城市基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的實(shí)踐與思考
——以D市為例

梁宇棟

(四川文理學(xué)院 政法學(xué)院， 四川 達(dá)州 635000)

2013年,習(xí)近平總書記曾指出，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況總體上是好的，但也存在一些重制定、輕執(zhí)行的問題，有的制度先緊后松，有的外緊內(nèi)松，有的違反之后未得到及時(shí)懲處，產(chǎn)生‘破窗效應(yīng)’[1]。從2013年開始黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)駛?cè)肟燔嚨?，?jīng)過幾年的不懈努力，基本形成“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。其中旨在強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的一系列保障制度，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(2016)、《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(2016)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》(2019)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》(2019)、《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》(2019)等得到修訂或頒行。這些制度都是針對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不足的現(xiàn)狀的立法回應(yīng)，從而在進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)體系的同時(shí)也為黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行提供了基本的制度依據(jù)和法治保障。因此，提升基層黨組織在基層黨建工作中執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的力度，對(duì)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的整體要求，增強(qiáng)基層黨組織作為元治理者引領(lǐng)社會(huì)治理的能力，推動(dòng)基層社會(huì)治理法治化邁向縱深具有重大的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、城市基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)證考察——以D市為例

為了更為全面、細(xì)致地掌握該市“黨建引領(lǐng)基層社會(huì)黨組織”和執(zhí)行《中共中央辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)的工作的意見》的整體情況，進(jìn)一步有效推動(dòng)這些政策和黨內(nèi)法規(guī)的貫徹和落地，本調(diào)研組分別于2019年5月和2020年7月先后兩次深入該市某區(qū)街道社區(qū)展開調(diào)研。本次調(diào)研共召開16次座談，實(shí)際參與訪談的社區(qū)兩委成員50人，社區(qū)群眾代表40人。

(一) D市“黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理”的整體情況——以C街道為例

按照中共D市委、D市人民政府關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的總體要求和統(tǒng)一部署，D市C街道各社區(qū)結(jié)合自身實(shí)際情況，積極貫徹落實(shí)各項(xiàng)要求，以“三區(qū)三站三中心”為載體，著力推動(dòng)社區(qū)基層黨建工作的開展，提升社區(qū)治理現(xiàn)代化水平。

1.C街道各社區(qū)基層社區(qū)黨建的基本情況。在城市社區(qū)治理工作中加強(qiáng)基層社區(qū)黨建，是堅(jiān)持正確的政治方向，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的關(guān)鍵所在。C街道各社區(qū)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨支部工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》的相關(guān)規(guī)定，按照“黨支部標(biāo)準(zhǔn)工作法”，從隊(duì)伍、組織體系、黨內(nèi)組織生活、陣地、基本制度和保障等方面全面系統(tǒng)地開展各項(xiàng)黨建工作。該街道共有13個(gè)社區(qū)，所轄面積4.57平方公里、常住人口153 657余人，其中各社區(qū)直管黨員共1 896人，占全部人口的1.23 %。在黨組織建設(shè)方面，各基層社區(qū)結(jié)合各自實(shí)際情況按照“黨支部標(biāo)準(zhǔn)工作法”的要求開展黨組織建設(shè)。通過梳理、排查黨員組織關(guān)系、建立信息臺(tái)賬，明確職責(zé)、強(qiáng)化績(jī)效管理，規(guī)范經(jīng)費(fèi)收支，黨組織的組織力進(jìn)一步改善。按照應(yīng)建全建原則，C街道各基層社區(qū)黨委、總支下根據(jù)黨員區(qū)域分布、網(wǎng)格劃分、黨組織關(guān)系來源等標(biāo)準(zhǔn)建立黨支部，共計(jì)45個(gè)。C街道各基層社區(qū)黨員主要來源于企業(yè)改制劃轉(zhuǎn)、軍人復(fù)員、院校畢業(yè)生等。在黨內(nèi)政治組織生活方面，社區(qū)各黨委、支部堅(jiān)持開展“三會(huì)一課”、組織生活會(huì)、談心談話、民主評(píng)議黨員、“黨員活動(dòng)日”等基本活動(dòng)，深入推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化，突出政治學(xué)習(xí)和教育，引導(dǎo)基層黨員不忘初心，牢記使命?；鶎狱h組織生活基本實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化。在黨員活動(dòng)陣地方面，C街道各基層社區(qū)按照“六站一平臺(tái)”(便民服務(wù)站、文化娛樂站或新市民培訓(xùn)站、養(yǎng)老活動(dòng)站、青少年學(xué)習(xí)站、愛心援助站、志愿者工作站和數(shù)字化管理服務(wù)平臺(tái))要求，基本建成集黨員活動(dòng)、便民服務(wù)、文化宣傳等多功能于一體的黨群服務(wù)中心。有些社區(qū)為社會(huì)組織、志愿者隊(duì)伍開展活動(dòng)提供專有的活動(dòng)場(chǎng)所。在黨員“雙報(bào)到”制度落實(shí)方面，C街道各社區(qū)“雙報(bào)到”黨員人數(shù)共計(jì)2 151人。黨員“雙報(bào)到”制度在各社區(qū)已經(jīng)基本全覆蓋，社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的政府企業(yè)事業(yè)單位的黨員基本都已在社區(qū)簽署協(xié)議、認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目。

2.C街道各社區(qū)基層社區(qū)治理的基本現(xiàn)狀。D市政府按照建設(shè)服務(wù)型、法治型和效能型政府的要求，積極轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)自身治理體系和能力現(xiàn)代化。C街道在城市社會(huì)治理層面，一方面，依法根據(jù)社區(qū)居民委員會(huì)的性質(zhì)，厘清權(quán)責(zé)邊界、開列權(quán)責(zé)清單，落實(shí)政府購買社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)，進(jìn)一步明確和樹立社區(qū)居民委員會(huì)在社區(qū)治理中的主導(dǎo)地位。各社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)，擬定自治章程、居民公約，居民自治進(jìn)一步深化，基本實(shí)現(xiàn)與社區(qū)管理服務(wù)的有效銜接；另一方面，積極培育孵化社區(qū)性社會(huì)組織，建立教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老和公益慈善等社區(qū)性社會(huì)組織；推動(dòng)建立社區(qū)事務(wù)民主協(xié)商機(jī)制，多元主體的社會(huì)協(xié)同能力正在逐步形成。通過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，C街道各基層社區(qū)以黨組織為核心、政府主導(dǎo)、居民為主體，多元主體參與協(xié)同的社區(qū)治理體系基本形成。從社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)來看，人員數(shù)量適當(dāng)，性別、年齡等結(jié)構(gòu)相對(duì)合理，基本滿足基層社區(qū)工作的需要。社區(qū)工作隊(duì)伍大致由專職社區(qū)工作人員和臨聘人員兩部分組成，人數(shù)大致在16人左右，其中專職工作人員數(shù)量大致在8～10人。臨聘人員大致在7～9人左右，人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)基本合理。其中，專職社區(qū)“兩委”成員，在性別結(jié)構(gòu)方面，女性工作人員較多。在學(xué)歷層次方面，具有大專以上學(xué)歷的人員占到85 %左右，整體素養(yǎng)較高。根據(jù)相關(guān)政策要求，各基層社區(qū)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的工作清單制度。根據(jù)走訪座談發(fā)現(xiàn)，近一半的社區(qū)沒有建立社區(qū)事務(wù)工作清單。在實(shí)際治理過程中，C街道各基層社區(qū)結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)新工作方法，積極主動(dòng)下沉基層群眾中，探民情、察民意。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的各種問題，社區(qū)工作人員能夠及時(shí)予以關(guān)注、上報(bào)或解決。C街道各基層社區(qū)積極組織開展形式多樣的社會(huì)活動(dòng)，豐富居民日常生活。有些社區(qū)積極引入社會(huì)組織參與社區(qū)治理，并與當(dāng)?shù)馗咝ｉ_展合作，組織社區(qū)性群眾組織開展豐富多彩的文體娛樂活動(dòng)，深受居民歡迎，極大地激發(fā)社區(qū)活力。從2019年4月中旬開始各個(gè)社區(qū)先后開展“睦鄰節(jié)”的大型社區(qū)活動(dòng)，得到社區(qū)民眾的積極響應(yīng)和廣泛參與，取得良好的社會(huì)效果。

(二) D市在“黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理”中執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)存在的問題

1.基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)缺位。根據(jù)《中共中央辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)的工作的意見》的要求，推行社區(qū)黨員分類管理，定期排查流動(dòng)黨員，實(shí)行組織關(guān)系一方隸屬、參加多重組織生活是增強(qiáng)社區(qū)基層黨組織的政治功能和戰(zhàn)斗力的重要舉措。然而，通過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)C街道各基層社區(qū)在黨組織建設(shè)方面普遍存在基層黨組織對(duì)所屬黨員的管理缺乏有效約束手段的問題。在各基層社區(qū)所屬直管黨員中存在比例不一的流動(dòng)黨員，這些黨員或外出務(wù)工或長(zhǎng)居轄區(qū)外，無法正常參加所屬黨組織的生活和活動(dòng)。整體上各社區(qū)黨員處于基本散養(yǎng)，甚至是脫管的狀態(tài)。除此之外，黨費(fèi)繳納不及時(shí)、黨員生活、工作動(dòng)態(tài)不匯報(bào)問題也普遍存在。這些黨員管理問題既不便于黨員加強(qiáng)自身黨性素養(yǎng)的提升，也不利于黨組織生活的順利開展，黨性意識(shí)淡薄、導(dǎo)致黨組織松散、缺乏凝聚力，直接影響到黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮。

2.基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)失位。根據(jù)《中共中央辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)的工作的意見》的要求，嚴(yán)肅黨的組織生活，落實(shí)“三會(huì)一課”和黨支部主題黨日制度，教育引導(dǎo)黨員干部旗幟鮮明地講政治，持續(xù)整頓后進(jìn)黨支部，推進(jìn)黨支部標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)；進(jìn)一步落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的要求，堅(jiān)強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)等是有效改變城市基層黨組織軟弱渙散、政治功能不強(qiáng)的現(xiàn)狀，切實(shí)提升黨組織的政治功能和戰(zhàn)斗力的重要舉措。然而，通過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)C街道各基層社區(qū)在黨的組織生活建設(shè)方面存在一些問題。各基層社區(qū)有較大比例的退休黨員、高齡黨員。這些黨員因疾病、行動(dòng)不便等因素也無法正常參加黨組織生活。經(jīng)大致統(tǒng)計(jì)，各社區(qū)直管黨員參加組織生活出勤率保持在20 %～50 %不等。這種情況直接導(dǎo)致黨支部召開黨員大會(huì)研究、議決“黨員發(fā)展”等重大事項(xiàng)時(shí)，常常因黨員無法達(dá)規(guī)定比例，僅能采取電話等方式征求黨員意見，組織生活缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性，導(dǎo)致凸顯政治引領(lǐng)的能力明顯不足。而在黨支部標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，黨建工作的規(guī)范性不足。通過走訪調(diào)研，大部分社區(qū)并沒有嚴(yán)格按照“黨支部工作標(biāo)準(zhǔn)法”的要求規(guī)范黨組織生活和活動(dòng)。信息臺(tái)賬記錄不全面、不完整，沒有按照黨員信息基本情況、黨費(fèi)收繳情況、入黨積極分子發(fā)展情況、黨組織生活開展、黨員民主評(píng)議等情況如實(shí)記錄。

3.基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)形式主義的傾向隱現(xiàn)。根據(jù)《中共中央辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)的工作的意見》的有關(guān)規(guī)定，推動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位黨組織、在職黨員到社區(qū)報(bào)到全覆蓋，采取承諾踐諾、志愿服務(wù)等做法參與社區(qū)治理、有效服務(wù)群眾。然而，走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)C街道黨員“雙報(bào)到”工作抓得不實(shí)。目前各社區(qū)普遍存在在社區(qū)報(bào)到的部分黨組織或黨員干部應(yīng)付式開展工作，認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目，“挑肥揀瘦、拈輕怕重”，落實(shí)項(xiàng)目搞形式、走過場(chǎng)，幫助社區(qū)解決實(shí)施困難和問題的作用發(fā)揮不夠明顯。結(jié)果是這種形式主義在某種程度上遮蔽了基層黨組織在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程的全貌，無法真正如實(shí)反映自身在政策和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行方面存在的問題與不足。這種人為的信息不對(duì)稱也影響到上級(jí)各級(jí)黨委無法對(duì)基層黨組織執(zhí)行政策和黨內(nèi)法規(guī)情況形成較為全面、客觀的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，進(jìn)而使得頂層決策的設(shè)計(jì)存在缺陷或瑕疵，最終造成基層黨組織“自身運(yùn)作有效，依法治理無效”的困局。

二、原因追溯：內(nèi)在審視與外部追問

通過對(duì)D市C街道社區(qū)在“黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理”過程中執(zhí)行《中共中央辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)的工作的意見》的情況的實(shí)證考察，可以從中深刻地體認(rèn)到“書本中的法”與“行動(dòng)中的法”之間存在著較大落差。因此，要清晰地認(rèn)識(shí)當(dāng)前城市社區(qū)基層黨組織在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)中存在的不足。

(一) 城市基層黨組織自身執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的機(jī)制仍待落實(shí)和完善

有學(xué)者對(duì)中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行了較為全面、系統(tǒng)的研究，并從組織社會(huì)學(xué)的角度指出，基層黨組織依靠黨建方式執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，并以各種黨內(nèi)政治生活形式對(duì)自身黨建工作進(jìn)行監(jiān)督[1]。基于此，可以將基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行機(jī)制分為兩個(gè)部分，一部分是基層黨組織以黨內(nèi)法規(guī)為基準(zhǔn)從“隊(duì)伍、黨內(nèi)政治生活、陣地、制度、保障”等方面全面加強(qiáng)自身建設(shè)，并將依規(guī)黨建工作貫穿、融入到基層社會(huì)治理工作的各個(gè)領(lǐng)域和層面；另一部分是通過黨內(nèi)政治生活，包括“學(xué)習(xí)教育制度”“三會(huì)一課”“談心談話制度”“民主評(píng)議黨員制度”“民主生活會(huì)制度”“組織生活會(huì)制度”以及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制、黨內(nèi)問責(zé)等一系列各種制度，保障基層黨組織自身黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行。然而，城市基層黨組織并沒有完全將黨內(nèi)法規(guī)制度化地納入到從學(xué)習(xí)、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督到問責(zé)整個(gè)執(zhí)行機(jī)制鏈條中，也沒有將執(zhí)行機(jī)制鏈條中各個(gè)環(huán)節(jié)之間有效勾連起來。這些因素導(dǎo)致在城市基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)乏力。具體包括三個(gè)方面：首先，常態(tài)化黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)機(jī)制缺位，導(dǎo)致對(duì)依規(guī)黨建的理念缺乏應(yīng)有認(rèn)識(shí)和重視。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的正確認(rèn)識(shí)是遵守和踐行黨內(nèi)法規(guī)的基本前提。然而通過訪談發(fā)現(xiàn)，基層黨員，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際黨建工作中往往將黨內(nèi)法規(guī)與一般黨內(nèi)規(guī)范性文件相混同，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在基層黨建工作中的重要意義、具體內(nèi)涵、歷史沿革、制度體系、執(zhí)行體制、機(jī)制等方面缺乏全面、清晰的認(rèn)識(shí)和透徹的理解。這直接影響到基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的力度和效果。同時(shí)，在實(shí)際基層黨建工作中，黨內(nèi)法規(guī)的資料往往“一發(fā)了之、束之高閣”，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)缺乏持續(xù)性、體系化，現(xiàn)有學(xué)習(xí)效果評(píng)價(jià)缺乏依據(jù)，往往形式大于內(nèi)容。這導(dǎo)致黨員在思想上缺乏依法依規(guī)治黨的使命感和緊迫感，不斷提升自身的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，通過主動(dòng)學(xué)習(xí)、深入學(xué)習(xí)，逐步提高自身落實(shí)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的責(zé)任能力的動(dòng)力不足。其次，針對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的績(jī)效問責(zé)機(jī)制仍須進(jìn)一步完善。對(duì)于在基層社區(qū)黨員參加組織生活出勤率不高、黨費(fèi)繳納不及時(shí)或不繳納、黨員生活以及工作動(dòng)態(tài)不匯報(bào)、有些黨員處于基本散養(yǎng)，甚至是脫管的狀態(tài)等問題，基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部往往選擇無視或表示無奈，對(duì)這些黨員問責(zé)不嚴(yán)，不敢動(dòng)真碰硬。正是由于基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致這些黨員黨性意識(shí)淡薄，整個(gè)黨組織松散，缺乏凝聚力，直接影響黨組織戰(zhàn)斗力。最后，缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前城市基層社區(qū)基層黨組織在依規(guī)黨建過程中存在諸多問題，如組織松散、“雙報(bào)到”黨員活動(dòng)形式化等長(zhǎng)期存在，本身說明外在的黨內(nèi)上級(jí)監(jiān)督機(jī)制弱化，缺乏有效的同步識(shí)別、發(fā)現(xiàn)、督導(dǎo)、問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致出現(xiàn)管黨治黨失之寬、松、軟的局面。

(二) 城市基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)缺乏可操作性

黨內(nèi)法規(guī)的可操作性并不僅僅在于規(guī)范本身的明確性以及執(zhí)行條件和程序的明晰性，同樣也在于與執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)政策和法規(guī)的協(xié)同性和支撐力。它們是基層黨組織有效執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的前提和條件。因此，在某種程度上黨內(nèi)法規(guī)與相關(guān)政策的配套度的大小和彼此指向的同向協(xié)同力決定了基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的有效性。以D市C街道社區(qū)基層黨組織執(zhí)行《中共中央辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)的工作的意見》為例。根據(jù)該意見的要求，通過健全社區(qū)工作者職業(yè)體系、落實(shí)薪酬待遇，建立職業(yè)正向激勵(lì)機(jī)制，健全財(cái)政投入保障機(jī)制、落實(shí)黨建工作和社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，從而建立一支政治覺悟高、熱愛社區(qū)事業(yè)、數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、素質(zhì)優(yōu)良的社區(qū)工作者隊(duì)伍。同時(shí)，為了增強(qiáng)社區(qū)黨組織有資源和能力為群眾服務(wù)，該意見還規(guī)定依法確定社區(qū)工作事項(xiàng)，上級(jí)部門不得把自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)，確需社區(qū)協(xié)助的，須經(jīng)區(qū)(縣、市、旗)黨委和政府嚴(yán)格審核把關(guān)，并提供必要的經(jīng)費(fèi)和工作條件。這些要求目的在于通過制度性的舉措推動(dòng)基層社區(qū)“內(nèi)向增能外向減負(fù)”，增強(qiáng)基層社區(qū)黨組織服務(wù)群眾的能力，從而有效提升基層社區(qū)黨組織執(zhí)行該意見的能力。然而，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于相關(guān)政策出臺(tái)的滯后，導(dǎo)致出現(xiàn)社區(qū)工作人員的待遇低、事務(wù)繁、責(zé)任大的狀況，極大地影響了他們的工作積極性和熱情。一方面，C街道各社區(qū)“兩委”成員對(duì)職業(yè)現(xiàn)狀與前景普遍擔(dān)憂。社區(qū)“兩委”成員普遍反映待遇低，“五險(xiǎn)一金”未得到落實(shí)，日常工作培訓(xùn)、按要求晉升路徑狹窄，對(duì)離職后的生活前景深表擔(dān)憂。難引人、難留人，尤其是青年黨員干部流失情況明顯。近年來辭職人數(shù)達(dá)5人左右，有相當(dāng)比例的年輕社區(qū)干部和工作人員都在備考公務(wù)員。這在一定程度上影響社區(qū)干部隊(duì)伍的穩(wěn)定和工作的順利開展。另一方面，社區(qū)常常把主要精力用在應(yīng)付上級(jí)部門檢查、處理臨時(shí)性或突擊性工作任務(wù)中，沒有更多時(shí)間和精力用在訪民情、察民意、解民憂等服務(wù)社區(qū)的職責(zé)任務(wù)上。調(diào)研中還了解到現(xiàn)在需要社區(qū)出具的證明事項(xiàng)仍多達(dá)120余項(xiàng)。社區(qū)干部普遍反映很多本應(yīng)衛(wèi)生、國土、安監(jiān)、城管、公安、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)等職能部門承擔(dān)的工作任務(wù)，常?！皵偱伞苯o社區(qū)去承擔(dān)或協(xié)助，很多時(shí)候相關(guān)職能部門沒有給予必要的工作經(jīng)費(fèi)和人員支持。

三、對(duì)策：理念認(rèn)同、制度落實(shí)與技術(shù)支撐

(一) 高度重視黨內(nèi)法規(guī)與政策的制定的協(xié)同性

錢穆先生曾指出：“任何一項(xiàng)制度，絕不是孤立存在的。各項(xiàng)制度間，必然是相互配合的，形成一整套。否則那些制度各個(gè)分裂，絕不會(huì)存在，也不能推行”[2]。盡管在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》中提出黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高、執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性明顯增強(qiáng)的目標(biāo)，但是，這種協(xié)同性僅僅是針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部自身而言的。在黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行方面，相關(guān)的行政性政策的出臺(tái)和配合對(duì)于提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力具有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，應(yīng)當(dāng)予以高度重視。

(二) 全面落實(shí)城市基層黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行常態(tài)化督導(dǎo)制度

城市社區(qū)基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)往往受到外在環(huán)境的復(fù)雜性和變動(dòng)性、資源、信息、黨內(nèi)法規(guī)的立法水平等因素的影響和約束，但歸根結(jié)底是人的問題，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行最終仍然必須依靠廣大基層黨員來實(shí)施。因此，結(jié)合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》的相關(guān)規(guī)定，提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重心仍然在于從制度層面進(jìn)一步優(yōu)化、完善基層黨組織黨內(nèi)政治生活的基本生態(tài)，激發(fā)基層黨員自覺學(xué)習(xí)、認(rèn)同和踐行黨內(nèi)法規(guī)，并對(duì)基層黨員違反黨內(nèi)法規(guī)的行為進(jìn)行有效識(shí)別、問責(zé)和矯正。

1.優(yōu)化城市社區(qū)基層黨組織黨內(nèi)政治生活。根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于黨內(nèi)政治生活質(zhì)量的重要論述，應(yīng)將黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)、執(zhí)行進(jìn)度和具體情況、自我督查和改進(jìn)等內(nèi)容納入基層黨組織黨內(nèi)政治生活中，成為基層黨組織開展黨內(nèi)生活的重要內(nèi)容。一方面，學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)日常化。將黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)列入基層黨委及各支部主題黨日重要內(nèi)容，利用“三會(huì)一課”的制度和平臺(tái)，集中學(xué)習(xí)黨章和黨內(nèi)法規(guī)，加強(qiáng)基層黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的理解和掌握，進(jìn)一步深刻領(lǐng)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)基層黨組織自身建設(shè)和引領(lǐng)基層社會(huì)治理的重要意義。加強(qiáng)對(duì)基層黨員干部的培訓(xùn)和指導(dǎo)，切實(shí)提升其執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的政治意識(shí)和行動(dòng)能力。同時(shí)，將宣傳黨內(nèi)法規(guī)與基層黨組織黨風(fēng)廉政建設(shè)、普法普紀(jì)宣傳活動(dòng)相結(jié)合，在工作實(shí)踐中提高基層黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知。另一方面，充分發(fā)揮黨內(nèi)民主，激勵(lì)基層黨員干部知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)。明確基層黨組織黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大普通黨員在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)中的主體地位，依規(guī)保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過公開黨務(wù)，鼓勵(lì)黨員積極參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督黨的組織和干部等形式，擴(kuò)寬黨員向上級(jí)黨組織提出意見和建議的渠道，最大限度地調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)從“有序參與-形式民主”向“有效參與-實(shí)質(zhì)民主”的轉(zhuǎn)變，為提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力提供用之不竭的動(dòng)力。按照民主集中制原則，以基層黨組織支部黨員大會(huì)和黨小組會(huì)的民主生活會(huì)和組織生活為平臺(tái)，或者通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、自媒體等媒介，圍繞如何將依規(guī)黨建落實(shí)、融入到基層黨建和引領(lǐng)社區(qū)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，依規(guī)開展各項(xiàng)工作和社區(qū)活動(dòng)的問題向全體黨員干部征求意見、鼓勵(lì)他們對(duì)此充分交流、對(duì)話和討論，在彼此互動(dòng)和協(xié)商中，增進(jìn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)及其重要性的認(rèn)識(shí)，形成共識(shí)、凝聚力量，從而在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中保持迅捷有力的行動(dòng)力。同時(shí)，動(dòng)員基層黨員干部通過民主監(jiān)督，挖掘、發(fā)現(xiàn)基層黨組織依規(guī)黨建過程中存在的問題與各種不足，暢所欲言，在充分協(xié)商中尋求最佳解決方案及其途徑，推動(dòng)基層黨組織不斷通過自查、自評(píng)進(jìn)行自我改進(jìn)，從而提升依規(guī)黨建的效能。

2.加強(qiáng)完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效管理和問責(zé)機(jī)制。根據(jù)關(guān)鍵群體理論，作為集體行動(dòng)先行者的關(guān)鍵群體具有較大的動(dòng)員能力，可以起到表率作用。它承擔(dān)集體行動(dòng)的初始成本，是推動(dòng)集體行動(dòng)形成和發(fā)展的核心和靈魂，從而在群體中獲得較高的聲譽(yù)回報(bào)[3]。宋功德在總結(jié)執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)也曾指出，“抓住關(guān)鍵少數(shù)，堅(jiān)持以下率上”是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的重要舉措[4]。因此，針對(duì)基層黨組織黨員領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，不作為、失職失責(zé)行為較多的現(xiàn)狀，加強(qiáng)和完善對(duì)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制至關(guān)重要。在將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況納入基層黨組織黨委領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)考核體系中的同時(shí)，作為基層黨組織黨委書記抓黨建工作述職、評(píng)議、考核的重要內(nèi)容，真正將考核評(píng)議結(jié)果與干部獎(jiǎng)懲、提拔重用、評(píng)先選優(yōu)相掛鉤。

3.加快建立第三方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后的評(píng)估機(jī)制。一般而言，無論是基層黨組織自我評(píng)估，還是上級(jí)黨委全面評(píng)估，都無法完全真正確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果的客觀性和公正性。對(duì)此，基于評(píng)估工作的專業(yè)性和中立性要求，積極引入、落實(shí)第三方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估機(jī)制對(duì)提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果具有重要作用。它是從客觀性、規(guī)范性、整體性等層面逆向強(qiáng)化和促進(jìn)基層黨組織依規(guī)黨建，是在制度上鞏固和改進(jìn)基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和效果的重要舉措之一。通過政府購買服務(wù)的形式，在上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌下，委托高等院校和科研機(jī)構(gòu)開展基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的評(píng)估工作。第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)政治性、合法性、合理性、操作性和實(shí)效性等標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合地方實(shí)際情況制定黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系，深入基層社區(qū)，根據(jù)實(shí)際情況通過問卷調(diào)查、實(shí)地考察、召開座談會(huì)、專家論證會(huì)、解讀案例等方式對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的落地實(shí)施和公眾態(tài)度與評(píng)價(jià)等方面展開評(píng)估，形成評(píng)估報(bào)告，作為上級(jí)黨委指導(dǎo)基層黨組織依規(guī)黨建的基本參考依據(jù)。

4.健全同步常態(tài)化的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。健全常態(tài)化的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制是解決當(dāng)前城市社區(qū)基層黨組織在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中監(jiān)督力度弱化問題的重要舉措。首先，上級(jí)機(jī)關(guān)通過“內(nèi)嵌”于基層黨建的各個(gè)環(huán)節(jié)，將監(jiān)督權(quán)力的觸角適當(dāng)前移于每個(gè)黨建活動(dòng)中，從而建立自上而下的同步監(jiān)督機(jī)制。通過這種同步常態(tài)化的監(jiān)督，上級(jí)機(jī)關(guān)能夠高效地識(shí)別基層黨建過程中出現(xiàn)的各種問題，及時(shí)提出整改意見，糾正各種偏離黨規(guī)要求的行為，從而有效預(yù)防違規(guī)行為的發(fā)生。同時(shí)，通過這種程序監(jiān)督，可以有力地協(xié)調(diào)上級(jí)機(jī)關(guān)與基層黨組織之間關(guān)系，提高基層黨組織依規(guī)黨建的執(zhí)行效率。另一方面，建立巡回式的監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)機(jī)關(guān)深入社區(qū)，傾聽基層黨員、干部和廣大人民群眾關(guān)于基層黨建和社會(huì)治理等方面的意見、建議，發(fā)現(xiàn)基層黨建工作中的難題；對(duì)于發(fā)現(xiàn)的重大問題，及時(shí)與基層黨組織進(jìn)行溝通，優(yōu)化決策方案，從而有效調(diào)動(dòng)各方的積極性和主動(dòng)性，凝聚力量，降低基層黨建違規(guī)失職和各種形式主義的機(jī)率。其次，上級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)定期根據(jù)基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的各種結(jié)果，結(jié)合第三方的評(píng)估報(bào)告，綜合研判，統(tǒng)籌推進(jìn)。根據(jù)干預(yù)的必要性程度進(jìn)行定級(jí)分類，指導(dǎo)、督促基層黨組織進(jìn)行調(diào)整和整改，推動(dòng)基層黨組織在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時(shí)實(shí)現(xiàn)自我執(zhí)行、自我督查、自我改進(jìn)，并以簡(jiǎn)報(bào)的形式向各方予以反饋。對(duì)于在基層黨建中存在的違法失職情況，堅(jiān)決問責(zé)、絕不姑息，共同推進(jìn)基層黨組織依規(guī)黨建的順利開展，提升黨建質(zhì)量，引領(lǐng)基層社會(huì)治理的有效推進(jìn)。最后，進(jìn)一步完善問責(zé)機(jī)制，明確責(zé)任主體、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、歸責(zé)條件、責(zé)任方式和問責(zé)程序等，為“有責(zé)必問，問責(zé)必嚴(yán)”提供基本依據(jù)，以精準(zhǔn)問責(zé)的實(shí)效強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的剛性，從而促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在基層黨建和社區(qū)治理工作中認(rèn)真遵守黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。

(三) 積極探索社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

上級(jí)黨委依靠定期巡視和專項(xiàng)督查等方式監(jiān)督檢查基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的情況，但是基于自身的資源能力的有限性，需要黨外監(jiān)督的配合和輔助。同時(shí)，社會(huì)性監(jiān)督也是最大限度抑制基層黨組織在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中存在的形式主義傾向，提升執(zhí)行效果有力舉措之一。當(dāng)前在城市基層社區(qū)，由于信息不對(duì)稱，社區(qū)居民和媒體獲取信息渠道有限，或信息不全面、不準(zhǔn)確等問題，導(dǎo)致社會(huì)性監(jiān)督基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的能力嚴(yán)重不足，其作用有限。這要求加大鼓勵(lì)、推動(dòng)基層社區(qū)居民、社會(huì)組織、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)等各類社區(qū)治理主體的積極介入和參與。通過旁聽基層黨組織學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)政治生活會(huì)、參加基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)普法活動(dòng)等形式，監(jiān)督其執(zhí)行過程，評(píng)價(jià)其執(zhí)行效果，真正讓基層黨組織依規(guī)治理在陽光下運(yùn)行。

(四) 從技術(shù)層面盡快推動(dòng)“黨建+社區(qū)治理”信息化平臺(tái)建設(shè)

當(dāng)前，城市社區(qū)依托“黨建+社區(qū)治理”的信息化、智能化平臺(tái)開展各項(xiàng)社區(qū)工作，成效顯著。但是，各社區(qū)的信息化程度不高的局面仍然存在。這無形中增加了基層社區(qū)在基層黨建和社會(huì)治理中的治理成本，極大地制約了治理效率和制度效能的轉(zhuǎn)化和發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)建立基層社區(qū)管理與服務(wù)信息化平臺(tái)，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代科技手段，以社區(qū)地域信息為基礎(chǔ)，以社區(qū)居民的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為信息來源，按照“黨建+社會(huì)治理”為基本依據(jù)，分類管理、構(gòu)建社區(qū)基層黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)、社會(huì)組織、志愿者、社區(qū)居民等相關(guān)信息合一、訪問權(quán)限有別的社區(qū)數(shù)據(jù)庫平臺(tái)，與民政、公安機(jī)關(guān)等相關(guān)職能部門相銜接，形成以大數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的社區(qū)管理與服務(wù)信息化、智能化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨建和社會(huì)治理參與主體彼此信息共享、業(yè)務(wù)同向協(xié)同的格局。這不僅提高了基層黨組織在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)方面的規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化，也使得黨建和基層社會(huì)治理的整個(gè)過程變得日益可視化。這為上級(jí)黨委、本社區(qū)黨員干部和社區(qū)居民知悉基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的情況提供了更為全面、有效和精準(zhǔn)的信息，對(duì)社區(qū)基層依規(guī)黨建的自我監(jiān)督和外在監(jiān)督更為有力和高效，從而在整體上提升了基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的力度、深度和廣度。