農(nóng)村社區(qū)治理問題研究

□文/楊夢龍

（河南財經(jīng)政法大學(xué) 河南·鄭州）

［提要］隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程也在不斷加快，伴隨而來的是農(nóng)村社區(qū)正在經(jīng)歷著由基本建設(shè)到綜合治理的探索過程。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村社區(qū)治理在國家治理能力和治理體系中處于重要地位。河南省信陽市郝堂村是新時代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的典型，以其為例研究社區(qū)治理路徑具有代表意義。本文對郝堂村社區(qū)治理現(xiàn)狀和存在的問題及原因進行思考，并提出對策建議，以期為新時代農(nóng)村社區(qū)治理建設(shè)提供借鑒和參考。

一、引言

自從黨的十八屆三中全會召開以來，推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化就成為了我國深化改革的重要任務(wù)。農(nóng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，農(nóng)村社區(qū)是隨著農(nóng)村社會發(fā)展起來的。2017年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，首次提出要積極促進社區(qū)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。因此，不斷推進新時代農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化進程是提高我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

（一）對農(nóng)村社區(qū)的研究。2006年我國頒布《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，并在這一文件中首次提出了農(nóng)村社區(qū)的基本概念。徐勇（2007）認為農(nóng)村社區(qū)是具有多樣性共同聯(lián)系的地域共同體，圍繞如何形成新型社會生活共同體而構(gòu)建，注重通過整合資源，完善服務(wù)來提升人們的生活質(zhì)量和凝聚力、認同感。賀雪峰等（2006）通過農(nóng)村社區(qū)應(yīng)注重文化、鄉(xiāng)情、教育等軟實力的發(fā)展。

（二）對農(nóng)村治理模式的研究。李增元、李洪強（2016）認為我國以初步形成了比較典型的“政社互動”、“社團化治理”、“城鄉(xiāng)社區(qū)趨同融合”、“治理體系和治理流程再造”四種模式。郭蘇建等（2018）從研究社區(qū)內(nèi)部治理出發(fā)，實現(xiàn)了多元主體、居民參與、共享共治，突出了個體行動者在系統(tǒng)內(nèi)部作用的發(fā)揮，從而實現(xiàn)以契約為基礎(chǔ)的多元參與新型治理模式。

（三）對農(nóng)村社區(qū)治理困境的研究。許愛花、甘諾（2014）認為我國農(nóng)村社區(qū)治理困境在于鄉(xiāng)政府干預(yù)過甚、非法勢力擾亂社會、村民思想覺悟較低。李潤國、姜慶志等（2015）認為治理困境在于社會矛盾重重、基礎(chǔ)政府治理固化、制度缺失、治理運行缺乏保障、組織力量微弱。李詩悅（2017）認為治理現(xiàn)實困境在于缺乏統(tǒng)一價值認同感、治理主體弱化、權(quán)利機制失衡、社會基建脆弱。

綜上所述，我國在農(nóng)村社區(qū)治理研究中有了重大的進展，但對于農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的研究較少。本文擬對郝堂村社區(qū)治理的現(xiàn)狀及存在的問題進行分析，并進而提出改善郝堂社區(qū)治理的對策，為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展提供建議。

二、郝堂村社區(qū)治理現(xiàn)狀

郝堂村坐落在河南省信陽市平橋區(qū)，距信陽城區(qū)20公里，大約半小時車程，郝堂村在沒有建設(shè)美麗新農(nóng)村之前，村落基礎(chǔ)建設(shè)落后，其村里青壯年勞動力幾乎全都外出務(wù)工，只留下婦女、老人、兒童守著家園，房屋破爛不堪，生活污水肆意橫流，幾近空心村落。大部分家庭70%的收入均由外出務(wù)工獲得，剩余收入依靠種植些農(nóng)作物獲取。村莊文化娛樂生活孱弱，平日呈現(xiàn)出一副蕭條景象，村落中大部分集體活動只有村兩委工作人員參加。

直到2011年，平橋區(qū)在省、市兩級政府的規(guī)劃下，成為可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)，其中郝堂村作為試點，開展“郝堂·茶人家項目”，村干部、村民為主體，村兩委負責實施，在項目具體實施過程中，郝堂村首先以“內(nèi)置金融”為手段，以期帶動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，有助于村居民創(chuàng)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈。其次，不斷推進郝堂村生態(tài)文明建設(shè)，積極改善人居環(huán)境并與當?shù)氐匦蔚孛蚕嘟Y(jié)合，建成了一批區(qū)別于城市社區(qū)的鄉(xiāng)村景觀。經(jīng)過幾年的努力和發(fā)展，郝堂村的村容村貌煥然一新，外出務(wù)工勞動力開始回流，農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，村民生活水平日益提高。郝堂村一躍成為當下美麗鄉(xiāng)村的典型代表。

三、郝堂村社區(qū)治理存在的問題及成因

（一）郝堂村社區(qū)治理存在的問題

1、治理主體單一化。從法律意義上來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家最基層的行政機關(guān)，它們與村兩委的關(guān)系是指導(dǎo)、支持、協(xié)助的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但現(xiàn)實依舊存在著政府起著主導(dǎo)作用，村兩委管理能力孱弱的情況，削弱了村民自主管理本村事務(wù)的意識。村民們應(yīng)當是自己社區(qū)的主人，應(yīng)該自主決定本社區(qū)怎樣治理。當下郝堂村治理主體依舊比較單一，村民如何有效參與治理尚未有具體的制度規(guī)范，導(dǎo)致村民自主參與治理缺少依據(jù)。

2、治理方式陳舊化。郝堂村在社區(qū)治理的路徑中選擇的是“去村落化”，是走向農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化過程的一個嘗試，既是創(chuàng)新，也面臨著挑戰(zhàn)。當前，鄉(xiāng)村振興的國策及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)逐漸被大眾所認可，郝堂村作為美麗鄉(xiāng)村的典型代表，理所應(yīng)當?shù)某蔀榱岁P(guān)注焦點。隨著旅游人員及歸鄉(xiāng)人員的增多，他們帶來的全新的理念和認知也不斷沖擊著該村落的原有社區(qū)治理手段。但是，郝堂村治理的方式還停留在原有的以人為本的治理手段，缺少現(xiàn)代化治理的創(chuàng)新理念和方法，常常造成治理效率低下的問題。

3、產(chǎn)業(yè)內(nèi)容較單薄。當前郝堂村已經(jīng)初步形成了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營體系，其中，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)作為其收入的主要來源，給社區(qū)的村民們帶來了不菲的收入。但其經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)較為單一，第一產(chǎn)業(yè)常常經(jīng)營茶業(yè)和板栗等，第三產(chǎn)業(yè)以餐飲業(yè)為主，其經(jīng)濟效益獲取的多少完全取決于游客數(shù)量。以長遠的目光看，郝堂村缺少符合當?shù)靥厣木庐a(chǎn)品或一條更具特點產(chǎn)業(yè)鏈條來使其產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵更加豐富，不能滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的20字方針其中的一個“產(chǎn)業(yè)興旺”的標準。

4、公共環(huán)境難保護。隨著郝堂村知名度的不斷提升，游客數(shù)量也日益增多，經(jīng)濟效益雖較可觀，但隨之而來的對環(huán)境衛(wèi)生的挑戰(zhàn)也是巨大的。游客們的住宿及在農(nóng)家樂的吃喝都會產(chǎn)生大量的生活垃圾，除此之外，怎樣合理有效的處理生活污水也是一項難題。郝堂村作為當下美麗鄉(xiāng)村的典型代表，一旦生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問題，該村落將失去其原有的特點和魅力，因此需要重視起來，但這些環(huán)境問題所要維護要花費的成本是巨大的，光靠政府的財政投入是遠遠不夠的。

（二）郝堂村社區(qū)治理存在問題的原因

1、尚未形成社區(qū)村民為主體的治理格局。要使農(nóng)村社區(qū)得到有效的治理，農(nóng)村社區(qū)的村民們應(yīng)當作為治理主體參與社區(qū)治理，因為這是他們長期生活居住的環(huán)境，他們的觀念和意識時刻影響著社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。但是，由于受到傳統(tǒng)意識的束縛，郝堂村社區(qū)村民們對于社區(qū)治理的理念較為淡薄，大多數(shù)村民們并沒有主人公意識，基本都是在鄉(xiāng)政府或者村兩委的領(lǐng)導(dǎo)下參與社區(qū)治理，并且一些社區(qū)基層干部也缺乏創(chuàng)新意識，很少去和村民們溝通，去了解他們的想法和訴求，更很少讓社區(qū)村民們自主參與社區(qū)的治理活動。

2、農(nóng)村社區(qū)治理人才儲備缺乏。郝堂村雖然是美麗鄉(xiāng)村的典型代表，但是其在社區(qū)治理建設(shè)過程中，依舊缺少相應(yīng)的儲備人才，本地的村民們大多數(shù)都沒有受到過良好的教育培訓(xùn)，社區(qū)村民們整體文化素質(zhì)不高，在新時代農(nóng)村社區(qū)的治理和建設(shè)過程中，常常因循守舊，墨守成規(guī)，缺乏創(chuàng)新意識，而那些受過高等知識教育的人才大都不愿意回村參與社區(qū)治理建設(shè)，而是留在大城市打拼，愿意留下來的小部分人才可能由于專業(yè)領(lǐng)域分散，也很難做出優(yōu)秀的成果，進而導(dǎo)致郝堂村的社區(qū)治理手段較為單一、固化。

3、社區(qū)治理中社會力量發(fā)揮不充分。新時代農(nóng)村社區(qū)治理過程應(yīng)該是一個多元主體協(xié)作治理的過程。而目前在郝堂村社區(qū)治理的過程中，其內(nèi)部的社會組織力量處于初級階段，社區(qū)內(nèi)部的組織化程度并不高，有的社會組織并沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，沒有切實履行好該盡的責任義務(wù)，大部分合作社或協(xié)會組織機構(gòu)都是以更高的經(jīng)濟效應(yīng)為目標，而一些社會福利組織大都難以維系自身的發(fā)展，更很難在社區(qū)治理中起到關(guān)鍵作用。同時，各組織的專業(yè)分工也是一項問題，分工不明確，其治理效果也難以令人滿意。由此可見，郝堂村社區(qū)治理的社會基礎(chǔ)力量較為薄弱。

4、鄉(xiāng)級政府參與社區(qū)治理職能弱化。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律制度，鄉(xiāng)級政府和村兩委是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的直接實施者和促進者，在農(nóng)村社區(qū)治理中理應(yīng)起到重要作用。但在現(xiàn)實條件下，鄉(xiāng)級政府真正能夠參與社區(qū)治理的情況少之又少，他們沒有精力也沒有能力花費在社區(qū)治理過程中，人員配備較為薄弱，財政資金較為有限，僅夠滿足工作人員的工資和正常支出，少有富于。對于郝堂村也不例外，若非區(qū)政府的政策財政支持，光靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，很難把社區(qū)建設(shè)得如此之好。

四、郝堂村社區(qū)治理對策

（一）構(gòu)建多元主體參與的社區(qū)治理體系。首先，應(yīng)堅持黨建引領(lǐng)，黨員應(yīng)發(fā)揮示范帶頭作用，大力開展宣傳走訪活動，搭建政府和村民們之間的交流溝通平臺，制定相應(yīng)的規(guī)范步驟以構(gòu)建村民參與社區(qū)治理渠道，堅持村民為主體。其次，針對該社區(qū)的村民，政府要強化對他們的教育培訓(xùn)，幫助他們樹立主人公意識和主體觀念，讓他們明白積極參與社區(qū)治理是責任所在，并且在參與社區(qū)治理中，他們是治理過程的主體，也充當著管理者和被管理者，由此以提高村民們的能力和素質(zhì)，構(gòu)建多元化的社區(qū)治理主體。

（二）培養(yǎng)優(yōu)秀社區(qū)治理人才。當前中國處于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的大背景下，農(nóng)村社區(qū)引入外來優(yōu)秀人才的條件和成本是不菲的，由此，要能長期有效地把社區(qū)治理好，應(yīng)大力培養(yǎng)一批愿意接受新理念，愿意去學(xué)習(xí)創(chuàng)新的管理人才。一方面對他們進行定期全面的教育培訓(xùn)，提高他們的綜合能力；另一方面為他們創(chuàng)造良好的社區(qū)治理環(huán)境，讓他們在參與社區(qū)治理中得到認可和滿足感，給他們適當?shù)臋?quán)力和領(lǐng)導(dǎo)力，給予其優(yōu)質(zhì)的待遇，讓他們能沒有后顧之憂地全身心地投入到社區(qū)管理工作中，并能不斷適應(yīng)新時代社區(qū)治理的需要。

（三）強化社會組織在治理中的作用。政府在社會治理中起著最重要的作用，在農(nóng)村社區(qū)治理中亦占據(jù)主體地位，但是要想長期更有效地治理好農(nóng)村社區(qū)，政府要學(xué)會轉(zhuǎn)變思想，適當放權(quán)，給予農(nóng)村的社會組織一些信任，并在相關(guān)制度下給予其一定的空間，積極鼓勵村民們參與一些社會組織，打下社會基礎(chǔ)，政府應(yīng)從干預(yù)、指導(dǎo)的方式轉(zhuǎn)為扶持、引導(dǎo)，以財政補貼的方式給予它們資金支持，可以安排適當教育培訓(xùn)，以提高組織成員的素質(zhì)及自身能力，肯定社會組織在社區(qū)治理中的重要作用。

（四）完善農(nóng)村社區(qū)治理機制。新時代農(nóng)村社區(qū)治理一定要整合農(nóng)村社區(qū)的資源，發(fā)揮資源效用最大化。只有把資源合理有效利用才能更好地探索出“共建、共治、共享”的社區(qū)治理環(huán)境。在社區(qū)治理中要建設(shè)一種以政策保障為主要、社區(qū)自我教育自我完善為基石、各種服務(wù)組織與村民之間自主性的互幫互助的農(nóng)村社區(qū)保障體系。農(nóng)村社區(qū)保障機制要落實到農(nóng)村社區(qū)之中，能夠真正的幫助農(nóng)民。要建立多元主體參與的民主機制，在民主參與上要加強規(guī)范，實現(xiàn)多元化協(xié)同治理。要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)行使民主參與機制，參與農(nóng)村社區(qū)治理的主體要保證多樣性和融合性。

五、結(jié)語

本文以郝堂村社區(qū)治理為例，郝堂村作為新時代美麗鄉(xiāng)村的代表，已經(jīng)初步達到了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡囊?，有了相對較為完善的產(chǎn)業(yè)體系，但郝堂村在治理方面依然存在著治理主體單一、治理方式陳舊、產(chǎn)業(yè)內(nèi)容單薄、公共環(huán)境難保護等問題，本文提出了相應(yīng)的對策，以期能讓郝堂村治理得更加有效，同時希望能給其他地區(qū)的新農(nóng)村社區(qū)治理建設(shè)提供借鑒。