關(guān)于建設(shè)征地移民政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置方式的思考

王傳菲，李囡囡，易定剛

( 江河水利水電咨詢(xún)中心有限公司，北京100120)

國(guó)家實(shí)行的是開(kāi)發(fā)性移民方針。農(nóng)村移民生產(chǎn)安置應(yīng)當(dāng)以農(nóng)業(yè)安置為主；有條件的地方可以結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行，可以和非土地安置相結(jié)合，適當(dāng)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)；其他安置方式包括社會(huì)保障安置、投親靠友安置、自謀職業(yè)安置、一次性補(bǔ)償安置等。因此，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置方式是以土地為基礎(chǔ)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)村人口離開(kāi)土地，選擇從事二、三產(chǎn)業(yè)工作，農(nóng)村居民的收入構(gòu)成也逐漸發(fā)生改變，農(nóng)業(yè)尤其是傳統(tǒng)種植業(yè)收入占農(nóng)村居民收入的比例逐漸降低，農(nóng)村居民從種植業(yè)獲得的收入難以滿(mǎn)足生活需要，二、三產(chǎn)業(yè)工作已成為農(nóng)村勞動(dòng)力的重要選擇，農(nóng)村人口對(duì)耕地、林地等生產(chǎn)資源的依賴(lài)逐漸降低。因此，傳統(tǒng)的以土地為基礎(chǔ)的移民生產(chǎn)安置方式已不能滿(mǎn)足新發(fā)展階段的需要，許多地方都在積極探索新的生產(chǎn)安置方式，如逐年補(bǔ)償安置、長(zhǎng)期補(bǔ)償安置、土地作價(jià)入股安置模式等。

安徽省定遠(yuǎn)縣在充分分析和理解國(guó)家及行業(yè)關(guān)于移民生產(chǎn)安置方式相關(guān)政策和規(guī)范的基礎(chǔ)上，提出了一種全新的生產(chǎn)安置模式——政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置方式。

1 政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置方式的內(nèi)涵與基本特征

政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置方式是一種全新的水利工程移民生產(chǎn)：安置方式，是相對(duì)于常規(guī)的移民安置“一次性補(bǔ)償”結(jié)合“農(nóng)業(yè)安置”而言的，其實(shí)質(zhì)還是對(duì)征地補(bǔ)償和移民安置模式的一種創(chuàng)新。它是指在給移民調(diào)劑一定數(shù)量口糧田的基礎(chǔ)上，本著移民本人自愿的原則，扣除調(diào)劑口糧田剩余的征地補(bǔ)償費(fèi)由縣政府代為保管，由縣發(fā)改委(移民辦)按中國(guó)人民銀行5 a期以上貸款同期基準(zhǔn)利率上浮10%的標(biāo)準(zhǔn)定期結(jié)息，如果該利息低于250kg稻谷的收益時(shí)，縣政府承諾按當(dāng)年250kg稻谷政府收購(gòu)保護(hù)價(jià)支付，并直接轉(zhuǎn)賬至移民個(gè)人賬戶(hù)，至水庫(kù)運(yùn)行期結(jié)束為止，水庫(kù)運(yùn)行期結(jié)束后，結(jié)算本息。

綜上所述，政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置是水利工程建設(shè)征地：補(bǔ)償與移民安置相結(jié)合的產(chǎn)物，與其他征地補(bǔ)償和移民安置方式的產(chǎn)生具有相同的規(guī)律，但也有自身的特點(diǎn)。

(1)滿(mǎn)足移民生存和發(fā)展的需求。政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置是在扣除調(diào)劑口糧田的基礎(chǔ)上將剩余的征地補(bǔ)償費(fèi)由政府代為保管，按照中國(guó)人民銀行5a期貸款利率上浮10%的標(biāo)準(zhǔn)定期結(jié)息，并以250kg稻谷的收益作為保底。一方面保障了移民的基本生產(chǎn)生活，另一方面由政府代為保管、結(jié)算，使移民在滿(mǎn)足生存需求的同時(shí)獲得長(zhǎng)期的土地收益，符合國(guó)務(wù)院令679號(hào)“以人為本，保障移民合法權(quán)益，滿(mǎn)足移民生存和發(fā)展的需求”這一原則

(2)補(bǔ)償?shù)膭?dòng)態(tài)性。政府代為保管、結(jié)算不是一成不變的，而是以長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)補(bǔ)償代替一次性靜態(tài)補(bǔ)償?shù)恼鞯啬Ｊ剑档土宋飪r(jià)上漲造成補(bǔ)償費(fèi)用不足以滿(mǎn)足移民基本生活的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主、政府和移民互利共贏的效果。對(duì)項(xiàng)目業(yè)主和地方政府而言，政府代管的資金可用于其他項(xiàng)目建設(shè)，減少項(xiàng)目建設(shè)貸款規(guī)模；對(duì)移民而言，有250kg稻谷收益保底，加上政府擔(dān)保，可以穩(wěn)定地獲取長(zhǎng)期的土地收益。

(4)目的的明確性。政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置的目的就是化解新形勢(shì)下人地矛盾，保障移民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，確保移民可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)長(zhǎng)治久安，確保江巷水庫(kù)工程的順利建設(shè)和運(yùn)行。

2 政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置的實(shí)施

安徽省江巷水庫(kù)工程是國(guó)家172項(xiàng)重大水利工程，也是2016年開(kāi)工的20項(xiàng)工程之一，主要任務(wù)是供水和灌溉，兼顧防洪等綜合利用。工程位于江淮分水嶺北部的安徽省滁州市定遠(yuǎn)縣連江鎮(zhèn)范圍內(nèi)，壩址在淮河南岸的支流池河上游，工程規(guī)模為大(2)型，工程等別為Ⅱ等，水庫(kù)總庫(kù)容為1.30億m3，正常蓄水位43.0m。工程移民靜態(tài)總投資為226645.75元，施工總工期30個(gè)月。江巷水庫(kù)工程建設(shè)征地及影響范圍涉及定遠(yuǎn)縣4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的17個(gè)行政村，建設(shè)征地涉及土地1983.4hm2，其中，永久征地1982hm2，臨時(shí)用地1.4hm2。水庫(kù)淹沒(méi)規(guī)劃農(nóng)村移民搬遷安置人口9972人，規(guī)劃移民生產(chǎn)安置人口8450人。

根據(jù)定遠(yuǎn)縣對(duì)安置區(qū)移民的調(diào)查，目前有相當(dāng)一部分移民在外務(wù)工、經(jīng)商，不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為家庭主要收入來(lái)源，承包土地已經(jīng)轉(zhuǎn)租，承包人每年根據(jù)承租土地給予承租人一定的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。因此，結(jié)合江巷水庫(kù)實(shí)際，當(dāng)?shù)卣岢稣苜Y金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置的方案，一方面可以獲取一份穩(wěn)定的收入，另一方面可以解放勞動(dòng)力，從事二三產(chǎn)業(yè)，提高家庭收入。因此，該方案適合以進(jìn)城務(wù)工為主，不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為家庭主要收入來(lái)源的家庭。

江巷水庫(kù)工程規(guī)劃移民生產(chǎn)安置人口8450人，結(jié)合移民意愿、江巷水庫(kù)現(xiàn)狀條件、發(fā)展?jié)摿彤?dāng)?shù)卣畬?duì)移民安置方面的意見(jiàn)，生產(chǎn)安置方案采取投親靠友安置、自謀職業(yè)安置、農(nóng)業(yè)安置、養(yǎng)老保險(xiǎn)安置和政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置5種生產(chǎn)安置方式。其中投親靠友安置873人，自謀職業(yè)安置1020人，農(nóng)業(yè)安置259人、養(yǎng)老保險(xiǎn)安置441人，政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置5857人。

從移民生產(chǎn)安置規(guī)劃成果，選擇農(nóng)業(yè)安置的移民僅占生產(chǎn)安置規(guī)劃總?cè)丝诘?.07%，而政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置占生產(chǎn)安置規(guī)劃總?cè)丝诘?9.31%。

3 政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置面臨的問(wèn)題及存在的風(fēng)險(xiǎn)

3.1 政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置面臨的問(wèn)題

政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置是在新形勢(shì)下根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)制定的，現(xiàn)尚處于探索和嘗試階段，結(jié)合這一模式的特點(diǎn)，可能存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

(1)政策方面。政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置目前還缺乏國(guó)家層面的政策支撐，相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范文件上還沒(méi)有形成基本的概念和相關(guān)規(guī)定，只是在相關(guān)政策方面隱含這些方面的內(nèi)容。

(2)實(shí)施保障方面。政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置運(yùn)行保障機(jī)制尚不完善。政府代管資金的關(guān)鍵是補(bǔ)償資金的來(lái)源，核心是地方財(cái)政，政府代管資金的不斷累積上升，使得地方政府和項(xiàng)目法人運(yùn)行成本過(guò)高，一旦超過(guò)負(fù)荷，政府代管資金很難持續(xù)下去，如地方統(tǒng)籌的項(xiàng)目過(guò)多，壓力也會(huì)隨之加大。

(3)土地調(diào)劑問(wèn)題。目前江巷水庫(kù)工程移民安置正處于項(xiàng)目實(shí)施階段，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)議的簽訂情況，移民在選擇政府代管結(jié)合農(nóng)業(yè)安置的時(shí)候普遍不再選擇調(diào)劑耕地，直接選擇政府代管資金，使得政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置變成了簡(jiǎn)單的政府代管資金，是否會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，有待進(jìn)一步的實(shí)踐論證。

(4)資金使用方面。政府代管結(jié)算資金缺乏有效的監(jiān)控，政府代管資金結(jié)算采用貨幣補(bǔ)償?shù)男问酵ㄟ^(guò)一卡通直接發(fā)放給移民，支配權(quán)、使用權(quán)由移民自行掌握，地方政府及移民實(shí)施單位無(wú)法進(jìn)行監(jiān)控，政府代管結(jié)算資金的使用效果完全依靠移民自身的素質(zhì)。

(5)社會(huì)管理方面。穩(wěn)定問(wèn)題一直以來(lái)都是水利水電工程移民的重要課題和挑戰(zhàn)，單純的政府代管資金雖然解決了移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，并將農(nóng)村勞動(dòng)力從土地中解放出來(lái)，但從土地中解放出來(lái)的農(nóng)村勞動(dòng)力普遍文化水平較低，缺乏一技之長(zhǎng)，如果無(wú)法順利的再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，可能會(huì)形成新的社會(huì)問(wèn)題。

(6)移民心理方面。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)議簽訂的情況來(lái)看，移民對(duì)項(xiàng)目的信心和對(duì)政府的信任還存在一定的疑慮。

(7)機(jī)制方面。政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置亟待規(guī)范和完善。

(8)移民安置方面。政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置對(duì)水利工程的適用性還須進(jìn)一步論證。

3.2 政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置存在的風(fēng)險(xiǎn)

政府代管資金結(jié)合農(nóng)業(yè)安置由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，存在的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)如下。

(1)未來(lái)可能存在退出的風(fēng)險(xiǎn)。隨著不斷累積的資金壓力和土地政策變化等因素，未來(lái)可能存在退出的風(fēng)險(xiǎn)。

(2)增加地方政府的風(fēng)險(xiǎn)壓力。補(bǔ)償資金來(lái)源、撥付或兌現(xiàn)任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)都可能轉(zhuǎn)移到地方政府。

(3)政府代管結(jié)算資金保障的風(fēng)險(xiǎn)。政府代管結(jié)算資金的信心來(lái)源于政府和項(xiàng)目業(yè)主用于項(xiàng)目貸款的資金，以其貸款利息用于政府代管資金的結(jié)算，一旦因政策的變化或面臨地方財(cái)政的壓力，存在政府代管結(jié)算資金保障的風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

安徽省定遠(yuǎn)縣江巷水庫(kù)工程根據(jù)項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，積極探索出政府代管結(jié)合農(nóng)業(yè)安置的全新生產(chǎn)安置模式，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下以地方項(xiàng)目建設(shè)貸款利息與移民分享的有益探索，是實(shí)現(xiàn)移民妥善安置和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障的有效途徑，是貫徹國(guó)務(wù)院令第679號(hào)“以人為本，保障移民合法權(quán)益，滿(mǎn)足移民生存和發(fā)展的需求”的原則和要求，也是針對(duì)工程建設(shè)征地區(qū)實(shí)際情況選取的適宜的安置方案。根據(jù)政府代管資金結(jié)合生產(chǎn)安置方式的特點(diǎn)，結(jié)合可能出現(xiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，在移民安置實(shí)施的過(guò)程中，相關(guān)單位也應(yīng)不斷制定和完善相關(guān)保障機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決工作過(guò)程中存在的各類(lèi)問(wèn)題，從而有效保障地方政府、項(xiàng)目業(yè)主和移民各方利益的合理實(shí)現(xiàn)。