京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展思考

□文/張 蕾

（首都經濟貿易大學勞動經濟學院 北京）

［提要］“十三五”期間，北京、天津、河北地區(qū)將按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，協(xié)同推進三個區(qū)域之間的經濟社會發(fā)展，并對區(qū)域基本公共服務均等化程度進行相應提高?！笆奈濉眮砼R，在京津冀一體化大背景下，本研究通過交易費用理論、尋租理論以及制度變遷理論來解釋京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的理論依據，從新制度經濟學角度對影響京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的內在動力因素進行分析，并對京津冀養(yǎng)老一體化發(fā)展提出相應改善建議。

經濟的持續(xù)發(fā)展帶來國民生活方方面面的轉變，從健康角度來講人口預期壽命得以延長，統(tǒng)計數(shù)據表明，2019年我國60周歲及以上老年人口數(shù)量接近25，400萬人，約占據我國人口總量的1/5。老年人口數(shù)量的增長以及高齡、失能老年人的增加在養(yǎng)老服務上帶給社會巨大的挑戰(zhàn)。京津冀地區(qū)作為我國人口密集區(qū)，老齡人口數(shù)量眾多，因此為積極響應黨中央提出的京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大戰(zhàn)略，京津冀三地簽訂了《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》，以此作為近五年破除老年人異地養(yǎng)老壁壘的政策性文件，推動“一省兩市”養(yǎng)老服務發(fā)展新格局的形成，使養(yǎng)老服務資源惠及廣大老年群體。

一、研究背景

（一）京津冀老齡化現(xiàn)狀。京津冀地區(qū)自古以來就是人口重地，老年人口數(shù)量眾多，老齡化程度相較于其他地區(qū)處于高水平地區(qū)。根據國家相關統(tǒng)計數(shù)據顯示，京津冀地區(qū)60歲及以上老年人口十年間增長1，334余萬人，老齡化程度仍在不斷加深，其中北京市60～69歲的低齡老齡人口數(shù)量較多，占據老年人口總量的比重高，而天津市則呈現(xiàn)出不同的趨勢特點，高齡老年人口以及失能半失能老年人口數(shù)量較高，人口老齡化程度在三地間居于榜首，相較于北京、天津，河北省老齡化程度較低，但農村地區(qū)老齡化較高?；诰┙蚣饺夭煌慕洕l(fā)展水平和基本公共服務建設情況，京津冀在建設養(yǎng)老一體化進程中應充分考慮到三地的老齡化特點和趨勢，合理制定養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展政策，謀求養(yǎng)老服務共同發(fā)展惠及京津冀各地。

（二）京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展政策。京津冀地區(qū)作為試點地區(qū)，早在20世紀80年代中期就開始探索區(qū)域間合作與協(xié)調發(fā)展，一直到“十三五”期間正式開始推行，其中涉及到養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展相關的重要政策有以下內容：一是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中指出要利用資源互補，促進區(qū)域間基本公共服務均等化，形成利益相通的養(yǎng)老服務新格局；二是《京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》以及《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》指出要在試點地區(qū)和單位打造養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展試點機構，根據老年人戶籍實行養(yǎng)老政策和發(fā)放補貼，力求在2016～2020年的5年間破除京津冀地區(qū)戶籍壁壘，老年人可任選三地任一養(yǎng)老院入住，養(yǎng)老不再受地域限制；三是《京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展實施方案》中將養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的地區(qū)范圍進行擴大。此外，2018年北京、天津出臺的養(yǎng)老補貼政策中指出老年人在養(yǎng)老機構所需的費用由戶籍所在地負擔。雖然經過三地政府部門的共同努力，在養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展上取得一定成效，但是京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展上仍存在諸多問題。

二、理論分析

本文通過新制度經濟學的相關理論解釋京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的外在成因和其內在因素。

（一）交易費用理論?！敖灰踪M用”由科斯首次提出，并在1960年將交易費用與產權界定和資源分配聯(lián)系在一起提出“科斯定理”，奠定了新制度經濟學發(fā)展的基石。隨后，又有學者將交易費用用于比較不同體系的制度、系統(tǒng)研究中，從而建立新的分析比較體系促進新制度經濟的前進。從交易費用理論理解制度的作用，一項好的政策制度會對經濟效益的提升有所幫助；反之，會產生新的制度去替代舊制度。具體到本文，京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展政策可以看作是區(qū)域間為降低交易費用而做出的一項政治制度上的改變，可以使北京、天津、河北在沒有行政隸屬關系下共享區(qū)域優(yōu)勢資源，降低各地的養(yǎng)老服務成本，北京、天津可以利用河北的土地優(yōu)勢建立大型養(yǎng)老機構，河北可以利用京津地區(qū)的人才優(yōu)勢和資金優(yōu)勢提供優(yōu)質的養(yǎng)老服務，三地聯(lián)動優(yōu)勢互補合力解決養(yǎng)老服務問題，加快京津冀一體化進程。因此，從新制度經濟學角度看，交易費用理論為京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展提供理論依據。

（二）制度變遷理論。“制度”的含義是指以國家的名義建立，并由國家的各個層面和機構支持執(zhí)行它的職能。在本研究中采用需求——供給來理解制度變遷，從需求角度看，當舊制度無法滿足人們的需求時就會促使制度發(fā)生轉變產生新制度，從供給角度來看當新制度的收益和成本之差符合預期期望且大于舊制度時，制度變遷就成為可能。這也可以看作是多方社會主體進行博弈形成共同認知的過程，回歸到本文，京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展政策實質上是區(qū)域合作中制度變遷的結果，同三地對養(yǎng)老服務的需求，以減少交易成本為目的共同促成京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的成立。其中京津冀地區(qū)各自的老齡化程度、公共服務體系建設、養(yǎng)老醫(yī)療水平是其制度建立的內在需求動力，而以習近平為中心的黨中央領導人對京津冀一體化的大力推動決定了制度供給的強度。

（三）尋租理論。尋租理論對非生產性利潤的找尋。對于京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展政策從尋租理論的角度來解釋，可以將區(qū)域間經濟利益最大、交易費用最小、社會效益最大作為三地協(xié)同養(yǎng)老的“租金”，尋租則是指在追求養(yǎng)老一體化進程中，各方利益主體經過不斷協(xié)商實現(xiàn)共贏同時，各自收益也達到最大化的過程。通過實行京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮北京的核心引導作用，帶動周圍河北城市的發(fā)展，首先北京可以發(fā)揮其產業(yè)優(yōu)勢進行轉移和優(yōu)化，帶動周圍地區(qū)在經濟發(fā)展、促進基礎設施建設和養(yǎng)老醫(yī)療服務的升級，緩解首都養(yǎng)老壓力。河北作為三地中經濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，要明確自身的定位，加強與核心城市的聯(lián)系，通過一體化發(fā)展變被動為主動完善河北的公共服務建設，為老年人養(yǎng)老提供舒適環(huán)境。除此之外，京津冀也應建立合理的利益分配和監(jiān)督機制，明確各主體之間的利益分配和補償原則，避免因利益分配不公而影響?zhàn)B老協(xié)同發(fā)展進程，要保證區(qū)域間的公平發(fā)展和利益均衡。

三、研究結論

（一）加快養(yǎng)老服務立法速度。養(yǎng)老服務的建設涉及到衛(wèi)生、財政等多部門的參與和協(xié)作，而在目前實施的方針政策下，部門責任尚未明確，也缺乏高效有力的協(xié)調機制。京津冀各地要根據省市內的養(yǎng)老服務現(xiàn)狀有針對性地完善政策法規(guī)，借鑒其他地區(qū)的有益經驗，理順養(yǎng)老服務管理的體制機制，明確養(yǎng)老服務領域各主體的權利義務，規(guī)范養(yǎng)老服務機構的行政管理，完善對于養(yǎng)老服務行業(yè)的監(jiān)管機制。

（二）發(fā)揮政策制定部門之間的協(xié)同作用。單一政府部門可以解決一般常規(guī)性的養(yǎng)老問題，隨著社會的發(fā)展，養(yǎng)老服務問題越來越復雜，單一部門沒有足夠的能力和資源去應對錯綜復雜的養(yǎng)老問題，因此政府部門偏向于采用協(xié)同治理的方式參與養(yǎng)老服務政策的制定。由京津冀地區(qū)共同制定養(yǎng)老服務政策的具體實踐中反映出，政策制定雖以民政部為主導，但缺乏必要的核心管理部門和調節(jié)機制，多部門在政策制定時意見難以統(tǒng)一，資源無法做到有效配置，進而影響京津冀地區(qū)養(yǎng)老服務的協(xié)同發(fā)展。為了改善養(yǎng)老領域的分散管理機制，應該確定養(yǎng)老服務領導核心部門，以便于從整體出發(fā)整合各類資源，再根據各個部門的行政職能，合理分配工作內容，共同合作進而促進養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)養(yǎng)老服務業(yè)的戰(zhàn)略目標。除此之外，還應該注重養(yǎng)老服務政策在橫向和縱向之間的有效銜接，加強信息交流和意見反饋，以便于有效發(fā)揮政策的效力。

（三）建設京津冀特色養(yǎng)老產業(yè)區(qū)。京津冀地區(qū)養(yǎng)老服務政策制定也應考慮如何發(fā)揮好各地的優(yōu)勢進行協(xié)同發(fā)展，從而構建京津冀特色養(yǎng)老產業(yè)區(qū)。首先在資源協(xié)同方面，北京、天津要發(fā)揮經濟、教育、基本公共服務等方面的優(yōu)勢，在養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)以及科技化養(yǎng)老服務設施建設上提供有力的支撐，促進京津冀地區(qū)的養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，京津地區(qū)高校云集，可以利用京津地區(qū)的教育優(yōu)勢，結合職業(yè)教育發(fā)展，有計劃的培育養(yǎng)和老服務專業(yè)技術和管理人才。河北省要發(fā)揮人力資本優(yōu)勢和土地優(yōu)勢，承接北京、天津轉移出來的養(yǎng)老服務業(yè)。除此之外，要根據三地養(yǎng)老服務領域的不同發(fā)展程度和具體項目的需求展開政策扶持，在政策層面增加稅收優(yōu)惠、科技支持，對政策具體實施的規(guī)范細則和配套性措施政策進行完善，如金融扶持、PPP運營、海外合作以及醫(yī)療服務等方面。此外，應加強政府監(jiān)管，為構建京津冀的特色養(yǎng)老產業(yè)區(qū)形成有力監(jiān)管，充分發(fā)揮京津冀三地特色和資源優(yōu)勢，共同推進京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展。