環(huán)境權入憲研究

□文/張雙雙

（青島大學法學院 山東·青島）

［提要］環(huán)境權的發(fā)展及環(huán)境權被寫進憲法的歷程與各個國家的經(jīng)濟發(fā)展路徑和各國公民的環(huán)保意識的覺醒密切相關，各個國家的環(huán)境權入憲歷程及后續(xù)的立法、司法實踐均有不同。本文立足于我國的憲法傳統(tǒng)和憲法實踐，以闡述我國憲法中應當有所體現(xiàn)的“環(huán)境權”。

隨著全球化的環(huán)境危機逐漸凸顯，人們逐漸認識到以保護自然環(huán)境為目標，構建人與自然和諧共生的發(fā)展機制的重要性。憲法對于人權保障具有根本作用，必須針對公民的“環(huán)境權”保護有所體現(xiàn)，才能促使其在整個國家的法律體系當中得以貫徹，在公民當中得以遵守。

一、環(huán)境權的概念

環(huán)境權作為第三代“人權”，在許多國家的憲法之中已經(jīng)得到了確認。我國《憲法》作為“人權保護法”卻未對其進行明確規(guī)定。環(huán)境權的內涵及應當包含在內的各項具體化的權利，在我國的學術界仍未形成一致的看法，這也極大地影響了環(huán)境權現(xiàn)實作用的發(fā)揮。

有學者主張環(huán)境權的主體應當涵蓋公民、法人、國家和其他組織等法律主體，同時強調環(huán)境法的宗旨在于保護自然環(huán)境防止對自然資源的濫用，環(huán)境權利與環(huán)境義務具有統(tǒng)一性，憲法和法律在規(guī)定環(huán)境權的同時，應當規(guī)定環(huán)境權主體保護、改善和治理自然環(huán)境的義務。亦有學者主張將環(huán)境權的主體限定為“公民”（含當代人與后代人）。環(huán)境權益可以被具體化為生存環(huán)境不受污染和破壞、合理使用環(huán)境資源的權利。公民同時享有相關的程序性的權利，包括知情權、使用權、請求權等。認為環(huán)境權是指所有環(huán)境法律關系的主體均享有在不受一定程度污染和破壞的環(huán)境里生存和在一定程度上利用環(huán)境資源的權利。環(huán)境權包含以下兩項權利：一是生態(tài)性權利，體現(xiàn)為環(huán)境法律關系的主體對一定質量水平環(huán)境的享有并于其中生活、生存、繁衍，其具體化為生命權、健康權、日照權、通風權、安寧權、清潔空氣權、清潔水權、觀賞權等；二是經(jīng)濟性權利，表現(xiàn)為環(huán)境法律關系的主體對環(huán)境資源的開發(fā)和利用，其具體化為環(huán)境資源權、環(huán)境使用權、環(huán)境處理權等。

二、環(huán)境權入憲的必要性

環(huán)境權益引發(fā)的熱議，反映出的是經(jīng)濟的發(fā)展模式片面依賴于對自然資源的開發(fā)利用，而資源的有限性與開發(fā)過程中造成的環(huán)境問題，引發(fā)的人們關于發(fā)展模式的可持續(xù)性的思考。憲法環(huán)境權及相關的環(huán)境法制訂對于解決環(huán)境問題至關重要。憲法作為人權保障法，應當保障公民環(huán)境權不受非法的侵犯，這是基本人權原則的體現(xiàn)。其次，與環(huán)境權相關的公民的知情權、參與權、決策權，只有在環(huán)境權首先被寫進憲法之后才能得到實現(xiàn)，這也是“人民主權”原則的應有之義。

十九大報告深化了對于環(huán)境保護問題的認識，強調生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境管控的長效機制急需建立，綠色發(fā)展急需制度性的創(chuàng)新變革。可持續(xù)發(fā)展是我國必將長期堅持的一項基本戰(zhàn)略，處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的良好關系，對于我國社會的長期發(fā)展至關重要。我國當前的社會主要矛盾凸顯了人民對美好的生活環(huán)境的需要，過往粗放式的發(fā)展模式，對生態(tài)環(huán)境造成的破壞具有持續(xù)性，嚴重降低了人民生活的幸福指數(shù)。大氣污染、水污染、垃圾處理、自然資源利用效率低，這些問題急需從法律的層面上進行規(guī)制。生態(tài)環(huán)境問題倒逼我國在道德意義上已將環(huán)境權確立為應有權利，并在具體制度層面規(guī)定了實有的、可救濟的權利，但我國憲法層面始終缺乏環(huán)境權的明確規(guī)定，即整個邏輯結構中缺乏法律權利形成階段，邏輯結構出現(xiàn)斷裂。

三、環(huán)境權的理論基礎

（一）人權保障學說。古希臘時期，自然法學說主張的天賦人權中包含著“人的自然權利”，自然權利是人最本質的權利之一。文藝復興之后，許多思想家紛紛轉向了對于環(huán)境權的重新解讀，代表性學者如洛克，他提倡人的環(huán)境權的獨立與平等，同時將環(huán)境權上升到與人的健康、私有財產等不可被侵犯的權益同樣的高度。從本質上說，環(huán)境權是人權發(fā)展的必然產物，環(huán)境權包含于人權當中，健康、舒適和優(yōu)美的環(huán)境直接關系到人的生存與發(fā)展，關涉人格尊嚴實現(xiàn)與否。

（二）環(huán)境正義原則。環(huán)境正義是一種實質性的社會正義，20世紀80年代“環(huán)境正義運動”在美國興起，當時美國有毒廢物的處理場40%都集中于有色人種的聚集區(qū)，對他們的生活環(huán)境和身體健康造成了巨大的傷害，于是美國有色人種團結起來，為他們的生存和生活的權利進行抗爭。之后在紀錄環(huán)境正義運動的著作中，對“環(huán)境正義原則”一詞進行了具體的闡釋。1991年“全國有色人種環(huán)境領袖會議”召開并對環(huán)境正義原則的定義進行了討論。在該會議發(fā)布的《環(huán)境正義原則》聲明中，具體闡述了“平等、平衡和共贏”為環(huán)境正義原則的三個分原則。

（三）公共信托理論。這一理論的核心在于，認為環(huán)境資源是公民的“公共物”，任何人未經(jīng)法定理由和法定程序不允許其隨意處分該項權利。全體公民對于各種環(huán)境要素（如空氣、水、光照）是一種共同共有的關系，基于對政府的信任，以信托的方式將環(huán)境資源交由政府管理。政府作為受托人應當依據(jù)自然財產本身的性質對其進行最大限度的保護。據(jù)此可以推斷出的是，公眾中的任何人，在政府怠于履行該項義務時，有權尋求救濟，向法院提起訴訟。

（四）代際公平原則。代際公平原則旨在平衡當代人與后代人的利益，又稱為“世代間公平”理論。1989年，美國法學家魏伊斯認為，作為同一個物種，當代人與后代人對于地球上的所有資源是共有關系，當代人對自然資源的利用，不可剝奪后代人對于地球上的自然資源進行利用的權利。我國亦有學者對代際之間的資源利用關系進行了探討，徐顯明教授主張以“負債”的角度來看待當代人與后代人對于自然資源的利用關系，“我們當今社會的人們所利用的資源，是從子孫萬代那里借來的”，所以必須審慎的開發(fā)和利用，以維護整個社會的可持續(xù)發(fā)展。

四、國外環(huán)境權入憲淺析

（一）美國。20世紀的美國環(huán)境污染較為嚴重，在公民的積極參與和環(huán)境運動的推動下，美國于1969年制定了《國家環(huán)境政策法》，并在該法的指導下集中進行了環(huán)境政策和相關法律的制定。公民環(huán)保意識的提升和對環(huán)境立法的普遍關注也極大的促進了美國“環(huán)境權”入憲的進程。由于歷史原因，美國聯(lián)邦憲法的修改極其困難，所以至今美聯(lián)邦政府的環(huán)境管理權，仍未被寫進聯(lián)邦憲法。但是，美國各州的環(huán)境權入憲進程相對順利，除了對公民的“環(huán)境權”直接規(guī)定，基于公共信托原則明確政府的環(huán)境義務也在州憲法中有所體現(xiàn)。

（二）日本。在20世紀50年代至70年代，日本的經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，但卻誘發(fā)了影響范圍極大的“環(huán)境公害問題”，日本當局自此致力于解決環(huán)境問題。1970年東京公害國際會議圍繞“環(huán)境公害”問題開展，會后起草的《東京宣言》將環(huán)境權列入了基本人權的行列。《日本國憲法》第25條規(guī)定了國民的“生存權”，享有的“最低限度的生存”的權利。同時，判例在日本具有很強的參考性，“龍美環(huán)境公益訴訟”即日本影響力最大的環(huán)境訴訟判例，該訴訟中，各界的環(huán)保勢力代瀕危的珍稀動物為原告，針對當?shù)卣晃蹲非罄娑鴩乐赜袚p動物生存權益的開發(fā)行為提起了訴訟。

五、我國環(huán)境權的憲法設計

（一）環(huán)境權入憲法的路徑選擇。環(huán)境保護的相關內容首次被寫進我國憲法，是在1978年憲法。但現(xiàn)行憲法，仍在公民的基本權利和義務一章明確“環(huán)境權”。環(huán)境保護的相關條文側重于對國家環(huán)保職權的規(guī)定：憲法第9條明確了國家應制定相關法律政策，保障森林、草原資源的合理利用；第26條對國家防治污染和其他公害提出了要求。這些規(guī)定過于原則，無法從中延伸出公民的環(huán)境權。

當今世界各國環(huán)境權入憲的方式，主要有三種，即憲法解釋、憲法修改及法國式的單獨設立環(huán)境憲法。顯而易見，單獨設立環(huán)境憲法在我國無法實現(xiàn)，從我國現(xiàn)行憲法的第9條及第26條之中也很難解釋出公民享有“環(huán)境權”。所以，采用修憲的方式將環(huán)境權寫進憲法最為適宜。其次，我國的現(xiàn)行憲法先后經(jīng)歷了五次修憲，修改內容涉及我國的基本經(jīng)濟制度、公民權利與自由的保障、國家權力機關的組成與任期等國家的根本制度。采取憲法修正案方式入憲，能夠在保持憲法連續(xù)性的基礎上促使其與時俱進，滿足時代發(fā)展的新需要。由此可見，將環(huán)境權以修憲的方式寫進憲法更為可取。

（二）環(huán)境權的內容設計。一是健康、舒適的環(huán)境權。對環(huán)境權的基本定義應該是保障公民身體健康、對生活環(huán)境感到舒適的權益，當代人對于環(huán)境的利用不可影響后代人的持續(xù)發(fā)展。對于健康、舒適的環(huán)境，全體公民及后代人是共同享有的關系。該權利應當在其他下位法律之中被具體化為清潔空氣權、潔凈用水權、環(huán)境文化權等各項具體的環(huán)境權益，這些應當在下位法中予以明確。筆者贊同陳泉生教授主張的采用環(huán)境質量標準或污染物排放標準等具體的指標對環(huán)境質量進行評定，以便進一步采取具體的措施提升環(huán)境質量。同時，建議環(huán)境主管部門采取申報許可證制度以及環(huán)境評價審查制度。二是環(huán)境知情權和決策權。保障公民的知情權與決策權等程序性權利對于實現(xiàn)環(huán)境立法決策的科學化、民主化具有重要意義。環(huán)境知情權是指公民依法獲取、知悉環(huán)境信息的權利。掌握環(huán)境信息的行政機構應當積極推進環(huán)境信息的公開，確保公民和組織能夠有效獲取。環(huán)境決策權旨在確保涉及環(huán)境利益的政府決策、政策制定的過程中公民獲得發(fā)言權和決策權，通過這項權利的行使，激發(fā)公民參與環(huán)境保護的積極性，平衡各種社會利益，減少社會矛盾。三是保護環(huán)境的義務。應當結合公民、組織、國家等不同環(huán)境權的主體各自的特點和優(yōu)勢，分配其環(huán)境保護的義務?；诠残磐欣碚?，政府應妥善管理公民基于信托關系交付的各種環(huán)境資源，積極促進公共福利。并且，在環(huán)境問題預防與環(huán)境污染治理中，經(jīng)濟、技術、人力等各方面的支持必不可少，國家這一主體在調動這些要素方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，公民法人等主體應當通過行使知情權、參與權和監(jiān)督權等方式對國家環(huán)保義務的履行進行監(jiān)督。

六、結語

美國式的入憲進程與人民爭取環(huán)境權利的“環(huán)境正義運動”相關，日本式的入憲進程源于“公害病”的防治，環(huán)境公益訴訟判例在司法實務中也發(fā)揮著重要作用。我國當下的環(huán)境問題已經(jīng)無法忽視，公民的“環(huán)境權”入憲具有重要性和急迫性。然而，公民的環(huán)境權被寫進憲法僅僅是公民環(huán)境權保護的第一步，相關的立法、執(zhí)法、司法也相當重要，有待更加深入的探討。