鄉(xiāng)村治理法治化的軟法困境及出路

普 蘋

(滇西科技師范學(xué)院,云南 臨滄 677000)

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，國(guó)家治理由一元國(guó)家管理模式逐步向多元主體共同治理的模式轉(zhuǎn)變。在此背景之下，公民社會(huì)自治能力也成了國(guó)家治理能力提升的重要節(jié)點(diǎn)。目前我國(guó)社會(huì)自治制度尚未完善，法治社會(huì)的建設(shè)還有待加強(qiáng)。因社會(huì)治理主體的多元性及社會(huì)關(guān)系多樣性的特點(diǎn)，加之傳統(tǒng)立法主體和法律調(diào)整范圍的局限性，單純依靠政府立法并不能滿足靈活復(fù)雜的治理需要。軟法概念的引入無疑為在社會(huì)自治中形成的認(rèn)同較高的諸如村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)定及其他內(nèi)生制度性質(zhì)地位的認(rèn)定提供了解釋性的框架，有效補(bǔ)充了社會(huì)治理的法律規(guī)范體系，為法治社會(huì)的建設(shè)提供新的思路。但因軟法未獲國(guó)家認(rèn)可、法律位階不明，實(shí)施無強(qiáng)制性，約束力多靠輿論、自律等特點(diǎn)，在社會(huì)治理中有其局限性，因此在法治社會(huì)建設(shè)的討論中逐步形成在國(guó)家法律框架下，軟硬法結(jié)合的混合治理模式。作為社會(huì)治理重要組成的鄉(xiāng)村治理，在其法治化建設(shè)中也應(yīng)在硬法的框架下，充分發(fā)揮軟法的優(yōu)勢(shì)以達(dá)法治化的目的。

一、鄉(xiāng)村治理中軟法的界定及范圍

(一) 軟法的界定

軟法自進(jìn)入國(guó)內(nèi)法研究視野以來就其合法性引起了學(xué)者廣泛的討論。但不可否認(rèn)的是諸如民主協(xié)商，基層治理、行業(yè)職業(yè)等一些領(lǐng)域，在國(guó)家法不宜過度介入或者立法成本較高，且僅靠道德無法形成約束的前提下，對(duì)規(guī)范的需求和規(guī)范的缺失之間的矛盾軟法起到了很好的調(diào)和作用。但對(duì)于軟法的概念及范圍即便在認(rèn)可“軟法亦法”的學(xué)者中也并未給出一個(gè)統(tǒng)一明確的答案。羅豪才先生認(rèn)為“軟法是不具有法律約束力但可能產(chǎn)生實(shí)際效果的行為規(guī)則。其所缺乏的僅限于法律上的強(qiáng)制力和約束力”。姜安明教授則從法的特征入手，認(rèn)為軟法是一定人類共同體通過其成員參與、協(xié)商方式制定或者認(rèn)可的，從而其內(nèi)容具有相應(yīng)的民主性、公開性、普遍性和規(guī)范性，得出軟法亦法的結(jié)論，同時(shí)對(duì)軟法的研究范圍進(jìn)行了論述。為了更好地體現(xiàn)概念的特征和內(nèi)涵，概念的界定在外延和內(nèi)涵上不易做寬泛化的處理。介于軟法順應(yīng)社會(huì)治理中多元協(xié)商的需要，軟法的概念還應(yīng)界定為：由國(guó)際組織、國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)、基層自治組織、社會(huì)自治組織等特殊主體與其成員通過協(xié)商制定或者協(xié)商認(rèn)可的，不通過國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，但具有一定的法律意義和事實(shí)上的拘束力的行為規(guī)則。

(二) 鄉(xiāng)村治理中軟法的認(rèn)定范圍

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，以黨組織為核心、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)系統(tǒng)和城鄉(xiāng)居民共同參與農(nóng)村治理新格局的形成，如何調(diào)動(dòng)各種力量參與積極性，保障利益多元共享的同時(shí)使各主體共建并在社區(qū)治理中真正切實(shí)地發(fā)揮作用，雖有宏觀的政策支持，但仍缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范。也就是說要更好地完成基層的共享共治勢(shì)必要有相應(yīng)的制度來保障多元主體的利益，在法律缺失的狀態(tài)下，軟法對(duì)國(guó)家法律空白的填補(bǔ)尤為重要。所以，鄉(xiāng)村治理中軟法應(yīng)該包含解決涉及多元主體共同參與社區(qū)治理服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糾紛解決、土地使用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題在內(nèi)的，在社區(qū)內(nèi)具有普遍范圍約束力的規(guī)范，諸如村規(guī)民約、村“兩委”制度、集體經(jīng)濟(jì)組織制度、農(nóng)村社會(huì)組織制度等不適宜國(guó)家或者地方政府統(tǒng)一立法的規(guī)則。

二、鄉(xiāng)村治理法治化的軟法困境

目前我國(guó)鄉(xiāng)村治理采用的是硬法框架下的鄉(xiāng)村自治模式。硬法提供了制度框架 ，具體內(nèi)容則需在自治過程中根據(jù)地緣差別進(jìn)行填充，形成了具有地方特色的軟法之治。但由于法律規(guī)定的籠統(tǒng)、軟法制定缺乏必要的程序規(guī)范以及監(jiān)督機(jī)制的不完善，在鄉(xiāng)村治理中軟法的運(yùn)用和實(shí)施也面臨著效能無法充分發(fā)揮的困境。

(一) 軟法的創(chuàng)制村民參與程度不高

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民自治章程、村規(guī)民約等軟法的制定主體為由十八周歲以上村民組成的村民會(huì)議，但在實(shí)踐中往往存在著民主及參與流于形式的情況。首先，隨著城鄉(xiāng)一化進(jìn)程的加快，青年農(nóng)民進(jìn)城定居和進(jìn)城務(wù)工的人數(shù)急劇上升，在農(nóng)村留守的老少婦弱群體，既缺乏內(nèi)生秩序的能力和動(dòng)力，也缺乏民主參與意識(shí)，習(xí)慣于“聽天由命”的服從，致使村委會(huì)的權(quán)力無限膨脹擴(kuò)大。出現(xiàn)村民會(huì)議難以召集或者村民代表不固定召集會(huì)議也無法達(dá)到預(yù)期目的情況，致使軟法的制定由村委會(huì)、村民代表會(huì)、村黨支部代勞，村民參與度不高甚至不參與，村民為主的“自治”變?yōu)榱恕八巍?。其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治模式下基層治理中自治和行政的界限模糊，基層政權(quán)服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變未完全到位，各級(jí)政府希望通過村委會(huì)貫徹自己意愿的現(xiàn)狀不同程度存在，村干部的工作依然帶有執(zhí)行行政命令的影子。村規(guī)民約的制定成為國(guó)家政策和法律法規(guī)的匯編或者縮影，甚至有些地區(qū)印發(fā)了政府統(tǒng)一的制定“村規(guī)民約”，村民參與缺失，成了軟法制定的圍觀者。

(二) 軟法創(chuàng)制程序缺乏帶來合法性質(zhì)疑

雖然《民政部、中央組織部、中央政法委等關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)中對(duì)村規(guī)民約的制定程序做出了明確的規(guī)定，但《指導(dǎo)意見》并無強(qiáng)制力，即便違反也并不一定會(huì)帶來負(fù)面的結(jié)果，加之機(jī)構(gòu)不完善、程序執(zhí)行困難等問題，在實(shí)踐中易出現(xiàn)對(duì)程序選擇性執(zhí)行甚至不按程序執(zhí)行的問題。《指導(dǎo)意見》中規(guī)定了村規(guī)民約的制定需經(jīng)過征集民意、擬定草案、提前審核、審議表決、備案公布五個(gè)環(huán)節(jié)。就征集民意與擬定草案環(huán)節(jié)，在實(shí)際操作時(shí)因村民參與度不高以及相關(guān)駐村人員未配備等原因，極易陷入村委會(huì)一手操辦的困境。并且村委會(huì)成員法治素養(yǎng)水平有限，對(duì)法律位階認(rèn)識(shí)不足，在規(guī)則制定時(shí)與上位法沖突，責(zé)任主體不明，侵犯村民權(quán)益等問題時(shí)有發(fā)生，無專業(yè)性的指導(dǎo)和引導(dǎo)，其內(nèi)容的合法性存在疑問。其次，在提前審核環(huán)節(jié)，雖明確村委會(huì)在意見修改完善后要將草案報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府把關(guān)，現(xiàn)實(shí)卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府并無對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也無專業(yè)人員對(duì)備案材料進(jìn)行審核，有備無審甚至備案缺失的出現(xiàn)，致使審核最終流于形式，事前監(jiān)督的不到位，極易帶來規(guī)則與法律精神相悖的風(fēng)險(xiǎn)。此外，除《指導(dǎo)意見》外對(duì)于軟法的制定程序，其他法律法規(guī)以及規(guī)章中并無詳細(xì)規(guī)定，程序的缺失勢(shì)必帶來其他軟法制定的任意性，合法性的質(zhì)疑不可避免。

(三) 監(jiān)督不完善致使軟法約束效力不穩(wěn)定

軟法的約束力多來源于輿論和民眾對(duì)法律認(rèn)可后的自律，當(dāng)村民對(duì)軟法的認(rèn)同產(chǎn)生動(dòng)搖，由高度自覺支撐的軟法約束力也會(huì)產(chǎn)生動(dòng)搖。首先，從立法監(jiān)督上看，因備案審查流于形式致使軟法的創(chuàng)制缺少事前監(jiān)督，在軟法出現(xiàn)侵害民眾利益或與法相悖的情形時(shí)直接影響著民眾對(duì)軟法的確信。當(dāng)民眾對(duì)軟法規(guī)則不再認(rèn)同，規(guī)則的權(quán)威性也隨即消失，伴隨著權(quán)威和確信而來的約束力也將不復(fù)存在。其次，從執(zhí)法層面看，雖然《指導(dǎo)意見》和《村委會(huì)組織法》中均明確規(guī)定了村規(guī)民約的監(jiān)督主體為村委會(huì)、鎮(zhèn)政府和村民，但在實(shí)踐中卻存在著監(jiān)督權(quán)流失的風(fēng)險(xiǎn)。就村民間的相互監(jiān)督而言，受“人情社會(huì)”價(jià)值觀念的影響加之法律意識(shí)普遍淡薄，在利益未受損的前提下村民通常怠于甚至不愿行使監(jiān)督權(quán)，以此來保障人情和規(guī)則的平衡；就村委會(huì)的監(jiān)督而言，如前所述軟法實(shí)質(zhì)上的制定主體通常為村委會(huì)，監(jiān)督和制定主體發(fā)生了質(zhì)的重合，并且在當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域中，行政力量依舊具備某種“壓倒性”的權(quán)威色彩，以權(quán)壓法、人情政法、司法不公等失范行為并不能在短期內(nèi)被完全禁止，一些秉公執(zhí)法、擁護(hù)法律的基層干群，往往會(huì)遭遇行政力量的打壓，加劇百姓“信訪不信法”的認(rèn)識(shí)，對(duì)軟法難以建立真正的認(rèn)同感，軟法的約束作用難以有效發(fā)揮。軟法因其靈活性、多樣性和地緣性等特點(diǎn)填補(bǔ)了法律實(shí)施的空白和短板，但軟法的約束力需要民眾的高度自覺，公民自主性和自覺性的培育卻是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，因此在鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程中，只有結(jié)合硬法和軟法各自優(yōu)勢(shì)形成“硬軟結(jié)合”的法治模式更能確保鄉(xiāng)村善治的良好運(yùn)行。

三、構(gòu)建“硬軟結(jié)合”的法治鄉(xiāng)村治理模式

在鄉(xiāng)村治理法治化的推進(jìn)過程中，軟法和硬法處于水平線的兩端，兩者并非對(duì)立的存在，而是在治理過程中形成一種彼此互補(bǔ)、協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系，面對(duì)軟法在鄉(xiāng)村治理法治化過程中的困境，還需完善硬法的結(jié)構(gòu)體系來保障軟法作用的有效發(fā)揮。

(一) 完善地方層面鄉(xiāng)村治理硬法框架

我國(guó)有關(guān)鄉(xiāng)村治理的硬法規(guī)范主要表現(xiàn)為以《憲法》《村委會(huì)組織法》兩部法律為引領(lǐng)、具體內(nèi)容以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主的法律體系，規(guī)定呈現(xiàn)出籠統(tǒng)性和模糊性的特點(diǎn)，操作性不強(qiáng)。雖然省級(jí)立法一定程度上補(bǔ)充了國(guó)家立法操作性不強(qiáng)的問題，但在面對(duì)鄉(xiāng)村多元復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)狀時(shí)仍然難以做到有針對(duì)性的規(guī)范指引。因此，由設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)，細(xì)化上位法規(guī)定，為鄉(xiāng)村治理中軟法的制定和實(shí)施提供更有力的制度保障。

1.進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村治理中軟法的制定范圍。首先，結(jié)合本地的發(fā)展、規(guī)劃和資源調(diào)控的需要，進(jìn)一步細(xì)化村規(guī)民約內(nèi)容的囊括范圍，將符合地方特色發(fā)展需要的內(nèi)容明確為村規(guī)民約必須約定規(guī)范的內(nèi)容，以保障和支持地方的治理需要和統(tǒng)籌發(fā)展。其次，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)，各種力量下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村的建設(shè)以及鄉(xiāng)村自身生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，單純的村規(guī)民約已經(jīng)無法滿足治理的需要。還應(yīng)根據(jù)地方的實(shí)際對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)村社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)范圍，土地的使用和利益的分配進(jìn)行進(jìn)一步的明確，以便指導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)更好地實(shí)現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)事務(wù)的分類治理。最后，理清社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村社會(huì)救助及扶貧濟(jì)困工作的范圍，參與的方式，為多方力量參與鄉(xiāng)村治理提供法律保障。

2.明確軟法制定主體。在立法中明確村民會(huì)議為軟法制定主體的地位，同時(shí)確定軟法的草擬、修改和細(xì)化主體，嚴(yán)格村民會(huì)議展開的程序和實(shí)體條件。此外，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加劇，鄉(xiāng)村治理的對(duì)象也不僅僅局限于本地的村民還包括了流入的經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和外來人員，在軟法的制定過程中還應(yīng)保障其充分表達(dá)意見訴求的權(quán)利。其次，在法律中明確村民會(huì)議和村兩委間的關(guān)系，鄉(xiāng)政權(quán)、村自治權(quán)間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，保障自治權(quán)的獨(dú)立行使避免行政權(quán)的過度干預(yù)。

3.規(guī)范軟法的制定和修改程序。首先，規(guī)范軟法的制定技術(shù)。因村民自治涉及的內(nèi)容廣而細(xì)致，自治章程應(yīng)該具有規(guī)范性，以便規(guī)范對(duì)象更加清楚明了章程的內(nèi)容。在地方立法中明確在軟法制定時(shí)可結(jié)合法律法規(guī)的層次結(jié)構(gòu)來安排內(nèi)容布局，并授權(quán)相關(guān)部門進(jìn)一步指導(dǎo)。其次，規(guī)范軟法的制定和修改程序?？山梃b《指導(dǎo)意見》中關(guān)于村規(guī)民約“征集民意、擬定草案、提前審核、審議表決、備案公布”的程序要求，結(jié)合地方實(shí)際對(duì)程序進(jìn)行修改和完善，將軟法制定和修改的程序用地方法的形式固定下來，并且允許各村在不違反地方法的基礎(chǔ)上結(jié)合本村的實(shí)際對(duì)程序進(jìn)行細(xì)化和優(yōu)化，加強(qiáng)軟法制定的合法性。

(二) 提升鄉(xiāng)村軟法的創(chuàng)制能力

1.充分發(fā)揮駐村法律顧問的作用。2020年3月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，在主要任務(wù)中提出了進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村法律顧問工作，落實(shí)一村一法律顧問制度的要求。在軟法的創(chuàng)制中可以此為依托發(fā)揮鄉(xiāng)村法律顧問的作用，在軟法的草擬階段充分聽取鄉(xiāng)村法律顧問的意見并由法律顧問對(duì)文本內(nèi)容的合法性進(jìn)行初步的審核。此階段審核以文本是否與上位法沖突為限，對(duì)與法律法規(guī)有沖突的內(nèi)容及時(shí)提出修改的建議，交草擬機(jī)構(gòu)重新修改后再交村民會(huì)議進(jìn)行表決。

2.充分發(fā)揮數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用提高村民參與度。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的取得靠的是發(fā)動(dòng)群眾和依靠群眾，鄉(xiāng)村治理的法治化推進(jìn)也不例外，提高民眾的參與度一是要加強(qiáng)村民與基層組織、政府的良性互動(dòng)，加強(qiáng)政府政務(wù)信息、“村兩委”服務(wù)信息公開度，為村民參與鄉(xiāng)村治理提供平臺(tái)。加快“數(shù)字法治·智慧司法”建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)，加強(qiáng)移動(dòng)端的推廣使用，拓展利用移動(dòng)端開展服務(wù)的新形式。在做好法制宣傳、提高法律服務(wù)質(zhì)量、提升村民法律意識(shí)和參與意識(shí)的同時(shí)加強(qiáng)村民同村兩委等自治組織的聯(lián)系，簡(jiǎn)便、高效地開展軟法制定意見征集，提高村民的參與度。

3.提升村干部的政治及法律素養(yǎng)。村干部既是鄉(xiāng)村治理中的管理者，也是參與者，作為管理者其游離于國(guó)家干部體制之外，具有較強(qiáng)的自由性，在對(duì)村干部的約束效力上黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)于國(guó)家法律法規(guī)。從黨內(nèi)法規(guī)和制度的學(xué)習(xí)入手，提升村干部的思想覺悟，形成為民服務(wù)的思想認(rèn)同，用黨內(nèi)法規(guī)引領(lǐng)和規(guī)范治理行為，樹立村干部的法治意識(shí)和法制觀念，為法治思維的形成做好鋪墊。此外,知法才能用法和守法，采用定期不定期法律培訓(xùn)或者集中學(xué)習(xí)等方式，多渠道多方式多途徑加強(qiáng)村干部的法治教育，增加法律知識(shí)儲(chǔ)備進(jìn)而提升法律素養(yǎng)，保障軟法創(chuàng)制的有效進(jìn)行。

(三) 完善軟法適用的硬法監(jiān)督

1.完善軟法備案審查工作制度。因各地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平差異，由地方立法來完善軟法的備案監(jiān)督制度更具可行性。由地方立法對(duì)現(xiàn)有的備案制度進(jìn)行細(xì)化和完善，賦予政府備案法律強(qiáng)制力，將備案制度落到實(shí)處。首先，明確備案審查的范圍僅為合法性審查。包括軟法的制定主體、制定程序和制定內(nèi)容是否符合法律規(guī)范，來確保軟法的制定符合民主商定和村民意愿的自治要求。其次，采用備案生效制并授權(quán)備案機(jī)關(guān)修改和撤銷的建議權(quán)。在軟法的程序中明確備案環(huán)節(jié)，要求各基層組織自覺履行備案的義務(wù)，否則軟法將面臨制定程序不完備而無法生效的風(fēng)險(xiǎn)。此外，在審查的過程中明確備案機(jī)關(guān)對(duì)不符合法律規(guī)范，甚至與上位法相沖突的內(nèi)容有權(quán)提出修改的建議，并督促其及時(shí)修改，對(duì)修改后仍不符合法律要求的有權(quán)做出撤銷該條款的建議，并退回整改。

2.完善政府監(jiān)督及民主監(jiān)督機(jī)制。首先，完善政府的監(jiān)督管理機(jī)制。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、司法所等組成督查小組，不定期對(duì)村干部履職及軟法的執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，聽取村民意見對(duì)不合時(shí)宜及侵害村民權(quán)益的內(nèi)容及時(shí)提出整改建議，對(duì)于未履職盡責(zé)、濫用職權(quán)等違規(guī)違法行為應(yīng)依照法律法規(guī)或者黨紀(jì)黨規(guī)追究其相應(yīng)的責(zé)任。其次，建立鄉(xiāng)村治理的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。完善村兩委的治理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制及述職考核評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)村兩委的有效監(jiān)督。最后，強(qiáng)化救濟(jì)及民主監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮村民代表會(huì)的作用，及時(shí)聽取村民的意見和訴求，定期召開代表會(huì)議將問題集中進(jìn)行反饋；鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)村群眾組織，通過鄉(xiāng)賢會(huì)或者村落理事會(huì)等方式推動(dòng)民主監(jiān)督的有效運(yùn)行。