村務(wù)監(jiān)督委員會的實踐邏輯及其社會基礎(chǔ)
——基于浙江省S縣Y鄉(xiāng)的考察

劉天文，羅興佐

(西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120)

一、問題的提出

民主監(jiān)督是中國農(nóng)村村民自治的重要內(nèi)容，也是理解基層民主和基層治理的重要窗口。自從村民監(jiān)督委員會(以下簡稱村監(jiān)委)創(chuàng)設(shè)以來，村監(jiān)委成為村級監(jiān)督權(quán)運行的載體。但在實踐中，村監(jiān)委并不僅僅是一個獨立的機構(gòu)或組織，而是表現(xiàn)為村莊政治權(quán)力的一部分。村監(jiān)委權(quán)力的有效行使，也并非是村監(jiān)委主任的個人權(quán)力，而是村莊社會中不同權(quán)力主體的一種互動。目前，學(xué)界對村監(jiān)委的研究主要有兩種主導(dǎo)傾向：一種基于制度的分析路徑，關(guān)注監(jiān)督制度的內(nèi)容、功能和特點，以及制度創(chuàng)新之于村民自治完善的意義；另一種基于權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究路徑，將村民自治置于村莊“權(quán)力場域”之中，關(guān)注村監(jiān)委運作過程中實現(xiàn)以“權(quán)力制約權(quán)力”或“分權(quán)制衡”的效果。

制度分析路徑主要以民主監(jiān)督的核心制度——村監(jiān)委作為研究起點，村監(jiān)委的設(shè)立被視為民主監(jiān)督完善的標(biāo)志性事件。一是分析監(jiān)督制度的產(chǎn)生原因及條件。如盧福營、孫瓊歡認為，監(jiān)督制度的產(chǎn)生關(guān)鍵在于村民的需求與政府的利益找到了共同的區(qū)間，即產(chǎn)生于內(nèi)源驅(qū)動與外源助力的結(jié)合。[1]二是對村務(wù)監(jiān)督制度本身進行解剖和闡釋。徐喜林、任瑞萍對村務(wù)監(jiān)督委員會的組織設(shè)置、任職條件、工作職責(zé)及權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督內(nèi)容和程序、工作制度及實施等內(nèi)容進行了分析和思考。[2]盧福營、江玲雅則基于對村務(wù)監(jiān)督委員會制度的考察，認為其具有分權(quán)制衡、制度規(guī)制、全程監(jiān)督、精英監(jiān)察等功能及特點。[3]三是討論監(jiān)督制度創(chuàng)新之于村民自治的意義。如潘自強認為，監(jiān)督制度的創(chuàng)新解決了農(nóng)村民主選舉后監(jiān)督缺位、乏力的問題，突破了村兩委干部既當(dāng)“裁判員”又是“運動員”的困境，從而能確?！八拇竺裰鳌甭涞綄嵦帯4]

權(quán)力結(jié)構(gòu)路徑著眼于民主監(jiān)督所構(gòu)成的權(quán)力形式與結(jié)構(gòu)，認為村監(jiān)委的設(shè)立使原來的“村兩委”變成“村三委”，[5]村級權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生質(zhì)變，形成了村級權(quán)力制衡機制。[6]有學(xué)者從權(quán)力“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”三分的理論框架，分析了鄉(xiāng)村各權(quán)力主體之間的互動關(guān)系，并認為村監(jiān)委有效彌補了鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中監(jiān)督權(quán)的缺失。[7]還有學(xué)者提出要在村域內(nèi)構(gòu)建“權(quán)力制約權(quán)力”的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，形成多元復(fù)合的監(jiān)督體系。[8]

不同的理論視角為我們理解村監(jiān)委的設(shè)立及其運作提供了啟發(fā)，但這些研究也存在不足：一方面，已有研究偏重于制度分析，比較關(guān)注與制度本身或是制度共性特征的討論，對制度運作過程中的實踐邏輯差異關(guān)注不夠；另一方面，以“分權(quán)制衡”理論來解釋村監(jiān)委設(shè)立的作用和意義，與實際的契合度不高。這一理論似乎將制度置于靜態(tài)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，脫離了村莊實踐的具體過程，也未能呈現(xiàn)監(jiān)督權(quán)在村莊政治中的復(fù)雜性。因此，既有研究多停留在形式—法制研究上，而忽略了火熱的社會生活。[9]已有研究很難解釋現(xiàn)實中同樣的法律制度在這個地方發(fā)揮得很好，而在另一個地方可能流于形式，成為“墻上”制度的現(xiàn)象。實際上，任何制度要在鄉(xiāng)村治理實踐中發(fā)揮作用，必須深深嵌入村莊政治社會結(jié)構(gòu)之中。換言之，在鄉(xiāng)村社會，有效的制度必須具有鄉(xiāng)土性，但這恰恰被既有研究而忽略。

近年來，隨著大量項目資源進入村莊，項目資金監(jiān)督等問題越來越突顯。筆者在各地的調(diào)研中密切關(guān)注村監(jiān)委的實踐效率，發(fā)現(xiàn)了一些有意思的現(xiàn)象：一是村監(jiān)委的權(quán)力表現(xiàn)出的實踐差異非常大，有些地方卓有成效，有些地方則徒有虛名；二是村監(jiān)委主任具有一定的自主性，并且村監(jiān)委主任可以調(diào)和書記和主任之間的矛盾；三是包括村監(jiān)委主任在內(nèi)的主職村干部都有固定的工資，開始出現(xiàn)半職業(yè)化趨勢。為何同樣的制度設(shè)置在不同地方的實踐效果存在差異？如何去解釋這種實踐差異？制度的有效運作如何實現(xiàn)？其核心支撐是什么？制度轉(zhuǎn)化為治理效能的連接點是什么？從目前的研究來看，尚缺乏對上述關(guān)鍵問題的探究。本文通過對3個村村監(jiān)委實踐經(jīng)驗的解讀，對上述問題做些回應(yīng)。文中經(jīng)驗材料來自筆者2019年7月在浙江省S縣Y鄉(xiāng)3個村莊的調(diào)研，包括應(yīng)村、高村和竹村。(1)2019年7月6日至25日，筆者參加了19人的調(diào)研隊伍，在浙江省S縣Y鄉(xiāng)的3個村莊進行調(diào)研。本文的資料來自此次調(diào)研，調(diào)研期間的數(shù)次討論對本研究提供了很多啟發(fā)，在此對所有參與調(diào)研人員和接受訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民表示感謝。另外，根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，本文對地名進行了技術(shù)化處理。

二、“后陳經(jīng)驗”總結(jié)與啟示

2004年，全國首個村務(wù)監(jiān)督委員會在浙江武義縣后陳村誕生，由此在村一級形成了村支部、村委會和村監(jiān)委(簡稱“村三委”)并立的制度架構(gòu)和治理模式，經(jīng)中央認可并推廣，稱其為“后陳經(jīng)驗”。作為基層治理的一項制度創(chuàng)新，后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會制度大致經(jīng)歷了制度生成、經(jīng)驗推廣、拓展深化三個階段。

(一)制度生成

這一階段的標(biāo)志性事件是“一個機構(gòu)、兩項制度”的產(chǎn)生，即2004年后陳村村民代表會議通過了《村務(wù)管理制度》《村務(wù)監(jiān)督制度》以及設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會的決議，民主選舉了首屆村監(jiān)委委員。據(jù)已有研究，村務(wù)監(jiān)督制度的產(chǎn)生具有很強的問題導(dǎo)向性，它是在后陳村村干部違法亂紀(jì)現(xiàn)象頻發(fā)，引發(fā)村民強烈不滿的背景下，用于規(guī)范村干部權(quán)力和加強村務(wù)監(jiān)督的一項舉措。林毅夫?qū)⒅贫茸冞w分為強制性變遷與誘致性變遷，并認為“誘致性變遷指的是一群(個)人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷，而強制性變遷指的是由政府法令引起的變遷”。[10]從這個角度來看，村監(jiān)委的產(chǎn)生源于村干部違法亂紀(jì)頻發(fā)導(dǎo)致村民不滿，但村干部違紀(jì)現(xiàn)象頻發(fā)只是制度創(chuàng)新的誘發(fā)因素，制度生成的基礎(chǔ)性原因，與村莊內(nèi)部的經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會結(jié)構(gòu)、文化網(wǎng)絡(luò)、政治權(quán)力結(jié)構(gòu)等方面存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。換言之，村務(wù)監(jiān)督制度是一種誘致性變遷，制度生成有其深厚的村莊政治社會基礎(chǔ)。

賀雪峰關(guān)注到了村莊內(nèi)部經(jīng)濟因素(如村集體收入的增加)對村監(jiān)委制度的產(chǎn)生發(fā)揮的作用。[11]20世紀(jì)末期，后陳村的村級債務(wù)不少，村干部與村民之間的矛盾也比較激烈，村干部變動頻繁。頻繁的調(diào)換村干部，導(dǎo)致村莊政治權(quán)力結(jié)構(gòu)極其不穩(wěn)定。后陳村是附近最富有的村，農(nóng)民之間的個體分化比較嚴(yán)重。村莊內(nèi)部沒有內(nèi)生性的權(quán)威力量，也不具備內(nèi)生性的規(guī)范。簡言之，村莊內(nèi)部無論是社會上還是文化上都沒有形成一個結(jié)構(gòu)性的權(quán)威力量和規(guī)范來約束村干部和村民的行為。進入21世紀(jì)，后陳村得益于城郊村這一有利位置，征地和自然資源等使村集體的收入大為增加，這必然引起村干部和村民對村莊經(jīng)濟利益的關(guān)注。最初，村干部的“獲利”行為缺乏村莊內(nèi)生性權(quán)威和規(guī)范的約束，加上村一級政治權(quán)力本身不穩(wěn)定，沒有有效的監(jiān)督機制，這為村干部的“獲利”提供了空間。隨著村莊的利益越來越密集，涉及的人越來越多，村干部的謀利行為越來越猖狂，在政府的指導(dǎo)下，村監(jiān)委制度得以產(chǎn)生。村監(jiān)委誕生后，后陳村村干部的腐敗得以有效抑制，村務(wù)監(jiān)督有序展開，后陳村的創(chuàng)舉被總結(jié)為“后陳經(jīng)驗”。2010年修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》(簡稱《村組法》)是對“后陳經(jīng)驗”的肯定，此后村監(jiān)委制度便開始在全國范圍內(nèi)推行。

(二)經(jīng)驗推廣

村監(jiān)委制度在后陳村得到鞏固與發(fā)展的同時，其經(jīng)驗也逐漸向全國擴展。按照《村組法》的要求，自2010年開始，全國農(nóng)村陸續(xù)設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會，并取得了一定的成效，但也存在不少問題。有關(guān)調(diào)查顯示，35.08%的村民對村監(jiān)委不了解，83.48%的村民不愿意成為村監(jiān)委成員。其中，36.22%的村民表示沒能力，25.56%的村民表示沒有時間。另外，57.06%的村民表示村監(jiān)委的監(jiān)督作用不明顯、效能低，而且村民參與意愿低。[12]另據(jù)學(xué)界研究，村監(jiān)委在全國各地推廣中面臨著許多困境。一是村監(jiān)委成員的實際素質(zhì)達不到監(jiān)督職位的要求；二是村監(jiān)委作為“第三種權(quán)力”出現(xiàn)在村莊中，有進一步激化“兩委矛盾”成為“三委矛盾”的可能；三是在監(jiān)督過程中缺乏相應(yīng)的懲戒性制度。

對此，有人認為《村組法》沒有對村監(jiān)委的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督的內(nèi)容以及方式等具體的實踐操作做出詳細的規(guī)定，由此導(dǎo)致村監(jiān)委在各地實施過程中容易虛化，不能達到制度設(shè)計的目的；[13]村莊的非制度化因素(包括宗族關(guān)系、人際圈和派系)會對村監(jiān)委制度運作產(chǎn)生不良影響，如鄉(xiāng)村熟人社會中的人情和面子等，使村民不敢監(jiān)督和不愿意監(jiān)督。當(dāng)然，中國農(nóng)村區(qū)域差異巨大，《村組法》難以對村監(jiān)委的實踐操作做出詳細規(guī)定，它只是提供一個方向性的制度標(biāo)準(zhǔn)，在具體實踐操作方面給各地留了很大的空間。在實踐中，許多村莊往往“重設(shè)立、輕建設(shè)”，對于“經(jīng)驗”的學(xué)習(xí)，照搬的多，結(jié)合村莊實際的少，即在“經(jīng)驗”推廣過程中，往往是以村莊去適應(yīng)制度，而不是創(chuàng)造性的細化制度來適應(yīng)村莊的實際，由此導(dǎo)致制度的運作與村莊的實際產(chǎn)生分離，制度運行失去社會基礎(chǔ)。

近年來，生物質(zhì)材料等廉價吸附劑取代活性炭用于污水處理成為研究熱點。國內(nèi)外研究者聚焦利用農(nóng)業(yè)生物質(zhì)等固廢資源開展水處理離子吸附劑合成工作的重要性(如表1所示)，目前對生物質(zhì)秸稈材料的吸附劑研究開發(fā)主要集中在以上幾方面：(1) 制備陰/陽離子吸附劑；(2) 制備生物炭；(3) 制備生物炭復(fù)合材料。本文對生物質(zhì)材料在水處理中的應(yīng)用現(xiàn)狀進行了綜述，并提出新疆地區(qū)生物質(zhì)材料在水處理過程中的應(yīng)用前景。

(三)拓展深化

“后陳經(jīng)驗”并不止于“一個機構(gòu)、兩項制度”。為了順應(yīng)新的形勢、新的發(fā)展和新的村莊實際，武義縣不斷進行探索，努力強化、深化和細化村監(jiān)委制度的規(guī)范性、嚴(yán)肅性、可操作性。自2010年以來，武義縣相繼出臺了《村務(wù)監(jiān)督委員會主任考核辦法(試行)》和《村務(wù)監(jiān)督委員會履職細則》等制度性文件，在總結(jié)以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對監(jiān)督制度存在的問題進行了整改。如《村務(wù)監(jiān)督委員會履職細則》將原來的村監(jiān)委制度進一步細化，使其在實踐中的操作更加規(guī)范化。一是對監(jiān)督權(quán)限和監(jiān)督程序、救濟措施和指導(dǎo)職責(zé)做出詳細規(guī)定；二是強化村監(jiān)委“周三坐班”要求以及實行村監(jiān)委矛盾調(diào)解和意見收集反饋的“第一關(guān)口”制度；三是對監(jiān)委會成員任職與回避條件、罷免辭職補選程序、不規(guī)范履職行為應(yīng)對措施等方面進行了規(guī)范。《細則》注重實用性和可操作性，細化了監(jiān)督重點和操作程序，詳細規(guī)定了對村務(wù)決策、村務(wù)管理、村務(wù)公開和村干部勤政廉政四個方面監(jiān)督的具體內(nèi)容、操作方法與時限要求。

后陳村村監(jiān)委制度從“一個機構(gòu)、兩項制度”到不斷細化和完善，成功地將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為村莊治理效能。從后陳村村監(jiān)委制度的發(fā)展，我們可以總結(jié)出以下幾個方面的啟示：一是制度的產(chǎn)生具有很強的問題導(dǎo)向性，即制度設(shè)立的最初目的是為了解決相應(yīng)的問題，制度創(chuàng)新往往發(fā)端于村莊內(nèi)部，是從村莊的社會環(huán)境中長出來的。二是村監(jiān)委只是監(jiān)督制度創(chuàng)新的一種表現(xiàn)形式，在中國農(nóng)村還存在其他的監(jiān)督形式，如永定模式、青縣模式和宜都模式等等。這些模式的存在表明，制度設(shè)計應(yīng)該適應(yīng)村莊實際，而不是“削足適履”。三是在實踐中，多種監(jiān)督形式的存在，說明制度既有共性的一面，也存在差異性的一面。共性即為制度本身的構(gòu)成，如主體、內(nèi)容、程序等等，而差異性則為適應(yīng)不同問題和實踐差異的需要。四是應(yīng)該根據(jù)實際發(fā)展情況不斷對制度進行補充、修改及完善?？傊?，制度的生成和有效運作必須有相應(yīng)的社會基礎(chǔ)，制度與社會基礎(chǔ)的結(jié)合程度是決定制度運作良好，發(fā)揮治理效能的關(guān)鍵性條件。

三、Y鄉(xiāng)村監(jiān)委的實踐邏輯及其社會基礎(chǔ)

S縣位于浙江省西南部，Y鄉(xiāng)位于S縣西北部，地處我國東部發(fā)達地區(qū)的欠發(fā)達區(qū)域，特殊的地理位置塑造出該地政治、經(jīng)濟、社會、文化和治理等層面的特殊樣態(tài)，成為理解該地村務(wù)監(jiān)督委員會實踐邏輯的關(guān)鍵因素。

近年來，Y鄉(xiāng)的村莊治理任務(wù)不斷加重，但與此同時國家對村級權(quán)力運作的制約和規(guī)范也在增強。村莊治理除常規(guī)事務(wù)如黨建、環(huán)境治理之外，主要是伴隨越來越多的項目資源而產(chǎn)生的，如項目落地時涉及的征地、賠償、糾紛的調(diào)解以及項目實施中的工程質(zhì)量、資金使用的監(jiān)督等。項目進入村莊后，項目及資金就是由村監(jiān)委具體監(jiān)管，原來通常所講的村“三大頭”變成了“四大頭”，即村書記、村主任、村會計和村監(jiān)委主任。村監(jiān)委主任負責(zé)項目資金、村干部誤工補貼等的審核，只要村監(jiān)委主任不簽字，村級財務(wù)就一分錢也動不了。因此村莊財務(wù)管理強調(diào)“三支筆”，書記一支筆，主任一支筆，村監(jiān)委主任一支筆，三支筆缺一不可，并且村監(jiān)委主任是主要負責(zé)人，所有項目資金的使用都需要村監(jiān)委主任簽字，且終身追責(zé)。

在Y鄉(xiāng)，項目資源多，村監(jiān)委對項目實施過程進行全程監(jiān)督，沒有出現(xiàn)違規(guī)行為。雖然村監(jiān)委受鄉(xiāng)紀(jì)委的指導(dǎo)和監(jiān)督，但它落實到村里就是一種自治權(quán)力的體現(xiàn)。Y鄉(xiāng)的村監(jiān)委之所以能夠發(fā)揮實質(zhì)性作用，主要與本地的治理樣態(tài)和社會基礎(chǔ)有關(guān)。

首先，Y鄉(xiāng)在權(quán)威結(jié)構(gòu)上具有平權(quán)性質(zhì)。在Y鄉(xiāng)，社會結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出一種平權(quán)結(jié)構(gòu)，村莊的血緣關(guān)系淡化，村莊內(nèi)部沒有較強的結(jié)構(gòu)性力量和內(nèi)生性權(quán)威，既有的規(guī)則都是通過實踐產(chǎn)生的。因此，既沒有宗族性村莊中具有內(nèi)生性權(quán)威的村干部，也沒有原子化村莊中那樣出現(xiàn)混亂、復(fù)雜的村莊政治。村干部往往都是“事件型”干部，即通過多做事情來積累群眾基礎(chǔ)以構(gòu)建自己的權(quán)威。村民之間，村干部之間也形成了比較平權(quán)的結(jié)構(gòu)，即沒有一部分人比其他人更有權(quán)威。

其次，從村莊政治結(jié)構(gòu)和治理樣態(tài)上看，應(yīng)村形成了長期超穩(wěn)定的以村書記為核心的政治結(jié)構(gòu)，這一穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)為村莊自治提供了較好的政治環(huán)境。村干部身份是半職業(yè)化的。村莊里只有四個人拿固定工資，村監(jiān)委主任是其中之一。盡管村監(jiān)委主任的工資較少，但相對其他領(lǐng)誤工補貼的副職干部來說算高的。資源下鄉(xiāng)后，在推進基層治理現(xiàn)代化的過程中，雖然伴有一些較硬的行政任務(wù)，但這些“硬任務(wù)”進入村莊后又是軟要求，村一級在治理事務(wù)中存在一定的彈性空間。村干部工作檢查“包干定責(zé)”制，即村干部之間的職責(zé)與分工很明確，在一定程度上能使村干部們各司其職，協(xié)商解決問題。

最后，從村莊文化層面看，村莊的宗族性較弱，血緣和地緣關(guān)系不強，村莊文化活動服務(wù)于原子化村莊社會結(jié)構(gòu)中的社會關(guān)系建構(gòu)，文化活動表現(xiàn)出很強的社交性、娛樂性，集體行動能力弱。

正是這些因素的相互作用，使制度運轉(zhuǎn)有內(nèi)生動力，村監(jiān)委運作產(chǎn)生了良好效果。一方面，村干部之間平權(quán)的結(jié)構(gòu)、政治環(huán)境的穩(wěn)定、事件型的半職業(yè)化村干部、“包干定責(zé)”的工作機制等因素，為村監(jiān)委監(jiān)督作用的發(fā)揮創(chuàng)造了可能；另一方面，多元的經(jīng)濟形態(tài)塑造了村民較為理性的行為邏輯，加上項目資源增多等因素的影響，村民對村莊利益關(guān)注度高，從而為村監(jiān)委制度的運作提供了一個良好的社會基礎(chǔ)。

與此同時，對村監(jiān)委的監(jiān)督機制亦比較完善。第一，村監(jiān)委的政治監(jiān)督。村監(jiān)委是黨支部領(lǐng)導(dǎo)之下的村民監(jiān)督委員會，并非是一個獨立組織。在實踐中，村監(jiān)委在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)之下開展工作，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治組織。與此同時，村監(jiān)委受上級紀(jì)委即鄉(xiāng)紀(jì)委的監(jiān)督。村監(jiān)委成員每個月都要參加鄉(xiāng)紀(jì)委的警示教育，鄉(xiāng)紀(jì)委系統(tǒng)每年對村監(jiān)委都有考核，有獎也有罰。第二，村監(jiān)委的社會監(jiān)督。首先是比較書面化的監(jiān)督。村級財務(wù)公示欄中所張貼的每一張財務(wù)報表，張貼時間較長，村里有什么項目，資金是多少，村干部的工資是多少，以及征地賠償?shù)榷歼M行公示，便于村民進行監(jiān)督。其次是對村監(jiān)委的事后監(jiān)督。村監(jiān)委負責(zé)的工程質(zhì)量、項目推進、財務(wù)監(jiān)督以及財務(wù)公開等工作，事后如果被村民舉報或是查出問題，村監(jiān)委將被追責(zé)。

總之，村監(jiān)委是村莊政治中的一種權(quán)力。村莊內(nèi)部的權(quán)力盡管有一些制度性的設(shè)置，甚至有些非常制度化，但村莊內(nèi)部權(quán)力的實現(xiàn)受制于村莊內(nèi)部政治本身的實踐，如果村莊政治特別復(fù)雜，相互之間的矛盾就會更加復(fù)雜，更加難以調(diào)解。如果村莊政治比較簡單，村莊權(quán)力運作就比較順暢，就不會增加一些額外的制度成本。在嚴(yán)格意義上講，完整的村民自治，一定要有民主監(jiān)督，要有監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督權(quán)會帶來一些額外的成本，但監(jiān)督權(quán)的存在對于整個村莊政治以及村民自治有效的運行，甚至是有效的鄉(xiāng)村治理是非常重要的。

四、結(jié)論與討論

當(dāng)前，中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)換、體制深層次改革和全方位對外開放正在加速轉(zhuǎn)型，各種深層次矛盾和問題不斷呈現(xiàn)，各類風(fēng)險和挑戰(zhàn)不斷增多。在這一背景下，一方面，遭受現(xiàn)代化和市場化沖擊的鄉(xiāng)村社會，其社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生深刻變化，流動中的農(nóng)民對鄉(xiāng)村的關(guān)注度不斷減弱，鄉(xiāng)村組織權(quán)威日益式微，鄉(xiāng)村社會治理體系與秩序結(jié)構(gòu)面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。[14]另一方面，如何提高鄉(xiāng)村治理水平、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，化解社會矛盾等一系列問題迫切需要新的探索。

2019年黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全黨的一項重大戰(zhàn)略，明確要求把我國的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。這一要求落實到基層，就是要在總結(jié)當(dāng)前基層制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，將制度與鄉(xiāng)土社會結(jié)合起來，實現(xiàn)有效融合。換句話說，制度轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵在于制度與社會基礎(chǔ)的結(jié)合程度。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出，各地要結(jié)合本地實際，圍繞治理任務(wù)，加強分類指導(dǎo)，以形成適合本地的鄉(xiāng)村治理機制。村務(wù)監(jiān)督委員會是一種鄉(xiāng)土民主，其有效運轉(zhuǎn)必須有相應(yīng)的社會基礎(chǔ)。脫離村莊社會基礎(chǔ)的制度，無論其設(shè)計多么精致，在具體的實踐過程中都可能因為運行不暢而淪為“墻上制度”，成為“民主假象”。因此，必須在制度設(shè)計時充分考慮其社會基礎(chǔ)。制度有社會基礎(chǔ)，才能落地生根，進而發(fā)揮應(yīng)有的作用。

近年來，隨著社會的改革與國家民主化進程的推進，農(nóng)村基層民主獲得了長足發(fā)展。當(dāng)前，基層民主創(chuàng)新十分活躍，已經(jīng)探索出內(nèi)容豐富的基層治理制度。然而，有些制度在實踐過程中依然存在這樣或那樣的問題和困境。本文通過對村監(jiān)委制度的研究，認為有效運轉(zhuǎn)的制度需要有相應(yīng)的社會基礎(chǔ)，農(nóng)村的制度安排一定要充分考慮農(nóng)村的實際情況。在我國農(nóng)村發(fā)展區(qū)域差異明顯的背景下，在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，既要鼓勵地方不斷創(chuàng)新，也要避免一刀切的照搬制度。