“三治融合”視域下城鄉(xiāng)結(jié)合部的有效治理

趙月靜 劉玉珂

〔摘要〕以“三治融合”加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理，對(duì)于激發(fā)基層治理的內(nèi)源動(dòng)力，優(yōu)化基層治理生態(tài)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重要意義。長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)結(jié)合部Y社區(qū)積極探索“三治融合”，取得了良好成效，具有一定的借鑒價(jià)值。解決當(dāng)下城鄉(xiāng)結(jié)合部治理存在的自治參與廣度不夠、德治約束有待強(qiáng)化、法治建設(shè)有待加強(qiáng)的問題，要以黨建引領(lǐng)“三治融合”，以自治推進(jìn)治理主體協(xié)同，以法治保障治理環(huán)境建設(shè)，以德治促進(jìn)治理價(jià)值融合，以技術(shù)手段推動(dòng)“三治”深層融合。

〔關(guān)鍵詞〕三治融合；城鄉(xiāng)結(jié)合部；基層治理

〔中圖分類號(hào)〕D669〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2021）06-0061-06

〔基金項(xiàng)目〕教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目“發(fā)展壯大新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)以夯實(shí)鄉(xiāng)村振興根基研究”（19JD710039），主持人劉玉珂。

一、引言

加強(qiáng)基層治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程和重要著力點(diǎn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是基層治理的重要部分。作為“農(nóng)村之首、城市之尾”，城鄉(xiāng)結(jié)合部具有向城市轉(zhuǎn)型的趨向，同時(shí)牽引著農(nóng)村發(fā)展，具備城鄉(xiāng)雙重屬性。但由于地域特征復(fù)雜，人口流動(dòng)性大等，城鄉(xiāng)結(jié)合部治理更具難度。一些地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)了不同程度的治理難題，甚至引發(fā)“城市爛邊”式的驚嘆〔1〕。推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理創(chuàng)新成為一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

浙江桐鄉(xiāng)在全國(guó)率先開展自治、法治、德治相結(jié)合的實(shí)踐探索，成為我國(guó)基層治理的重要?jiǎng)?chuàng)新。黨的十九大指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！薄?〕在此指導(dǎo)下，各地立足實(shí)際積極構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，探索出更加多樣和有效的治理方式?！叭稳诤稀被鶎又卫眢w系是由地方性實(shí)踐上升為國(guó)家制度的典型，適應(yīng)了新時(shí)代我國(guó)基層治理的新思維，具有巨大的示范價(jià)值與推廣意義。加強(qiáng)和創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部治理是通過正確引導(dǎo)基層治理主體行為，促進(jìn)各社會(huì)治理主體有機(jī)銜接與良性互動(dòng)，進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理效能的過程。以“三治融合”加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理，找差距、補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)于完善基層治理機(jī)制、激發(fā)基層治理活力、優(yōu)化治理生態(tài)都具有重要意義，對(duì)于提升城鄉(xiāng)居民獲得感幸福感安全感有重要作用，對(duì)于探索大城市擴(kuò)展輻射與城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有參考價(jià)值。

當(dāng)前，在黨中央相關(guān)政策的推動(dòng)及“桐鄉(xiāng)模式”示范作用下，諸多地區(qū)在“三治融合”的基礎(chǔ)上結(jié)合其他治理要素，開展了一系列基層治理創(chuàng)新。地處長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)結(jié)合部的Y社區(qū)探索“三治融合”，取得了良好成效。長(zhǎng)沙市Y社區(qū)位于長(zhǎng)株潭一體化的融城核心區(qū)域，地處城郊結(jié)合部，原轄區(qū)面積12平方公里，常住人口約10萬人，屬鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃，拆鎮(zhèn)設(shè)街后劃入長(zhǎng)沙市T區(qū)，區(qū)域面積縮小至1.9平方公里，常住人口3.6萬余人，轄5個(gè)居民小區(qū)，社區(qū)黨總支下設(shè)5個(gè)黨支部。Y社區(qū)內(nèi)均為商品住宅小區(qū)，人口構(gòu)成復(fù)雜，有長(zhǎng)沙老城區(qū)遷入戶、本地征收戶和外地購(gòu)房戶等多種住戶類型，過去小區(qū)內(nèi)秩序混亂，居民和物業(yè)之間矛盾重重，面臨著“過渡性”治理困境。2020年7月，筆者對(duì)該社區(qū)“三治融合”實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Y社區(qū)通過實(shí)施“三治融合”在5年內(nèi)基本解決了內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足、居民參與治理積極性不高、社區(qū)矛盾調(diào)解困難等一系列問題，社區(qū)治理水平逐步提高，為城鄉(xiāng)結(jié)合部構(gòu)建有效治理格局提供了積極借鑒。

二、長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)結(jié)合部Y社區(qū)實(shí)施“三治融合”的實(shí)踐探索

（一）以黨建引領(lǐng)“三治”融合

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?；鶎狱h組織是基層治理的主心骨，在治理中發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用和多重服務(wù)功能，新時(shí)代加強(qiáng)社區(qū)治理和服務(wù)離不開黨建引領(lǐng)。

Y社區(qū)以黨建統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)治理，發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)團(tuán)結(jié)群眾，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。一方面，利用黨組織的引領(lǐng)和統(tǒng)合功能優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。區(qū)域化黨建背景下，Y社區(qū)通過推進(jìn)街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)服務(wù)資源的整合利用和統(tǒng)籌調(diào)度，優(yōu)化服務(wù)資源配置，打造共建服務(wù)站，吸納轄區(qū)內(nèi)單位、企業(yè)、社會(huì)組織等眾多主體參與治理，起到了匯聚精英、孵化組織、引領(lǐng)創(chuàng)新進(jìn)而服務(wù)群眾的效果。同時(shí)，注重調(diào)動(dòng)黨員的積極性，以網(wǎng)格為單位在民事民意、民題民解、志愿服務(wù)活動(dòng)中發(fā)揮調(diào)節(jié)和示范作用。這些措施突出了黨組織的先鋒引領(lǐng)作用，對(duì)于促進(jìn)有效治理和形成良好的黨群關(guān)系產(chǎn)生了積極影響。另一方面，注重黨員政治素質(zhì)的提高和服務(wù)意識(shí)的培養(yǎng)。Y社區(qū)通過整合公共文化服務(wù)陣地資源，打造網(wǎng)絡(luò)信息化“新時(shí)代文明實(shí)踐站”，搭建起了基層理論宣講、文化服務(wù)和科普教育的平臺(tái)。該平臺(tái)以學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為中心，圍繞學(xué)思想、學(xué)理論、學(xué)文化、學(xué)文明等內(nèi)容開展講習(xí)活動(dòng)，廣泛吸引黨員群眾參與，將思想建設(shè)作為基礎(chǔ)性建設(shè)加以推進(jìn)。

（二）以志愿者協(xié)會(huì)夯實(shí)自治基礎(chǔ)

社會(huì)組織在居民生活中扮演著重要角色，是提高參與治理自覺性和能動(dòng)性的載體。近年來，外生性社會(huì)組織逐漸表現(xiàn)出與本土社區(qū)的融合問題，標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)作無法滿足各個(gè)社區(qū)不同層次的需求。對(duì)此，學(xué)界提出“內(nèi)生性社會(huì)組織”來解決社區(qū)運(yùn)作難題。

Y社區(qū)以培育內(nèi)生性的志愿者協(xié)會(huì)為抓手，發(fā)揮其自治功能解決社區(qū)治理難題。例如，G小區(qū)成立“八大員志愿者協(xié)會(huì)”，并成立協(xié)會(huì)黨支部，組織凝聚熱心黨員群眾參與，協(xié)會(huì)下設(shè)物業(yè)服務(wù)監(jiān)督員、矛盾糾紛調(diào)解員、移風(fēng)易俗倡導(dǎo)員、公共設(shè)施檢查員、政策法律宣傳員、小區(qū)文明勸導(dǎo)員、寵物飼養(yǎng)管理員、環(huán)境衛(wèi)生治理員，由熱心公益事業(yè)的黨員和居民志愿者參與調(diào)和鄰里矛盾、化解居民糾紛。志愿力量的有效發(fā)揮為小區(qū)治理帶來革命性的變化，亂象整治有效，業(yè)主與物業(yè)間的矛盾減少，物業(yè)服務(wù)水平提升，居民幸福指數(shù)提高。繼“八大員志愿者協(xié)會(huì)”運(yùn)行成效良好后，先后成立了“九理事”“十管家”等志愿者協(xié)會(huì)，整合社區(qū)其他小區(qū)黨員、樓棟長(zhǎng)、志愿者骨干等多主體力量處理社區(qū)難題，充分釋放居民自治能量，推動(dòng)居民逐漸從觀望者、消極者向治理者轉(zhuǎn)變。

在志愿者協(xié)會(huì)廣泛調(diào)動(dòng)居民參與的基礎(chǔ)上，Y社區(qū)通過“開放空間”民主議事平臺(tái)，廣泛集中群眾智慧，充分體現(xiàn)群眾意愿，把居民力所能及的事情交給居民共同體，把居民力所不及的事情交給居民代表，探索出民事民議、民題民解的“四民工作法”。議事平臺(tái)堅(jiān)持公共事務(wù)由群眾商量著辦，定期召開“一事一議”民生問題推進(jìn)會(huì)，居民沉浸式全程參與、實(shí)時(shí)監(jiān)督，從源頭上化解矛盾與糾紛，走出了政治冷漠、共識(shí)短缺、協(xié)商無力的治理困境，形成了民主商議、全民參與的開放治理格局。例如，H小區(qū)臨時(shí)業(yè)委會(huì)每?jī)芍芙M織一次民生問題推進(jìn)會(huì)，通過“開放空間”收集民生問題，解決了地下車庫監(jiān)控問題、垃圾站提質(zhì)改造問題。

（三）以居民公約培育社區(qū)共識(shí)

歷史上，道德和情感因素在我國(guó)基層治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用，費(fèi)孝通先生所講的“無訟”狀態(tài)正是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)重視家族調(diào)解而區(qū)別于西方注重法律訴訟程序的一種狀態(tài)。新時(shí)代推進(jìn)基層治理也要發(fā)揮道德的作用。

Y社區(qū)制定了居民公約，突出價(jià)值引領(lǐng)，塑造社區(qū)共識(shí)，成為推行德治的有效途徑。居民公約的內(nèi)容以文明行為準(zhǔn)則為主，涵蓋愛黨愛國(guó)、鄰里和諧、移風(fēng)易俗、平安建設(shè)、文明禮儀、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面，貼近居民日常生活。居民公約是地方性文化和風(fēng)土人情的延續(xù)，承載了世代相承的倫理契約，本土居民易于接受，而外來人口則得到了文化交融的良機(jī)，在潛移默化中接受價(jià)值觀念。Y社區(qū)將公約張貼至各小區(qū)樓棟，并由社區(qū)網(wǎng)絡(luò)歌手編曲后在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)傳播，方便居民記憶和傳唱。同時(shí)，將居民公約歌曲編成廣場(chǎng)舞曲，由小區(qū)文藝骨干編舞，組成居民公約廣場(chǎng)舞隊(duì)伍廣為傳播。通過“一唱二跳三貼四傳五推”方式，提高居民公約傳播的覆蓋率。社區(qū)公約建設(shè)成為培育社區(qū)風(fēng)尚、縫合價(jià)值裂縫和形成治理共同體的重要方式，對(duì)于社區(qū)共同文化的建設(shè)、共同意識(shí)的塑造具有推動(dòng)作用。

（四）以法律服務(wù)優(yōu)化治理環(huán)境

法治是基層治理現(xiàn)代化的必由之路。城鄉(xiāng)結(jié)合部因多元因素的驟然聚合而面臨著更多的治理矛盾。在法治需求相對(duì)較高的情況下，亟需提升法治化水平。

對(duì)于Y社區(qū)，法律講堂是一種重要的治理方式。講堂依托于新時(shí)代文明實(shí)踐站平臺(tái)，邀請(qǐng)法律專家、支部書記授課，組織黨員交流討論、志愿者分享，以站內(nèi)電腦終端在網(wǎng)絡(luò)“宣教室”實(shí)時(shí)直播，居民通過網(wǎng)絡(luò)客戶端同步收看，從而建立起了“互聯(lián)網(wǎng)+”的法律宣講模式。法律講堂涵蓋內(nèi)容廣泛，包括法治理念和法律法規(guī)常識(shí)傳授、法律政策咨詢、解說違法案例警示等。這種宣講方式有助于培育干部群眾懂法、守法、用法觀念，塑造良好的法治環(huán)境。同時(shí)，社區(qū)還提供全方位的公共法律服務(wù)。通過搭建信息化平臺(tái)，與律師事務(wù)所達(dá)成合作援助關(guān)系，通過“線下指導(dǎo)+線上云服務(wù)”的方式提供法律咨詢、人民調(diào)解、普法宣傳、涉法指導(dǎo)、法律援助等，為居民解決土地流轉(zhuǎn)、房屋租賃、民間糾紛、權(quán)益維護(hù)等實(shí)質(zhì)性問題。通過持續(xù)開展法治實(shí)踐，在法律傳播中程序意識(shí)、規(guī)則意識(shí)內(nèi)化為居民的內(nèi)在素養(yǎng)，在法律服務(wù)中顯明了法律的效用和權(quán)威，兩者內(nèi)外共生，為建設(shè)法治社區(qū)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部“三治融合”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為現(xiàn)代化城市和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的結(jié)合體，經(jīng)濟(jì)上承接了城市外延的工商業(yè)，行政管理上交叉，文化的異質(zhì)性強(qiáng)，社會(huì)治理難度較大。盡管Y社區(qū)在“三治融合”方面取得了一些進(jìn)展與成效，但仍然存在一些問題。

（一）居民主動(dòng)參與社區(qū)自治的廣度不夠

有效提高居民的自治參與廣度是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的重要保證，對(duì)于兼具城鄉(xiāng)屬性的城鄉(xiāng)結(jié)合部來說尤為重要。在現(xiàn)實(shí)中，Y社區(qū)自治組織發(fā)育尚不健全，居民自治參與廣度不夠高。一是本地居民參與社區(qū)民主議事的意識(shí)不強(qiáng)，自覺性和主動(dòng)性不夠。有居民認(rèn)為社區(qū)事務(wù)龐雜，自己不具備參與的能力，也有居民認(rèn)為社區(qū)事務(wù)應(yīng)該由社區(qū)主導(dǎo)，不需要居民過多的參與，還有居民認(rèn)為參與民主議事的時(shí)間和精力投入較大且難以獲得回報(bào)，這些都反映出居民亟需提高自主參與意識(shí)。二是外來人口融入性不強(qiáng)。城鄉(xiāng)結(jié)合部人口導(dǎo)入性較強(qiáng)，部分公共事務(wù)與外來人口的利益關(guān)聯(lián)度不高，難以引起他們參與的主動(dòng)性。此外，由于城鄉(xiāng)文化異質(zhì)性和人口數(shù)量的懸殊，外來人口缺乏社區(qū)歸屬感，在交流與碰撞中缺少話語權(quán)，一些小區(qū)也未充分重視外來人口的意見表達(dá)。三是自治組織的培育不健全。多類型的自治組織尚未充分發(fā)展起來，現(xiàn)有的事務(wù)型、文娛活動(dòng)型、協(xié)同治理型自治組織發(fā)展水平較低，對(duì)內(nèi)組織架構(gòu)與活動(dòng)原則仍需進(jìn)一步明確，對(duì)外提供多樣化、專業(yè)化、精細(xì)化服務(wù)的能力不足，難以有效滿足居民的各項(xiàng)需求。另外，自治組織對(duì)政府資源與市場(chǎng)資源的依賴程度也在一定程度上影響其功能的發(fā)揮。

（二）德治的約束作用有待強(qiáng)化

德治依靠民間樸素道德觀念來約束公眾的日常行為，進(jìn)而形成穩(wěn)定的民間社會(huì)秩序。城鄉(xiāng)結(jié)合部特殊的地理區(qū)位決定了其治理的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，諸多矛盾與問題集聚。群體成員的驟然聚合使得城鄉(xiāng)結(jié)合部原有的熟人社會(huì)逐漸模糊化，基于傳統(tǒng)的地緣或者血緣的交往關(guān)系被打破，禮法制度的功能逐漸被削弱。但隨后村莊并未很快融入城市兼容并包的格局當(dāng)中，而是在封閉與開放的中間地帶徘徊。多元價(jià)值觀在此相互碰撞摩擦，不穩(wěn)定因素容易積聚醞釀。一是鄉(xiāng)賢等內(nèi)生權(quán)威的作用發(fā)揮不明顯。隨著鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的日漸凋零和淡化，道德約束力減弱，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢調(diào)解鄰里矛盾的次數(shù)越來越少，認(rèn)可度降低，帶動(dòng)性不強(qiáng)，與此同時(shí)，新鄉(xiāng)賢群體還未正式獲得治理地位。二是共同文化未形成。鄉(xiāng)村的禮法觀念、鄉(xiāng)土習(xí)俗、小農(nóng)思想牢固，與城市的開放觀念、生活價(jià)值觀念形成鮮明對(duì)比，文化的異質(zhì)性凸顯。一些社區(qū)在共同文化的塑造和共同價(jià)值觀的培育方面做得還不夠，包括凝聚人心的文化宣傳活動(dòng)較少、以傳統(tǒng)文化培育公共精神的宣傳力度不夠、村規(guī)民約的制定跟不上發(fā)展步伐等。

（三）法治建設(shè)有待加強(qiáng)

法治建設(shè)是基層治理有序的關(guān)鍵性因素。城鄉(xiāng)結(jié)合部由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)快速變遷，多元人口之間利益訴求的不同，導(dǎo)致了社區(qū)小圈層產(chǎn)生諸多分化，社會(huì)矛盾容易在此發(fā)酵。農(nóng)民融入城市社區(qū)的能力不足，加之物業(yè)與居民之間的矛盾，民間糾紛時(shí)有發(fā)生，衛(wèi)生、交通等安全隱患藏匿于此，治理水平的滯后呼喚著法治的完善。但當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部治理中法律治理體系不完善，法治資源不足，普惠型、全覆蓋的公共法律服務(wù)體系尚未建成。與此同時(shí)，居民法律意識(shí)相對(duì)薄弱，礙于血緣、親緣思維，對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)仍然不到位，文化習(xí)慣、人情、關(guān)系、非理性情緒等生活因素影響下的城鄉(xiāng)結(jié)合部法治建設(shè)滯后于現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。

四、以“三治融合”構(gòu)建城鄉(xiāng)結(jié)合部有效治理格局

面對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理面臨諸多挑戰(zhàn)，以“三治融合”構(gòu)建有效治理格局，要以黨建引領(lǐng)“三治融合”，以自治推進(jìn)主體協(xié)同，以法治保障治理環(huán)境，以德治促進(jìn)價(jià)值融合，以技術(shù)推動(dòng)深度融合，這是破解治理困境的應(yīng)需之策。

（一）以黨建引領(lǐng)“三治融合”

黨的十八屆五中全會(huì)提出了關(guān)于社會(huì)治理的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的方針。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)黨對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)”。可以說，黨建引領(lǐng)基層治理是一種符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)治理創(chuàng)新道路，也是新時(shí)期政黨組織社會(huì)的新動(dòng)向〔3〕，將基層黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能已成為我國(guó)社會(huì)治理共同體構(gòu)建的重要要求。

其一，黨建引領(lǐng)基層治理的關(guān)鍵在于將社會(huì)組織起來，有效搭建各類組織平臺(tái)，開展集體活動(dòng)，廣泛吸引群眾參與。城鄉(xiāng)結(jié)合部因其管理體制的特殊性而更加迫切需要社會(huì)組織的培育和參與，從而克服社區(qū)一盤散沙、雜亂無序的狀態(tài)，以有序高效的組織行動(dòng)來解決群眾的各類需求。因此，應(yīng)充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，幫助社區(qū)大力培育內(nèi)生性社會(huì)組織，壯大社區(qū)志愿力量，在必要時(shí)為社區(qū)提供一定的資源，與社會(huì)組織形成良性互動(dòng)的關(guān)系，督促其發(fā)揮好服務(wù)功能。其二，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府治理體系，打破“條條塊塊”的限制，匯聚治理合力?；鶎狱h組織的一個(gè)重要功能是整合政府的條塊力量，城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)在整合的過程中，應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)更多主體和資源服務(wù)于民，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。其三，要加強(qiáng)基層組織建設(shè)，增強(qiáng)基層黨組織的吸引力。黨組織要更多地面向基層干部、社區(qū)意見領(lǐng)袖發(fā)展黨員，重視關(guān)鍵人物的力量，主動(dòng)吸納社區(qū)自治的中堅(jiān)力量和精英力量，提高黨組織與社會(huì)之間的聯(lián)系程度。

（二）以自治推進(jìn)治理主體協(xié)同

我國(guó)自古就有基層自治的傳統(tǒng)。但傳統(tǒng)宗法自治的模式迥異于我們所說的“居民自治”，事實(shí)上，居民自治制度源于改革開放后農(nóng)村的民主實(shí)踐，而后受到黨中央肯定而被推廣至全國(guó)，成為憲法規(guī)定的正式制度。目前，國(guó)家大力支持基層探索居民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，在城鄉(xiāng)結(jié)合部探索有效的自治實(shí)現(xiàn)形式是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的趨勢(shì)。

一是培育本地居民的主動(dòng)參與意識(shí)。公共參與程度是評(píng)價(jià)社區(qū)發(fā)展成效的標(biāo)尺，能夠客觀反映社區(qū)組織的開放程度和社會(huì)治理水平。要以居民公共參與度作為參考軸，通過宣傳、教育和親身實(shí)踐等方式，提升居民對(duì)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的了解、理解與認(rèn)同，有意識(shí)地培育居民的參與意識(shí)。要將民主議事常態(tài)化，引入科學(xué)的議事規(guī)則，確保議事功能在重大決策中的關(guān)鍵作用。二是鼓勵(lì)外來人口參與社會(huì)治理〔4〕。外來人口是社區(qū)治理的有益力量，要激勵(lì)和推動(dòng)他們參與基層自治。社區(qū)要善于發(fā)揮外來人口中的“能人”力量，尤其是有著強(qiáng)大個(gè)人能力和社交網(wǎng)絡(luò)、具備一定的知識(shí)文化水平的精英人群，強(qiáng)化其融入感和歸屬感。此外，要提供經(jīng)費(fèi)支持和場(chǎng)地條件，降低其參與治理的成本，提供更多的職位和榮譽(yù)等激勵(lì)。三是要扶植內(nèi)生性的社會(huì)組織，塑造共同行動(dòng)機(jī)制。要善于發(fā)現(xiàn)為共同利益或興趣付出的行動(dòng)者〔5〕，他們是推動(dòng)集體行動(dòng)的重要力量，可集結(jié)相同志趣的居民，逐漸發(fā)展為社區(qū)自治團(tuán)隊(duì)。在此過程中，要充分抓住自治組織的發(fā)展勢(shì)頭，提供共同行動(dòng)的契機(jī)，鼓勵(lì)其發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用，在公共活動(dòng)中凸顯社區(qū)團(tuán)隊(duì)的重要價(jià)值。社區(qū)要為自治組織提供多樣化的信息和社會(huì)資源，擴(kuò)展相同地區(qū)、同類型自治組織之間的聯(lián)系，這不僅有利于正向競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系的形成，還有利于組織內(nèi)部集體認(rèn)同感的塑造。

（三）以法治保障治理環(huán)境建設(shè)

法治是文明社會(huì)不可或缺的力量，也是保障民主政治順利運(yùn)行的保障機(jī)制，能夠?yàn)榛鶎又卫硖峁┙】蹈咝У沫h(huán)境。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部有效治理同樣要求法治，必須將法律精神和法律行為貫穿于治理的每一個(gè)分支，使基層治理實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依。

一是要加強(qiáng)法治宣傳力度，培育居民的法律意識(shí)。進(jìn)一步推廣運(yùn)用社交媒體平臺(tái)和新媒體技術(shù)開展線上線下相結(jié)合的法律課堂模式，向廣大居民宣傳法治理念，促使居民增強(qiáng)法律認(rèn)知和法律認(rèn)同，促進(jìn)普法機(jī)制常態(tài)化。同時(shí)，要正確引導(dǎo)居民參與民主議事，從中了解自身的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范行使權(quán)利、履行義務(wù)，并學(xué)會(huì)用法律手段保護(hù)自身權(quán)益。二是要強(qiáng)化基層干部的法治思維，營(yíng)造公平公正的辦事環(huán)境。通過建章立制促使基層干部運(yùn)用法治手段處理社區(qū)工作，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，嚴(yán)格辦事程序，在規(guī)劃編制、項(xiàng)目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面，提高規(guī)范化、制度化、法治化水平〔6〕。要著重開展社區(qū)支部書記法治培訓(xùn)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策的意識(shí)和能力，充分發(fā)揮法律顧問、公職律師在重大行政決策中的審核把關(guān)作用，全面提高依法決策、依法行政水平。三是完善基層法治體系，強(qiáng)化公共法律服務(wù)供給。要統(tǒng)籌規(guī)劃、均等分配法律資源，著重解決城鄉(xiāng)結(jié)合部專業(yè)法律人員緊缺、法律資源分配不均的問題。要加強(qiáng)基層司法所、律師事務(wù)所與社區(qū)之間的聯(lián)系，共享法律資源。要推進(jìn)專業(yè)法律服務(wù)全覆蓋，大力推進(jìn)法律顧問一對(duì)一服務(wù)，組建專業(yè)的律師服務(wù)團(tuán)隊(duì)，深入開展法治宣傳服務(wù)。此外，還可以實(shí)施“法律明白人”培養(yǎng)工程，重點(diǎn)培育一批以社區(qū)干部、人民調(diào)解員為重點(diǎn)的“法治帶頭人”〔7〕。還可以采取激勵(lì)措施吸引機(jī)關(guān)干部到基層一線干事創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)社區(qū)法治建設(shè)的信息化和精準(zhǔn)化，推動(dòng)法治示范社區(qū)建設(shè)。

（四）以德治促進(jìn)治理價(jià)值融合

中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中飽含著道德育人的諸多思想，也積累著豐富多樣的治國(guó)經(jīng)驗(yàn)。民惟邦本、政得其民，禮法合治、德主刑輔，為政之要莫先于得人、治國(guó)先治吏等，都給當(dāng)今基層治理以重要啟示。一個(gè)國(guó)家的治理體系和治理能力是與這個(gè)國(guó)家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。解決中國(guó)的問題只能在中國(guó)大地上探尋適合自己的道路和辦法。傳統(tǒng)文化能夠激發(fā)群眾的文化自覺和集體認(rèn)同，為基層治理創(chuàng)新提供內(nèi)生性資源。因此，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化應(yīng)植根于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化厚土。對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部而言，弘揚(yáng)地方性優(yōu)秀傳統(tǒng)文化可以將自治、德治、法治在價(jià)值層面統(tǒng)一起來，重組因外來人口進(jìn)入而打破的文化基因，為基層治理提供共同的文化和價(jià)值遵循。

一是將地方性優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融入公約建設(shè)以重塑共識(shí)。要深入挖掘地方性優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的時(shí)代價(jià)值，推動(dòng)傳統(tǒng)道德禮法融入社區(qū)公約建設(shè)并實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。例如，一些地方深挖守誠(chéng)信、崇正義、尚和合等文化價(jià)值，為社區(qū)公約建設(shè)提供素材；一些地方將革命精神、紅色文化融入社區(qū)公約，突出艱苦奮斗、自立更生優(yōu)良傳統(tǒng)對(duì)于社區(qū)治理的作用。要加強(qiáng)公約的傳播力度，利用新興媒體的便捷優(yōu)勢(shì)廣泛傳播，使之深入受眾內(nèi)心，得到普遍接受和認(rèn)同。總之，重建公約和傳播公約的過程是減少文化隔閡和凝聚共同意識(shí)、共同文化的過程，也是城鄉(xiāng)居民主體真正融合的過程。二是要利用多種主體耦合的力量，加強(qiáng)道德教育。在社區(qū)廣泛開展社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育，引導(dǎo)居民講道德、尊道德、守道德，踐行追求高尚道德理想的志愿行動(dòng)。開展家風(fēng)培育、校風(fēng)培育、民風(fēng)培育工程，加強(qiáng)家庭、學(xué)校和社會(huì)的聯(lián)合，多層次開展道德教育。三是通過評(píng)議個(gè)人、家庭、社會(huì)的道德狀況，樹立道德模范，形成鮮明的輿論導(dǎo)向，帶動(dòng)整個(gè)社區(qū)道德文明水平的提升。依靠社會(huì)輿論道德規(guī)范的說服力、勸導(dǎo)力、影響力，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)社會(huì)成員之間的人際關(guān)系。

（五）技術(shù)推動(dòng)“三治”向更深層次融合

自治、德治、法治三者之間相互包含，相互推動(dòng)，又各成體系。但要實(shí)現(xiàn)“三治”的深度融合，不僅需要政策加持和實(shí)踐漸進(jìn)，而且需要技術(shù)賦能。現(xiàn)代信息技術(shù)的嵌入正在為基層治理注入新鮮血液，而部分城鄉(xiāng)結(jié)合部因靠近高新技術(shù)開發(fā)區(qū)更容易獲得技術(shù)支持。實(shí)際上，楓橋經(jīng)驗(yàn)的最新探索就是把數(shù)字技術(shù)融入基層治理以推動(dòng)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，即以扁平化治理代替過去的縱向管理，技術(shù)參與治理取代單一的人為管理，以部門聯(lián)合改變過去的部門各自為政，將技術(shù)變革與行政變革同步進(jìn)行〔8〕，實(shí)現(xiàn)治理的科學(xué)化、精細(xì)化和智能化，從而提高治理效率，推動(dòng)“三治”向更深層次融合。

一是搭建高效的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提升數(shù)字治理能力。要利用現(xiàn)代信息技術(shù)搭建網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)管理平臺(tái)，構(gòu)筑民主議事公開、信息公開、法律透明的窗口，促進(jìn)自治、德治、法治的實(shí)踐在線上同步。要完善基礎(chǔ)性網(wǎng)格化管理和推動(dòng)高水平的網(wǎng)絡(luò)化治理，加快“一網(wǎng)通辦”的進(jìn)程，全面提高線上服務(wù)能力和水平。面對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部存在著環(huán)境、消防等隱患大的問題，有條件的地區(qū)可以探索安裝物聯(lián)感知功能設(shè)備并搭建統(tǒng)一的物聯(lián)感知平臺(tái)，加強(qiáng)社區(qū)數(shù)字資源體系建設(shè)，探索智能社區(qū)常態(tài)化運(yùn)營(yíng)模式。二是要深度關(guān)注居民需求，促進(jìn)服務(wù)項(xiàng)目精準(zhǔn)對(duì)接。要加強(qiáng)與各部門、社會(huì)資源的合作，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)流程優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)分析和供需對(duì)接，聚焦治理和服務(wù)的難點(diǎn)問題，提供更加具有針對(duì)性的公共服務(wù)，提高各項(xiàng)資源的分配水平。在此過程中，要加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)督與管理，謹(jǐn)防個(gè)人隱私泄露，推動(dòng)數(shù)據(jù)發(fā)掘和應(yīng)用的法治化。三是要強(qiáng)化人機(jī)聯(lián)合，注重基層群眾使用體驗(yàn)。既利用技術(shù)又不依賴技術(shù)，提高技術(shù)的“溫度”和“人情味”。要關(guān)注到數(shù)據(jù)缺位的邊緣性群體，循序漸進(jìn)地推動(dòng)社區(qū)治理數(shù)字化改革。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔2〕習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28（01）.

〔3〕葉敏.政黨組織社會(huì)：中國(guó)式社會(huì)治理創(chuàng)新之道〔J〕.探索，2018（04）：117-122.

〔4〕葉敏，陳昌軍.以外管外：人口流入型地區(qū)的參與式社會(huì)治理——以上海市奉賢區(qū)橋村為例〔J〕.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（03）：123-130.

〔5〕葉敏.社區(qū)自治能力培育中的國(guó)家介入——以上海嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)“老大人”社區(qū)自治創(chuàng)新為例〔J〕.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（03）：10-18+121.

〔6〕中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2018-09-27（01）.

〔7〕司法部：加強(qiáng)基層法治建設(shè)三大基礎(chǔ)工作〔EB/OL〕. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=163965520560618912 6&wfr=spider&for=pc.

〔8〕丁元竹.構(gòu)建中國(guó)特色基層社會(huì)治理新格局：實(shí)踐、理論和政策邏輯〔J〕.行政管理改革，2021（07）：1-20.

責(zé)任編輯燕斌斌