金融監(jiān)管之下的金融安全與金融自由

陳怡寧

引言

2020年11月2日，中國銀保監(jiān)會同中國人民銀行等部門起草的《網(wǎng)絡小額貸款業(yè)務管理暫行辦法（征求意見稿）》。同年11月3日晚間，上海證券交易所發(fā)布《關于暫緩螞蟻科技集團股份有限公司科創(chuàng)板上市的決定》。隨后，螞蟻集團在港交所發(fā)布公告，同時進行的H 股于香港聯(lián)合交易所有限公司主板上市亦暫緩。因金融監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)貸款業(yè)務政策作出重大調整，螞蟻集團下的小貸業(yè)務面臨重整，被迫按下上市的暫停鍵。與此同時，對科創(chuàng)板的定義也關系著螞蟻集團的上市能否具備正當性，銀保監(jiān)會消費者權益保護局局長郭武平表示，金融科技是技術驅動的金融創(chuàng)新，落腳點是金融，本質是金融服務，從消費者服務角度看，金融科技公司的“花唄”“白條”等產(chǎn)品，其內核與銀行發(fā)行的信用卡無本質差別，消費者支付的利息與費用是其盈利主要來源，因此螞蟻集團能否作為金融科技公司在科創(chuàng)板上市也存有爭議。監(jiān)管部門對特定金融領域的變革影響著一系列金融行為的合法性，整治網(wǎng)貸公司的亂象叢生是金融監(jiān)管部門的職責所在，螞蟻集團被暫緩上市同樣也是監(jiān)管部門對投資者和市場負責任的體現(xiàn)，金融自由與金融安全之間的張力借由金融監(jiān)管制度的效能發(fā)揮得以窺見。

一、金融監(jiān)管與金融安全、自由之概述及聯(lián)系

（一）金融監(jiān)管

金融監(jiān)管是一個復合詞，即金融監(jiān)督與管理之意。在學理上，金融監(jiān)管有狹義和廣義之分。狹義上，金融監(jiān)管指法定的金融監(jiān)管當局根據(jù)所在國法律的授權，在職責范圍內，為保證金融業(yè)依法穩(wěn)健運營，對其實施的監(jiān)督、管理行為之統(tǒng)稱。廣義上，除法定主管機構的監(jiān)管外，還包括金融機構為了防范風險與合規(guī)經(jīng)營所進行的內部控制與核查、行業(yè)組織之自律和社會中介機構的監(jiān)督等。由此，金融監(jiān)管可以被界定為，權利與權利、金融自由與金融安全的博弈關系下，法定的金融主管當局依據(jù)法律的授權，利用行政權力對金融機構與金融活動所施加的管理與約束，以促進金融機構依法合規(guī)穩(wěn)健運營行為的總稱。

（二）金融自由與金融安全

事實上，金融自由即金融行為自由，從法律角度上指金融主體可以自己的意志在法律規(guī)定和允許的范圍內設立、變更和終止金融權利和義務。安全性原則是金融業(yè)經(jīng)營活動的基礎性法律原則。1995年《商業(yè)銀行法》第4條第1款規(guī)定:“ 商業(yè)銀行以效益性、安全性、流動性為經(jīng)營原則，實行自主經(jīng)營，自擔風險，自負盈虧，自我約束?！?安全性原則包括：第一，金融機構安全性地保護好存款人、投資者和委托人的財產(chǎn)，不得侵占和揮霍; 第二，金融機構應該審慎地管理和運用自己和他人的財產(chǎn)，嚴格控制風險，實行資產(chǎn)負債比例管理和內部風險控制；第三，對金融機構安全性指標的監(jiān)管和風險監(jiān)控也是金融監(jiān)管的重要內容。

（三）金融監(jiān)管與金融自由、安全之聯(lián)系

在實際生活里，金融安全與金融自由并不總是協(xié)調的，過分追求金融安全容易導致“金融壓抑”的現(xiàn)象使金融自由遭到損害；但過分追求金融自由以提高金融市場的效率，可能會對金融安全造成負面影響，引發(fā)金融危機等現(xiàn)象。金融監(jiān)管可以視作金融自由的“韁繩”，金融安全的“后盾”，是平衡金融安全與金融自由的重要工具，反映著一個國家對金融自由與安全之間如何權衡的基本判斷與價值取向。

二、我國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

自1978年年底中國實行改革開放直至今日，我國確立了“一行三會”的機構型監(jiān)管體制，經(jīng)歷了不斷的發(fā)展與完善，也取得了顯著成果，其主要表現(xiàn)在三個方面：首先，是對《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》《公司法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等多部法律進行了修訂；其次是在2004年，中國銀監(jiān)會、保監(jiān)會、中國證監(jiān)會達成了分工工作備忘錄，確立了信息收集與交流及監(jiān)管聯(lián)席會議機制；最后是在國際合作深化方面，如2009年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會正式吸納中國為成員，2012年我國通過了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》。但是，受限于我國市場發(fā)展的階段性、法律建設的相對滯后性、金融行業(yè)的整體水平，中國的金融監(jiān)管的制度與體系仍面臨著諸多具有重要現(xiàn)實意義的問題，與金融安全與自由的實現(xiàn)與保障息息相關。

（一）分業(yè)監(jiān)管模式下的協(xié)調性缺失

我國實行的分業(yè)監(jiān)管模式下，各個相關監(jiān)管機構之間的權責明晰，主要是銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別對銀行、證券、保險三大核心金融領域實施監(jiān)管，但是機構之間的監(jiān)管協(xié)調性差。我國監(jiān)管當局的地盤意識強，一行三會各自為政，有維護自身利益的強烈動機，不希望別人插手自己的監(jiān)管對象，也不希望自己的監(jiān)管對象介入其他領域發(fā)展，導致金融市場在一定程度上被人為地分裂，造成資金無法在各個金融市場間自由流動，降低了金融資源配置的效率。分裂現(xiàn)象的典型例子發(fā)生在債券市場，我國債券發(fā)行和監(jiān)管同時由多個部門運作，以誰審批誰監(jiān)管的方式，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等部門分別對部分債券品種的發(fā)行有審批和監(jiān)管權限，但部門之間的發(fā)行標準和監(jiān)管標準不一，債券種類偏多且相互重疊，分化重疊的監(jiān)管模式導致債權流動性降低，交易成本上升。同時，在長期的分業(yè)管理中，監(jiān)管者與被監(jiān)管者易形成利益集團，滋生監(jiān)管寬容等問題。由此，在監(jiān)管部門之間缺乏有效的信息共享和溝通機制、跨部門監(jiān)管標準存在差異等情形之下，難以形成監(jiān)管合力，金融安全得不到足夠的保障。

（二）剛性兌付問題下的監(jiān)管目標不平衡

我國金融監(jiān)管目標具有多元性和綜合性的特征，一方面需要保障國家貨幣政策和宏觀調控措施的有效實施，另一方面需要預防與解決金融風險，保護存款人和金融機構的利益，維護金融體系的安全。長期存在的剛性兌付問題使金融市場喪失了風險定價的能力，現(xiàn)有的資金價格不能反映真實的風險水平，為維系畸形的架空狀態(tài)導致資金過度配置到風險高、收益低的金融領域，經(jīng)濟運行的風險隨之提高且效率大大降低。這一現(xiàn)象的主要原因體現(xiàn)在監(jiān)管機構在發(fā)行審批上需要承擔連帶的責任，肩負著金融發(fā)展的責任，無法承擔信譽受損方面的風險，隨之引發(fā)的則是監(jiān)管部門愿意配合地方政府、金融機構、國有企業(yè)等進行過度的兜底，從而助長了剛性兌付，使之成為一種全民的預期。為了維護局部的金融安全、社會穩(wěn)定以及降低連帶責任之風險，監(jiān)管部門犧牲了市場的正常運行機制，金融的自由空間被壓縮，金融安全目標不斷被強化與優(yōu)化，其他目標的實現(xiàn)隨之受到限制，形成了監(jiān)管目標不平衡的局面。

（三）不完善的金融監(jiān)管體系下的監(jiān)管空白

金融監(jiān)管體系的完整對監(jiān)管效率、監(jiān)管成本、監(jiān)管效果起著決定性的作用。以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的影子行業(yè)的大興起，數(shù)家P2P網(wǎng)絡信貸機構出現(xiàn)資金鏈斷裂、經(jīng)營者跑路等事件，與我國金融監(jiān)管體制的缺陷有密不可分的聯(lián)系。首先，在分業(yè)監(jiān)管模式下，缺乏連貫性的監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺在各個監(jiān)管轄區(qū)的空白地帶游刃有余；其次，因金融基礎設施的割裂，監(jiān)管部門之間缺乏聯(lián)動統(tǒng)一的金融權益登記的機制，致使其無法共同有效地對抗體制外的風險；最后，企業(yè)內部的形式化治理與金融機構無法形成有力的制衡，會計事務所與律師事務所受市場競爭之影響，其評價的客觀性、可靠性也有所欠缺。

我國金融監(jiān)管領域受多方面因素的影響存在的較多問題同時意味著推動新一輪的金融監(jiān)管體制改革以協(xié)調金融安全與自由是必要的、緊迫的。

三、金融監(jiān)管之下的金融安全與金融自由之間的平衡如何實現(xiàn)

中國金融監(jiān)管的現(xiàn)行思維導致我國金融制度的建設與改良金融安全與效率方面無法得到與時俱進的發(fā)展，形成了先發(fā)生問題，后確立規(guī)范的處理模式。金融監(jiān)管體系的發(fā)展與發(fā)揮影響著金融市場的安全與自由之間的平衡，完善金融監(jiān)管制度是實現(xiàn)兩者平衡的重要推動力?？蓮膬煞矫嫒胧郑?/p>

（一）以金融監(jiān)管的核心原則為基石

國內金融監(jiān)管的核心原則有金融監(jiān)管合法原則、審慎監(jiān)管原則、監(jiān)管適度原則。第一，金融監(jiān)管合法原則指金融監(jiān)管當局對金融機構的監(jiān)管必須嚴格依據(jù)法律、法規(guī)與部門規(guī)章等，金融機構必須平等地接受法律的約束，為金融安全打下規(guī)范保障的基礎；第二，審慎監(jiān)管原則指金融監(jiān)管機構通過制定一系列的被監(jiān)管的金融機構必須遵守的經(jīng)營規(guī)則，客觀評價被監(jiān)管的風險情況，進行及時有效的監(jiān)控與預警的金融監(jiān)管理念，加大抗風險能力，以提升金融的安全系數(shù)；第三，監(jiān)管適度原則指金融監(jiān)管者要尊重市場運行規(guī)律，在金融常態(tài)下保持中立，明確監(jiān)管機構的職責與地位，放棄萬能監(jiān)管的思維模式，在金融行為失范時要及時采取必要的措施，建立與被監(jiān)管者之間的良性互動關系，不介入金融機構的微觀經(jīng)營活動，為金融市場開辟健康良性的發(fā)展空間。

（二）以金融監(jiān)管制度的不斷實踐為動力

首先，強化對金融消費者權益的保護對金融的安全與自由都有重要意義，明確金融消費者的概念及權利保護的邊際，完善時下“一行三會”金融消費者保護分工合作的格局，相關金融機構應開通全國性的金融消費者投訴熱線，建立相應的處理機制，積極構建“金融消費者教育+金融機構+金融行業(yè)協(xié)會+金融監(jiān)管機構+金融仲裁+訴訟”組成的立體式的金融消費者保護體系。不僅能提高金融的安全指數(shù)，而且可以推動金融消費者理性實施一系列金融行為并提升金融的自由度。其次，創(chuàng)新監(jiān)管方法應從粗放式監(jiān)管向風險監(jiān)管轉變、從單一的業(yè)務合規(guī)監(jiān)管向合規(guī)監(jiān)管和風險監(jiān)管并重轉變、從不合規(guī)的事后處置向事前防范與引導轉變，為金融安全提供先進的技術與制度的支持。最后，金融監(jiān)管主體自身的再造要與時俱進，監(jiān)管的獨立性要與監(jiān)管權責相匹配，防止地方政府及其他部門的干預，加強監(jiān)管機構人員素質的培養(yǎng)，推動監(jiān)管的專業(yè)化進程。

結語

隨著類似螞蟻集團這樣的持有大量資本的金融主體的興起影響著整個金融行業(yè)乃至社會的平穩(wěn)運行，監(jiān)管部門必須肩負起職責，金融監(jiān)管所面臨的與時俱進的變革挑戰(zhàn)是不可避免的。因此，金融監(jiān)管的逐步完善是必然的趨勢與潮流，金融監(jiān)管并不等同于限制或封閉金融行業(yè)的發(fā)展與上升空間，而是維護金融自由與金融安全之間的平衡關系的安全閥，為金融市場的可持續(xù)發(fā)展提供根本保障。