成本導向的機關事務管理優(yōu)化路徑研究

高 紅

（黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱150080）

一、新時代下機關事務管理的特殊性及成本導向優(yōu)化思路

目前，我國機關事務工作主要涉及中央和地方政府部門中的經費、資產和服務管理等。從機關事務管理工作的特性來看：一是政治性與經濟性相結合，這主要是由機關事務部門服務對象的特殊性決定的。在傳統的計劃經濟體制下，機關事務部門的服務對象是特定的黨政機關，為黨政機關有序運行提供物質和后勤保障，因而具有了確保黨政機關公權力得以有效實施的政治屬性；而作為執(zhí)行公務或提供特定公共服務的黨政機關，由于其所提供的產品或服務應具有符合公共利益訴求的準公共物品屬性，因此作為其運行成本的機關事務支出也應符合公共經濟的原則。二是內部性與社會性相結合，這主要是由于轉型過程中機關事務部門的職能邊界不確定導致的。隨著機關后勤社會化改革、“三公”改革和“放管服”改革的推進，機關事務部門的職能范圍和服務方式表現出較大的階段過渡性。例如，政府機關越來越多地面向社會采購相關服務，機關后勤部門也紛紛通過轉企改制拓展對外經營、融入社會服務業(yè)，因而機關事務服務水平和質量的差異性又會間接地影響各地的營商環(huán)境，為各地的經濟社會發(fā)展積累公共精神稟賦［1］。三是獨立性與從屬性相結合，這主要是由于機關事務部門的組織身份模糊導致的。實踐調研表明，大概有30%左右的省管局能統管全部省級機關事務，僅有50%的省管局能夠對公務用車、機關辦公用地、通用資產和其他機關資產實施管理，且管理內容和方式相對單一和傳統［2］。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！痹谛聲r代背景下，我國機關事務管理也表現出一些新特征：一是資源共享的數據化與網絡化。2018年5月，國家機關事務管理局印發(fā)《關于推進新時代機關事務工作的指導意見》，要求建設智慧后勤、打造機關事務管理平臺，實施一網式管理、促進機關事務信息跨部門互通，推進數據共享、實時發(fā)布機關事務供需信息。二是組織運行的摩擦成本較高?，F行地方機關事務部門在履職過程中大量存在職能定位不清、管理范圍差異大以及管理效能較低等問題。例如，機關事務部門與國家發(fā)展改革委、國資委、財政、審計、自然資源、住建等相關部門之間廣泛存在職能重疊與資源信息分散化、部門化等現象。三是組織目標的價值多樣化趨勢。隨著機關事務部門改革的推進，新時代下其職能范圍正逐漸由“封閉式對部門服務”轉向“開放式對社會服務”，從而要求其組織目標亦應包括服務于特定黨政機關的政治價值、服務于社會大眾的公益價值以及服務于個性化市場需求的經濟價值。因此，新時代下機關事務管理應以打造地方政府競爭力為目標，沿著成本導向的機關事務管理優(yōu)化路徑系統推進。例如，2020年3月11日，國管局、中直管理局、國家發(fā)展改革委、財政部聯合發(fā)布了《節(jié)約型機關創(chuàng)建行動方案》，要求降低機關運行成本，推行綠色辦公，力爭2022年有70%左右的縣級及以上黨政機關完成創(chuàng)建指標。

“成本導向定價法”即依據產品的成本決定其銷售價格的定價方法。采用這種定價方式不僅要準確核算成本，還要確定恰當的利潤百分比（即加成率）。其中，“目標效益定價法”要根據企業(yè)的總成本和估計的總銷售量確定目標收益率，并將此作為定價的標準。因此，成本導向的機關事務管理，首先，要明確機關服務的總成本與總需求量，即在對機關服務的產品化分類基礎上，對其管理成本進行科學測算并進行標準化管理；其次，要根據地方經濟社會發(fā)展的特點確定機關服務目標以及目標收益的價值評判依據；最后，要完善多維多層次的機關服務定價機制，以確保機關服務及時對服務需求作出回應、實現供需均衡，減少因機關服務盲目擴大而造成公共資源閑置或浪費的沉沒成本以及因公共資源使用不當或效率低下而產生的機會成本。具體來看：一是管理成本的標準化路徑，“以產出為導向的績效預算與績效管理—以機關事務執(zhí)行力的提升優(yōu)化地方政府公信力—優(yōu)化政治競爭力”；二是服務對象的擴大化路徑，“以公益價值再造為目標的資源共享管理—創(chuàng)新機關社會服務方式以增強社會凝聚力—優(yōu)化社會競爭力”；三是社會評價的公開化路徑，“根據多維評價進行分級分類的信息管理—以營商環(huán)境的打造優(yōu)化經濟生產力—優(yōu)化經濟競爭力”。

二、管理成本的標準化：以產出為導向的績效管理優(yōu)化

機關事務管理成本意識不足首先源于機關事務部門的組織屬性模糊和履職能力參差不齊。王浦劬等學者的實踐調研表明，目前大概有七成左右的省管局屬于省級政府部門，三成左右為省政府的直屬事業(yè)單位［2］。通常具有政府部門屬性的機關事務部門具有更強的履職能力，這主要是因為事業(yè)單位作為政府部門附屬機構的從屬地位觀念依然根深蒂固，因而使以“事業(yè)單位”組織身份出現的機關事務部門，因缺少足夠的法律法規(guī)授權和公權力委托而陷入“責權不對等”的尷尬局面。這也是為什么機關事務部門分管領導的行政職務、行政級別和人脈等個性化因素，常常對機關事務部門的組織身份定位和履職情況產生深刻影響的原因所在。事實上，目前各地機關事務部門的職能設定具有較大的差異性和階段過渡性，例如，有些地方的機關后勤服務已經基本完成了社會化改革，有些地方仍保留著以黨政機關為主要服務對象的機關后勤服務體系；有些地方已初步完備了黨政機關公共資源共享的信息化、系統化和機制化建設，有些地方黨政機關資源共享仍然只停留在政策文本上，公共資源的部門利益分化和閑置情況依然較為普遍?？梢?，正是機關事務部門組織屬性的不確定弱化了其履職能力，而履職能力的弱化將加劇其組織身份認同的危機，因此急需標準化成本管理的推進來打造其專業(yè)化的履職能力，從而為獲得法律法規(guī)認同的權威性組織身份積累實踐經驗與標準。需要指出的是，目前，許多機關事務部門運行中存在大量因職能交叉而產生的摩擦成本。例如，經費管理中因缺少明確的給付依據和標準容易與財政部門產生摩擦，而國有資產監(jiān)管中的多頭管理以及服務管理中的標準多樣化都極易產生大量的摩擦成本。

2016年，國管局開始在全國范圍內推進政府部門運行成本調查統計，但目前，許多省級政府部門運行所需費用并沒有參照相關的市場化標準進行限定，有些尚未進行過相關的成本測算。例如，一些政府部門交納的物業(yè)服務費或公房租賃費用與市場價格不符，從而造成了機關管理成本偏離市場價值的管理困難。周志忍教授認為，機關事務標準化管理的意義如下：一是打破機關事務工作的分散化、部門化、行政化，統一機關事務工作內容和管理成本，提升機關事務服務的專業(yè)化、品質化和精細化水平；二是根據市場行情統一機關事務管理成本，有利于促進黨政機關公共資源的共享與服務的同質化、均等化，降低尋租防范支出；三是為機關事務績效管理的推進提供評價依據和基礎，但“標準”的制定要適度，既不能脫離社會可接受程度，盲目追求高標準和高質量，也要通過嚴格的預算控制、結果導向的績效管理完善來保障［3］。為此，美國機關事務標準化建設的經驗值得我國參考：一是堅持服務標準的“市場化或社會化導向”，強調由標準使用者主導標準化進程。美國聯邦總務署設立專門的“標準顧問委員會”，構建跨部門的標準制定合作機制，并廣泛邀請法律、經濟、工程等相關部門的代表人士和技術人員參加。二是強化服務標準的可操作性。聯邦總務署根據相關法律法規(guī)授權，具體細化機關事務服務標準和工作流程，并編制和推廣使用聯邦標準化手冊。三是堅持服務標準的多維和多層次性。聯邦總務署在機關事務標準制定中積極與美國國家標準學會、美國國家標準技術研究院，以及其他標準制定的社會中介組織合作［4］。

因此，成本導向的機關事務管理應堅持管理成本標準化路徑，推進以產出為導向的績效管理優(yōu)化。一是機關服務產品的標準化。明確劃分機關事務部門的權責，并設定機關事務績效標桿，完善績效評價指標體系，利用黨政機關的滿意度及其工作業(yè)績來衡量機關事務工作的社會效益。二是機關事務部門與其他部門關系的法定化。目前，我國機關事務法律體系尚處于部門法規(guī)層次低、約束力不足，而且機關事務部門與其他業(yè)務部門之間尚存在大量權責不清的協同性和協作性較差等問題，因而亟須在梳理各個職能部門權責利關系基礎上出臺專門的《機關事務管理法》。三是服務標準的社會化，既要參照社會化服務的價格指標確定機關服務標準與管理成本，又要參考多維、多層次、多元主體的服務標準。四是預算控制的績效化，建構和完善機關服務標準指標考核體系，對公共資源的使用績效進行評估，并實行評估結果與單位預算掛鉤的預算控制機制。五是績效管理的常態(tài)化，以激發(fā)機關事務部門工作的自主性和能動性。如不斷提升機關事務部門專業(yè)化、精細化管理水平，發(fā)揮其在綠化降耗、節(jié)能減排、新技術研發(fā)使用等方面的引領推進作用。六是自由裁量的例外原則，即為各級各部門自由裁量權的行使提供限定條件、行為指南和技術指導。

三、服務對象的擴大化：以公益價值再造為目標的資源共享管理

就成本導向的機關事務管理來看，目前主要有三種目標收益方式：

（一）通過企業(yè)化的運營精簡管理流程、提高辦事效率，從而減少單位產品的服務成本

例如，根據上海市委、市政府深化機關后勤服務改革的相關要求，2009年7月，原上海盛勤和錦勤兩家公司合并為上勤集團，這是一家總資產規(guī)模達到二十多億元的國有獨資企業(yè)。公司的主要業(yè)務是承接市級黨政機關的后勤保障，由于實現了機關后勤服務的規(guī)?；?、專業(yè)化和集約化供給，從而有助于統籌運營本級機關國有資產和財政經費，推進機關后勤服務的統一化、標準化和均等化發(fā)展。目前，這種轉企改制的機關后勤社會化改革比較普遍，且效果也較為理想，但也出現了較多的問題：首先，機關后勤服務市場發(fā)展緩慢，缺少可參照的后勤服務市場標桿，往往導致績效管理的考評標準流于形式或難以落到實處；其次，機關后勤企業(yè)運營的專業(yè)化服務水平和網絡化技術支撐平臺相對不完善，由于轉制并不徹底，行政化、官僚化、人情化的人才管理和服務理念依然較為嚴重；最后，機關后勤服務企業(yè)的市場競爭和品牌意識薄弱，不僅缺少整合機關公共資源的服務方式創(chuàng)新、優(yōu)勢整合的自覺，還難以發(fā)揮以機關后勤市場化改革優(yōu)化政務環(huán)境的引領功能［5］。

（二）推進機關事務的市場化采購，從而在明確機關事務服務標準的條件下最小化機關服務成本

例如，從2013年開始，上海市擴大了機關購買社會化服務的種類和強度，為此，上海市機管局制定了機關后勤服務負面清單和市場準入規(guī)則、機關后勤服務實物定額和服務標準等，并實行后勤服務費用的市場調節(jié)機制。一是由于當前公私合作的公共合同管理制度尚不健全，許多地方政府的后勤服務采購不僅缺少強有力的競爭者，而且中標者往往固定在少數與政府關系緊密而非服務效率或品質最好的企業(yè)；二是由于各地機關事務管理的數據化、網絡化管理發(fā)展滯后，往往導致機關后勤服務的招投標公告不能及時公布或公布時間較短，難以起到最大限度地吸引社會關注和符合條件社會組織參與的效果，不能有效發(fā)揮市場機制優(yōu)勝劣汰、持續(xù)優(yōu)化機關事務管理效率的目標；三是由于逐利動機和監(jiān)管漏洞的存在，也容易出現機關事務部門與后勤服務供給主體之間的“共謀”，使許多符合條件的市場主體很難獲得公平競爭的機會；四是由于我國服務業(yè)的發(fā)展水平和服務主體的服務意識、專業(yè)素質都不夠成熟，各類社會組織和公民個體參與機關后勤服務供給的主動性和能動性亦較差［6］。

（三）加強區(qū)域內機關服務公共資源共享平臺的建設，從而實現區(qū)域內公共資源的優(yōu)勢互補，減少各部門協作中的摩擦成本、減少資源閑置的沉沒成本

2020年5月27日，國家機關事務管理局發(fā)布《關于開展中央行政事業(yè)單位公物倉試點工作的通知》，即搭建實體倉庫和資產調劑工作平臺，建立健全部門間資產調劑機制，對各部門和各單位閑置、超標、低效使用資產予以集中調劑配置。同時發(fā)布了《中央行政事業(yè)單位公物倉資產調劑流程》和《中央行政事業(yè)單位公物倉資產調劑憑證樣本》兩個附件，為“公物倉”試點的有序推進提供了重要的制度抓手。事實上，長期以來行政事業(yè)單位國有資產的運行效益存在人員增長過快、資產流失、辦事效率低下、無法很好適應社會需求等問題［7］。為此，理論界提出幾種改革設想：構建“宏觀管理部門—專項資產管理機構”的二層模式；“資產宏觀管理部門—中間管理部門—使用管理部門”的三層模式；建立由人民代表大會為頂層監(jiān)督和委托主體的監(jiān)管體制，即“人大—資產宏觀管理部門—中間管理部門—使用管理部門”的四層模式［8］。如廣東南海由政府委托財政部門對資產進行清查、統一管理、調配和運籌，建立南海行政事業(yè)性資產管理信息系統，同時根據政府授權設立國有資產管理公司；上海行政事業(yè)性國有資產則采取“委托授權”的集中化管理，由“國資委—行政事業(yè)主管部門—機關國有資產管理部門和產業(yè)集團”等三個管理層次組成。可見，在現行市場經濟體制下，行政事業(yè)單位國有資產作為國家機器和公共事業(yè)正常運轉物質保障的政治屬性已日益淡化；相反，作為公共物品供給體系物質生產資料的公共經濟屬性以及作為滿足人們日益增長和多樣化公共服務需求的社會公益屬性，將日益凸顯。

需要強調的是，目前，機關服務的屬性應該是作為政府機關有效運轉物質保障的社會服務，因而社會大眾應該是機關事務部門優(yōu)先服務的對象，其次才是政府機關。也就是說，正是社會大眾對政府公共服務和公共管理的需求范圍和需求量，限定了機關服務的范圍和規(guī)模，二者不能本末倒置。因此，機關事務部門應以公益價值的再造為目標，創(chuàng)新社會服務方式，盤活閑置公共資源，用以發(fā)展開放式的公共活動中心或公共交流平臺等。目前，機關后勤社會化改革、機關服務的市場化采購以及公共資源共享管理中出現的問題，大多是因為忽略了機關服務公益價值的產出，從而導致改革后期品牌溢價乏力、市場競爭力和競爭性較差，難以突破條塊分割、錯綜復雜的部門利益掣肘等問題?？梢?，隨著各地經濟社會的發(fā)展，機關服務對象的擴大化是必然的趨勢，但機關服務的目標必須以社會大眾的公共需求為前提和依據，并以公益價值的實現和創(chuàng)造能力做為主要的價值目標和績效考核依據。

四、社會評價的公開化：分級分類的信息管理優(yōu)化

2019年6月25日，李克強總理在全國深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議中指出，要把“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境各項舉措落實情況作為國務院大督查的重點，并繼續(xù)對成效明顯的加大表揚和政策激勵，對不作為亂作為延誤改革的嚴肅問責。可見，加快機關事務管理的信息化建設，促進機關服務評價的社會化，與深化“放管服”改革、持續(xù)優(yōu)化各地營商環(huán)境以及積累地方經濟發(fā)展的“公共精神”稟賦、打造地域品牌特色，具有相互強化與相互促進的共生關系。例如，上海市機關事務管理局加大力度推進“放管服”改革，成立了上海市機關事務行政服務中心，實行網上辦公，并規(guī)范政務事項審批流程、權限和時限，實現政務服務的公開化、透明化。同時，針對機關事務非集中采購業(yè)務需求，制定和完善了18類政府采購合同和21個標準合同范本，并相繼完善了重大訴訟案件管理、行政復議、法律顧問等制度，有效地提升了政務采購的公共合同管理水平。

事實上，機關事務的信息系統建設既能為政務信息公開監(jiān)督搭建公共平臺和溝通渠道，又能為公共政策的科學化、民主化和標準化提供現實可能性。從美國的機關事務信息系統建設經驗來看，首先，要圍繞機關事務不同領域構建相關的信息系統框架；其次，要明確各項信息要素及其內在結構；再次，要為各個政務部門制定規(guī)范的信息報告格式和標準；最后，要實現政務信息網絡報告平臺的共享與共通。例如，上海市機關事務管理局以“智慧機管局”建設為目標成立了專門的改革領導小組，創(chuàng)新“大數據管理大資產大事務”的“互聯網+機關事務”改革路徑，2018年，“上海后勤”APP已開始上線運營，但目前也存在一些亟須解決的問題：一是機關事務部門與相關職能部門的協同管理水平有待提高，機關事務信息系統的共享共通協作機制有待完善，基礎應用軟硬件設施有待及時更新；二是缺乏既精通網絡技術又了解機關事務流程的復合型人才，不利于機關事務信息化系統的持續(xù)開發(fā)與優(yōu)化。

因此，機關事務部門應充分運用大數據、云計算、區(qū)塊鏈等信息化新技術，創(chuàng)新機關事務網絡化管理平臺，加強與相關職能部門之間的相互協作與協同管理水平。具體來看：一是建立健全機關事務經費信息化管理平臺，推進機關事務運營成本信息采集、統計分析和優(yōu)化調整。二是完善黨政機關國有資產管理信息化管理平臺，加強對機關資產購置、處置、交易和使用效益的全過程價值管理。三是搭建黨政機關辦公用房和辦公設施信息化管理平臺，加強對機關辦公環(huán)境的節(jié)能和綠化建設，并完善相應的監(jiān)控指標和獎懲機制。四是構建機關服務分級分類招標平臺，完善政府采購基礎數據庫，及時公布政務采購信息、中標人信息、項目執(zhí)行信息、項目評估與滿意度調查信息等。五是完善機關服務質量第三方評估機制，構建承接機關服務企業(yè)信用檔案與分級分類管理平臺。例如，2020年10月22日，國家機關事務管理局發(fā)布《機關事務工作指南（2020版）》，明確各地要結合地方實際情況，分級分類推進機關事務集中統一管理；加強各部門統籌協調，建立健全統一項目、統一標準、經費歸口、資源共享的機關運行保障體制機制。并對資產管理、經費管理，能源資源節(jié)約管理、物業(yè)管理等的原則、內容、標準、流程、方式以及評估和獎懲機制進行了具體的規(guī)定。這將極大地促進機關事務管理的標準化、公開化和透明化，從而使機關事務運行成本更便于測量，并接受來自社會各界的監(jiān)督反饋。