美國高校運(yùn)營的聯(lián)邦資助研究與發(fā)展中心體制探究

楊陽 魏弋 李剛

摘要：[目的/意義]自2015年軍民融合成為國家戰(zhàn)略以來，國內(nèi)學(xué)者開始對軍民融合視角下的智庫建設(shè)開展研究，高校軍民融合智庫建設(shè)也逐步發(fā)展起來。然而，目前建設(shè)軍民融合智庫仍然以軍事院校和科研院所為主體，研究型大學(xué)的軍民融合智庫建設(shè)研究較少，實(shí)際發(fā)展也較為緩慢。相對地，美國軍民融合智庫發(fā)展較為成熟，由聯(lián)邦政府提供資助、由高校等日常運(yùn)營的自主研究驅(qū)動(dòng)型國家實(shí)驗(yàn)室——美國聯(lián)邦資助研究與發(fā)展中心具有一定代表性與參考價(jià)值，因此，本文選取美國聯(lián)邦資助研究與發(fā)展中心為研究對象，分析其產(chǎn)生背景與發(fā)展現(xiàn)狀，剖析其運(yùn)行機(jī)制，為我國高校軍民融合智庫建設(shè)提供借鑒。[方法/過程]本文主要通過文獻(xiàn)調(diào)研和網(wǎng)絡(luò)調(diào)研的研究方法，梳理美國聯(lián)邦資助研發(fā)中心的發(fā)展背景和歷程，介紹美國高校運(yùn)營的聯(lián)邦資助發(fā)展中心主要概況和運(yùn)行機(jī)制。[結(jié)果/結(jié)論]美國高校運(yùn)營的聯(lián)邦資助研究與發(fā)展中心在《美國聯(lián)邦采購條例》的規(guī)范性約束下，采用“資助機(jī)構(gòu)-承包商-研發(fā)中心”等多級治理結(jié)構(gòu)，通過合同制或合作協(xié)議等形式，與高校進(jìn)行合作運(yùn)行，經(jīng)由美國國會(huì)、美國政府問責(zé)辦公室以及相關(guān)聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)的定期評估優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)對美國長期重大的國家戰(zhàn)略問題和核心高、精、尖技術(shù)展開日常研究，對我國高校軍民融合智庫在治理機(jī)制、經(jīng)費(fèi)管理、審查評估、人才管理和成果管理方面具有重要的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：美國聯(lián)邦資助研究與發(fā)展中心（FFRDCs） ? 軍民融合智庫 ? ?高校智庫建設(shè)

分類號：G644.6

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.06.14

美國聯(lián)邦資助研究與發(fā)展中心（Federally Funded Research and Development Centers，F(xiàn)FRDCs）是由美國聯(lián)邦政府資助，由高?；蚱髽I(yè)等運(yùn)營，圍繞國家與國土安全、軍事科技等領(lǐng)域，開展科學(xué)研究和技術(shù)分析的獨(dú)立實(shí)體。FFRDCs以公眾利益為出發(fā)點(diǎn)，與提供贊助的政府機(jī)構(gòu)形成長期戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，圍繞美國政府面臨的緊急問題，尤其是科技領(lǐng)域發(fā)展戰(zhàn)略、資源配置、產(chǎn)業(yè)市場、公共政策等方面開展長期、自主的研究，以期向美國政府提供及時(shí)援助和長期咨詢服務(wù)，通過發(fā)揮FFRDCs的科技智庫屬性與職能，集結(jié)美國科技力量，為美國軍事發(fā)展與國家創(chuàng)新提供高水平、高效率的解決方案。

本文選取美國高校運(yùn)營的FFRDCs為主要研究對象，從美國FFRDCs的產(chǎn)生背景與發(fā)展現(xiàn)狀入手，通過文獻(xiàn)和網(wǎng)絡(luò)調(diào)研等研究方法，重點(diǎn)探索14家依托高校運(yùn)營的FFRDCs的運(yùn)行機(jī)制，剖析其治理機(jī)制、人才管理機(jī)制、經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制、審查評估機(jī)制和成果管理機(jī)制，為我國響應(yīng)軍民融合戰(zhàn)略，整合軍民科技力量與資源，深入建設(shè)發(fā)展研究型高校軍民融合智庫提供重要參考。

1 ?美國聯(lián)邦資助研究與發(fā)展中心界定

1.1 ?美國的“大科學(xué)”時(shí)代與國家實(shí)驗(yàn)室

“大科學(xué)”源于美國著名科學(xué)家德里克·普萊斯于1963年出版的《小科學(xué)，大科學(xué)》一書，是指規(guī)模龐大、投入巨大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能綜合、橫跨多學(xué)科，需要國家集中動(dòng)員、協(xié)調(diào)各種社會(huì)資源才能得以運(yùn)行的科學(xué)研究形態(tài)[1]。二戰(zhàn)之前，科學(xué)對于美國人，尤其是科學(xué)家而言，是獨(dú)立、自由、遠(yuǎn)離政治控制的事業(yè)，聯(lián)邦政府無法過多地介入科技。二戰(zhàn)爆發(fā)以來，美國成立國防研究委員會(huì)作為美國戰(zhàn)時(shí)科學(xué)活動(dòng)的權(quán)力中心，將大學(xué)、軍方、工業(yè)實(shí)驗(yàn)室、工廠置于政府的管制之下，形成統(tǒng)一、全面、協(xié)調(diào)的大科學(xué)管理體制，聯(lián)邦政府在美國科技發(fā)展中發(fā)揮的宏觀領(lǐng)導(dǎo)與支撐作用日益顯露。同時(shí)美國在“曼哈頓工程”的實(shí)施下陸續(xù)成立一批重要的國家級實(shí)驗(yàn)室，匯聚大量大型先進(jìn)科學(xué)實(shí)驗(yàn)裝置與儀器設(shè)備，承擔(dān)起服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)、開展前沿基礎(chǔ)研究和高新技術(shù)轉(zhuǎn)移的重要任務(wù)。

這些國家實(shí)驗(yàn)室是美國開展“大科學(xué)”研究的重要載體，是“大科學(xué)”體制下的特色品牌，由聯(lián)邦政府集結(jié)各類社會(huì)資源，在政府必須負(fù)責(zé)的領(lǐng)域內(nèi)開展基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究，包括三類。第一類是政府擁有資產(chǎn)、政府直接運(yùn)營的國家實(shí)驗(yàn)室，即GOGO（Government-Owned and Government-Operated）實(shí)驗(yàn)室，屬于使命驅(qū)動(dòng)型（Mission-Driven）實(shí)驗(yàn)室，基于聯(lián)邦政府的任務(wù)開展保密性高的研究工作，成果均代表聯(lián)邦政府，因而必須遵循聯(lián)邦政府及其下屬機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律法規(guī);第二類是政府擁有資產(chǎn)、政府委托承包商管理的國家實(shí)驗(yàn)室，即GOCO（Government-Owned and Contractor-Operated）實(shí)驗(yàn)室，政府提供資助并從高校、學(xué)術(shù)界和企業(yè)界中選擇承包商負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)室的日常運(yùn)營和管理，此類實(shí)驗(yàn)室在美國聯(lián)邦采購條例（Federal Acquisition Regulations，F(xiàn)AR）框架下運(yùn)作，開展的研發(fā)工作及其成果并不隸屬于聯(lián)邦政府，只需定期向其提交工作報(bào)告，此類實(shí)驗(yàn)室是國家實(shí)驗(yàn)室的重要組成部分，美國所有的FFRDCs均屬于GOCO實(shí)驗(yàn)室，相較于第一類實(shí)驗(yàn)室而言，其更注重在特定領(lǐng)域內(nèi)開展自主探索，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有的聯(lián)邦政府內(nèi)部無法有效滿足的特殊長期研究與開發(fā)需求，并不為聯(lián)邦政府的短期任務(wù)與目標(biāo)服務(wù);第三類是承包商直接擁有、承包商管理運(yùn)營、政府提供部分資助的國家實(shí)驗(yàn)室，即COCO（Contractor-Owned and Contractor-Operated）實(shí)驗(yàn)室，圍繞計(jì)算機(jī)應(yīng)用、信息系統(tǒng)等新興領(lǐng)域開展研發(fā)活動(dòng)，由承包商自行制定相關(guān)制度保障工作開展，不受政府過多約束。

1.2 ?具備科技智庫屬性的自主驅(qū)動(dòng)型國家實(shí)驗(yàn)室——FFRDCs

美國賓夕法尼亞大學(xué)《2015年全球智庫報(bào)告》認(rèn)為，科技智庫旨在努力理解社會(huì)所面臨的挑戰(zhàn)以及找到工具和方法去克服挑戰(zhàn)，努力為與公眾有關(guān)的如環(huán)境、太空探索、能源/自然資源、教育、基礎(chǔ)設(shè)施和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的進(jìn)步提供相關(guān)政策支撐?？萍贾菐焓峭晟瓶萍剂α坎季纸Y(jié)構(gòu)的一個(gè)重要突破口，能夠使最優(yōu)資源與最合適的科技目標(biāo)相結(jié)合，促進(jìn)軍民科技協(xié)同創(chuàng)新。美國FFRDCs基本具備科技智庫的重要屬性。首先，其研究覆蓋了工程技術(shù)、軍事科學(xué)、航空航天、核能及核技術(shù)應(yīng)用等各個(gè)科學(xué)領(lǐng)域，高度符合科技智庫的跨學(xué)科特性;其次，F(xiàn)FRDCs以國家、聯(lián)邦政府為主要服務(wù)對象，側(cè)重于在科學(xué)技術(shù)、軍事技術(shù)等方面提供創(chuàng)新解決方案，并能夠?qū)⒒A(chǔ)研究轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱吆涂萍汲晒?，?shí)現(xiàn)軍口與民口需求、軍事與民眾資源的協(xié)同互通。

美國FFRDCs在科學(xué)與工程領(lǐng)域開展的研究是自主驅(qū)動(dòng)型，基本不承擔(dān)短期緊急的項(xiàng)目任務(wù)，而是重視將基礎(chǔ)科學(xué)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐技術(shù)發(fā)展，以填補(bǔ)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的空白，搭建聯(lián)邦政府與高校及私營部門之間的合作橋梁。大部分FFRDCs依托高?；蛩綘I部門進(jìn)行日常運(yùn)營管理，開展綜合學(xué)術(shù)界、軍事界、工業(yè)界等各領(lǐng)域研發(fā)力量的重大研究。FFRDCs以客觀、獨(dú)立的方式維護(hù)公眾利益，不能受到任何利益沖突的影響，并且需要向提供資助的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)充分提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支撐。此外，F(xiàn)FRDCs與政府已逐步形成了雙向成就的長期合作關(guān)系。一方面，政府通過不斷加強(qiáng)與FFRDCs之間的合作，以提供更具可持續(xù)發(fā)展價(jià)值的軍事與科技研究;另一方面，F(xiàn)FRDCs通過保持與政府長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，能夠保證對其提供贊助的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)各類需求的熟悉程度，以便深入完成各類研究。

1.3 ?美國FFRDCs發(fā)展歷程

1.3.1 ?起源與演變 ? ?FFRDCs起源于第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期，當(dāng)時(shí)聯(lián)邦政府急于動(dòng)員全國的科學(xué)家、工程師、數(shù)學(xué)家及其他技術(shù)專家，投身于美國大規(guī)模戰(zhàn)爭所需的軍事技術(shù)研究中。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國政府官員及其科學(xué)顧問提出了“研究-開發(fā)-采購”系統(tǒng)研究方法，該系統(tǒng)完全獨(dú)立于市場，并且不受政府制度的限制。這一方法的提出產(chǎn)生了FFRDCs的概念，即私營實(shí)體幾乎完全代表政府工作，不存在組織利益沖突，并確保由高水平技術(shù)人才組成穩(wěn)定勞動(dòng)力。在此概念初步形成后，美國空軍于1947年創(chuàng)建了首個(gè)聯(lián)邦資助研究與發(fā)展中心，即蘭德公司，服務(wù)于美國國防部。而其他研發(fā)中心則是為滿足其具體的需求，直接從戰(zhàn)時(shí)角色中創(chuàng)建并發(fā)展起來的。

1967年以前，F(xiàn)FRDCs一直被稱為“聯(lián)邦合同研究中心”（Federal Contract Research Centers），國家科技委員會(huì)前身、聯(lián)邦科學(xué)技術(shù)委員會(huì)主席于1967年11月向聯(lián)邦科學(xué)機(jī)構(gòu)發(fā)送了一份備忘錄，正式將聯(lián)邦合同研究中心更名為聯(lián)邦資助研究與發(fā)展中心，詳細(xì)說明了其構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)，并指出FFRDCs：①需要開展基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、研發(fā)活動(dòng)及日常管理;②由內(nèi)部獨(dú)立合并或作為上級組織的獨(dú)立實(shí)體;③在聯(lián)邦政府指導(dǎo)下，開展研發(fā)活動(dòng);④從一個(gè)固定機(jī)構(gòu)獲得70%及以上的贊助資金;⑤與某一贊助機(jī)構(gòu)保持長期合作關(guān)系達(dá)5年以上;⑥由政府所有并保證每年的平均預(yù)算至少達(dá)到50萬美元[2]。

1.3.2 ? 發(fā)展現(xiàn)狀 ? ?隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展及政府需求的不斷變化，F(xiàn)FRDCs的功能與研究領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大，聯(lián)邦政府需要面臨網(wǎng)絡(luò)安全威脅、空域系統(tǒng)轉(zhuǎn)型、醫(yī)療成本上升、軍事格局演變等多方面的挑戰(zhàn)，因此，迫切需要通過FFRDCs與各方實(shí)體合作來尋求最佳應(yīng)對方案。截至2021年2月，美國現(xiàn)有43家聯(lián)邦資助研究與發(fā)展中心，在航空、國防、能源、網(wǎng)絡(luò)安全、衛(wèi)生與人類服務(wù)、企業(yè)系統(tǒng)現(xiàn)代化、國土安全等領(lǐng)域開展科研工作。

聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)資助FFRDCs的數(shù)量情況如圖1所示。從提供資助的政府機(jī)構(gòu)種類來看，目前美國43家FFRDCs共由11家政府機(jī)構(gòu)資助或共同資助。其中，美國能源部是資助最多研發(fā)中心的聯(lián)邦政府部門，共資助了16家FFRDCs，主要圍繞美國軍隊(duì)綠色、可持續(xù)發(fā)展開展研發(fā)活動(dòng);美國國防部共資助11家FFRDCs，主要在航空航天、科技安全、工程系統(tǒng)等領(lǐng)域開展研究;美國國家科學(xué)基金會(huì)作為數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)科學(xué)等領(lǐng)域的主要聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)，在其資助的5家FFRDCs中，有4家圍繞天文學(xué)開展科研工作，另外1家是科技政策研究所，通過集結(jié)跨學(xué)科專家為重要的國家和國際科技問題提供高水平分析;美國國土安全部資助的3家FFRDCs圍繞美國國土安全，從安全行動(dòng)、工程技術(shù)和生物防御3個(gè)領(lǐng)域展開研究;美國衛(wèi)生部資助的2家FFRDCs分別以國家醫(yī)療健康現(xiàn)代化和癌癥治療為研究焦點(diǎn)。此外，美國財(cái)政部、運(yùn)輸部、國家航空航天局、國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究所、核管理院委會(huì)、法院分別根據(jù)自身發(fā)展與研究需求各資助1家FFRDCs，為本機(jī)構(gòu)科學(xué)決策提供客觀、獨(dú)立、權(quán)威的研究支撐。

43家FFRDCs的地域分布如圖2所示。超過44%的FFRDCs分布在美國大西洋地區(qū)的弗吉尼亞州和太平洋海岸區(qū)的加利福尼亞州，其余FFRDCs則主要分布在馬薩諸塞州、伊利諾伊州、科羅拉多州和新墨西哥州。從各州的人口數(shù)量來看，F(xiàn)FRDCs主要分布在人口較為密集的地區(qū)，加利福尼利亞州擁有全美第一的人口數(shù)量，建有8家FFRDCs，而建有最多FFRDCs的弗吉尼亞州也擁有超過860萬的人口，伊利諾伊州和馬薩諸塞州的人口數(shù)量排名均位于全美前15。從各州經(jīng)濟(jì)水平來看，美國經(jīng)濟(jì)分析局提供的2019年美國分州實(shí)際GDP排行中，美國東南部地區(qū)GDP位于第一，其中弗吉尼亞州正位于該區(qū)域內(nèi);此外，加利福利尼亞州的實(shí)際GDP和人均GDP均位居美國前列，具有較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。從各州的教育條件來看，F(xiàn)FRDCs集中分布在高校數(shù)量多、科研實(shí)力強(qiáng)的區(qū)域，美國知名高校集中分布在美國東部和東南部，馬薩諸塞州是全美人口中接受教育程度最高的州，建有哈佛大學(xué)、麻省理工學(xué)院、波士頓大學(xué)等知名高校，而加利福利亞有斯坦福大學(xué)、加州大學(xué)伯克利分校等。此外，新墨西哥州雖然人口較少、GDP值較低，但具備多家以軍事、國防發(fā)展為研究重點(diǎn)的聯(lián)邦科學(xué)實(shí)驗(yàn)室，具有較強(qiáng)的高科技產(chǎn)業(yè)競爭力，因而新墨西哥州也是FFRDCs分布較為集中的地區(qū)。

綜上所述，人口數(shù)量大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、高等教育完備的地區(qū)，更利于FFRDCs的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高等人才隊(duì)伍優(yōu)化以及國際影響力擴(kuò)大，從而成為FFRDCs的集中分布區(qū)域。

運(yùn)營FFRDCs的機(jī)構(gòu)類別如圖3所示，其日常管理和運(yùn)營一般由高校、企業(yè)和除高校以外的非營利性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。其中，33%的FFRDCs由高等院?；蚋咝Ｂ?lián)盟運(yùn)營，包括斯坦福大學(xué)、加利福尼亞大學(xué)等知名高校，以及特定專業(yè)領(lǐng)域的高校聯(lián)盟或協(xié)會(huì)。高校及高校聯(lián)盟或協(xié)會(huì)運(yùn)營FFRDCs更有利于保障科研活動(dòng)開展的硬件設(shè)備的齊全、保障高端人才的引進(jìn)和培養(yǎng)、保障科研數(shù)據(jù)的開放共享與再次利用等;14%的FFRDCs由企業(yè)運(yùn)營，具有代表性的包括蘭德公司（The Rand Corporation）、米特爾公司（The MITRE Corporation）等，由企業(yè)運(yùn)營部分FFRDCs在一定程度上可以提高科研成果的轉(zhuǎn)化效率，集結(jié)大量跨學(xué)科的頂尖人才;其他FFRDCs由除高校以外的非營利機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營，能夠保障研究的獨(dú)立和客觀，防止重要數(shù)據(jù)的泄露與曝光。

總之，F(xiàn)FRDCs憑借其獨(dú)特的資源優(yōu)勢、穩(wěn)定的政府經(jīng)費(fèi)支持、管理上的靈活性以及專業(yè)知識(shí)的長期積累，產(chǎn)生了許多重要成果，在美國國家科技創(chuàng)新體系中扮演了重要角色，許多FFRDCs成為世界一流研發(fā)機(jī)構(gòu)，許多科學(xué)家正是憑借著在FFRDCs的工作而獲得諾貝爾獎(jiǎng)[3]。

2 ?美國依托高校運(yùn)營的FFRDCs運(yùn)行機(jī)制

美國現(xiàn)有的43家FFRDCs中，有14家是由高校運(yùn)營的。橡樹嶺國家實(shí)驗(yàn)室（Oak Ridge National Laboratory）的承包商為田納西大學(xué)-巴特爾有限責(zé)任公司，在美國國家科學(xué)基金會(huì)官網(wǎng)提供的2021年FFRDCs名錄中，其被歸為由除高校以外的非營利機(jī)構(gòu)承包運(yùn)營，因此，不納入本文的研究分析范圍。深入剖析美國高校運(yùn)營的FFRDCs的運(yùn)行機(jī)制，有助于我國研究型高校明確自身在整合軍民科研力量、打造科技型軍民融合智庫過程中所發(fā)揮的重要作用和價(jià)值，推動(dòng)我國高校成為科技型軍民融合智庫建設(shè)與發(fā)展的重要陣地。

美國依托高校運(yùn)營的FFRDCs主要概況如表1所示。從提供資助的政府機(jī)構(gòu)來看，為依托高校運(yùn)營的FFRDCs提供資助的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，以美國能源部、美國國防部以及美國國家科學(xué)基金會(huì)為主，其中，美國能源部資助的主要研究領(lǐng)域包括物理學(xué)和能源科學(xué)，美國國防部資助的研究領(lǐng)域主要是計(jì)算機(jī)科學(xué)，美國國家科學(xué)基金會(huì)資助的主要研究領(lǐng)域包括環(huán)境科學(xué)和光學(xué)。不同的政府行政機(jī)構(gòu)資助的領(lǐng)域各有側(cè)重，這不僅與政府部門自身政策研究需求有關(guān)，還與委托運(yùn)營的高校學(xué)科特色與擅長領(lǐng)域有關(guān)。從運(yùn)營模式來看，這14家FFRDCs分為由單獨(dú)高校運(yùn)營、高校聯(lián)盟或協(xié)會(huì)運(yùn)營、高校或高校與研究機(jī)構(gòu)創(chuàng)建的公司運(yùn)營三種模式。單獨(dú)高校運(yùn)營的模式一般是將中心直接安置在該高校的實(shí)驗(yàn)室下，由專門的團(tuán)隊(duì)開展研究，并進(jìn)行日常管理，服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的同時(shí)也能夠提升高校學(xué)術(shù)水平，研究國家級技術(shù)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)人才的目的。由高校聯(lián)盟或協(xié)會(huì)運(yùn)營的模式是集結(jié)不同高校在某一特定領(lǐng)域的研究團(tuán)隊(duì)，通過合作共同管理運(yùn)營研發(fā)中心，充分利用多所高校的學(xué)科優(yōu)勢和人才力量，形成資源共享，解決單獨(dú)高校難以解決的研究問題。由高校或高校與研究機(jī)構(gòu)創(chuàng)建的公司運(yùn)營的模式，能夠拓寬實(shí)驗(yàn)室的社會(huì)背景和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)不同領(lǐng)域、不同職業(yè)之間的合作強(qiáng)度，提升成果技術(shù)轉(zhuǎn)化能力。從研究內(nèi)容來看，依托高校運(yùn)營的FFRDCs不僅根據(jù)高校自身存在的學(xué)科優(yōu)勢在特定專業(yè)領(lǐng)域開展短期研究，還圍繞國家面臨的敏感問題與挑戰(zhàn)開展長期研究，保證研究技術(shù)與成果的敏感性與保密性，維持高校這一承包商與政府部門的長期信任與合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移與人才流動(dòng)。

2.1 ?治理機(jī)制

2.1.1 ?聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)對下屬FFRDCs的治理模式 ? 美國FFRDCs主要由聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)下設(shè)的專門部門進(jìn)行直接或間接監(jiān)管，通過簽訂合同或合作協(xié)議等方式，委托給承包商進(jìn)行運(yùn)營，并根據(jù)機(jī)構(gòu)的實(shí)際需求和研究重點(diǎn)提供相關(guān)經(jīng)費(fèi)。由上文可知，依托美國高校運(yùn)營的FFRDCs的主要資助機(jī)構(gòu)包括能源部、國防部、國家科學(xué)基金會(huì)與國家航空航天局，其對下屬中心的治理架構(gòu)如圖4所示。

從管理層級與主要職責(zé)來看，提供資助的美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)與其下屬FFRDCs之間有多層管理級別，其中，美國能源部的治理模式為“科學(xué)與能源司-科學(xué)辦公室-FFRDCs”三級管理模式，科學(xué)與能源司負(fù)責(zé)為能源部部長提供科學(xué)和技術(shù)咨詢，并負(fù)責(zé)監(jiān)督能源部的各類研發(fā)項(xiàng)目，同時(shí)根據(jù)下屬FFRDCs的日常管理、研發(fā)活動(dòng)的協(xié)調(diào)規(guī)劃和研究經(jīng)費(fèi)等情況向秘書處提供建議，主要承擔(dān)監(jiān)測FFRDCs的職能并需要及時(shí)向上匯報(bào)，但不對FFRDCs提供直接支持;科學(xué)辦公室是FFRDCs的直接支持部門，負(fù)責(zé)直接支持FFRDCs的科學(xué)研究以及科技設(shè)施的開發(fā)與運(yùn)行，科學(xué)辦公室廣泛利用同行評審和聯(lián)邦咨詢委員會(huì)，來制定研發(fā)投資的總體方向。確定優(yōu)先事項(xiàng)以及需要支持的最佳科學(xué)提案。與能源部不同的是，國防部未設(shè)置對下屬FFRDCs進(jìn)行直接監(jiān)管的部門，負(fù)責(zé)研究與工程的副部長辦公室僅行使提供資助經(jīng)費(fèi)的職責(zé)，運(yùn)營與管理權(quán)限完全授予委托的高校執(zhí)行，從而形成“國防部部屬各機(jī)構(gòu)-運(yùn)營與管理機(jī)構(gòu)-FFRDCs”三級管理結(jié)構(gòu)。美國國家科學(xué)基金會(huì)對下屬FFRDCs的管理層級較少，預(yù)算、財(cái)務(wù)與獎(jiǎng)勵(lì)管理辦公室直接負(fù)責(zé)監(jiān)督包括FFRDCs在內(nèi)所有實(shí)驗(yàn)室的研發(fā)活動(dòng)開展?fàn)顩r，并撥付相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。美國國家航空航天局在局總部與戰(zhàn)略事務(wù)部兩個(gè)層次的基礎(chǔ)上對FFRDCs實(shí)施管理。其中，局總部對包括FFRDCs在內(nèi)的所有部門負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，制訂長遠(yuǎn)規(guī)劃、年度計(jì)劃，并監(jiān)督檢查各研究中心的技術(shù)管理和工作開展情況;戰(zhàn)略事務(wù)部負(fù)責(zé)分管主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)各研究中心的具體任務(wù)并更好地服務(wù)客戶。噴氣推進(jìn)實(shí)驗(yàn)室受空間科學(xué)部管理，按照本戰(zhàn)略事務(wù)部的戰(zhàn)略目標(biāo)和客戶需求，確定工作方向、開展研發(fā)活動(dòng)。

從研發(fā)任務(wù)交付方式來看，資助機(jī)構(gòu)一般通過合同制形式與高校運(yùn)營的FFRDCs進(jìn)行合作。例如，能源部的7個(gè)依托高校運(yùn)營的FFRDCs均通過管理和運(yùn)營合同（management and operating contract，M&O contract）（以下簡稱M&O）的形式進(jìn)行管理，高校為M&O合同商，在FFRDC和M&O模式下，政府的職責(zé)是決定“做什么”（設(shè)定戰(zhàn)略目標(biāo)）和提供必要的資金，合同商以及合同商運(yùn)營的實(shí)驗(yàn)室的職責(zé)是決定“怎么做”（自主決定以怎樣的方式實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)）和具體實(shí)施[4]，在M&O模式管理下的FFRDCs需要與資助機(jī)構(gòu)進(jìn)行長期合作。國防部由于不對下屬FFRDCs進(jìn)行直接運(yùn)營與管理，因此，需要與高校簽訂合約來獲得FFRDCs能夠提供的研發(fā)能力，其科研任務(wù)一般也通過合同的形式交由高校完成，從而確保研發(fā)活動(dòng)的靈活性，并吸引高水平的研究人員。與能源部和國防部任務(wù)交付方式不同的是，美國國家科學(xué)基金會(huì)與其下屬依托高校運(yùn)營的FFRDCs之間采用的是訂立“合作協(xié)議”（Cooperation Agreements）的形式，由國家科學(xué)基金會(huì)為FFRDCs提供資金或設(shè)備資助，以此建立長期合作、成果共享的關(guān)系。

2.1.2 ?運(yùn)營機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu) ? ?高校作為美國FFRDCs的重要承包商主體之一，是開展日常研發(fā)活動(dòng)、引進(jìn)培養(yǎng)高水平人才的重要場所。依托高校運(yùn)營的FFRDCs組織架構(gòu)清晰，科研與行政崗位分工明確，有利于保障研究成果的權(quán)威性。

依托高校運(yùn)營的FFRDCs具有明確完整的科研組織架構(gòu)，在實(shí)驗(yàn)室各科研部門下設(shè)置董事會(huì)，幫助各部門把握總體發(fā)展方向。例如，SLAC（Stanford Linear Accelerator Center）國家加速器實(shí)驗(yàn)室擁有6個(gè)科研部門，包括加速器（Accelerator Directorate）、基礎(chǔ)物理學(xué)（Fundamental Physics）、直線連續(xù)性光源（Linear Continuous Light Source）、能源科學(xué)（Energy Science）、斯坦福同步輻射光源（Stanford Synchrotron Radiation LightSource）和技術(shù)創(chuàng)新（Technology Innovation），各研究部門內(nèi)部均具有各自的管理體系。例如，加速器部門下設(shè)理事會(huì)，由正副理事長和高級技術(shù)顧問等組成，另設(shè)實(shí)體行政管理部和虛體商業(yè)運(yùn)營部，保障加速器部門的日常運(yùn)營和管理[5]。

此外，依托高校運(yùn)營的FFRDCs，根據(jù)其研究任務(wù)的特殊性與安全性需要，不僅注重科研部門的合理配置，還會(huì)專門成立運(yùn)營部門，從不同維度、不同層次對實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行管理。例如，勞倫斯伯克利國家實(shí)驗(yàn)室不僅將20個(gè)科研部門歸屬于6個(gè)研究領(lǐng)域開展研發(fā)活動(dòng)，更從實(shí)驗(yàn)室環(huán)境安全、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源、信息技術(shù)、財(cái)務(wù)監(jiān)督、項(xiàng)目與公共設(shè)施現(xiàn)代化、緊急服務(wù)等7個(gè)維度對實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行管理。其中，①環(huán)境安全部負(fù)責(zé)保障實(shí)驗(yàn)室科研人員在無害的環(huán)境下展開工作，并推動(dòng)形成實(shí)驗(yàn)室安全文化;②基礎(chǔ)設(shè)施部負(fù)責(zé)提供并維護(hù)實(shí)驗(yàn)室開展科研活動(dòng)時(shí)所需要的各種基礎(chǔ)設(shè)施，以保障實(shí)驗(yàn)室能夠滿足持續(xù)運(yùn)作需求，從而開展連續(xù)性科研活動(dòng)與技術(shù)創(chuàng)新工作;③人力資源部致力于為實(shí)驗(yàn)室提供并維持業(yè)務(wù)熟練、能力超群、背景多元的勞動(dòng)力團(tuán)隊(duì)，塑造并推廣多元、積極、包容的智庫文化;④信息技術(shù)部負(fù)責(zé)開發(fā)并維護(hù)實(shí)驗(yàn)室的計(jì)算機(jī)、信息系統(tǒng)與通信設(shè)備，管理實(shí)驗(yàn)室科學(xué)數(shù)據(jù)，為科研人員提供數(shù)據(jù)支撐;⑤首席財(cái)務(wù)辦公室負(fù)責(zé)提供高質(zhì)量的財(cái)務(wù)與采購管理、服務(wù)與戰(zhàn)略解決方案;⑥項(xiàng)目與公共設(shè)施現(xiàn)代化部通過項(xiàng)目建設(shè)辦公室和項(xiàng)目管理辦公室監(jiān)督實(shí)驗(yàn)室基礎(chǔ)設(shè)施與科學(xué)工程項(xiàng)目的規(guī)劃與建設(shè)，對勞倫斯伯克利國家實(shí)驗(yàn)室的場外項(xiàng)目開展地點(diǎn)實(shí)施管理指導(dǎo)和性能指標(biāo)監(jiān)測;⑦緊急服務(wù)部負(fù)責(zé)制定實(shí)驗(yàn)室開展科研活動(dòng)的安全操作指南，確保科研人員實(shí)驗(yàn)安全性，并為其提供緊急服務(wù)[6]。

2.2 ?人才管理機(jī)制

2.2.1 ?職員與崗位構(gòu)成 ? ?FFRDCs重視人員崗位合理性配置與人才多元包容管理，按工作類型結(jié)構(gòu)，可將FFRDCs的工作人員分為管理人員、科研人員、技術(shù)人員以及其他人員。其中，科研人員又可以劃分為一般科研人員、高級科研人員和博士后[3]。

一方面，明確具體的崗位設(shè)置，可以保障FFRDCs的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和成果產(chǎn)出效率。由于能源部資助的國家實(shí)驗(yàn)室數(shù)量最多，且大部分為FFRDCs，因此，以能源部下屬的FFRDCs為例，探究FFRDCs的崗位設(shè)置。能源部下屬國家實(shí)驗(yàn)室共設(shè)置7種類型的崗位：①高級領(lǐng)導(dǎo)（senior leadership），主要包括實(shí)驗(yàn)室主任及副主任，分管實(shí)驗(yàn)室的科學(xué)研究與行政事務(wù);②研究/技術(shù)管理（一線與中級）崗[research/technical management（first-line and mid-level）]，主要負(fù)責(zé)工程管理、研究管理與技術(shù)管理，為FFRDCs提供科研與技術(shù)上的支撐;③運(yùn)營（或研究支持）管理崗[operations（or research support）management]，主要負(fù)責(zé)商務(wù)管理、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)運(yùn)維、通信、環(huán)境安全健康、設(shè)施運(yùn)營、人力資源管理、法律支撐、技術(shù)轉(zhuǎn)移與戰(zhàn)略規(guī)劃等日常運(yùn)營及支撐工作，為FFRDCs提供后勤保障;④技術(shù)研發(fā)人員（technical research staff），包括研究人員、科學(xué)家或工程師等非管理人員，是FFRDCs開展研發(fā)工作的主力軍;⑤業(yè)務(wù)支持人員（operations support staff），這類人員不屬于管理崗位人員，僅提供基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)支持;⑥博士后（post doctoral），F(xiàn)FRDCs在每個(gè)研究項(xiàng)目都設(shè)置了專職博士后崗位，開展具體的研發(fā)工作;⑦研究生與本科生（graduate and undergraduate student），該崗位的人員流動(dòng)性強(qiáng)，通常以實(shí)習(xí)等方式吸引人才，由FFRDCs自行提供資助。各崗位占比如圖5所示，F(xiàn)FRDCs的技術(shù)研發(fā)人員崗位規(guī)模較大，是FFRDCs的核心崗位，是開展各類研發(fā)項(xiàng)目的重要崗位;管理人員中大部分僅提供基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)支持，只有少量的管理人員負(fù)責(zé)運(yùn)營;博士后團(tuán)隊(duì)則規(guī)模較小。

另一方面，相較于其他承包商運(yùn)營的FFRDCs而言，依托高校運(yùn)營的FFRDCs可以充分利用高校教師與學(xué)生的龐大基數(shù)、豐富多元的跨學(xué)科背景以及科研人員的高學(xué)歷優(yōu)勢配置研發(fā)團(tuán)隊(duì)。其中，博士后是美國國家實(shí)驗(yàn)室的重要研究群體，也是依托高校運(yùn)營的FFRDCs在科研人員配置方面更具特色與實(shí)力的部分。由美國國家科學(xué)基金會(huì)定期統(tǒng)計(jì)的不同承包商運(yùn)營的FFRDCs中博士后人數(shù)（見圖6）可知，近年來，依托高校運(yùn)營的FFRDCs中的博士后人數(shù)持續(xù)大幅增長，并且遠(yuǎn)多于非營利組織和企業(yè)運(yùn)營的FFRDCs博士后總?cè)藬?shù)。根據(jù)依托高校運(yùn)營的14家FFRDCs在2017年與2019年博士后人數(shù)變化對比（見圖7）可知，除埃姆斯實(shí)驗(yàn)室、費(fèi)米國家加速器實(shí)驗(yàn)室外，其他中心均加大了博士后人員引進(jìn)力度。因此，博士后在FFRDCs開展研發(fā)工作中扮演的角色越發(fā)重要，尤其對于高校這一承包商主體來說，吸引大量博士后加入中心開展研發(fā)活動(dòng)具有重大價(jià)值。

2.2.2 ?人才培養(yǎng)與激勵(lì) ? ?與其他FFRDCs相比，依托高校運(yùn)營的FFRDCs更加注重人才的培養(yǎng)。一方面，高校教員和碩博士生均是FFRDCs研發(fā)工作的主力軍，大量本科生也能夠通過實(shí)習(xí)等形式加入實(shí)驗(yàn)室，擴(kuò)充團(tuán)隊(duì)的研發(fā)力量;另一方面，眾多人才通過實(shí)驗(yàn)室的科學(xué)研究，提升了自身水平，也能為政府、高校、企業(yè)等不同領(lǐng)域輸送科技人才。因此，依托高校運(yùn)營的FFRDCs是美國科技建設(shè)的重要雙向輸送管道。

高?；蚋咝Ｂ?lián)盟作為FFRDCs的重要承包商主體，一般通過專項(xiàng)計(jì)劃等形式為國家科技建設(shè)和實(shí)驗(yàn)室日常研發(fā)工作培養(yǎng)輸送人才。埃姆斯實(shí)驗(yàn)室秉持“今天的學(xué)生是科學(xué)的未來”這一人才培養(yǎng)理念，通過開設(shè)培養(yǎng)本科生、碩士生、博士生、博士后和早期職業(yè)科學(xué)家等教育項(xiàng)目，提升高校學(xué)生對材料化學(xué)領(lǐng)域的研究興趣，視人才為本學(xué)科領(lǐng)域的重要投資。具體的教育項(xiàng)目包括：“科學(xué)本科實(shí)驗(yàn)室實(shí)習(xí)”項(xiàng)目，支持本科生在科學(xué)與工程領(lǐng)域的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和研究生升學(xué)工作;“訪問教員計(jì)劃”項(xiàng)目，將實(shí)驗(yàn)室研究人員與一些來自該研究領(lǐng)域的具代表性的科研機(jī)構(gòu)的教師及其學(xué)生，以訪問學(xué)者的身份加入培訓(xùn)計(jì)劃，使其通過在實(shí)驗(yàn)室的定期學(xué)習(xí)提升專業(yè)知識(shí);“社區(qū)大學(xué)實(shí)習(xí)”項(xiàng)目，為社區(qū)大學(xué)的學(xué)生提供科學(xué)、工程和技術(shù)方面的培訓(xùn)實(shí)習(xí)機(jī)會(huì);“科學(xué)碩士研究辦公室”項(xiàng)目，為優(yōu)秀的碩士生提供補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)以支持其畢業(yè)論文研究[7]。普林斯頓等離子體物理實(shí)驗(yàn)室為實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)核聚變與等離子體物理學(xué)領(lǐng)域青年專家人才的目標(biāo)，設(shè)立多種教育項(xiàng)目，例如：“科學(xué)教育”項(xiàng)目，通過與普林斯頓等離子體物理實(shí)驗(yàn)室核心研究活動(dòng)結(jié)合的方式，為普林斯頓大學(xué)的學(xué)生和教師提供參與科研的機(jī)會(huì)，讓教師和學(xué)生加入實(shí)驗(yàn)室的科研團(tuán)隊(duì)中，以加強(qiáng)其對科學(xué)概念的理解和思維方式的轉(zhuǎn)變，提升其對聚變能源科學(xué)知識(shí)的實(shí)際應(yīng)用水平;“外展教育服務(wù)”項(xiàng)目，讓普林斯頓等離子體物理實(shí)驗(yàn)室的研究人員通過走進(jìn)社區(qū)或邀請公眾的方式，激發(fā)公眾對聚變研究的興趣和關(guān)注度，通過開展博覽會(huì)、研討會(huì)等形式與學(xué)校團(tuán)體、專業(yè)協(xié)會(huì)共同探討等離子體物理、聚變能源及相關(guān)主題，開展實(shí)踐科學(xué)活動(dòng);“研究生項(xiàng)目”，它是普林斯頓等離子體物理實(shí)驗(yàn)室與普林斯頓大學(xué)天體物理科學(xué)系合作開發(fā)的研究生教育項(xiàng)目，學(xué)生可以通過加入該項(xiàng)目直接進(jìn)行學(xué)習(xí)，并獲得相關(guān)學(xué)位[8]。

2.3 ?經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制

按研發(fā)類型來分，目前FFRDCs的研發(fā)工作可分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展三類，依托高校運(yùn)營的FFRDCs在三類研發(fā)工作中的聯(lián)邦資助經(jīng)費(fèi)支出情況如表2所示。自2016年起，依托高校運(yùn)營的FFRDCs聯(lián)邦資助經(jīng)費(fèi)總支出不斷上升，在所有FFRDCs的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占比普遍呈現(xiàn)上升趨勢。由表2可知，依托高校運(yùn)營的FFRDCs主要的經(jīng)費(fèi)支出集中在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，較少將經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展領(lǐng)域，這與高校自身的研究型特征有較大關(guān)聯(lián)，由于美國科學(xué)的發(fā)展主要包括“純科學(xué)”及“應(yīng)用科學(xué)”兩條既獨(dú)立又緊密交織的“線”[9]，而最初開展“純科學(xué)”研究的為美國高校，因此，高校FFRDCs長期偏向于基礎(chǔ)研究，而對應(yīng)用科學(xué)、試驗(yàn)發(fā)展等技術(shù)革新研究較少。

此外，美國FFRDCs的經(jīng)費(fèi)管理普遍較為成熟，形成了一套從預(yù)算、審批到應(yīng)用的自上而下的資金管理體系。FFRDCs的預(yù)算需要經(jīng)歷國會(huì)、部委、項(xiàng)目辦公室、承包商或合作方的審批，各個(gè)機(jī)構(gòu)在這個(gè)過程中互相配合、職責(zé)明確，形成一個(gè)縱向的有機(jī)整體[3]。在外部管理方面，美國國會(huì)在每個(gè)財(cái)年均根據(jù)每家FFRDC提出的預(yù)案進(jìn)行資金審批和下?lián)?在法律保障方面，F(xiàn)AR對FFRDCs的資產(chǎn)處理、資金使用和分配等方面均進(jìn)行了明確的規(guī)定。

2.4 ?審查評估機(jī)制

美國依托高校運(yùn)營的FFRDCs，一般采用“FFRDCs與承包商內(nèi)部-資助機(jī)構(gòu)-資助機(jī)構(gòu)外部”三層評估機(jī)制，由各FFRDC內(nèi)部設(shè)置的審查評估小組、擔(dān)任承包商的高校領(lǐng)導(dǎo)層、提供資助的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)評審小組以及國會(huì)、美國政府問責(zé)局等外部機(jī)構(gòu)，對FFRDCs的運(yùn)行狀況進(jìn)行全面監(jiān)管。

在FFRDCs與承包商評估層面，依托高校運(yùn)營的FFRDCs通常在中心內(nèi)部設(shè)置評審小組，從不同視角對中心研發(fā)工作進(jìn)行定期評審。例如，SLAC國家加速器實(shí)驗(yàn)室下屬的斯坦福同步輻射光源部門，設(shè)有科學(xué)咨詢委員會(huì)、提案審查小組、用戶調(diào)查小組等，從自主審查與用戶反饋兩個(gè)層面保障部門各項(xiàng)研究成果的權(quán)威性與專業(yè)性。此外，依托高校運(yùn)營的FFRDCs還會(huì)定期向部門下設(shè)的理事會(huì)匯報(bào)中心工作現(xiàn)狀，并上報(bào)高校領(lǐng)導(dǎo)層。例如，勞倫斯伯克利國家實(shí)驗(yàn)室的主管由加州大學(xué)董事會(huì)任命，由加州大學(xué)負(fù)責(zé)科研工作的校長邁克爾·韋瑟雷爾（Michael Witherell）擔(dān)任，定期向加州大學(xué)校長董事會(huì)匯報(bào)實(shí)驗(yàn)室工作進(jìn)展，高校運(yùn)營的FFRDCs設(shè)置的理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層一般是由學(xué)院院長或高校負(fù)責(zé)科研領(lǐng)域的校長擔(dān)任，以此來約束中心日常工作進(jìn)展[5]。

在資助機(jī)構(gòu)評估層面，美國能源部、國防部和國家科學(xué)基金會(huì)使用三重評審來評估FFRDCs的性能，即全面審查、年度績效審查和包括日常監(jiān)督在內(nèi)的其他審查活動(dòng)。其中，全面審查，是指由資助機(jī)構(gòu)對其下屬FFRDCs的運(yùn)行情況和任務(wù)需求進(jìn)行全面評估，使FFRDCs能夠在FAR框架約束下靈活運(yùn)轉(zhuǎn)。FAR要求資助機(jī)構(gòu)在與FFRDCs延長合同或合作協(xié)議之前，至少需要每五年對FFRDCs進(jìn)行評估，評估要素包括：①對FFRDCs能否滿足特殊技術(shù)需求與所執(zhí)行任務(wù)要求的評估;②對FFRDCs替代資源的評估;③對FFRDC滿足資助機(jī)構(gòu)需求的效率與質(zhì)量情況評估;④對FFRDCs管理是否能夠確保業(yè)務(wù)具有成本效益的評估;⑤對FFRDCs與其資助機(jī)構(gòu)簽訂的合同或合作協(xié)議，是否滿足FAR有關(guān)FFRDCs的其他要求的評估[10]。一般情況下，聯(lián)邦政府資助機(jī)構(gòu)均能夠按照上述評估要素提供完整的評估證明。例如，美國能源部會(huì)分別針對上述5個(gè)評估要素提供一般性說明，說明材料包括能源部對下屬FFRDCs承包商的滿意度描述，基于能源部的年度評估流程評估每個(gè)FFRDCs的承包商在科學(xué)技術(shù)開發(fā)與日常運(yùn)營方面的表現(xiàn)。

在外部監(jiān)管層面，一方面，美國國會(huì)通常通過聽證會(huì)的形式，了解FFRDCs的發(fā)展情況以及提供資助的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對其下屬FFRDCs的監(jiān)管情況，以此判斷FFRDCs存在的必要性，并由美國國會(huì)研究服務(wù)處定期發(fā)布《FFRDCs：背景與國會(huì)議題》（Federally Funded Research and Development Centers （FFRDCs）： Background and Issues for Congress）報(bào)告，指出近年來國會(huì)對FFRDCs的關(guān)注情況。另一方面，美國政府問責(zé)辦公室（U.S. Government Accountability Office，GAO）對FFRDCs進(jìn)行定期審計(jì)評估。從評估內(nèi)容上看，GAO早期主要針對FFRDCs的資金使用效率、經(jīng)費(fèi)撥付與利用情況等進(jìn)行評估，自2010年以來GAO的評估與審計(jì)不再局限于經(jīng)費(fèi)方面，而是更加關(guān)注信息與數(shù)據(jù)應(yīng)用情況，針對FFRDCs信息部門作用發(fā)揮情況、數(shù)據(jù)采集情況、項(xiàng)目勞動(dòng)力等內(nèi)容進(jìn)行深入分析;從評估對象上看，GAO不僅對具體的FFRDCs進(jìn)行專門評估，還對提供資助的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評估，通常以邀請外部專家參與評估的形式開展外部監(jiān)管活動(dòng)。

2.5 ?成果管理機(jī)制

2.5.1 ?科研數(shù)據(jù)開放共享 ? ?依托高校運(yùn)營的FFRDCs，一方面，需要以國家面臨的長期復(fù)雜性問題研究為導(dǎo)向，廣泛開展可持續(xù)性的研發(fā)活動(dòng);另一方面，需要考慮高校人才流動(dòng)性強(qiáng)、學(xué)科種類多元復(fù)合的特征，因此，研發(fā)活動(dòng)中產(chǎn)生的科研數(shù)據(jù)需要通過開放共享實(shí)現(xiàn)不同研發(fā)團(tuán)隊(duì)的合作與交流，推動(dòng)研究成果的階段式、螺旋式上升發(fā)展。根據(jù)調(diào)研可知，依托高校運(yùn)營的FFRDCs普遍重視科研數(shù)據(jù)的開放共享。

軟件工程研究所具備較高的信息化建設(shè)水平、較強(qiáng)的數(shù)據(jù)開放共享能力和先進(jìn)技術(shù)傳播與互動(dòng)能力。其建有專門的數(shù)字圖書館，為用戶提供了5，000多份軟件工程領(lǐng)域三十年頂尖實(shí)踐研究文檔的訪問權(quán)限，這些文檔以技術(shù)報(bào)告、演示文稿、網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)會(huì)議記錄、源代碼等形式存在，并能夠按照主題、出版類型、出版年份和作者組織等對這些文檔進(jìn)行分類管理和檢索。軟件工程研究所除定期發(fā)布年報(bào)和連續(xù)性出版物以外，還為用戶提供博客（Blog）訂閱服務(wù)，提供軟件工程領(lǐng)域的最新研究動(dòng)向和熱點(diǎn)討論，并為用戶提供訪問和下載軟件工程研究所開發(fā)、測試和改進(jìn)的軟件工具及方法，通過讓世界各地組織和個(gè)人使用這些工具或技術(shù)，達(dá)到改善各類項(xiàng)目成果的目的，從而改進(jìn)軟件系統(tǒng)的質(zhì)量和操作，保障網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境。

2.5.2 ?公眾獲取成果計(jì)劃 ? ?FFRDCs的使命是為國家解決復(fù)雜的科學(xué)問題，通常與資助機(jī)構(gòu)形成長期的合作關(guān)系，因而不會(huì)受過多的研發(fā)時(shí)間限制，旨在形成創(chuàng)新型研發(fā)成果，并提升成果轉(zhuǎn)化率和利用率，研究人員和公眾獲得聯(lián)邦政府資助的研發(fā)成果以及相關(guān)數(shù)據(jù)的途徑會(huì)因?qū)W科的不同而各異。向公眾免費(fèi)提供聯(lián)邦政府資助的研究成果可以提升聯(lián)邦政府提供資助的研發(fā)活動(dòng)的影響力，也可以幫助GAO準(zhǔn)確對獲得資助的FFRDCs進(jìn)行更加深入的問責(zé)。因此，研發(fā)成果的實(shí)際應(yīng)用水平和公眾獲取程度成為評價(jià)一家FFRDCs研發(fā)能力的重要指標(biāo)。GAO于2019年調(diào)研了包括美國國防部、美國國家科學(xué)基金會(huì)在內(nèi)的19家政府機(jī)構(gòu)，旨在了解公眾獲取這些機(jī)構(gòu)資助所得的研發(fā)成果現(xiàn)狀，推出《改善公眾獲取研究成果需要采取的額外行動(dòng)》（Additional Actions Needed to Improve Public Access to Research Results）提案，通過開展公眾獲取成果計(jì)劃，幫助公眾及時(shí)了解國家科研領(lǐng)域最新的研究動(dòng)態(tài)與成果，推動(dòng)成果落地。

該提案基于2013年美國科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy）發(fā)布并于2017年更新的《加強(qiáng)聯(lián)邦資助科學(xué)研究成果獲取》（Expanding Public Access to the Results of Federally Funded Research）備忘錄（即OSTP備忘錄）中，對各機(jī)構(gòu)如何加強(qiáng)公共獲取聯(lián)邦資助研究成果進(jìn)行的規(guī)定，審查了19家聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的公眾獲取成果進(jìn)展。目前，美國能源部、國防部、國家科學(xué)基金會(huì)等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，均建立了出版物存儲(chǔ)庫，為公眾對聯(lián)邦資助的研發(fā)中心的出版物進(jìn)行訪問、檢索和分析提供便利。在數(shù)據(jù)共享方面，大部分聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不僅能夠提供公開研發(fā)數(shù)據(jù)庫，還設(shè)置了基于網(wǎng)絡(luò)的訪問機(jī)制，公眾可以使用單一的基于網(wǎng)絡(luò)的訪問點(diǎn)來查找不同機(jī)構(gòu)資助下產(chǎn)生的研發(fā)數(shù)據(jù)，一些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的研發(fā)報(bào)告還能夠使用元數(shù)據(jù)對數(shù)據(jù)集進(jìn)行唯一標(biāo)識(shí)，從而使互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎更易找到數(shù)據(jù)集。根據(jù)這些機(jī)構(gòu)的成果獲取現(xiàn)狀，該提案認(rèn)為國防部應(yīng)制定并實(shí)施能夠確保研究人員遵守公共訪問計(jì)劃和相關(guān)要求的機(jī)制，在開放科學(xué)小組委員會(huì)的持續(xù)推進(jìn)下，與其他機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，共同加強(qiáng)成果獲取計(jì)劃[11]。

3 ?啟示與思考

依托美國高校運(yùn)營的FFRDCs悠久的發(fā)展歷史與豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，一方面，在GOCO實(shí)驗(yàn)室更高研究自主性與靈活性的基礎(chǔ)上，發(fā)揮高校研究能力突出、人才培養(yǎng)多元與學(xué)科背景豐富等獨(dú)特優(yōu)勢，充分整合國家軍工科技力量與高?？蒲匈Y源，確保在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與情報(bào)收集方面、資源建設(shè)與配置方面，都具有更高的專業(yè)性與知識(shí)性，引進(jìn)并打造一批集學(xué)術(shù)知識(shí)、專業(yè)技能、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)于一體的智庫型人才團(tuán)隊(duì);另一方面，F(xiàn)FRDCs在高校的承包與管理下，能夠確保持續(xù)性與長期性跟進(jìn)、分析和預(yù)判國防軍隊(duì)建設(shè)與國防科技安全等重大問題的戰(zhàn)略走向，以國家長期重大戰(zhàn)略問題、高精尖技術(shù)為研究焦點(diǎn)，對推動(dòng)美國科技進(jìn)步、科技成果落地具有重大意義。

因此，美國高校FFRDCs的智庫屬性與運(yùn)行機(jī)制，對我國高校響應(yīng)軍民融合國家戰(zhàn)略，靈活配置軍隊(duì)與高?？蒲辛α?，建設(shè)科技型軍民融合智庫，具有重要的參考價(jià)值。我國在推進(jìn)科技型軍民融合智庫建設(shè)過程中，不能局限于軍事院校和科研院所，必然需要研究型高校的加入。一方面，基于研究型高校的課題組與科研團(tuán)隊(duì)組建的靈活性與多元性，集結(jié)多方科技力量與研究資源;另一方面，通過研究型高校內(nèi)部對科技型軍民融合智庫體制機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展，圍繞軍民融合理論創(chuàng)新、軍民人才共育、軍民兩用資源、軍民技術(shù)轉(zhuǎn)換等內(nèi)容，展開系統(tǒng)研究與發(fā)展，不斷完善我國軍民融合發(fā)展體系、提升我國科技智庫建設(shè)水平、優(yōu)化我國科學(xué)技術(shù)研究力量組配。

3.1 ?充分釋放自主權(quán)以促進(jìn)高校整合科研力量，進(jìn)行自主探索

目前，我國高校與國家軍事機(jī)構(gòu)、相關(guān)軍工集團(tuán)之間的科研合作仍然以“揭榜掛帥”制為主，該類項(xiàng)目與任務(wù)驅(qū)動(dòng)下的科學(xué)研究在一定程度上會(huì)受有限資金與有限時(shí)間的限制，無法對某一問題進(jìn)行長期跟蹤與可持續(xù)研究，導(dǎo)致科研成果缺乏創(chuàng)新價(jià)值與高影響力。因此，為促進(jìn)高校與我國國防軍事機(jī)構(gòu)的深度合作、科研力量的高效率配置，需要充分釋放軍事工程等領(lǐng)域的研究自主權(quán)，確?？蒲泄ぷ鞲咝н\(yùn)轉(zhuǎn)。

首先，自主性強(qiáng)、適配度高的人員管理與考核體系能夠確保高?？蒲腥藛T的創(chuàng)造力。由于軍工領(lǐng)域研究對安全性、保密性具有更高的要求，科研成果產(chǎn)出與公開、轉(zhuǎn)化、落地之間往往會(huì)有一定的時(shí)間差。如果按照高校既定的人員考核評估體系，那么會(huì)影響從事相關(guān)研究人員的指標(biāo)得分，進(jìn)而出現(xiàn)唯批示論、唯論文論等極端情況，降低研究的積極性與創(chuàng)新性，因此，需要賦予高校自行制定與調(diào)整人員管理與考核體系的自主權(quán)，根據(jù)研究實(shí)際情況與成果進(jìn)展考核評估，為科研人員減輕不必要的考核負(fù)擔(dān)，使得科研人員在相對輕松的環(huán)境下思考問題、碰撞火花。

其次，賦予高校與外部機(jī)構(gòu)自行組建虛擬研究中心，基于研究興趣展開自主探索的權(quán)限。高?？蒲腥藛T可根據(jù)自身科研基礎(chǔ)與研究興趣，自行招募國防部門、軍工集團(tuán)等機(jī)構(gòu)具有相同興趣的研究人員，以組建虛擬研究中心的模式組配科技研究力量。虛擬研究中心的負(fù)責(zé)人與科研人員享受與高校、政府及企業(yè)同級研究人員的同等待遇與職稱，從而形成“去編制化”、無具體任務(wù)的自主探索模式，提升青年科研人員的研究熱情與組織領(lǐng)導(dǎo)力。

3.2 ?創(chuàng)新建設(shè)并完善我國高校科技型軍民融合智庫體系

在治理結(jié)構(gòu)設(shè)置方面，我國高校可采用與FFRDCs治理機(jī)制相似的“資助和運(yùn)營管理分離”模式，由政府部門或地方軍隊(duì)提供資助，通過與高校簽訂一定期限的合同或合作協(xié)議的形式，將軍民融合智庫委托給高校運(yùn)營管理，以實(shí)現(xiàn)既有宏觀把控的研究方向，又在研究方向內(nèi)具備充分的研發(fā)自主權(quán)與研究時(shí)間，保障自主驅(qū)動(dòng)型研究不受資助部門的過多干涉，從而營造自主科技創(chuàng)新、政策研究的良好外部環(huán)境，以提升智庫研究人員的創(chuàng)新能力、研究成果的開創(chuàng)價(jià)值和研究的可持續(xù)性和可追蹤性發(fā)展。

在人才管理層面，一方面，要突出領(lǐng)軍人才的重要價(jià)值，在智庫建設(shè)中需要邀請高校不同學(xué)科領(lǐng)域的頂級教授與專家、政府退休官員、高級軍官、軍工企業(yè)高級主管等組建高級領(lǐng)導(dǎo)層或擔(dān)任理事會(huì)成員，從高校、政府、軍隊(duì)、企業(yè)等不同角度為軍民融合智庫把握戰(zhàn)略發(fā)展方向，進(jìn)行重大決議;另一方面，要充分發(fā)揮高校人才跨學(xué)科、多背景的特色，建設(shè)領(lǐng)軍人才與年輕科學(xué)家相結(jié)合的人才梯隊(duì)，通過設(shè)置博士后工作站、碩博實(shí)驗(yàn)站點(diǎn)、本科實(shí)習(xí)崗位等多種形式培養(yǎng)青年學(xué)者，在智庫與高校之間形成人才流動(dòng)與可持續(xù)培養(yǎng)發(fā)展，增強(qiáng)智庫的創(chuàng)新性與科研活力，同時(shí)為未來軍隊(duì)、政府、軍工企業(yè)等領(lǐng)域輸送高學(xué)歷人才，發(fā)揮高校智庫“人才輸送管道”的職能。

在經(jīng)費(fèi)管理層面，我國高校軍民融合智庫需要建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。經(jīng)費(fèi)投入的穩(wěn)定性保障，一方面，來源于國家與政府，高校在建立軍民融合智庫時(shí)，需要有固定的國家與政府資助撥款，高校智庫內(nèi)部也需要針對政府撥付經(jīng)費(fèi)制定明確的預(yù)算與決算機(jī)制，明確經(jīng)費(fèi)使用情況，確保經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定的情況下申請?jiān)黾淤Y助額度;另一方面，來源于高校，高校需要定期撥付配套資金，確保智庫的研發(fā)活動(dòng)開展、人才激勵(lì)與管理、設(shè)備與場所等保障，并在此基礎(chǔ)上，通過申請橫向項(xiàng)目等方式拓寬經(jīng)費(fèi)來源，為智庫建設(shè)提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。

在審查評估方面，我國高校軍民融合智庫需要接受內(nèi)外部多層級審查評估，包括政府、軍事部門的外部審查、高校的年度績效考核以及智庫的內(nèi)部自評。不同層級需要建立具體的評估指標(biāo)體系。其中，智庫內(nèi)部自評主要以自評報(bào)告、工作小結(jié)等形式，對具體的研發(fā)任務(wù)與成果進(jìn)行定期梳理，旨在了解智庫內(nèi)部的運(yùn)行情況、改善人員配置;高校的年度績效考核可以促進(jìn)軍民融合智庫與其他領(lǐng)域智庫及實(shí)驗(yàn)室團(tuán)隊(duì)的合理競爭，通過區(qū)別資金配發(fā)額度等形式，推動(dòng)智庫建設(shè)水平提升;政府與軍事部門的外部審查是通過評估高校軍民融合智庫的戰(zhàn)略規(guī)劃、成果與貢獻(xiàn)、人才培養(yǎng)與輸送、經(jīng)費(fèi)使用情況以及影響力等，判定是否持續(xù)投入資助，采用優(yōu)勝劣汰的形式激勵(lì)我國高校不斷發(fā)展軍民融合智庫，響應(yīng)國家戰(zhàn)略需求。

在成果管理方面，注重平衡研究數(shù)據(jù)及成果開放共享與安全保密的關(guān)系，建立軍民成果轉(zhuǎn)化機(jī)制與公眾獲取機(jī)制。由于軍事研究的保密性與敏感性要求較高，一方面，智庫研究過程中產(chǎn)生的科研數(shù)據(jù)及成果不能隨意公開，需要有嚴(yán)格的審查與保密機(jī)制;另一方面，在軍民融合戰(zhàn)略推進(jìn)下，軍事研究及成果需要落地轉(zhuǎn)化為民用成果，軍事政策需要在必要時(shí)為公眾解讀，因此，成果的轉(zhuǎn)化與共享也是軍民融合智庫成果管理的重要部分。高校軍民融合智庫可以與高校檔案館、圖書館和信息中心等主體部門進(jìn)行合作，成立專門的成果管理中心，對研發(fā)活動(dòng)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息和成果信息進(jìn)行收集和存儲(chǔ)，在密級控制下，通過搭建數(shù)據(jù)庫和開放共享平臺(tái)等形式，為研究人員和普通公眾提供獲取數(shù)據(jù)的可靠途徑。

4 ?結(jié)束語

美國聯(lián)邦政府授權(quán)承包商進(jìn)一步配置利用社會(huì)資源，將高校先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)與領(lǐng)軍人才引入政府與軍事科研系統(tǒng)中，通過建設(shè)高校運(yùn)營的FFRDCs實(shí)現(xiàn)規(guī)模龐大、學(xué)科多元、資源豐富的“大科學(xué)”研究。由于本文著重研究美國高校運(yùn)營的FFRDCs，而企業(yè)等其他承包商運(yùn)營的FFRDCs在體制機(jī)制建設(shè)與成果產(chǎn)出等方面存在不同，因此本文仍然存在一定的局限之處。未來不僅可以通過借鑒美國高校運(yùn)營的FFRDCs建設(shè)經(jīng)驗(yàn)打造我國高?？萍夹蛙娒袢诤现菐欤€可以全面研究歸納國外軍民融合建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為我國凝聚科技力量，圍繞新形勢下國家安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略等全局性、長遠(yuǎn)性戰(zhàn)略問題建言獻(xiàn)策提供重要參考。

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作者貢獻(xiàn)說明：

楊 ?陽：負(fù)責(zé)論文選題、總體框架設(shè)計(jì)與論文修改;

魏 ?弋：負(fù)責(zé)資料收集及論文初稿撰寫;

李 ?剛：負(fù)責(zé)提出觀點(diǎn)、總體框架設(shè)計(jì)與論文修改。

Abstract： [Purpose/significance] Since civil-military integration has become a national strategy from 2015， domestic scholars have begun to do research on the construction of think tanks from the perspective of civil-military integration. At the same time， think tanks about civil-military integration in universities and colleges are also developing. However， military academies and scientific research institutes are still the main bodies for the construction of think tanks about civil-military integration while universities do less research on this topic， and the actual development is also very slow. By contrast， America develops better in this aspect than in our nation. Mission-driven national laboratories funded by federal governments and operated by universities in the USA—Federally Funded Research and Development Centers （FFRDCs） have great values. Thus， this paper choosing these centers as the object of the study and analyzing the background and mechanism of these centers can help the construction of universities’ think tanks about civil-military integration in our country. [Method/process] This paper summarizes the development and history of federally funded research centers in order to introduce the mechanism of these centers through literature research and network research. [Result/conclusion] FFRDCs operated by American universities are restricted by Federal Acquisition Regulations， using multi-level governance as ‘funding agencies-contractors-R&D centers’ through contract system or cooperative agreement with universities. Through the regular assessment from U.S Congress， U.S Government Accountability and other federal funding agencies， those great centers can be held while the bad ones will be eliminated. These centers carry out daily research on major long-term national strategic issues and core advanced technologies of America， which is valuable for the construction of think tanks about civil-military integration in universities in our country.

Keywords： Federally Funded Research and Development Centers （FFRDCs） ? ?think tank for civil-military integration ? ?Construction of universities’ think tank

收稿日期：2021-11-1 ? ? ?修回日期：2021-11-15