中國監(jiān)管沙盒實施路徑研究

趙玲 蘇州大學

一、引言

現(xiàn)今金融業(yè)和信息科技進行了深度融合，產(chǎn)生了金融科技，使金融業(yè)更加專業(yè)化和個性化，優(yōu)化了金融業(yè)的形態(tài)，促進了整個社會的發(fā)展。但同時，業(yè)務(wù)邊界模糊化、產(chǎn)品種類多樣化也為傳統(tǒng)的金融監(jiān)管帶來了一定的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)金融監(jiān)管不符合金融科技創(chuàng)新性的特征，沒有深入本質(zhì)，具有一定的滯后性，在一定程度上會導(dǎo)致監(jiān)管失效。在這樣的背景下，應(yīng)對金融科技挑戰(zhàn)的監(jiān)管沙盒制度應(yīng)運而生。

2015 年5 月11 日，英國金融行為管理局（FCA）首創(chuàng)了監(jiān)管沙盒制度，它提出，監(jiān)管沙盒的核心就是提供一個安全空間，允許金融科技企業(yè)在這個安全空間中對一些金融創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)進行測試，而不用立刻受到監(jiān)管規(guī)則的約束，如果測試合格，就大面積推廣。中國目前金融科技的迅速發(fā)展促使金融創(chuàng)新層出不窮，這也使得我國推出監(jiān)管沙盒制度成為必然選擇。2019 年12 月，央行宣布支持北京啟動金融科技監(jiān)管的試點工作，開始打造中國版的監(jiān)管沙盒。由于我國的監(jiān)管沙盒制度還處于起步階段，因此在制度研究方面，需要有效借鑒英國、澳大利亞、新加坡等的經(jīng)驗，設(shè)計適應(yīng)中國國情的監(jiān)管沙盒實施路徑，努力打造中國版的監(jiān)管沙盒，更好的為我國金融科技創(chuàng)新保駕護航。

二、中國沙盒監(jiān)管的現(xiàn)狀與不足

（一）中國沙盒監(jiān)管的現(xiàn)狀

2019 年12 月23 日，北京市首次開展金融科技創(chuàng)新的試點，這標志著中國開始探索“監(jiān)管沙盒”機制。2020 年1 月14 日，央行發(fā)布了《金融科技創(chuàng)新試點監(jiān)管應(yīng)用公示（2020 年第一批）》，標志著中國正式推出了監(jiān)管沙盒制度。

2020 年4 月27 日，央行批準上海市、蘇州市、深圳市、杭州市等6 個城市的35個項目開展金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點，我國的金融監(jiān)管沙盒制度得到進一步發(fā)展。截至2021 年6 月，全國9 個地區(qū)共有90 個項目開展創(chuàng)新試點工作。

截至2021 年6 月，金融科技創(chuàng)新試點的參與機構(gòu)共有109 家。其中銀行有42 家，占比38%，包括六大行和除ZS 銀行和HF銀行以外的股份制銀行，分布比較集中；科技公司有33 家，占比30%，分布較為分散，參與兩個以上項目試點的只有騰訊云、北京中科金財科技和京東數(shù)科；其余的為支付機構(gòu)、征信機構(gòu)等。

截至2021 年6 月，有37 項試點針對信貸領(lǐng)域，占比41%。而且，信貸、運營管理、支付、多場景這四項共有69 個，占比77%，集中度較高。

（二）中國沙盒監(jiān)管的不足

1.進退機制有待完善

在準入機制方面，金融科技公司主要是跟隨持牌的金融機構(gòu)才可以進入監(jiān)管沙盒，目前關(guān)于準金融機構(gòu)、金融科技企業(yè)是否可以獨立進入監(jiān)管沙盒制度界限不明，對企業(yè)申請進入監(jiān)管沙盒沒有明確的標準，這可能會導(dǎo)致一些具有創(chuàng)新性的企業(yè)缺少進入沙盒測試的條件，不利于監(jiān)管沙盒制度的發(fā)展。

在退出機制方面，我國目前只制定了消費者保護方面的退出方案，并沒有對主動退出、申請延期等事由進行規(guī)定，缺乏退出引導(dǎo)制度。我國目前借鑒英國FCA 的制度，把退出的權(quán)利交給沙盒企業(yè)自身，讓他們事前制定退出方案。但是隨著我國監(jiān)管沙盒制度市場化推廣，如果把退出權(quán)利完全交給企業(yè)設(shè)計，風險是不容忽視的。

2.法律漏洞可能出現(xiàn)

對國內(nèi)而言，目前監(jiān)管沙盒處于初級階段，不可避免的存在一些法律漏洞，可能會存在監(jiān)管套利行為。我國實行的是“一委一行兩會”的監(jiān)管制度，央行和銀保監(jiān)會在監(jiān)管對象上有很多重合之處，目前監(jiān)管沙盒制度就是由數(shù)個監(jiān)管機構(gòu)主持，如果他們監(jiān)管成本不一致，就可能存在套利行為。在國際方面，前文分析的英國和新加坡以及其他各國對監(jiān)管沙盒在法律上的規(guī)定差異較大，這也可能造成監(jiān)管空白或重疊，阻礙中國金融科技產(chǎn)品或服務(wù)的全球化推廣。

3.技術(shù)層面存在挑戰(zhàn)

監(jiān)管沙盒制度是對金融科技進行監(jiān)管，科技加持的金融風險傳播速度更快、范圍更廣。比如：比特幣中的區(qū)塊鏈技術(shù)，可以脫離比特幣自身進行跨境支付，提高支付效率；但同時，也可能帶來信息泄露、監(jiān)管部門難以有效追蹤等問題。因此，需要對相應(yīng)的技術(shù)進行動態(tài)的跟蹤監(jiān)管。

三、中國版監(jiān)管沙盒制度的實施路徑構(gòu)想

（一）明確法律依據(jù)與監(jiān)管主體

1.制定法律依據(jù)

首先，應(yīng)當加強立法。監(jiān)管沙盒制度需要得到法律授權(quán)，為它在一定程度上的正當豁免提供依據(jù)，具體而言，可以讓中央對一定領(lǐng)域進行授權(quán)，地方可以結(jié)合本地進行細化。但是，這種責任豁免應(yīng)當是有一定限度的，不可以刪除測試主體的一些負面法律評價，應(yīng)當明確只可以在一定程度上豁免行政法律責任，不能豁免民事和刑事法律責任。其次，對于監(jiān)管沙盒帶來的監(jiān)管套利、尋租等問題要制定明確的應(yīng)對措施。比如，針對監(jiān)管套利，中央可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個政府的優(yōu)惠措施，形成良性競爭的局面，還應(yīng)當明確具體協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強各個部門的信息交流，避免監(jiān)管套利。最后。監(jiān)管沙盒是針對金融科技創(chuàng)新的一種監(jiān)管，所以必須具有靈活性，所以相應(yīng)法律法規(guī)要不斷優(yōu)化。

2.確定多層次監(jiān)管機構(gòu)

我國應(yīng)當建立以“一委一行兩會”為統(tǒng)籌，沙盒中央管理中心為協(xié)調(diào)的監(jiān)管布局。我國監(jiān)管沙盒的最終目的是推廣到全國的市場中，所以必然要由中央進行統(tǒng)籌監(jiān)管。我國目前依舊是分業(yè)監(jiān)管框架，由“一委一行兩會”進行監(jiān)管，主要職責是確定豁免范圍并制定監(jiān)管規(guī)則。還應(yīng)當設(shè)立一個中間機構(gòu)——沙盒監(jiān)管中央管理中心，連接沙盒監(jiān)管機構(gòu)和測試申請主體，主要負責測試申請階段的審核和測試退出階段的相關(guān)事項，最后評估測試總結(jié)報告，并將需要調(diào)整的監(jiān)管規(guī)則提交沙盒監(jiān)管機構(gòu)，由監(jiān)管沙盒機構(gòu)最終決定放松或加強監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管分工，職能得到精細化。

（二）設(shè)計監(jiān)管沙盒測試流程

1.測試申請階段

首先，合理界定測試申請的主體范圍。由于沙盒監(jiān)管是一種創(chuàng)新性的包容監(jiān)管，所以對申請主體的范圍可以予以放寬。法人、自然人、合伙企業(yè)等市場主體都可以提出申請，但是應(yīng)當保證有足夠的財力支持消費者保護條款。其次，確定測試的資格，這也是重點工作。我國目前的準入標準較為模糊，應(yīng)當進一步細化。一方面，測試主體應(yīng)當做好了充分的準備，可以根據(jù)申請主體設(shè)計的測試方案與消費者保護方案進行評估。主要包括：測試的目標、預(yù)計的時間進度表、主動說明測試的具體方法、突發(fā)情況的具體解決措施放寬一定監(jiān)管規(guī)則的理由。另一方面，要健全評估機制。目前的評估機構(gòu)主要是測試主體內(nèi)部的機構(gòu)，自己評估自己會減損權(quán)威性，應(yīng)當考慮引進第三方評估機構(gòu)。

2.測試運行階段

測試運行階段的重點是測試主體和監(jiān)管部門之間形成良性動態(tài)互動。沙盒監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)調(diào)整后的規(guī)則對申請主體進行監(jiān)管；申請主體在豁免范圍內(nèi)進行測試，測試的環(huán)境要盡可能接近真實的市場環(huán)境，運行時注重企業(yè)信息披露、監(jiān)管機構(gòu)指導(dǎo)、公眾社會監(jiān)督，加強三者動態(tài)互動。監(jiān)管機構(gòu)要在保障消費者權(quán)益的情況下給予測試主體充分的自主性，提高測試的有效性。

3.測試退出階段

一方面，要完善提前退出體系。提前退出主要包括主動退出、申請延期和勒令退出。主動退出方面，應(yīng)當給予充分的自主性，減少不必要的測試，但是相應(yīng)企業(yè)有義務(wù)提前通知；勒令退出應(yīng)當明確相關(guān)規(guī)則，如果存在重大過失或缺陷，隨時終止測試；申請延期方面，需要提交申請的期限及理由，借鑒國際經(jīng)驗，期限可以限制為測試期限屆滿的前一個月，應(yīng)當充分說明延期的必要性和自己接下來完善產(chǎn)品的措施及可能性。在退出時，監(jiān)管機構(gòu)要監(jiān)督企業(yè)履行對消費者的相應(yīng)義務(wù)。

另一方面，要完善到期退出的評估體系。目前，大多數(shù)沙盒企業(yè)的評估工作都由企業(yè)內(nèi)部的合規(guī)部門完成，這在準入階段尚可接受，因為市場是限制性的。但是在退出階段就可能存在較大風險，最終產(chǎn)品退出是要向市場推廣的，所以要控制住違規(guī)風險等。對此可以引入第三方機構(gòu)進行合規(guī)性審查，在出盒時，引入專業(yè)的法律機構(gòu)檢驗合規(guī)問題并出示風險建議，在此基礎(chǔ)上，監(jiān)管機構(gòu)評估是否能進入真實市場。

（三）引入監(jiān)管科技，加強國際合作

監(jiān)管沙盒制度是針對金融科技領(lǐng)域的監(jiān)管，因此，為了提高沙盒監(jiān)管的有效性，監(jiān)管應(yīng)當加載科技技術(shù)。監(jiān)管科技指運用人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)優(yōu)化監(jiān)管工具，提高數(shù)字監(jiān)管的能力。一方面，要建立相應(yīng)的機制保障數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全等，還可以借助API 提取數(shù)據(jù)報送金融機構(gòu)的信息，提高監(jiān)管效率；另一方面，要充分保障監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)來源，不僅可以利用一些標準化的數(shù)據(jù)，還可以注重對年度報告、新聞等非標準化數(shù)據(jù)的運用。為了充分引入監(jiān)管科技，監(jiān)管機構(gòu)要培養(yǎng)“金融+科技”的復(fù)合型人才，建立一支監(jiān)管科技團隊，進而提升監(jiān)管效率。

2018 年2 月，英國FCA 提出了“環(huán)球沙盒監(jiān)管計劃”，與11 家監(jiān)管機構(gòu)合作，創(chuàng)立了全球金融創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，促進了跨國合作。中國也可以同實施監(jiān)管沙盒的國家進行合作，借鑒國外成功經(jīng)驗。比如：可以派遣學者和監(jiān)管機構(gòu)人員進行實地考察；舉行國際性的監(jiān)管沙盒交流會；針對各國監(jiān)管方面的差異性，建立合作組織，解決一些監(jiān)管漏洞和法律沖突問題。

四、結(jié)語

監(jiān)管沙盒在英國和新加坡的成功案例為我國監(jiān)管沙盒的構(gòu)建提供了諸多經(jīng)驗。2019年12 月，北京首次開展監(jiān)管沙盒的試點，標志著我國開始探索監(jiān)管沙盒制度，但實踐中也發(fā)現(xiàn)我國的監(jiān)管沙盒制度存在一些不足，針對這些問題，本文從四個方面著手，提出了相應(yīng)的實施路徑建議?？傊?，隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等金融科技的迅猛發(fā)展，中國版監(jiān)管沙盒的實踐已經(jīng)成為金融科技發(fā)展的必然要求。我們應(yīng)加快完善監(jiān)管沙盒體系，同時配合其他監(jiān)管科技手段，多管齊下，共同掀起金融科技監(jiān)管時代的新篇章。