新型城鎮(zhèn)化背景下城市新區(qū)綠色低碳發(fā)展策略
——以西安市西咸新區(qū)為例

張 倩

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué)行知學(xué)院， 西安 710038)

發(fā)展低碳城市已然是全球氣候變暖和環(huán)境惡化基礎(chǔ)上的一個(gè)必然趨勢，相對于一些發(fā)達(dá)國家，中國的低碳城市發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，倘若不重視保護(hù)生態(tài)環(huán)境，將會(huì)給整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等發(fā)展帶來阻礙。西咸新區(qū)處在關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)域，是大西安都市圈的重要組成部分，作為第二批國家型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，是陜西省新型城鎮(zhèn)化過程中創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展的重要陣地。西咸新區(qū)總體規(guī)劃目標(biāo)是打造成為現(xiàn)代化大西安新中心、西部大開發(fā)的新引擎、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶重要支點(diǎn)、國家創(chuàng)新城市發(fā)展方式試驗(yàn)區(qū)?？傮w規(guī)劃范圍西起西咸北環(huán)線及澇河入渭口，東至包茂高速，北至西咸北環(huán)線，南至京昆高速，規(guī)劃區(qū)范圍882平方公里，城鄉(xiāng)總建設(shè)用地360平方公里，其中城市建設(shè)用地272平方公里。規(guī)劃期限為2016～2030年，其中近期2016～2020年，遠(yuǎn)期2021～2030年。

一、西安市西咸新區(qū)總體規(guī)劃情況

(一) 發(fā)展規(guī)模2020年，人口容量為156萬人；2030年，人口容量為272萬人。2020年城市建設(shè)用地179平方公里；2030年城市建設(shè)用地272平方公里。在空間上，基于基本農(nóng)田控制線、生態(tài)紅線以及城市開發(fā)邊界，劃定西咸新區(qū)農(nóng)業(yè)、生態(tài)以及城鎮(zhèn)三大空間。其中，城鎮(zhèn)建設(shè)空間總計(jì)344平方公里，生態(tài)空間總計(jì)285平方公里，農(nóng)業(yè)空間總計(jì)253平方公里。

(二) 規(guī)劃布局西咸新區(qū)總體布局“一河兩帶、一心三軸、五大組團(tuán)”。一河是指以渭河為紐帶，構(gòu)建橫貫東西的大西安生態(tài)長廊。兩帶是指沿五陵塬遺址，構(gòu)建渭北帝陵風(fēng)光帶；沿周、秦、漢都城遺址，構(gòu)建周秦漢古都文化帶。一心是指現(xiàn)代化大西安新中心新軸線。三軸分別為城市發(fā)展軸，文化傳承軸以及絲路經(jīng)濟(jì)軸。其中，城市發(fā)展軸為南北縱貫灃東新城、秦漢新城、空港新城的大西安城市發(fā)展主軸線。文化傳承軸對接西安城市中軸線，向北延伸帶動(dòng)涇河新城大西安北部中心建設(shè)，聚集文化旅游及現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)。絲路經(jīng)濟(jì)軸對接紅光大道西安東西向軸線，串接西安市城中心與大西安新中心核心區(qū)，聚集絲路國際交流、教育科學(xué)創(chuàng)業(yè)、商貿(mào)金融產(chǎn)業(yè)。五組團(tuán)是指空港新城、灃東新城、秦漢新城、灃西新城和涇渭新城。

(三) 綠色生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃引水入城，形成“九河十湖、藍(lán)脈綠網(wǎng)”的城市水系結(jié)構(gòu)。構(gòu)建綠色系統(tǒng)形成田園襯底、三河二帶，多點(diǎn)分布，綠色溶解的綠地生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)300米見綠，500米見園。新區(qū)城市公園體系包括區(qū)域中央公園、綜合性公園、專類公園、濕地公園和社區(qū)公園等，共建設(shè)18個(gè)綜合性公園、3個(gè)專類公園、4個(gè)濕地公園、9個(gè)遺址公園和若干個(gè)社區(qū)公園。

(四) 綜合交通航空港：積極拓展國際國內(nèi)航線，打造咸陽機(jī)場為國際航空樞紐、我國中西部核心航空樞紐、關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)代綜合交通樞紐。鐵路：規(guī)劃新建高速鐵路3條，保留新區(qū)內(nèi)現(xiàn)有3條干線鐵路和1條支線鐵路。新建阿房宮站為高鐵站和六大城際站，保留新區(qū)內(nèi)現(xiàn)有2條貨運(yùn)鐵路，另新建2條貨運(yùn)專線。公路：構(gòu)建8條高速、3條國道和2條省道為交通主動(dòng)脈“832”對外公路網(wǎng)絡(luò)，規(guī)劃新增高速公路出入口4處。

二、西安市西咸新區(qū)發(fā)展存在的問題

(一) 道路交通建設(shè)未能覆蓋的空白區(qū)域較大西咸新區(qū)建成區(qū)外圍道路和主干路充分結(jié)合河流走向和地形條件，呈現(xiàn)較為自由流暢的形態(tài)，城市支路基本采用方格網(wǎng)布局，保證了土地使用率，但城市支路尚未形成體系，斷頭路較多。灃東、灃西新城公交站點(diǎn)分別為599個(gè)和241個(gè)，以服務(wù)半徑500 m計(jì)算，其覆蓋率分別為20 %和50 %，均遠(yuǎn)低于公交都市發(fā)展中站點(diǎn)覆蓋率90 %的戰(zhàn)略要求。公交線路分別為35條和14條，以服務(wù)半徑300 m計(jì)算的覆蓋率，分別約38 %和41 %。從布局看，公交設(shè)施建設(shè)不足，未能覆蓋的空白區(qū)域較大，形態(tài)上明顯依托目前建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，整體還未能形成有序的公交網(wǎng)絡(luò)體系。

(二) 居住用地相對集中灃東新城居住用地主要與各類產(chǎn)業(yè)就近布局，相對分散，未能形成足夠規(guī)模的居住片區(qū)；灃西城區(qū)居住用地相對集中，達(dá)到了15分鐘生活圈級以上的規(guī)模，但由于其帶狀的分布形態(tài)，對于公共服務(wù)設(shè)施的使用率影響較大?？傮w看居住區(qū)及其配套設(shè)施的層級構(gòu)成不明確，系統(tǒng)性不夠強(qiáng)。

(三) 公共設(shè)施的服務(wù)覆蓋率比較低建成區(qū)內(nèi)的公共管理與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)類型主要以行政辦公、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等設(shè)施為主。參考《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》中關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施的配置，灃東、灃西新城建成區(qū)內(nèi)幼兒園共150個(gè)，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示通過5分鐘出行圈得到幼兒園居住區(qū)覆蓋率為3.97 %，小學(xué)共54個(gè)，通過10分鐘出行圈得到小學(xué)居住區(qū)覆蓋率為10.05 %，建成區(qū)內(nèi)中學(xué)8個(gè)，通過15分鐘出行圈得到中學(xué)居住區(qū)覆蓋率為2.49 %。整體而言，居住相對分散，使得教育設(shè)施的服務(wù)覆蓋率比較低。城鎮(zhèn)化使農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口市民化，那么這部分人的公共服務(wù)需求隨之增加。西咸新區(qū)政府有責(zé)任和義務(wù)來保證所有市民享受到滿意的公共服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)這部分人口公共服務(wù)的均等化，問題還很多，這個(gè)問題不解決就會(huì)加劇西咸新區(qū)的社會(huì)矛盾，得不到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的支持，就會(huì)阻礙城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。目前來看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)體系還未建立。比如灃西新城，其中的公共服務(wù)的受惠者覆蓋率不高，公共服務(wù)水平也不均。

(四) 公共綠地分布不均衡西咸新區(qū)現(xiàn)狀公共綠地用地合計(jì)約132公頃，占現(xiàn)狀建設(shè)用地的1.01 %；規(guī)模相對較大、能夠達(dá)到城市綜合公園級別的主要有5處，分別為空港花園公共綠地、保稅區(qū)公共綠地、灃西新城中心綠廊一期景觀工程、灃西新城環(huán)形公園一期和二期工程、崇文塔公園為大型公園綠地，其余均為道路兩旁防護(hù)綠地及小型廣場。灃東、灃西新城的綠地系統(tǒng)整體的規(guī)模較小，占城市建設(shè)用地比例不超過20 %，各綠地之間相互聯(lián)系性弱，未能形成完整成熟的綠地系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。灃東新城中成規(guī)模的綠地?cái)?shù)量少，五分鐘見園比例低，使其利用率不高，這些綠地基本都是獨(dú)立存在沒有綠廊連接形成體系；灃西已建成兩個(gè)規(guī)模較大的城市綠帶狀，但位于組團(tuán)北部，使灃西公共綠地分布不均衡。目前西咸新區(qū)低碳發(fā)展中主要存在的問題包括，公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率低且均衡性不高，居住分散，很大程度上是由于西咸還處于建設(shè)初期，城市建設(shè)緊湊度不高。在現(xiàn)存問題基礎(chǔ)上本著以人為本、低碳發(fā)展的目標(biāo)，對西咸新區(qū)的建設(shè)發(fā)展提出優(yōu)化策略。

三、西咸新區(qū)綠色低碳發(fā)展的優(yōu)化策略

(一) 優(yōu)化居住區(qū)的結(jié)構(gòu)對于已經(jīng)建成的區(qū)域進(jìn)行可持續(xù)建設(shè)中，盡量向15分鐘生活圈到10分鐘生活圈再到5分鐘生活圈到居住街坊這樣的層級結(jié)構(gòu)靠攏，可利用城區(qū)未開發(fā)用地增加公共服務(wù)建設(shè)和綠地建設(shè)，盡量能夠靠攏于最新標(biāo)準(zhǔn)里的較高的配套設(shè)施水平。對于待開發(fā)區(qū)域應(yīng)該根據(jù)人口密度、路網(wǎng)密度等因素的考量進(jìn)行居住生活圈的劃定，逐步形成系統(tǒng)完整、配套完善的居民生活系統(tǒng)，力求能將所有的日常生活以及基本公共服務(wù)所需在步行范圍里可實(shí)現(xiàn)，減少機(jī)動(dòng)車出行比例。

(二) 完善道路交通布局無論工作、學(xué)習(xí)還是娛樂、購物都應(yīng)該從動(dòng)機(jī)上減少居民的長距離出行；要做到低碳出行，交通方式上實(shí)現(xiàn)以步行為主，在步行范圍里就能滿足居民日常所需，減少機(jī)動(dòng)化出行降低出行能耗和碳排放。差異化劃定慢行區(qū)類型?？蓪⒙袇^(qū)劃分為優(yōu)先區(qū)、重點(diǎn)區(qū)、步行街區(qū)和休閑區(qū)。其中優(yōu)先區(qū)包括居住社區(qū)、綠地廣場、公園等市民活動(dòng)聚集區(qū)，幼兒園、中小學(xué)、醫(yī)院等周邊日常生活必達(dá)區(qū)域，可從需求上重點(diǎn)考慮規(guī)劃建設(shè)和管理應(yīng)對；將大型公共建筑，核心商業(yè)區(qū)以及大型公共交通樞紐等周邊區(qū)域劃分成重點(diǎn)區(qū)，需要保障安全、高效、舒適即可。步行區(qū)包括步行通過區(qū)域，比如綠道、城市休閑街區(qū)等，旨在為提升居民生活質(zhì)量的基礎(chǔ)上，將生態(tài)環(huán)保、節(jié)能低碳與健身鍛煉功能的步行道與自行車道融為一體，提高居民生活幸福感。結(jié)合非機(jī)動(dòng)車的功能定位，完善非機(jī)動(dòng)車道布局，實(shí)現(xiàn)安全便捷、環(huán)境舒適的非機(jī)動(dòng)車道，減少機(jī)動(dòng)車的干擾，避免因路權(quán)不明導(dǎo)致的搶道行為；優(yōu)化行人過街設(shè)施，尤其車站等交通樞紐和學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)中心等人群活動(dòng)密集的區(qū)域，增加非機(jī)動(dòng)車停車設(shè)施，布設(shè)慢行換乘設(shè)施和租賃設(shè)施，構(gòu)建便捷的慢行設(shè)施系統(tǒng)。公交優(yōu)先是發(fā)展低碳城市交通的一項(xiàng)重要措施，因此，落實(shí)公交優(yōu)先的發(fā)展策略才能更有效優(yōu)化整個(gè)道路交通系統(tǒng)。首先應(yīng)該由傳統(tǒng)的以機(jī)動(dòng)車需求為主的道路規(guī)劃轉(zhuǎn)向以公交可達(dá)性為主要目標(biāo)的城市交通規(guī)劃，確立公交在城市交通中的主導(dǎo)地位。突出公交樞紐的便捷換乘性，提高公交利用率，增加公交樞紐的可達(dá)性，提高公交設(shè)施的覆蓋率。

(三) 完善公共服務(wù)系統(tǒng)配置主要以步行、自行車等交通方式出行為基礎(chǔ)的公共服務(wù)設(shè)施布局是以人為本、低碳城市規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。所以在公共服務(wù)設(shè)施布局中應(yīng)該考慮到居民對公共服務(wù)設(shè)施的具體需求，已形成的、認(rèn)同度高的、相對集中的服務(wù)設(shè)施區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，延展布局各種等級的公共服務(wù)設(shè)施。同時(shí)，公共服務(wù)設(shè)施配置要因地制宜，一定要處理好公益性公共服務(wù)的均衡性布局，以此體現(xiàn)公平性。根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》對原有規(guī)劃的優(yōu)化形成15分鐘、10分鐘、5分鐘三級生活圈，根據(jù)規(guī)定應(yīng)重新審視各類服務(wù)配置標(biāo)準(zhǔn)，在建設(shè)中應(yīng)該體現(xiàn)出不同社區(qū)的特征和差異性。比如老齡化人口比重大的社區(qū)，應(yīng)配置充分的老年服務(wù)設(shè)施；中青年為主的社區(qū)則應(yīng)該配置足夠規(guī)模的教育設(shè)施，幼兒園以及中小學(xué)。對于本地人口不分農(nóng)業(yè)非農(nóng)業(yè)，在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中為市民不設(shè)任何門檻。新進(jìn)入的區(qū)外人口，本著低學(xué)歷高門檻，高學(xué)歷低門檻的原則，吸收更多的高水平專業(yè)技術(shù)人員落戶；農(nóng)民市民化與社會(huì)保障和公共服務(wù)的同一化同步進(jìn)行，把原有的農(nóng)村自然村建設(shè)成新型的城鎮(zhèn)居民區(qū)，享受普通市民在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面同等的待遇。

(四) 優(yōu)化綠地布局城市綠地的主要功能在于改善城市生態(tài)，保護(hù)自然環(huán)境和為居民提供休憩的地方。面對城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，構(gòu)建功能完善、結(jié)構(gòu)完善的城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市綠色資源的優(yōu)化配置以及城市綠地的功能最大化。首先，要保護(hù)西咸新區(qū)原有的自然生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)其完整性。其次，對這些生態(tài)周邊一定范圍內(nèi)的開發(fā)強(qiáng)度控制在其內(nèi)部的人類活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人類活動(dòng)與自然生態(tài)的良性互動(dòng)。由于西咸新區(qū)的整體綠地建設(shè)水平偏低、層級不完善。首先，逐步建設(shè)城市綜合公園、社區(qū)公園、街旁綠地，以及專類公園等不同類型的公園來滿足居民需求。優(yōu)化完善綠地系統(tǒng)，提高綠地公園的人均面積與服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)城市居民步行5分鐘能見到公園的基本目標(biāo)，提高人民戶外活動(dòng)頻率，減少機(jī)動(dòng)車出行，降低交通對環(huán)境的污染。其次，通過道路綠化等帶狀綠化將點(diǎn)狀的城市公共綠地面積和面裝的自然生態(tài)聯(lián)系起來，充分發(fā)揮西咸新區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)優(yōu)勢，形成綠色貫穿的城市優(yōu)質(zhì)環(huán)境品質(zhì)，為居民營造舒適健康的出行環(huán)境與景觀環(huán)境。

(五) 完善低碳發(fā)展的監(jiān)督機(jī)制第一，完善考核機(jī)制。西咸新區(qū)主要管理部門負(fù)責(zé)完善新區(qū)低碳發(fā)展的綜合考核機(jī)制。比如可以定期對新區(qū)的低碳發(fā)展落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控和公示。將主要的低碳指標(biāo)納入相關(guān)部門工作考核內(nèi)容，城市發(fā)展情況應(yīng)該根據(jù)能源資源消耗、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及城市環(huán)境改善等指標(biāo)進(jìn)行綜合考量。第二，完善激勵(lì)體制機(jī)制。對于有新理念、新技術(shù)的低碳城市建設(shè)項(xiàng)目予以資金與政策支持，并對其建設(shè)全過程進(jìn)行監(jiān)督。政府和企業(yè)之間加強(qiáng)聯(lián)系與合作，共同推進(jìn)新區(qū)的以人為本、低碳發(fā)展理念，對節(jié)能減排績效好的企業(yè)實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)及政策支持。第三，完善公眾監(jiān)督機(jī)制。利用現(xiàn)代信息手段，從公眾參與逐步走向公眾監(jiān)督。利用西咸新區(qū)官網(wǎng)和社交軟件等多種信息手段提高公眾監(jiān)督的廣度與深度，可以從城市環(huán)境保護(hù)和公共交通等方面對城市發(fā)展過程中存在的問題進(jìn)行監(jiān)督并提供通道能讓公眾進(jìn)行反饋和處理，將公眾監(jiān)督作為監(jiān)督的主要力量，這樣才能真正做到以人為本。第四，完善新區(qū)智慧管理平臺(tái)。在西咸新區(qū)現(xiàn)有的數(shù)字化管理平臺(tái)基礎(chǔ)上，建立工業(yè)、交通、電力、燃?xì)?、供水等對部門的協(xié)調(diào)動(dòng)態(tài)檢測，融合城市空間建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等多元?jiǎng)討B(tài)數(shù)據(jù)，對城市運(yùn)行進(jìn)行檢測管理并且動(dòng)態(tài)調(diào)試。同時(shí)也可建立互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)，教育、養(yǎng)老、醫(yī)療都可以通過搭建智慧平臺(tái)來提高公共服務(wù)效率，比如構(gòu)建智慧學(xué)校、智慧養(yǎng)老、智慧醫(yī)院等來滿足公眾對公共服務(wù)的需求。以此實(shí)現(xiàn)新區(qū)管理的智能化、自動(dòng)化和高效化。