(qū)政府成立的以融資、投資為主要目的的經(jīng)營公司。其是由各地政府基于公司股權(quán)、土地以及規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)建立的可以達(dá)到國家規(guī)定融資投資標(biāo)準(zhǔn)的公司，以實(shí)現(xiàn)政府融資投資目的，并將這些資金合理的運(yùn)用到政府需要建設(shè)的項(xiàng)目中。地方政府通過平臺(tái)對(duì)接金融機(jī)構(gòu)，可以解決財(cái)力不足等一系列現(xiàn)實(shí)問題。投融資平臺(tái)公司擔(dān)負(fù)著為地方政府“代融資、代建設(shè)、代還款”的責(zé)任，但同時(shí)也存在著較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來，地方政府債務(wù)高也被認(rèn)為是醞釀系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)十分重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。因此，應(yīng)加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格控制平臺(tái)公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方投融資平臺(tái)公司特征

公共性：地方投融資平臺(tái)公司的資金來源與地方政府直接掛鉤，領(lǐng)導(dǎo)層也多由政府相關(guān)人員組成，屬于國有企業(yè)。主要為地方政府的投融資業(yè)務(wù)提供便利，承擔(dān)地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有著公共性的特點(diǎn)。融資性：地方投融資平臺(tái)公司產(chǎn)生的主要原因便是為了滿足地方政府融資需求，融資性也是平臺(tái)公司與一般國有企業(yè)最大的不同。在進(jìn)行地方設(shè)施的建設(shè)時(shí)，地方政府可以通過地方投融資平臺(tái)公司獲得銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款。公益性：地方政府利用地方投融資平臺(tái)公司的籌資和經(jīng)營收益來進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，主要目的是滿足公民的需求，提升公共服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)的多為公益性的項(xiàng)目，收益較小。

三、地方政府融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）未充分評(píng)估，盲目投資

為支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，受政府干預(yù)，地方投融資平臺(tái)公司投資的企業(yè)，大部分常年無分紅無投資回報(bào)，對(duì)投融資平臺(tái)公司經(jīng)營利潤貢獻(xiàn)較小，由于決策失誤，部分被投資的企業(yè)甚至已清算和解散，導(dǎo)致投融資平臺(tái)公司股權(quán)投資業(yè)績較差。同時(shí)，地方投融資平臺(tái)公司股權(quán)投資事后管理較弱，對(duì)于一些可供出售權(quán)益工具的被投資單位未定期跟蹤經(jīng)營業(yè)務(wù)情況，及時(shí)收集相關(guān)財(cái)務(wù)資料，具體表現(xiàn)在集團(tuán)內(nèi)部單位之間同種業(yè)務(wù)相對(duì)應(yīng)的賬戶余額不一致等。如往來賬款，投資雙方對(duì)投資金額及核算的確認(rèn)均存在不一致的情況，由于時(shí)間久遠(yuǎn)及人員流動(dòng)，部分往來賬款已無法核實(shí)差異的具體原因。導(dǎo)致賬戶余額不一致的原因主要有明細(xì)賬設(shè)置不清晰、核算方法存在問題、核算口徑不一致、未定期進(jìn)行賬務(wù)核對(duì)等，這些問題在一定程度上導(dǎo)致核算體系不一致、協(xié)調(diào)工作困難、上下難以統(tǒng)一。

（二）內(nèi)部管理不夠規(guī)范

部分地方融資平臺(tái)在制定內(nèi)部管理方案的過程中，對(duì)于該方案是否具備足夠的規(guī)范性缺乏有效的關(guān)注，很大一部分管理人員有地方政府進(jìn)行簡單的安排，缺乏足夠的專業(yè)技能，在內(nèi)部管理相關(guān)規(guī)范的探索過程中，未能對(duì)內(nèi)部管理相關(guān)舉措進(jìn)行規(guī)范化調(diào)整，最終導(dǎo)致投融資平臺(tái)的構(gòu)建難以按照足夠正規(guī)的方式加以運(yùn)行，難以為資金緊張相關(guān)問題的高水平管控提供較為完整的支持?，F(xiàn)有的一些地方政府融資平臺(tái)的建設(shè)工作缺乏對(duì)監(jiān)督舉措有效性的充分關(guān)注，未能結(jié)合國務(wù)院相關(guān)政策指導(dǎo)意見，構(gòu)建融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督的工作細(xì)節(jié)，導(dǎo)致監(jiān)管措施的建設(shè)無法在地方政府多元化資金需求機(jī)制建設(shè)方面發(fā)揮積極影響，無法為地方政府有效滿足融資平臺(tái)創(chuàng)新建設(shè)需求提供幫助。

（三）融資平臺(tái)盈利弱，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不容小覷

在政府融資舉債趨于規(guī)范形勢(shì)下，政府類項(xiàng)目舉借新債難度明顯上升，融資平臺(tái)剛性債務(wù)重、盈利能力弱，潛在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)防控壓力較大，尤其是縣域融資平臺(tái)。Wind數(shù)據(jù)顯示，全國抽取的1100多家樣本融資平臺(tái)2019年末帶息債務(wù)為18.5萬億元，同比增長12.4%，占總債務(wù)比重達(dá)65.4%；但經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金流凈額合計(jì)為-250.6億元，超四成（43.1%）融資平臺(tái)經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金流凈額為負(fù)值，平均總資產(chǎn)報(bào)酬率僅為1.56%，明顯低于一般企業(yè)。其中，600多家縣域?qū)蛹?jí)融資平臺(tái)經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金流凈額為-1946.9億元。若按年均6%綜合利率水平測(cè)算，樣本融資平臺(tái)帶息債務(wù)年需償付利息約11100億元左右，明顯高于主營業(yè)務(wù)利潤（4130.1億元）。在保障滿足投資資金需求的同時(shí)，融資平臺(tái)需依賴“借新還舊”方式來維持存量債務(wù)滾動(dòng)，抽取的1100多家樣本融資平臺(tái)2019年籌資活動(dòng)現(xiàn)金流凈額高達(dá)18799.0億元。同時(shí)應(yīng)注意的是，由于地方政府隱性債務(wù)有關(guān)信息共享范圍有限，作為地方政府隱性債務(wù)主要債權(quán)人的商業(yè)銀行難以獲取隱性債務(wù)相關(guān)信息，對(duì)隱性債務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、化解方案等信息均不掌握，較難精準(zhǔn)評(píng)估和化解風(fēng)險(xiǎn)，從而影響流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)防控。

（四）融資模式不符合改造項(xiàng)目

對(duì)于一些城中村改造、舊城區(qū)改造、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，政府機(jī)關(guān)不能對(duì)其融資模式進(jìn)行深入研究，而且我國城鎮(zhèn)化發(fā)展起步較晚，與西方國家尚存在一定的距離，國內(nèi)沒有特備突出的學(xué)術(shù)參考文獻(xiàn)，直接導(dǎo)致在城市改造過程中，缺乏一定的理論指導(dǎo)，不能根據(jù)具體的改造項(xiàng)目，和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來選擇合適的融資模式，難以實(shí)現(xiàn)資金使用效率的最大化，一定程度上造成了資金浪費(fèi)，其次，不同的融資模式之間在各自的優(yōu)缺點(diǎn)，而項(xiàng)目開發(fā)人員并不能精準(zhǔn)識(shí)別各自優(yōu)勢(shì)，從而影響了城市改造項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量。

四、政府類項(xiàng)目融資發(fā)展新趨勢(shì)

（一）提升內(nèi)部控制

活動(dòng)質(zhì)量平臺(tái)公司在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，需要大量的信息做基礎(chǔ)，除了要對(duì)平臺(tái)公司自身的經(jīng)營信息完全掌握外，還需要及時(shí)了解行業(yè)情況和市場(chǎng)動(dòng)向，對(duì)于行業(yè)上下游企業(yè)的發(fā)展動(dòng)態(tài)也要適時(shí)跟進(jìn)。對(duì)預(yù)算進(jìn)行科學(xué)可行的編制后，也要注意預(yù)算的審批和執(zhí)行環(huán)節(jié)。預(yù)算的審批需要預(yù)算使用者進(jìn)行申請(qǐng)后，經(jīng)由各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行核準(zhǔn)，之后經(jīng)由財(cái)務(wù)撥款。預(yù)算的執(zhí)行不得隨意更改預(yù)算計(jì)劃，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，杜絕對(duì)資產(chǎn)的浪費(fèi)行為。其次可以對(duì)整體運(yùn)營情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。項(xiàng)目的計(jì)劃階段，從可行性和合規(guī)性兩個(gè)方面對(duì)運(yùn)營計(jì)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)；項(xiàng)目的執(zhí)行階段，要重點(diǎn)關(guān)注資金的使用效率，對(duì)成本進(jìn)行精細(xì)化控制，著力提高項(xiàng)目的執(zhí)行效率；項(xiàng)目產(chǎn)出階段，全面評(píng)估其效果，如項(xiàng)目目標(biāo)的完成情況，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)意義和社會(huì)意義。最后，建立完善的績效考核機(jī)制，不僅要對(duì)員工的工作能力進(jìn)行考核，也要注重德、勤、績、廉等內(nèi)容，并且選擇可量化的考核指標(biāo)，根據(jù)不同的評(píng)價(jià)結(jié)果，審定員工的獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)級(jí)、升遷等事項(xiàng)。

（二）政企分開，向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

①完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，加快建立完善地方政府投融資平臺(tái)公司由“黨委、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層”構(gòu)成的法人治理結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)的自我約束、相互制衡的機(jī)制，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、科學(xué)管理”向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代企業(yè)。②整合資源，實(shí)現(xiàn)國有資本的戰(zhàn)略性集中。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的具體方向和路線，目前仍以政府推動(dòng)為主。多數(shù)采取資源整合的方式，可按照一個(gè)產(chǎn)業(yè)一個(gè)板塊將資源整合歸并，推動(dòng)專業(yè)化重組，強(qiáng)化同質(zhì)化業(yè)務(wù)整合和細(xì)分行業(yè)整合，按照國有資產(chǎn)屬性依法合規(guī)整合到相應(yīng)的區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)中，成熟一戶劃轉(zhuǎn)一戶，切實(shí)改變小型平臺(tái)公司多而小、條塊分散、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)國有資本的戰(zhàn)略性集中，切實(shí)提高國有資本效率，加快培育具有一流水平的平臺(tái)公司，促進(jìn)國有資本跨越轉(zhuǎn)型，提升其發(fā)展中的戰(zhàn)略性功能。③做實(shí)做強(qiáng)實(shí)體企業(yè)。實(shí)體企業(yè)必須按照“有資產(chǎn)、有核心主營業(yè)務(wù)、有現(xiàn)金流、有利潤”的要求，突出主業(yè)、做強(qiáng)企業(yè)、做精產(chǎn)業(yè)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以效益為中心，以延長產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈為目標(biāo)，著力培育核心競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的盈利模式。

（三）構(gòu)建良好的政策環(huán)境，明確發(fā)展原則和發(fā)展方向

地方政府融資平臺(tái)公司一定要加強(qiáng)對(duì)政策環(huán)境的分析，并結(jié)合政府工作的特征，對(duì)相應(yīng)的角色定位進(jìn)行合理有效的創(chuàng)新，使政策環(huán)境的重要價(jià)值可以得到更加充分的體現(xiàn)，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)優(yōu)惠政策的價(jià)值把控。在政府融資平臺(tái)建設(shè)過程中，一定要實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)化原則的把控，并保證相應(yīng)的業(yè)務(wù)原則構(gòu)建價(jià)值得到凸顯，以此實(shí)現(xiàn)政策環(huán)境的創(chuàng)新改良，為債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的高水平控制提供必要的支持。要加強(qiáng)對(duì)投資方向管控措施的重視，并對(duì)現(xiàn)有融資平臺(tái)相關(guān)的主導(dǎo)理念進(jìn)行有效創(chuàng)新，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)構(gòu)干預(yù)現(xiàn)象的有效把控，為平臺(tái)公司盈利性的優(yōu)化提供更加完整的支持。

（四）合理防范金融風(fēng)險(xiǎn)

在PPP模式下，新基建項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展與金融市場(chǎng)之間有著密切的關(guān)聯(lián)，為了提高風(fēng)險(xiǎn)的防范效果，要結(jié)合所參與的市場(chǎng)進(jìn)行全面分析。在選擇金融機(jī)構(gòu)和投資者的過程中應(yīng)優(yōu)先支持規(guī)范運(yùn)作的PPP項(xiàng)目，選擇一批合法合規(guī)運(yùn)營的PPP項(xiàng)目，提供優(yōu)先支持服務(wù)。合理選擇金融機(jī)構(gòu)和投資者，能夠?qū)PP項(xiàng)目形成倒逼作用，使PPP項(xiàng)目規(guī)范管控整個(gè)項(xiàng)目的全過程，實(shí)現(xiàn)全生命周期的項(xiàng)目管理，提高對(duì)PPP市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范力。融資活動(dòng)的前后需要結(jié)合金融市場(chǎng)的信息披露，嚴(yán)格監(jiān)督PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營實(shí)際過程。金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)融資管理的關(guān)注，實(shí)現(xiàn)全流程管理。在項(xiàng)目的選擇環(huán)節(jié)上，拒絕沒有績效指標(biāo)和按效付費(fèi)項(xiàng)目的融資，保證合法合規(guī)的原則，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)站在績效指標(biāo)的視角，保證參與其中的PPP項(xiàng)目具備建設(shè)和運(yùn)營履約的能力。融資前加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的準(zhǔn)確、全面評(píng)估，通過壓力測(cè)試，結(jié)合項(xiàng)目收入與償債現(xiàn)金流受到績效考核結(jié)果的不同影響，有針對(duì)性地提高項(xiàng)目財(cái)務(wù)的科學(xué)性和可行性。

（五）多措并舉，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)

一是整合優(yōu)化融資平臺(tái)。合并現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模小、業(yè)務(wù)性質(zhì)類似的小平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)向大平臺(tái)、大集團(tuán)企業(yè)轉(zhuǎn)變；整合現(xiàn)金流充足與不足的平臺(tái)，以提高融資償還能力。二是做實(shí)有效資產(chǎn)，重構(gòu)平臺(tái)業(yè)務(wù)體系。部分融資平臺(tái)總資產(chǎn)規(guī)模很大，但真正有效的經(jīng)營性資產(chǎn)比重較低，地方政府部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將經(jīng)營性資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)資源劃撥進(jìn)入融資平臺(tái)，充實(shí)資本實(shí)力，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)營與盈利能力；并通過財(cái)政資金補(bǔ)充、國有資產(chǎn)注入等形式，建立持續(xù)的資產(chǎn)與資源注入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的自我造血功能。三是高起點(diǎn)培養(yǎng)和引進(jìn)高素質(zhì)管理人才。融資平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作是項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的工作，必須加大人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度，探索建立健全職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營制度，參照不同項(xiàng)目類型進(jìn)行考核，選好隊(duì)伍，讓懂經(jīng)營、善管理、會(huì)運(yùn)作的人來做專業(yè)的事，切實(shí)做到防范投資、債務(wù)、市場(chǎng)等經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提升企業(yè)內(nèi)部管理水平。

五、結(jié)束語

地方融資平臺(tái)在新時(shí)期的社會(huì)環(huán)境中越來越多的暴露出業(yè)務(wù)的局限性，唯有實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高水平防控，才可以確保地方融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而滿足地方融資業(yè)務(wù)體系的創(chuàng)新需要。因此，對(duì)地方融資平臺(tái)存在的問題加以研究，并制定相應(yīng)的改進(jìn)策略，對(duì)確保地方融資平臺(tái)的高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)，具有十分重要的意義。