論恢復(fù)原狀在環(huán)境民事公益訴訟中的適用限度

劉晴晴

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院 安徽·蕪湖 241000）

恢復(fù)原狀，指恢復(fù)到損害沒有發(fā)生前的功能和狀態(tài)。 我國現(xiàn)行民法及其實踐中，關(guān)于恢復(fù)原狀的適用多是其狹義上的含義，即財產(chǎn)的恢復(fù)。[1]但環(huán)境利益不能簡單歸結(jié)為財產(chǎn)權(quán)益，在環(huán)境民事公益訴訟中， 簡單粗暴的適用恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式，存在著不全面、不科學(xué)、不合理之處。 在此基礎(chǔ)上，梳理恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式在環(huán)境民事公益訴訟中適用現(xiàn)狀、法律依據(jù)，反思其存在的理論和邏輯，規(guī)制其適用限度。

一、恢復(fù)原狀在環(huán)境民事公益訴訟中適用現(xiàn)狀

為了解恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式在環(huán)境民事公益訴訟中適用現(xiàn)狀，梳理判決書得表1、2：

表1 恢復(fù)原狀在環(huán)境民事公益訴訟中適用情況①

表2 環(huán)境民事公益訴訟中支持恢復(fù)原狀訴訟請求的情況②

（一）適用范圍狹窄

恢復(fù)原狀在環(huán)境民事公益訴訟中適用范圍狹窄。從表1 可知，2016 年至2020 年的環(huán)境民事公益訴訟中，涉及恢復(fù)原狀的案件僅占34%，由表2 可知，涉及恢復(fù)原狀案件中，法院支持恢復(fù)原狀訴訟請求僅占25%。 究其原因，一方面，能夠完全適用恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式的， 僅限于損害范圍固定、損害內(nèi)容較小的環(huán)境損害。 因環(huán)境本身原有功能和原始狀態(tài)難以確定，加上其“牽一發(fā)而動全身”的特性，對于損害邊界不清、損害范圍較大環(huán)境損害，要求損害者恢復(fù)原狀基本是不可能實現(xiàn)的。[2]另一方面，因生態(tài)環(huán)境致害范圍難定、程度難量，法院往往會因環(huán)境損害無法證明、 損害結(jié)果無法鑒定等理由，駁回恢復(fù)原狀的訴訟請求。[3]即使少數(shù)案件支持了恢復(fù)原狀的訴訟請求，但因缺少較為統(tǒng)一的恢復(fù)方式和恢復(fù)標準而使執(zhí)行工作困難重重。

（二）被替代性修復(fù)取代

由表2 可見，以恢復(fù)原狀為訴訟請求的環(huán)境民事公益訴訟中，90%將替代性修復(fù)為預(yù)備請求，③在判決中支持替代性修復(fù)的比率高達94%， 恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式基本上被替代性修復(fù)取代。 究其原因，一方面，因恢復(fù)原狀適用范圍狹窄且界定困難，原告為提高訴訟請求的支持度，在提起訴訟請求時，不假思索地將替代性修復(fù)作為預(yù)備請求。[4]另一方面，原告在提起恢復(fù)原狀訴訟請求時， 很少對其必要性論證說明，恢復(fù)原狀訴訟請求難以得到足夠的重視，因此，法院通常選擇支持替代性修復(fù)的預(yù)備請求，恢復(fù)原狀訴訟請求在最終判決中甚至不被提及。 雖然恢復(fù)原狀與替代性修復(fù)都為保護環(huán)境權(quán)益， 且損害發(fā)生為存在前提，但二者存在根本不同。[5]恢復(fù)原狀的側(cè)重點在“填平”損害，而替代性修復(fù)的側(cè)重點在“填補”損害；恢復(fù)原狀的目的是恢復(fù)到損害發(fā)生之前的功能和狀態(tài)， 而替代性修復(fù)的目的是修復(fù)到人力、財力所能承受的最高水平，且其只考慮了生態(tài)環(huán)境交換價值的恢復(fù)，沒有考慮生態(tài)環(huán)境使用價值的損失。[6]在實踐中，因替代性修復(fù)更易衡量和執(zhí)行，法院在判決中傾向于判令直接承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，而不仔細考慮是否有恢復(fù)原狀的可能性?；謴?fù)原狀漸漸被替代性修復(fù)所取代，難以發(fā)揮其真正效用。

（三）與賠償損失混同

整理判決書發(fā)現(xiàn)，涉及恢復(fù)原狀的環(huán)境民事公益訴訟判決結(jié)果中，多判決致害者承擔(dān)恢復(fù)原狀或替代性修復(fù)所需要費用， 這種貨幣方式的表現(xiàn)形式， 與賠償損失責(zé)任承擔(dān)方式外觀表現(xiàn)上并無二致。 究其原因，一方面，直接判令承擔(dān)替代性修復(fù)費用有利于案件的糾紛解決以及裁判后的方便執(zhí)行；[7]另一方面，通過替代性修復(fù)所需要的費用，能避免致害者自身能力無法恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的尷尬與麻煩。恢復(fù)原狀與賠償損失的混同，使致害者要承擔(dān)“天價”費用，長此以往難免會異化為一種“罰款”，與環(huán)境民事公益訴訟的根本目的背道而馳。 從另一個層面來講，過高的費用承擔(dān)，并不能滿足恢復(fù)原狀的目標與要求， 且會對公司經(jīng)營產(chǎn)生潛在的威懾效果，使其望而生畏減少投資或不從事該行為，這對于我國經(jīng)濟發(fā)展有害無益。

二、恢復(fù)原狀在環(huán)境民事公益訴訟中法律依據(jù)

目前我國環(huán)境立法以預(yù)防污染為重點，并未重視已受損環(huán)境的恢復(fù)工作。④通過梳理我國有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)對于恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定主要集中在司法解釋之中，且存在以下問題：

（一）忽視“恢復(fù)”本身

過度關(guān)注環(huán)境修復(fù)而忽視恢復(fù)原狀，出現(xiàn)舍本求末的現(xiàn)象。 首先，涉及環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋， 對恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式本身僅是簡單概括，而對替代性修復(fù)的適用情形、適用方式詳細規(guī)定。 立法者對于替代性修復(fù)的過分強調(diào)明顯偏離了恢復(fù)原狀的本意。 其次，支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用或進行替代性修復(fù)的前提是被損環(huán)境無法被恢復(fù)原狀或恢復(fù)原狀成本過高，但司法解釋中卻缺失恢復(fù)原狀無法適用時的具體認定。 最后，替代性修復(fù)常與環(huán)境修復(fù)費用過度捆綁， 不僅與賠償損失混同，更易造成“一切生態(tài)破壞均可用金錢來衡量”的不良社會風(fēng)氣。 這種恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式，不利于環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展完善，亦不利于我國今后環(huán)境司法的發(fā)展和生態(tài)文明的建設(shè)。

（二）缺失恢復(fù)標準

我國法律并未明確規(guī)定恢復(fù)原狀的具體標準，司法解釋中模糊的“狀態(tài)和功能”定義難以起到裁判準則的作用。 目前環(huán)境民事公益訴訟中恢復(fù)原狀的啟動標準、方法標準、目標標準及驗收標準均不清晰。 關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟中恢復(fù)原狀的標準，有學(xué)者認為，“可以以被污染的環(huán)境要素在當?shù)厮褂玫沫h(huán)境質(zhì)量標準為依據(jù)，對于環(huán)境被破壞的恢復(fù)原狀， 只要恢復(fù)到環(huán)境要素原有的功能要求即可”。[8]這種恢復(fù)原狀標準與其將受損環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生之前狀態(tài)的根本含義并不相符。 恢復(fù)原狀標準的不明晰， 在實踐中出現(xiàn)原告訴訟請求不具體，法律適用不統(tǒng)一，裁判結(jié)果不一致，執(zhí)行驗收難度大等問題。[9]

（三）缺少評估機制

生態(tài)環(huán)境不同于傳統(tǒng)財產(chǎn)， 其范圍不特定、狀態(tài)不固定，生搬硬套傳統(tǒng)民法中恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式的評估機制是行不通的。 而環(huán)境民事公益訴訟中，恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式評估環(huán)節(jié)的缺失，使恢復(fù)的檢驗標準、檢驗方式、檢驗結(jié)果，如何界定、由誰界定等問題難以解決。 首先，環(huán)境恢復(fù)通常涉及高度的專業(yè)知識， 但法律并未規(guī)定司法機關(guān)與環(huán)境、土地、水利等行政機關(guān)充分配合協(xié)調(diào)，以制定出合理的恢復(fù)生態(tài)環(huán)境方案。[10]其次，根據(jù)損害擔(dān)責(zé)原則，致害人承擔(dān)恢復(fù)原狀責(zé)任本無可厚非，但生因態(tài)恢復(fù)專業(yè)性強，致害人文化水平、經(jīng)濟水平良莠不齊，很難完全按照方案執(zhí)行到位。 最后，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境一般耗時較長，司法機構(gòu)執(zhí)法人員一般難以長期跟蹤案件，受損環(huán)境最后是否恢復(fù)到了損害之前的功能和狀態(tài)也不得而知。 缺乏確實可靠的執(zhí)行及監(jiān)督評估機制，恢復(fù)原狀的效率及效果值得商榷。

三、恢復(fù)原狀在環(huán)境民事公益訴訟中適用理論與邏輯

（一）環(huán)境公共利益的司法救濟

對環(huán)境公共利益而言，最重要的是生態(tài)系統(tǒng)的健康狀態(tài)和穩(wěn)定，即生態(tài)利益和公共利益。[11]而恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式是救濟環(huán)境公共利益最根本方式。 環(huán)境公共利益是關(guān)系到人類生存發(fā)展的根本利益和長遠利益，環(huán)境致害行為不僅是對生態(tài)利益的損害，對公共利益的侵害更是難以估量的，保護環(huán)境公共利益是國家和社會的職責(zé)所在。 如果不綜合考慮實踐中將會帶來的問題，也不論侵害的是公共利益還是生態(tài)利益，將受損環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生之前的功能和狀態(tài)是對環(huán)境公共利益最原始、最有效的保護方法，恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式也因此成為生態(tài)環(huán)境損害救濟的核心和重點。

（二）“損害擔(dān)責(zé)”的正義要求

侵權(quán)行為中的損害賠償請求權(quán)， 當實際受有損害為要件，[12]即當致害者造成實際損害時，需進行損害賠償，這一原則為“損害擔(dān)責(zé)”原則。 其在環(huán)境民事公益訴訟中表現(xiàn)為，由致害者負責(zé)將受損環(huán)境恢復(fù)原狀或者負擔(dān)恢復(fù)原狀所需費用?！皳p害擔(dān)責(zé)”是環(huán)境保護中的重要原則，[13]亦是社會的正義要求。 在環(huán)境民事公益訴訟中， 受損環(huán)境的范圍和結(jié)果難以準確衡量，后續(xù)影響亦動態(tài)變化，在具體損失難以準確界定情況下，要求致害者進行賠償與公平原則相悖，而恢復(fù)原狀重點關(guān)注的是環(huán)境恢復(fù)后的狀態(tài)和功能，對致害者付出的治理費用一般不予考量。[14]恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式，契合了損害擔(dān)責(zé)和公平原則兩大社會正義要求，對恢復(fù)受損環(huán)境、填補環(huán)境損害具有重要作用，最大程度上充分地保護受損環(huán)境的完整利益。

（三）恢復(fù)原狀的突出優(yōu)勢

完全恢復(fù)受損環(huán)境是環(huán)境公益訴訟的最終目的，恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式在環(huán)境民事公益訴訟中的必要性和重要性不言而喻。 首先，恢復(fù)原狀責(zé)任方式的目標和規(guī)定主要是以原始的完整利益為導(dǎo)向的。其以實現(xiàn)受損標的重建，讓受損環(huán)境得以恢復(fù)，從而保障主體對象權(quán)益的完整利益，保護受損環(huán)境及受損者的完整利益。其次，恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式更加全面。其既能可以補償利益，又可以在金錢無法衡量的致?lián)p情形下進行恢復(fù)。 最后，恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式在一定程度上具有權(quán)利繼續(xù)功能。環(huán)境損害的救濟不能局限于已產(chǎn)生的損害結(jié)果， 還需考慮未來的潛在危害，而停止損害、賠償損失等責(zé)任承擔(dān)方式?jīng)]有辦法難以徹底解決環(huán)境損害帶來的持續(xù)危害?；謴?fù)原狀責(zé)任方式通過對受損環(huán)境本身進行恢復(fù)，填平生態(tài)環(huán)境損害，，最大限度地實現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)。

四、恢復(fù)原狀在環(huán)境民事公益訴訟中適用限度

（一）恢復(fù)損害的可能性

恢復(fù)損害的可能性是適用恢復(fù)原狀的前提。 首先，恢復(fù)原狀的環(huán)境對象必須存在。 環(huán)境致害程度可籠統(tǒng)分為損傷與損毀兩種，損傷意味著有恢復(fù)的可能性，而損毀則意味著無法恢復(fù)。 恢復(fù)受損環(huán)境是從壞到好的過程，而非從無到有，受損環(huán)境毀滅的情形下不可采取恢復(fù)原狀的處理方法。 其次，恢復(fù)原狀的環(huán)境對象必須具有恢復(fù)可能性。 受限于現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平、 環(huán)境污染或破壞的情形、受損環(huán)境的地理或社會條件限制等原因，受損環(huán)境具體恢復(fù)程度存在差別，且不一定能夠恢復(fù)原狀。[15]對于沒有恢復(fù)原狀可能性的情形，應(yīng)利用其他責(zé)任承擔(dān)方式追責(zé)致害者。 最后，恢復(fù)原狀的環(huán)境對象必須可以認定。 生態(tài)環(huán)境尺度寬廣且處在不斷變動當中，環(huán)境損害具有范圍廣、恢復(fù)難，甚至不可逆等特性， 往往在界定環(huán)境損害程度和范圍時難以評估，在現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)水平難以界定的情況下盲目的運用恢復(fù)原狀并不合理。

（二）恢復(fù)損害的必要性

恢復(fù)損害的必要性是適用恢復(fù)原狀的基礎(chǔ)。 其必要性指在環(huán)境致害中適用恢復(fù)原狀是必須且適當?shù)?。首先，有些環(huán)境具有較強的自我修復(fù)力，且環(huán)境的自我修復(fù)能力一般會比人工修復(fù)更高效，判令致害人采取積極措施恢復(fù)原狀對受損環(huán)境有利無害。 其次，對自我修復(fù)能力較弱、 不能自我修復(fù)的受損壞境，需考慮恢復(fù)原狀的成本及效率。若恢復(fù)受損的環(huán)境在有限的時間內(nèi)可以完成，則可以適當適用恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式；若恢復(fù)致?lián)p環(huán)境需上百年，以致害者一己之力是絕對不可能完成的，此時應(yīng)考慮對環(huán)境及時止損及尋找有效的救濟方式。 最后，環(huán)境民事公益訴訟從起訴到最終判決短則一年，長則數(shù)年，原被告雙方著眼于法庭上的爭執(zhí)，不僅難以及時止損，且忽視現(xiàn)實環(huán)境進一步破壞和惡化。 就目前，對判斷受損環(huán)境是否具有恢復(fù)原狀可能性，法院應(yīng)組織有資質(zhì)的專業(yè)鑒定機構(gòu)進行評估、鑒定，查清楚損害的事實和現(xiàn)狀，并結(jié)合現(xiàn)實情況、考慮現(xiàn)在科技水平，綜合判斷其恢復(fù)原狀是否能夠?qū)崿F(xiàn)。

（三）恢復(fù)損害的經(jīng)濟性

恢復(fù)損害的經(jīng)濟性是適用恢復(fù)原狀的關(guān)鍵。 雖恢復(fù)原狀較為完整保護受損的權(quán)利，但許多情況下成本過高或效率低下。[16]首先，要求致害者承擔(dān)恢復(fù)原狀責(zé)任， 僅證明致害者造成環(huán)境損害是不夠的，法庭訴爭焦點需圍繞受損環(huán)境之前的狀態(tài)和功能來進行，包括受損前狀態(tài)為何、致害人實際損害多少、恢復(fù)原狀的具體行方案與費用計算等，以現(xiàn)有的科學(xué)理論和科技水平難以對上述幾點得出確定結(jié)論。[17]其次，“牽一發(fā)而動全身”是生態(tài)環(huán)境基本規(guī)律之一，生態(tài)恢復(fù)花費巨大，如以恢復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能為目標，并不能使被告擁有短時間內(nèi)恢復(fù)原狀的能力，反而長時間的資金輸出會拖垮一個家庭或企業(yè)，付出致害者傾家蕩產(chǎn)、致害企業(yè)倒閉、社會經(jīng)濟倒退的代價。 最后，在致害者能力承受范圍之內(nèi)能有效恢復(fù)原狀的，司法機關(guān)可以考慮判令其承擔(dān)恢復(fù)原狀責(zé)任；若恢復(fù)原狀所需成本遠遠高于致害者所能承受范圍，則應(yīng)考慮其他的責(zé)任承擔(dān)方式。 不切實際地運用恢復(fù)原狀將失去正當性和可操作性。

結(jié) 語

在環(huán)境民事公益訴訟中，恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式在實踐中存在著適用范圍狹窄、被替代性修復(fù)取代及與賠償損失混同問題，在法律規(guī)定中存在裁判依據(jù)不完善等問題。 雖然其作為環(huán)境公共利益的司法救濟方式，契合“損害擔(dān)責(zé)”的社會正義要求，一定范圍內(nèi)能實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟的最終目的。 但為使恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式在環(huán)境民事公益訴訟中更好的適用，需從損害恢復(fù)的可能性、必要性、經(jīng)濟性上對加以限制，綜合考慮其適用范圍。

注釋：

①于2020 年4 月2 日上午9 時在裁判文書網(wǎng)通過高級搜索“環(huán)境民事公益訴訟2016.1.1-2020.4.1”共得出221 條文書，其中涉及“恢復(fù)原狀”的共77 條文書。

②于2020 年4 月1 日9 時在裁判文書網(wǎng)通過“環(huán)境民事公益訴訟 恢復(fù)原狀 民事案由2016.1.1-2020.4.1”高級搜索共得出98 條記錄，整理得表2。

③從基本原理看，前一項為主位請求，后一項為預(yù)備請求，若主位請求得到法院的支持，法院對預(yù)備請求則不用回應(yīng); 若主位請求得不到法院的支持，法院對預(yù)備請求則必須回應(yīng)。

④具體而言，現(xiàn)存法律體系中，涉及環(huán)境恢復(fù)原狀在環(huán)境民事訴訟中適用的法律法規(guī)，集中在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第九條、十八條、二十條、二十一條、二十三條、二十四條。