建立健全平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系：經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策

余曉暉

【摘要】隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)蓬勃興起、縱深發(fā)展，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了數(shù)字平臺(tái)濫用支配地位、排除限制競(jìng)爭(zhēng)等突出問(wèn)題，而且呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)。如何構(gòu)建平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系，有效監(jiān)管數(shù)字平臺(tái)行為，已成為世界各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的議題。歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體從完善監(jiān)管政策、創(chuàng)新監(jiān)管工具、加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同等方面加快探索、積極應(yīng)對(duì)。2021年以來(lái)，我國(guó)將強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，加快健全規(guī)則制度，加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，取得一定成效。但是，我國(guó)平臺(tái)企業(yè)發(fā)展不規(guī)范、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分的問(wèn)題尚未根本性解決，需要把握發(fā)展規(guī)律、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、立足中國(guó)實(shí)際，加快健全平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系，推動(dòng)我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】平臺(tái)經(jīng)濟(jì)? 反壟斷? 治理體系

【中圖分類號(hào)】 D630/F49? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.21.002

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)作為數(shù)字時(shí)代生產(chǎn)力新的組織方式，正在深刻改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式，對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化資源配置、貫通經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，為應(yīng)對(duì)疫情沖擊、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇注入了新動(dòng)能。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)發(fā)展不規(guī)范問(wèn)題日益突出，部分企業(yè)濫用支配地位、擾亂市場(chǎng)秩序、侵犯用戶權(quán)益等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。依法加強(qiáng)規(guī)范和監(jiān)管，推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為世界各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的共識(shí)。歐盟委員會(huì)于2020年12月15日同時(shí)提出《數(shù)字服務(wù)法》（Digital Service Act，簡(jiǎn)稱DSA）和《數(shù)字市場(chǎng)法》（Digital Market Act，簡(jiǎn)稱DMA）兩部草案，以期通過(guò)強(qiáng)有力的監(jiān)管架構(gòu)，為歐洲打造兼顧人權(quán)保障與公平競(jìng)爭(zhēng)的數(shù)字環(huán)境。美國(guó)也一改此前較為寬松的監(jiān)管方式，對(duì)谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜四大巨頭同時(shí)開啟反壟斷調(diào)查。中國(guó)制定實(shí)施《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，開展專項(xiàng)行動(dòng)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)秩序。當(dāng)前，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管和規(guī)范成為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要議題。

加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理成為全球議題

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的崛起。隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展、融合滲透，全球化分工合作的進(jìn)一步深化，以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)為代表的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)迅速崛起。2009年以前，全球市值排名前10的企業(yè)中僅有微軟一家平臺(tái)企業(yè)，而2017年這一數(shù)字升至7家，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)數(shù)量的反超。這些平臺(tái)企業(yè)不但市值規(guī)模巨大，并且始終保持著高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。尤其在2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)陷入低迷的背景下，頭部平臺(tái)企業(yè)仍然實(shí)現(xiàn)了逆勢(shì)增長(zhǎng)，展現(xiàn)出了強(qiáng)大的活力和韌性。截至2020年年底，全球市值排名前10的企業(yè)中平臺(tái)企業(yè)市值比重已由2008年的8.2%上升至74.8%（如圖1），規(guī)模達(dá)到8.87萬(wàn)億美元，較2008年增長(zhǎng)了近50倍。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特征、影響及治理挑戰(zhàn)。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的崛起與網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、數(shù)據(jù)和算法驅(qū)動(dòng)等特征密切相關(guān)。與此同時(shí)，平臺(tái)企業(yè)還具有雙重屬性、生態(tài)化運(yùn)營(yíng)等顯著特點(diǎn)。這些不僅對(duì)數(shù)字市場(chǎng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深刻影響，也對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管和治理構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

網(wǎng)絡(luò)和規(guī)模效應(yīng)：平臺(tái)崛起的“原動(dòng)力”。網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)是網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的一個(gè)重要特征，是指一個(gè)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)用戶的價(jià)值取決于網(wǎng)絡(luò)中其他用戶的數(shù)量。比如，即時(shí)通信就是典型代表。而平臺(tái)型產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步拓展出現(xiàn)了跨邊網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，即一個(gè)平臺(tái)產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)用戶的價(jià)值取決于平臺(tái)另一邊用戶的規(guī)模。比如，網(wǎng)約車平臺(tái)上司機(jī)越多，平臺(tái)對(duì)乘客的價(jià)值就越大;微信用戶越多，微信公眾號(hào)或朋友圈廣告對(duì)商家的吸引力就越大。這種跨邊網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)是平臺(tái)模式較之傳統(tǒng)非平臺(tái)商業(yè)模式的核心優(yōu)勢(shì)。為了充分激發(fā)這種效應(yīng)，平臺(tái)企業(yè)往往采取補(bǔ)貼一邊用戶進(jìn)而吸引另一邊用戶的非對(duì)稱策略。此外，平臺(tái)基于互聯(lián)網(wǎng)提供的信息產(chǎn)品和服務(wù)，具有邊際成本趨近于零的特點(diǎn)，使得平臺(tái)企業(yè)具備用戶數(shù)量越多、平均成本越低的規(guī)模效應(yīng)。而平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)還具有彼此促進(jìn)和增強(qiáng)的作用，這也導(dǎo)致平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更容易出現(xiàn)市場(chǎng)集中現(xiàn)象。

數(shù)據(jù)與算法驅(qū)動(dòng)：平臺(tái)的新增長(zhǎng)邏輯。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)的發(fā)展，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)正在進(jìn)入數(shù)據(jù)與算法驅(qū)動(dòng)的新階段，這股新的技術(shù)力量也成為平臺(tái)增長(zhǎng)的新特征和新動(dòng)能。一方面，數(shù)據(jù)已成為數(shù)字時(shí)代的新型生產(chǎn)要素，而平臺(tái)企業(yè)越大，意味著其能夠獲得的數(shù)據(jù)量也就越大，也就越能對(duì)用戶作出更精準(zhǔn)的畫像。另一方面，算法的訓(xùn)練需要以大規(guī)模數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，大型平臺(tái)的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)還可以為其帶來(lái)進(jìn)一步的算法優(yōu)勢(shì)，幫助其不斷改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)，拓展更多業(yè)務(wù)形成跨市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，使平臺(tái)獲取更豐富的數(shù)據(jù)，進(jìn)而更好地訓(xùn)練其算法，最終形成正反饋。由于其他企業(yè)很難在短時(shí)間內(nèi)以較低成本獲得這種優(yōu)勢(shì)，因此，數(shù)據(jù)和算法驅(qū)動(dòng)的特征進(jìn)一步增強(qiáng)了先發(fā)平臺(tái)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

市場(chǎng)參與者與組織者：平臺(tái)的雙重角色。平臺(tái)作為市場(chǎng)的參與者，首先是一家自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)。但與其他企業(yè)不同，平臺(tái)企業(yè)向市場(chǎng)所提供的商品或服務(wù)是組織雙邊或多邊群體進(jìn)行交互與匹配，同時(shí)扮演著市場(chǎng)組織者的角色。正是市場(chǎng)參與者與組織者的雙重身份，使得平臺(tái)成為企業(yè)和市場(chǎng)兩種資源配置方式的綜合體。市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)條件下變成了有盈利性訴求的“有形之手”。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，平臺(tái)能夠在一定層面決定其他主體開展線上活動(dòng)的規(guī)則，也能夠調(diào)節(jié)其他主體間的交互關(guān)系，影響甚至決定市場(chǎng)資源的配置。“無(wú)形之手”的有形化，極大提升了資源配置的效率;同時(shí)，平臺(tái)在雙重角色之間的內(nèi)在矛盾也決定了其必然會(huì)帶來(lái)局部的效率損失。平臺(tái)治理的基本內(nèi)涵就是要應(yīng)對(duì)平臺(tái)這種商業(yè)模式可能帶來(lái)的局部效率損失及可能由此引發(fā)的公平問(wèn)題。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的迅速崛起及其所具備的一系列新的特征，正在對(duì)傳統(tǒng)的以政府和企業(yè)為主體的二元治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大沖擊，企業(yè)與市場(chǎng)的邊界越發(fā)模糊，引發(fā)了從法律到監(jiān)管到公共安全等一系列治理挑戰(zhàn)，加強(qiáng)平臺(tái)治理的必要性與緊迫性日益凸顯。如何發(fā)展好、運(yùn)用好、治理好數(shù)字平臺(tái)已經(jīng)成為全球各國(guó)普遍關(guān)注的共同議題。

國(guó)外應(yīng)對(duì)平臺(tái)挑戰(zhàn)的治理經(jīng)驗(yàn)

為應(yīng)對(duì)平臺(tái)企業(yè)日益增長(zhǎng)的影響力，世界各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都普遍加大了對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管力度，圍繞平臺(tái)監(jiān)管的規(guī)則創(chuàng)新、工具創(chuàng)新、手段創(chuàng)新層出不窮，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

強(qiáng)化共性規(guī)則建設(shè)，加強(qiáng)平臺(tái)行為監(jiān)管。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)涉及領(lǐng)域眾多，在不同的垂直行業(yè)往往表現(xiàn)出不同的發(fā)展特征，治理規(guī)則也不盡相同。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，近年來(lái)世界主要國(guó)家在構(gòu)建分類治理體系的基礎(chǔ)上，越來(lái)越注重平臺(tái)共性要素規(guī)則的建構(gòu)，聚焦平臺(tái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)據(jù)采集使用、算法設(shè)計(jì)運(yùn)行等行為開展立法和執(zhí)法活動(dòng)。

從競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制看，歐盟、德國(guó)、美國(guó)等均提出了針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的創(chuàng)新性競(jìng)爭(zhēng)政策，其中，德國(guó)正式頒布了全球首部系統(tǒng)針對(duì)數(shù)字化挑戰(zhàn)而全面修訂的反壟斷法。這些立法或提案都提出了一些新的監(jiān)管思路，如降低或取消對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)門檻的限制，實(shí)行舉證責(zé)任倒置、要求大型平臺(tái)自證并購(gòu)無(wú)反競(jìng)爭(zhēng)效果，擴(kuò)大反壟斷機(jī)構(gòu)的事前監(jiān)管權(quán)限等。與此同時(shí)，包括歐盟、美國(guó)在內(nèi)的越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)體也開始對(duì)大型平臺(tái)發(fā)起大規(guī)模反壟斷調(diào)查和處罰。例如，美國(guó)對(duì)谷歌、臉書正式提起反壟斷訴訟，韓國(guó)對(duì)谷歌濫用操作系統(tǒng)市場(chǎng)支配地位進(jìn)行處罰等。

從數(shù)據(jù)規(guī)制看，最典型的代表為歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，簡(jiǎn)稱GDPR），對(duì)包括平臺(tái)在內(nèi)的企業(yè)收集、存儲(chǔ)和處理用戶數(shù)據(jù)作出了明確要求。目前，全球多個(gè)國(guó)家均以《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》及其附屬文件為藍(lán)本，制定或修訂了自身的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則。除關(guān)注平臺(tái)對(duì)用戶的隱私保護(hù)外，近年來(lái)，一些國(guó)家和地區(qū)也日益重視數(shù)據(jù)在平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)中扮演的關(guān)鍵角色。如將數(shù)據(jù)作為經(jīng)營(yíng)者集中審查的重要考察要素，在新的立法提案中對(duì)大型平臺(tái)內(nèi)部業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)隔離和對(duì)外數(shù)據(jù)開放共享作出要求等。

從算法規(guī)則看，各國(guó)從提升算法透明度、強(qiáng)化算法審查、評(píng)估算法影響等方面強(qiáng)化了對(duì)平臺(tái)算法的監(jiān)管。如歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》首次提出算法解釋權(quán)，要求每個(gè)制定決策的算法必須能夠證明決策的正確性;又如，美國(guó)于2021年5月公布《算法正義和在線平臺(tái)透明度法案》（the Algorithmic Justice and Online Platform Transparency Act of 2021，簡(jiǎn)稱AJOPTA），提出在線平臺(tái)對(duì)算法使用和處理記錄的保留義務(wù)，要求在線平臺(tái)應(yīng)當(dāng)對(duì)四類算法記錄保留5年，以備審查等。

聚焦超大平臺(tái)，創(chuàng)新超越反壟斷的監(jiān)管工具。鑒于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的馬太效應(yīng)、動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)、跨界融合等特性，傳統(tǒng)的反壟斷工具在應(yīng)對(duì)平臺(tái)壟斷問(wèn)題上表現(xiàn)出明顯的不適用性。傳統(tǒng)的反壟斷工具在平臺(tái)相關(guān)市場(chǎng)界定、支配地位認(rèn)定、競(jìng)爭(zhēng)損害分析及事后規(guī)制等應(yīng)用層面面臨很多困難，使得越來(lái)越多的國(guó)家開始考慮打造更加簡(jiǎn)單易用的新監(jiān)管工具，特別是在應(yīng)對(duì)大型平臺(tái)壟斷的問(wèn)題上。近年來(lái)，歐盟、美國(guó)、日本等紛紛創(chuàng)新專門針對(duì)大型平臺(tái)的監(jiān)管工具，試圖通過(guò)賦予大型平臺(tái)特殊地位，從“事前”直接對(duì)其進(jìn)行規(guī)制和針對(duì)性治理。

在認(rèn)定方法上，新工具主要從平臺(tái)營(yíng)業(yè)額或市值、用戶數(shù)量等方面，以簡(jiǎn)潔、易得的量化指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，避開對(duì)平臺(tái)相關(guān)市場(chǎng)界定、支配地位認(rèn)定的難題和復(fù)雜程序。例如，美國(guó)在新法案中將市值達(dá)到6000億美元以上、在美國(guó)擁有超過(guò)5000萬(wàn)月活躍用戶或10萬(wàn)月活躍商業(yè)用戶并具有限制或阻礙其他企業(yè)訪問(wèn)客戶或服務(wù)能力的平臺(tái)定義為“覆蓋性平臺(tái)”（covered platform），其一旦被認(rèn)定，就需要接受特殊監(jiān)管。

在具體規(guī)制上，新工具則就平臺(tái)典型特征和競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)提出并實(shí)施有針對(duì)性的監(jiān)管舉措，包括要求大型平臺(tái)提升互操作性、推動(dòng)平臺(tái)生態(tài)開放、落實(shí)數(shù)據(jù)可攜、強(qiáng)化規(guī)則公平性、限制實(shí)施自我優(yōu)待等。由于具有高度針對(duì)性，這些舉措一旦確認(rèn)實(shí)施，勢(shì)必會(huì)對(duì)現(xiàn)有平臺(tái)商業(yè)模式構(gòu)成較大影響。例如，歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法》草案要求“提供操作系統(tǒng)服務(wù)的‘守門人’應(yīng)允許第三方APP和第三方應(yīng)用程序商店在其平臺(tái)上安裝和直接使用”。這可能意味著蘋果iOS系統(tǒng)不能只有“App Store”一個(gè)入口，必須允許第三方應(yīng)用商店、瀏覽器等其他應(yīng)用分發(fā)渠道接入和直接使用。

改革監(jiān)管體制機(jī)制，提升協(xié)同治理效能。在一系列政策和監(jiān)管工具提出的基礎(chǔ)上，各國(guó)對(duì)監(jiān)管體制機(jī)制進(jìn)行了創(chuàng)新，確保其發(fā)揮應(yīng)有效力。

首先，通過(guò)建立透明度報(bào)告機(jī)制，保障平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者和其他用戶的合法權(quán)益。如歐盟《關(guān)于提高在線平臺(tái)服務(wù)的公平性和透明度規(guī)則》和日本的《提升特定互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的透明度和公平性的法案》都直指這一問(wèn)題，提出了廣告規(guī)則和服務(wù)交易規(guī)則等重點(diǎn)領(lǐng)域的透明度要求。

其次，組建專門的數(shù)字監(jiān)管部門，加大對(duì)大型數(shù)字企業(yè)的監(jiān)管力度。如2021年4月，英國(guó)正式成立了數(shù)字市場(chǎng)部門，旨在監(jiān)督管理大型平臺(tái)企業(yè)，避免其利用在數(shù)字市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)侵害用戶或小型企業(yè)的利益。澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)也提議在其內(nèi)部設(shè)立一個(gè)專業(yè)的數(shù)字平臺(tái)分支機(jī)構(gòu)，主動(dòng)監(jiān)測(cè)和調(diào)查平臺(tái)可能違反消費(fèi)者法律的潛在反競(jìng)爭(zhēng)行為，開展?jié)L動(dòng)市場(chǎng)研究等。

最后，組建多部門參與的協(xié)同治理機(jī)制。例如，2020年7月，英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局、信息專員辦公室、通信辦公室、金融行為監(jiān)管局等共同組建了數(shù)字監(jiān)管合作論壇，以促進(jìn)信息交流互通，研究數(shù)字技術(shù)和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，解決監(jiān)管職責(zé)交叉等問(wèn)題;美國(guó)在對(duì)平臺(tái)算法監(jiān)管的相關(guān)提案中，也提出要建立多部門共同參與的委員會(huì)。

我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀及治理面臨的復(fù)雜性

我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀。近年來(lái)，我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，平臺(tái)企業(yè)數(shù)量和行業(yè)規(guī)模實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，大量線下經(jīng)濟(jì)加速向線上轉(zhuǎn)移，大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)加快發(fā)展，推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)逆勢(shì)上漲態(tài)勢(shì)。

一是總體上我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)保持較快增長(zhǎng)。根據(jù)中國(guó)信通院的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年年底，我國(guó)市場(chǎng)價(jià)值超10億美元的數(shù)字平臺(tái)企業(yè)達(dá)197家，相比2015年新增133家，平均以每年新增超過(guò)26家的速度快速擴(kuò)張。從價(jià)值規(guī)?？矗?015～2020年，我國(guó)超10億美元的數(shù)字平臺(tái)總價(jià)值由7702億美元增長(zhǎng)到35043億美元，年均復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)35.4%（如圖2）。尤其是在2020年全球經(jīng)濟(jì)低迷的背景下，實(shí)現(xiàn)了56.3%的超高速增長(zhǎng)。截至2020年年底，中國(guó)共有36家市值超百億美元的大型數(shù)字平臺(tái)，相較2019年凈增9家，在數(shù)量上首次超過(guò)美國(guó)，成為全球大型數(shù)字平臺(tái)企業(yè)數(shù)量最多的國(guó)家。

二是結(jié)構(gòu)上大中小型平臺(tái)均實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。一方面，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)活動(dòng)活躍，新的獨(dú)角獸級(jí)數(shù)字平臺(tái)企業(yè)（10億～100億美元）數(shù)量在不斷增長(zhǎng)。2020年我國(guó)獨(dú)角獸級(jí)數(shù)字平臺(tái)企業(yè)數(shù)量從2015的53家增加到161家，市場(chǎng)價(jià)值從6494億美元增加到30885億美元，年均復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)35.9%（如圖3）。另一方面，這些獨(dú)角獸級(jí)平臺(tái)也加速成長(zhǎng)為大型數(shù)字平臺(tái)企業(yè)（100億美元以上）。2015年至2019年，每年平均有4家平臺(tái)進(jìn)入大型數(shù)字平臺(tái)行列，而2020年共有9家數(shù)字平臺(tái)躋身于大型數(shù)字平臺(tái)隊(duì)伍之中，展現(xiàn)了巨大活力。

三是業(yè)態(tài)上平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在多領(lǐng)域發(fā)展活躍。我國(guó)電子商務(wù)領(lǐng)域平臺(tái)企業(yè)數(shù)量最多，有近50家，是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)性的領(lǐng)域;金融科技、數(shù)字媒體、本地生活、物流等領(lǐng)域平臺(tái)數(shù)量均超過(guò)了20家，發(fā)展較為活躍。從市值占比來(lái)看，電子商務(wù)和社交網(wǎng)絡(luò)處在第一梯隊(duì)，兩者合計(jì)占比超過(guò)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)總價(jià)值的一半。其次是金融科技、本地生活和數(shù)字媒體，占比均在10%左右。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，醫(yī)療健康、本地生活發(fā)展最為迅速，市值增長(zhǎng)率均超過(guò)100%;電子商務(wù)、物流、社交網(wǎng)絡(luò)、搜索引擎、金融科技等領(lǐng)域也保持高速發(fā)展，增長(zhǎng)率均在40%以上。

我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)存在的問(wèn)題。從發(fā)展水平、發(fā)展方式、發(fā)展范圍看，我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)存在以下三方面問(wèn)題。

一是從發(fā)展水平看，與美國(guó)相比存在較大差距。盡管中美兩國(guó)在全球平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)，且中國(guó)大型平臺(tái)企業(yè)在數(shù)量上已經(jīng)超過(guò)美國(guó)，但中國(guó)平臺(tái)企業(yè)的市值總和與美國(guó)仍有較大差距。2020年，美國(guó)大型數(shù)字平臺(tái)總價(jià)值達(dá)8.9萬(wàn)億美元，占據(jù)全球總量的71.5%;中國(guó)大型數(shù)字平臺(tái)總價(jià)值為3.1萬(wàn)億美元，占全球的24.8%，只有美國(guó)的三分之一左右。同時(shí)，我國(guó)平臺(tái)企業(yè)更偏重消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的發(fā)展，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)展相對(duì)較弱。美國(guó)在消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域既有蘋果、谷歌、臉書、亞馬遜等巨頭，在企業(yè)級(jí)市場(chǎng)也有微軟、Salesforce、亞馬遜等領(lǐng)軍企業(yè)支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

二是從發(fā)展方式看，我國(guó)企業(yè)更多依靠模式驅(qū)動(dòng)，技術(shù)創(chuàng)新不足。我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期通常是對(duì)海外已有商業(yè)應(yīng)用的本土化發(fā)展，其與我國(guó)傳統(tǒng)線下經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分的現(xiàn)狀相結(jié)合，形成了商業(yè)模式創(chuàng)新主導(dǎo)的發(fā)展路徑。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)頭部平臺(tái)企業(yè)的研發(fā)投入占比不足美國(guó)平臺(tái)的一半，而平臺(tái)的營(yíng)銷支出卻是研發(fā)費(fèi)用的2倍左右;相反，同期谷歌、亞馬遜的研發(fā)支出是營(yíng)銷費(fèi)用的1.5倍到2倍。同時(shí)，美國(guó)頭部平臺(tái)更加注重核心技術(shù)的創(chuàng)新引領(lǐng)，在云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)、量子信息等多個(gè)領(lǐng)域保持全球領(lǐng)先的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

三是從發(fā)展范圍看，我國(guó)企業(yè)側(cè)重國(guó)內(nèi)市場(chǎng)拓展，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。目前，我國(guó)平臺(tái)企業(yè)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)、投資布局仍然主要局限于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，在國(guó)際化拓展方面與美國(guó)頭部平臺(tái)企業(yè)的高度國(guó)際化發(fā)展形成鮮明對(duì)比。很多在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)已經(jīng)具備支配地位的頭部平臺(tái)在國(guó)際舞臺(tái)上仍然難以與美國(guó)平臺(tái)巨頭相競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)平臺(tái)企業(yè)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)形成用戶規(guī)模優(yōu)勢(shì)后，往往通過(guò)“營(yíng)銷戰(zhàn)”“補(bǔ)貼戰(zhàn)”方式實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)橫向擴(kuò)張，不斷擴(kuò)大商業(yè)版圖，發(fā)展模式在一定層面仍固守于追求人口紅利、流量紅利等層面。

我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理面臨的復(fù)雜挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)面臨著多重目標(biāo)約束、多重問(wèn)題交織、制度規(guī)則滯后、監(jiān)管能力不足等多方面挑戰(zhàn)。

一是多重目標(biāo)約束。當(dāng)前，既是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展期，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理面臨著發(fā)展與安全的統(tǒng)籌、國(guó)內(nèi)與國(guó)際的兼顧等多重目標(biāo)約束。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)作為新生產(chǎn)力的代表，推動(dòng)其發(fā)展壯大仍然是重要目標(biāo)，但發(fā)展的前提是保障安全有序。然而，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的安全風(fēng)險(xiǎn)具有潛在性、長(zhǎng)期性和不確定性，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)則可能是全局性和系統(tǒng)性的，這就對(duì)做好政策統(tǒng)籌提出了極大挑戰(zhàn)。同時(shí)，我國(guó)在平臺(tái)治理中還要特別平衡好國(guó)內(nèi)與國(guó)際的關(guān)系，在加強(qiáng)國(guó)內(nèi)監(jiān)管、規(guī)范發(fā)展的同時(shí)，也要注重引導(dǎo)其提升與國(guó)際平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力，使之成為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略力量。

二是多重問(wèn)題交織。我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)不僅存在市場(chǎng)壟斷、數(shù)據(jù)安全等共性問(wèn)題，還存在惡性競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)序擴(kuò)張等新問(wèn)題，平臺(tái)治理面臨的局面更加復(fù)雜。這些問(wèn)題的交織意味著在監(jiān)管上不僅需要運(yùn)用多種工具，還要加強(qiáng)這些工具之間的協(xié)同。當(dāng)前，有效應(yīng)對(duì)我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，僅有反壟斷的監(jiān)管手段還不夠，特別是針對(duì)我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中普遍存在的惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、用戶權(quán)益保護(hù)、行業(yè)秩序監(jiān)管等多種工具需進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，此類協(xié)調(diào)工作也是我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)之一。

三是制度規(guī)則滯后。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是新生事物，平臺(tái)上承載了大量的業(yè)務(wù)、用戶和數(shù)據(jù)信息，其靈活多元、快速迭代的特征和趨勢(shì)，導(dǎo)致政府的制度規(guī)則天然面臨滯后或缺失的挑戰(zhàn)。比如，反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法如何適應(yīng)數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的新特點(diǎn)，數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)的原則性要求如何細(xì)化落地等，都是亟需加快健全完善之處。同時(shí)，治理目標(biāo)的多元化也進(jìn)一步加大了制度建設(shè)的難度。比如，數(shù)據(jù)規(guī)則的建構(gòu)中，如何處理好隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)有效利用的關(guān)系，如何處理好數(shù)據(jù)壟斷與有效競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系等，都是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理面臨的全球性難題。

四是監(jiān)管能力不足。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)具有創(chuàng)新速度快、用戶規(guī)模巨大、業(yè)態(tài)模式復(fù)雜、信息數(shù)據(jù)海量等特點(diǎn)。相較而言，政府監(jiān)管部門在人員力量、技術(shù)能力等方面存在明顯的不對(duì)稱，導(dǎo)致其監(jiān)管始終處于一種被動(dòng)應(yīng)對(duì)的狀態(tài)，如何在有限的監(jiān)管資源約束下提升監(jiān)管效能成為重要的議題。目前，我國(guó)相關(guān)部門已經(jīng)在向技術(shù)要效能、向機(jī)制要效能、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量等方面進(jìn)行了積極探索。但在如何更好適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，推動(dòng)相關(guān)探索制度化、常態(tài)化等方面仍然面臨不少挑戰(zhàn)。

構(gòu)建平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系的建議

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)所發(fā)揮的重要作用日益突出，成為我國(guó)構(gòu)建國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要一環(huán)。要從打造國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的高度出發(fā)，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、國(guó)際與國(guó)內(nèi)、創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)與利用等之間的關(guān)系，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，建立健全平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系。

建立健全平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理制度體系。盡管2021年以來(lái)出臺(tái)的政策法規(guī)和進(jìn)行的執(zhí)法行動(dòng)已經(jīng)回應(yīng)了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理中的部分熱點(diǎn)問(wèn)題，但系統(tǒng)完備的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理制度體系仍然有待構(gòu)建。立足于我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合共性要素和我國(guó)實(shí)際，圍繞競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)據(jù)、算法等共性要素建立通用性監(jiān)管規(guī)則體系，既要抓住《反壟斷法》修訂、《個(gè)人信息保護(hù)法》和《數(shù)據(jù)安全法》出臺(tái)等時(shí)機(jī)加快完善相關(guān)法律和配套規(guī)定，又要強(qiáng)化監(jiān)管部門的人才隊(duì)伍建設(shè)，建立監(jiān)管部門對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)各細(xì)分領(lǐng)域的市場(chǎng)調(diào)查監(jiān)測(cè)制度。此外，還需結(jié)合中國(guó)國(guó)情，從社會(huì)性和公共性等角度加強(qiáng)針對(duì)超大型平臺(tái)的專門監(jiān)管規(guī)則研究。

加強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新力的培育。平臺(tái)企業(yè)已經(jīng)成為新一代信息技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)者，應(yīng)從構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略高度出發(fā)，通過(guò)加大監(jiān)管和引導(dǎo)力度，優(yōu)化企業(yè)創(chuàng)新資源配置，培育提升企業(yè)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)我國(guó)平臺(tái)企業(yè)成為國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的主力軍。在具體措施上，一是引導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)前沿布局方面發(fā)揮更大作用，圍繞關(guān)鍵軟硬件、大數(shù)據(jù)、人工智能等方向加大研發(fā)投入力度，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與硬科技創(chuàng)新深度結(jié)合。二是推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，加快推進(jìn)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，培育壯大多層次工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)體系，加速用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)。三是支持平臺(tái)企業(yè)積極拓展國(guó)際市場(chǎng)，增加優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)供給，挖掘國(guó)際市場(chǎng)空間和潛力。四是重點(diǎn)治理平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域過(guò)度收集使用個(gè)人信息、惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、歧視性屏蔽、扼殺式并購(gòu)等問(wèn)題，引導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)規(guī)范發(fā)展。

統(tǒng)籌構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局。隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，以及線上線下平臺(tái)的加速融合，新老問(wèn)題交織出現(xiàn)，其監(jiān)管面臨較為復(fù)雜的局面，需要綜合運(yùn)用多種工具，探索靈活響應(yīng)、協(xié)同治理的監(jiān)管格局。一是加強(qiáng)政策統(tǒng)籌。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化監(jiān)管方式，加強(qiáng)政策協(xié)同，統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)各類并存的復(fù)雜問(wèn)題。二是加強(qiáng)部門協(xié)同。建立健全跨部門、跨區(qū)域的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，形成監(jiān)管合力。三是加強(qiáng)手段創(chuàng)新。開展系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化和完善技術(shù)手段建設(shè)，提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，探索推廣“沙盒機(jī)制”。四是完善社會(huì)監(jiān)督。建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人制度和舉報(bào)人保護(hù)制度，建立平臺(tái)規(guī)則公示和報(bào)告制度，全面提升社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)管的協(xié)同效應(yīng)。

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責(zé) 編/張 貝