鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的困境與突破
——以湖北省襄陽市襄州區(qū)的實地調(diào)研為樣本

滕建河，曾化輝，郭 強，柳中奇

(1.湖北文理學院 教育學院，湖北 襄陽 441053；2.襄陽市襄州區(qū)教育局 教研室，湖北 襄陽 441100；3.襄陽市教育科學研究院，湖北 襄陽 441021；4.武漢理工大學 國際教育學院，湖北 武漢 430070)

一、鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)研究文獻簡要回顧

發(fā)展鄉(xiāng)村教育的關(guān)鍵是鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)。長期以來，鄉(xiāng)村教師如何“引得來、留得住、教得好”的問題一直困擾著我國鄉(xiāng)村教育。對此，國內(nèi)有學者認為：應(yīng)通過政策引領(lǐng)、制度保障及城鄉(xiāng)教育資源共享等方式增加鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力，促進鄉(xiāng)村教師隊伍的專業(yè)發(fā)展，進而提升鄉(xiāng)村教育質(zhì)量[1]；也有學者提出本土化培養(yǎng)鄉(xiāng)村教師是當前我國鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的重要補充渠道[2]；還有學者立足政策績效，指出“要通過加大宣傳力度，建立以省為主的鄉(xiāng)村教師工資待遇保障機制，嚴格鄉(xiāng)村教師補充和退出機制，完善鄉(xiāng)村教師編制管理制度等措施提高《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)》的成效”[3]；有的學者認為，政府可以運用政策工具來穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊伍：凸顯激勵工具的“激勵性”，完善逆差序教師待遇補償機制，保障不同學校教師崗位具有相同的吸引力；完善命令性工具，解決鄉(xiāng)村教師結(jié)構(gòu)性缺編難題，規(guī)范教師調(diào)動行為；豐富能力建設(shè)工具，提升鄉(xiāng)村教師專業(yè)水平，幫助鄉(xiāng)村教師獲得積極的職業(yè)體驗；善用勸告勸誘工具，營造尊師重教的社會氛圍，鼓勵鄉(xiāng)村教師扎根鄉(xiāng)村；采用系統(tǒng)變革工具，提升鄉(xiāng)村教育治理水平，為教師創(chuàng)造安心從教的工作環(huán)境[4]。

二、襄州區(qū)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的實踐探索

本文以湖北省襄陽市襄州區(qū)為研究對象。襄州區(qū)總面積2 306km2，總?cè)丝?89 941人，13個鎮(zhèn)(辦)，2個區(qū)(經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、L旅游開發(fā)區(qū))。有幼兒園215所、小學65所、義務(wù)教育學校86所(21所初中里含4所九年一貫制學校)、普通高中4所、職教中心1所、教學點145個。全區(qū)中小學教職工6 932人，含全區(qū)幼兒園教師3 447人，其中公辦園教師675人(財政人員418人，自聘人員257人)，民辦園教師總數(shù)2 772人。

(一)動態(tài)調(diào)整編制，助力教師隊伍建設(shè)

2015年，樣本地區(qū)編委分類核定全區(qū)中小學教職工編制6 962個。2017年，落實《省編辦、省教育廳、省財政廳轉(zhuǎn)發(fā)<中央編辦、教育部、財政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知>》的文件精神，按照“實行教職工編制城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌和動態(tài)管理”的要求，切實解決全區(qū)鄉(xiāng)村教師結(jié)構(gòu)性缺員和城鎮(zhèn)師資力量不足問題，區(qū)編委批準，保持中小學教職工編制6 962個，分高中、城區(qū)中小學校(含幼兒園)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村義務(wù)教育中小學校(含幼兒園)3個總量。

(二)嚴格職稱評審制度，保障教師隊伍建設(shè)

職稱評審工作涉及教師切實利益，區(qū)教育局嚴格按照省、市文件要求，對照《省中小學專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審辦法》，制定評審方案，做到公開公正。一是指標到校。把上級下達的指標全部分解到各鎮(zhèn)中心學校和區(qū)直中小學，2018年，各校根據(jù)空崗情況制定推薦方案，等額上報。二是導向鮮明。向農(nóng)村偏遠學校教師傾斜，向班主任傾斜，突出教學業(yè)績等。三是嚴明紀律。區(qū)教育局組織專班對各單位上報評審材料審核，對假證件者，取消資格，三年內(nèi)不得申報。目前，全區(qū)教師取得正高級3人，副高級930人，中級2 935人，初級2 932人。

(三)足額兌現(xiàn)工資政策，確保教師福利待遇

按照政策，工資足額調(diào)整到位，全力保證教師工資，讓教師們安心從教。2018年全區(qū)教師年人均基本工資42 759元、績效工資24 182元、住房補貼2005元、交通補貼2 640元、物業(yè)補貼2 470元、住房公積金7 253元，由財政統(tǒng)一撥款，每月按時足額發(fā)放?？冃ЧべY總量的30%作為獎勵性績效工資，由學校按照規(guī)范程序和辦法自主分配。另外，農(nóng)村教師執(zhí)行每月350元補助(其中特級教師執(zhí)行每月1 300元補助)，城區(qū)特級教師執(zhí)行每月300元補助，每月按時發(fā)放到位。2019年7月，區(qū)財政局將2018年7月調(diào)標后的新增工資納入新增因素，年底補發(fā)到位。

(四)建立完善補充機制，優(yōu)化教師資源配置

針對區(qū)教育系統(tǒng)教師隊伍存在老齡化嚴重、結(jié)構(gòu)斷層、英體音美學科教師奇缺等結(jié)構(gòu)性不平衡問題，實行多種渠道補充教師。一是積極申報省統(tǒng)招統(tǒng)分，省級負擔人均30 000元工資的新機制教師招聘。2012年至2014年，全區(qū)報省批準，招聘了278名農(nóng)村義務(wù)教育學校新機制教師，在保持總量不變的情況下，利用空崗補缺，2016年至2017年又補充招聘35名新機制教師。二是利用空編進行自主招聘341名教師。2013年、2015年，經(jīng)區(qū)政府同意，分別招聘了73名高中和幼兒園教師、78名農(nóng)村義務(wù)教育學校教師，確保各級各類學校教育教學需要。2017年，經(jīng)省編辦批準，招聘了34名農(nóng)村義務(wù)教育學校教師，經(jīng)區(qū)政府和市人社局批準，招聘了113名城區(qū)義務(wù)教育學校及高中教師。2018年，通過省平臺招聘43名教師。三是接收公費師范生60名。每年經(jīng)區(qū)政府批準，接收公費師范生，其中2014年接收13名，2015年接收13名，2016年接收8名，2017年接收23名，2018年接收3名。四是招收合同制教師104名。2018年，為緩解教師緊缺的壓力，保證秋季正常開學。在機構(gòu)改革期間，經(jīng)區(qū)政府批準，招聘104名合同制教師，3年納入編制管理。上述招聘教師絕大部分被充實到農(nóng)村薄弱學校任教，有力改善了英語、體育、音樂、美術(shù)、信息技術(shù)、科學等學科教師薄弱現(xiàn)狀，緩解了農(nóng)村教師年齡老化、知識老化等問題。

(五)建立健全規(guī)章制度，加強教師隊伍管理

按照事業(yè)單位人員管理有關(guān)文件，結(jié)合教師隊伍的實際狀況及出現(xiàn)的新情況新問題，不斷健全和完善《區(qū)教職工管理辦法》。一是病事假人員的管理。教職工因病不能堅持正常工作的，由本人提出申請，經(jīng)醫(yī)療機構(gòu)確診，可請病假休養(yǎng)。申請病假的教職工由學校(單位)批準，報區(qū)教育局人事股備案。請病假期間的工資待遇按照國家工作人員病假期間生活待遇的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。教職工病假期間，原則上不發(fā)放獎勵性績效工資，同時切實關(guān)心患有重大疾病、生活不能自理或家庭特別困難的教職工，并開展慰問活動。除開應(yīng)享受的各種節(jié)假日外，教職工請事假(含婚喪嫁娶、產(chǎn)假)應(yīng)按照國家相關(guān)規(guī)定的政策執(zhí)行，并履行事假手續(xù)和兌現(xiàn)事假工資。二是嚴禁臨時聘用。未經(jīng)批準，學校不得編制聘用臨時工作人員。對違反規(guī)定擅自聘用臨時工作人員的學校，除責令其立即糾正外，依規(guī)追究學校主要領(lǐng)導的責任。三是借用人員管理。針對機關(guān)單位和系統(tǒng)外借用教師的現(xiàn)象，先后出臺有關(guān)機關(guān)借用人員、系統(tǒng)外借用人員、交流到城區(qū)的教師等的管理辦法。嚴格借用程序，經(jīng)區(qū)分管領(lǐng)導簽字，時間為6個月，扣發(fā)獎勵性績效；城區(qū)各中小學加強對交流教師的管理，將交流教師的獎勵性績效工資與其他教師一同考核，為防止學校管理制度流于形式，被考核者必須上交3000元用以統(tǒng)一績效考核。

(六)推進區(qū)管校聘改革，創(chuàng)新教師管理方式

為解決教師交流調(diào)動機制不暢問題，積極探索教師區(qū)管校聘的管理改革。2018年11月，區(qū)政府印發(fā)《關(guān)于推進教師“區(qū)管校聘”管理改革試點工作的實施意見》。2019年1月，區(qū)政府召開關(guān)于推進“區(qū)管校聘”解決教師交流等遺留問題的專題會議，形成會議紀要。為區(qū)管校聘實施提供制度保障。同時，積極借鑒兄弟縣市的先進經(jīng)驗，加快推進區(qū)管校聘工作。2019年2月，政府副區(qū)長帶領(lǐng)區(qū)人社局、財政局、教育局等部門分管領(lǐng)導及相關(guān)科室負責人到W市考察“縣管校聘”改革工作，并形成考察報告。目前，區(qū)教育局將Y鎮(zhèn)、L鎮(zhèn)、H鎮(zhèn)列入?yún)^(qū)管校聘試點，全力推行區(qū)管校聘工作。

三、襄州區(qū)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)存在的主要問題

(一)教師資源配置困境

一是教師編制配置結(jié)構(gòu)失衡。城區(qū)學校教師編制緊缺與農(nóng)村學校教師編制存在不均衡問題同時存在。一方面隨著城區(qū)建設(shè)的加快，學生數(shù)量激增，不斷新建或改擴建學校，導致城區(qū)學校教師編制緊缺；另一方面農(nóng)村學校教師編制存在不均衡問題。全區(qū)11個鎮(zhèn)，近40%的鎮(zhèn)教師超編，其余鎮(zhèn)教師缺編。在同一個鎮(zhèn)存在初中教師超編、小學教師缺編的情況，由于缺乏交流調(diào)動機制，兩級學校之間不能流動；二是學科教師結(jié)構(gòu)不均衡。音樂、體育、美術(shù)、英語、科學、信息技術(shù)、心理健康等專業(yè)教師缺編嚴重，大部分為兼職教師跨學科教學、非專業(yè)任教；三是教師老齡化嚴重，年齡斷層問題突出。目前，全區(qū)教職工中，30歲以下330人，占教職工總數(shù)的7.5%；46周歲以上1912人，占總數(shù)的43.7%，50歲以上教師近1700名。城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間教師編制配置失衡，學科結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)矛盾突出。

(二)教師隊伍收入及績效工資激勵困境

受區(qū)級財力所限，獎勵性補貼未能予以保障，所需資金由單位自籌解決。義務(wù)教育學校無收入來源，高中靠有限的學雜費用只能維持運轉(zhuǎn)，所以全區(qū)中小學教師獎勵性補貼未能全額兌現(xiàn)，與公務(wù)員相比，收入差距明顯。

在績效工作分配比例選擇上，義務(wù)教育學校、幼兒園基礎(chǔ)性績效與獎勵性績效比例為7∶3，高中、職業(yè)技術(shù)學校比例為6∶4。這樣一來將大部分績效工資進行固定，工資收入的差距未能真正體現(xiàn)工作量和工作業(yè)績。此外，獎勵性績效占的比重小，在績效考核時兼顧領(lǐng)導津貼、班主任津貼、教研人員津貼、加班補助等因素，導致蛋糕越分越小，起不到應(yīng)有的激勵作用。

(三)教師專業(yè)發(fā)展困境

隨著新高考“3+1+2”政策的實施，區(qū)屬各高中教師隊伍面臨著新高考新模式的挑戰(zhàn)。一是高中教師學科結(jié)構(gòu)失衡，主要表現(xiàn)在歷史、地理、生物這三個科目老師嚴重短缺；二是各所高中普遍缺職業(yè)生涯規(guī)劃及綜合素質(zhì)實踐方面的專業(yè)指導老師，目前大多是由有經(jīng)驗的教師兼任指導老師。根據(jù)師生比1∶12.5的標準測算，區(qū)屬四所普通高中教師缺口為95人；三是在地市主城區(qū)高中面向全市招考教師的背景下，區(qū)屬高中教師隊伍流失嚴重。例如，2018年有30余名已滿服務(wù)年限的新機制教師通過招考，調(diào)到市內(nèi)高中任教。

教師發(fā)展困境在幼兒教育階段也同樣存在。2012年，為落實學前教育三年行動計劃和創(chuàng)建學前教育示范區(qū)，各鎮(zhèn)新建、改擴建了一批公立幼兒園、小學附設(shè)幼兒園，農(nóng)村義務(wù)教育階段學校717名教師轉(zhuǎn)崗到幼兒園工作，截至本文發(fā)稿，仍有近400名轉(zhuǎn)崗教師在從事著幼教工作。因機構(gòu)編制總量限制，2017年核編時，除部分有機構(gòu)編制的幼兒園核定教師編制外，其余無機構(gòu)編制的幼兒園教師編制均核定在就近的中小學。另外，按照城鄉(xiāng)編制統(tǒng)一標準，寄宿制學校未核定生活教師編制，在實際工作中，由學校自行解決。

四、對策及建議

(一)建立教育資源市級統(tǒng)籌制度

“教育是國之大計、黨之大計”。當前學前教育普惠擴容、義務(wù)教育提質(zhì)減負、新高考改革、職業(yè)教育雙高計劃等教育領(lǐng)域的綜合改革對區(qū)域教育資源配置提出了更高的要求，各項改革時間緊任務(wù)重，困難矛盾突出，因此為了有效推進深化教育領(lǐng)域的各項改革，實現(xiàn)建設(shè)漢江流域教育中心城市的戰(zhàn)略目標，亟需加大全市范圍內(nèi)教育資源統(tǒng)籌配置管理力度。一是建立由市級分管副市長牽頭任組長，各區(qū)市(縣)一把手為副組長，市區(qū)教育、編辦、財政等相關(guān)職能部門負責人為成員的教育綜合改革領(lǐng)導小組，或者建立由上述人員參與的全市教育綜合改革聯(lián)席會議制度，定期會商、協(xié)調(diào)解決全市范圍內(nèi)教育綜合改革所面臨的重點、難點、痛點問題，尤其是教師隊伍建設(shè)問題。二是為適應(yīng)新高考新模式帶來的挑戰(zhàn)，一方面要穩(wěn)步推進“區(qū)管校聘”改革試點，在區(qū)聘教師上加大力度，為各個高中補充量足質(zhì)優(yōu)的教師；另一方面，積極向上級政府匯報，力爭整合全區(qū)乃至全市的教育資源。三是借助市內(nèi)外高校、研究機構(gòu)、基礎(chǔ)教育與職業(yè)教育優(yōu)質(zhì)學校的力量，建立全市范圍內(nèi)的常態(tài)化對口幫扶平臺、教學資源平臺和教師交流平臺。目前，地方高校響應(yīng)國家號召，加緊向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型，全面對接服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。大多高校與地方政府簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，共建各類研究中心、研究平臺，建立常態(tài)化的合作機制。要積極搭建由全市優(yōu)質(zhì)幼兒學校、基礎(chǔ)教育與職業(yè)教育優(yōu)質(zhì)學校、部分高校參與的常態(tài)化對口幫扶平臺、教學資源平臺、學生綜合素質(zhì)拓展平臺和教師交流研修平臺。通過這些平臺，實現(xiàn)對區(qū)縣基礎(chǔ)教育與職業(yè)教育學校及教師的常態(tài)化、精準化對口指導、幫扶、培訓，從而達到全面提升教育資源相對短缺、教育質(zhì)量相對薄弱的區(qū)縣學校內(nèi)涵發(fā)展能力。

(二)加強教師隊伍的編制管理與分配制度改革

1.科學核定教師編制總量科學核定教師編制總量是保證編制按需配置的關(guān)鍵，需要做好以下幾方面工作：一是把學校作為編制核定的基本單元。以學校課程設(shè)置、學生數(shù)量的年級和班級分布為基本參數(shù)，對不同規(guī)模學校的學科教師編制和專任教師編制總量需求情況進行測算。二是以鎮(zhèn)為單位統(tǒng)籌彈性編制需求。編制的核定具有政策剛性，但教師需求受隨機性因素影響，容易產(chǎn)生非預(yù)期性變化，在鎮(zhèn)級層面統(tǒng)籌掌握調(diào)配一些機動編制，可以及時應(yīng)對這些變化，進而提高編制的利用效率。三是單列學前教師編制。學前教育具有特殊性，尤其是鄉(xiāng)村學前教育分散、不集中問題更加突出，在教師編制核定上必須采取一些特殊的辦法。實行學前教育教師編制單列管理不失為一種有效的管理辦法，這樣可以使學前教育教師編制核定不受編制總量固定的限制以適應(yīng)鄉(xiāng)村學前教育特殊的實際需求。四是建立教師編制標準調(diào)整機制?！拔磥磙r(nóng)村教育將走向優(yōu)質(zhì)特色化發(fā)展，教育理念、教學模式等都需要創(chuàng)新，這將對教師需求提出新要求，為此，需建立教師編制標準調(diào)整機制以適應(yīng)這些變化”[5]。

2.動態(tài)調(diào)配教師編制動態(tài)的調(diào)配機制是維持編制供需平衡的有效手段。未來學齡人口仍將頻繁變動，為了避免出現(xiàn)學齡人口與教師編制失配的問題，需要建立相應(yīng)的動態(tài)調(diào)配機制，保證編制制度良性運轉(zhuǎn)。一要實行編制跨校、多校共享流轉(zhuǎn)制度。學齡人口的分布不均且在持續(xù)變動，必然會出現(xiàn)某些學校教師缺編而另一些學校超編的狀況，此時，應(yīng)建立教育系統(tǒng)內(nèi)的編制調(diào)配機制，以優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)的編制配置。此外，為避免學科結(jié)構(gòu)失衡，應(yīng)按照科學化的編制測算標準來測算英語、音樂、美術(shù)和體育等課時不多學科的教師編制數(shù)量，并建立教師編制的多校共享機制來提高編制使用效率。二要建立基于專業(yè)水平的教師退出機制。當學齡人口大幅減少時，將可能出現(xiàn)教師富余的狀況。為維持教師編制總量供需平衡和提升教師隊伍整體質(zhì)量，需建立合理的退出機制并處理好超額教師的安置問題。在保障教師權(quán)益的前提下，通過轉(zhuǎn)崗、提前退休等方式，優(yōu)化教師隊伍的整體結(jié)構(gòu)，提高整體教學質(zhì)量。

3.切實提高教師待遇一是保證鄉(xiāng)村在編教師工資水平不低于公務(wù)員工資標準。二是切實保證公辦幼兒園非在編教師和民辦幼兒園教師依法簽訂勞動合同，引導和監(jiān)督民辦幼兒園依法提高教師工資待遇。三是建立合理的多級財政分擔機制和財政轉(zhuǎn)移支付力度，加大縣級、省級財政對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支持力度，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資待遇偏低的問題。

(三)高度重視教師專業(yè)發(fā)展

我國有重視教育的文化傳統(tǒng)。進入21世紀，為了適應(yīng)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展需要，不斷加大基礎(chǔ)教育教師隊伍建設(shè)的力度，國家對中西部地區(qū)實施了一系列基礎(chǔ)教育教師能力素質(zhì)提升計劃，有力推動了教師隊伍建設(shè)的質(zhì)量和水平，為基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻。包括實施農(nóng)村義務(wù)教育教師“特崗計劃”，實施“農(nóng)村學校教育碩士師資培養(yǎng)計劃”，實行“師范生公費教育計劃”，實施“中小學教師國家級培訓計劃”對中西部農(nóng)村骨干教師進行有針對性地專業(yè)培訓，促進基礎(chǔ)教育教師的專業(yè)發(fā)展。我們應(yīng)把握好國家政策賦予的大好機遇，利用好正在實施的“國家四項計劃”，適度補充教師隊伍總體數(shù)量，改變教師隊伍專業(yè)發(fā)展不足現(xiàn)狀，努力改善教師隊伍的學歷層次、年齡、學科等結(jié)構(gòu)，全面提升教師隊伍的整體素質(zhì)和能力水平。

落實教育監(jiān)管責任，建立嚴格的幼兒園教師資格準入制度。幼兒園園長、教師、衛(wèi)生保健人員必須依法取得相應(yīng)的資格證書，對未取得任職資格的人員必須離職。轉(zhuǎn)崗到幼兒園的中小學教師須經(jīng)過學前教育專業(yè)培訓合格后方可上崗。教育是最大的民生，鑒于教育的特殊性，幼兒園的審批與監(jiān)管應(yīng)當統(tǒng)一責權(quán)主體，加強對幼兒園教師隊伍建設(shè)的督查力度，依法取締無證幼兒園。

建立全員培訓制度，完善教師培訓體系。從培訓對象上，要重視加強幼兒園園長、骨干教師、新入職教師、轉(zhuǎn)崗教師、農(nóng)村幼兒園教師五類人員的培訓。從培訓形式上，要重視加強校本培訓和校外交流學習培訓。從培訓過程上，要重視入職培訓、在崗培訓和職后交流培訓。通過不斷創(chuàng)新培訓對象、培訓形式、培訓過程和內(nèi)容，提升教師的專業(yè)水平，促進教師的專業(yè)發(fā)展。