“三治合一”視角下鄉(xiāng)村治理研究

□文/潘俠安

（西華師范大學 四川·南充）

［提要］黨的十九大報告提出健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，而目前我國鄉(xiāng)村治理還存在著自治能力弱、法治體系不健全、公共精神缺失等問題。新時代“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系需要以自治為核心、以法治為保障、以德治為支撐，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

黨的十九大報告提出，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，并強調要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。這是我國特色鄉(xiāng)村治理理念實踐與創(chuàng)新的結果，是新的歷史方位、歷史背景倒逼鄉(xiāng)村治理做出的新改革。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村治理作為基層治理與社會治理的交匯融合，成為各種復雜的社會關系的聚焦點與社會矛盾的集中點，“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系將有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動黨和國家各項方針政策在鄉(xiāng)村的貫徹落實，化解鄉(xiāng)村矛盾、促進鄉(xiāng)村發(fā)展，鞏固國家治理成果，維護國家長治久安。

一、“三治合一”視角下鄉(xiāng)村治理存在的問題

（一）鄉(xiāng)村自治能力較弱。推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，離不開新型人才的有力支撐。農村的日趨空心化，使得農村基層組織在人員配備上“捉襟見肘”，基層領導干部多數(shù)年齡偏大、文化素質不高、創(chuàng)新意識弱；部分基層黨組織建設不完善，黨員威信不高、服務意識不強。村兩委不能很好地承擔起鄉(xiāng)村轉型發(fā)展的重任，難以精準地抓住發(fā)展機遇。基層黨組織權威受到村委會、宗族觀念的雙重挑戰(zhàn)，存在著政治功能弱化、社會功能虛化、服務功能泛化等不足。社會組織的培育不充分、發(fā)育不健全、數(shù)量少、力量弱；村民參與鄉(xiāng)村自治的意識與能力也同樣存在著嚴重不足。

（二）鄉(xiāng)村法治落實不到位。與法治相比，德治在鄉(xiāng)村治理過程中運用更廣，村民的法治意識相對薄弱。民主選舉在鄉(xiāng)村落實不到位的原因之一就是因為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村是一個熟人社會，村民之間存在著千絲萬縷的血緣關系，自身能力并不是成為鄉(xiāng)村管理者的決定因素，鄉(xiāng)村治理感性比理性更占上風。此外，鄉(xiāng)村法制、監(jiān)督、金融扶持、社會救助等制度體系尚不健全；黨委、政府、村民、市場等治理主體之間的關系還沒有完全理順，責任不明確，權責不清晰；社會組織的培育、發(fā)展未在規(guī)范的條件下進行，未起到整合資源，形成合力治理鄉(xiāng)村的作用；村規(guī)民約對村民的約束性較低，嚴重影響鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（三）鄉(xiāng)村公共精神缺失。鄉(xiāng)村是我國傳統(tǒng)社會的基礎，鄉(xiāng)土文化是我國傳統(tǒng)文化的“根”。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會中，宗族觀念、宗教信仰、風俗習慣、村規(guī)民約共同奠定了特色鄉(xiāng)村文化的基礎，村民行為不僅受到法律法規(guī)的約束，還受到道德與倫理的約束。但隨著社會主義市場經濟建設的發(fā)展，鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)價值體系遭到了破壞，鄉(xiāng)土文化斷裂、人文環(huán)境缺失，鄉(xiāng)村道德水平急劇下滑，孝親睦鄰、守望相助等優(yōu)良傳統(tǒng)逐漸被拜金主義、功利心理所侵蝕，傳統(tǒng)德治體系受到挑戰(zhàn)。

二、“三治合一”視角下鄉(xiāng)村治理體系建設路徑選擇

（一）促進自治，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有力

1、促進鄉(xiāng)村經濟發(fā)展。經濟是鄉(xiāng)村治理的基礎，鄉(xiāng)村精英流失、人才短缺、治理能力弱最根本的原因就在于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡。發(fā)展鄉(xiāng)村經濟需要依據(jù)鄉(xiāng)村地理優(yōu)勢，調整產業(yè)結構；通過產業(yè)集聚效應引進先進技術，培育特色農產品；合理營銷，打造特色產業(yè)品牌，拓寬線上與線下相結合的銷售渠道；延長農產品的產業(yè)鏈，提升其附加價值；發(fā)展服務業(yè)，大力推進農業(yè)與旅游、文化、教育等方面的深度融合，建設獨具特色的農業(yè)產業(yè)旅游業(yè)；推進農村基礎設施建設，改善人居環(huán)境，持續(xù)推進新農村的建設；提高鄉(xiāng)村網絡覆蓋面，加快推進實施“互聯(lián)網+農村”戰(zhàn)略，打造電子村務、服務、政務、商務相結合的村一級的綜合信息服務平臺。政府要積極出臺惠民政策，鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過財政補助、稅費減免等方式招商引資，吸引企業(yè)入駐，為村民提供良好的工作機會，真正解決空心化問題。

2、推動治理主體多元化

（1）提升基層黨和政府治理能力?；鶎狱h建是鄉(xiāng)村治理的帶頭人，起著領導核心的作用，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要黨組織發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的作用。一是必須要提升基層黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力與社會號召力，把握治理方向，掌控根本性、原則性問題；二是加強基層黨組織建設，實現(xiàn)黨建與鄉(xiāng)村治理的深度融合，擴大黨員在基層組織的覆蓋面，實現(xiàn)黨群一體化建設；三是要對黨員進行嚴格管理，開展黨風廉政建設，定期對黨員干部進行培訓，提高其凝聚群眾，團結群眾，引領群眾的能力。

首先，基層政府要明確自身定位，與各方治理主體對鄉(xiāng)村事務享有平等協(xié)商的權利。其次，政府要轉變傳統(tǒng)的依靠行政命令管理鄉(xiāng)村事務的方式，創(chuàng)新治理方式，靈活處理鄉(xiāng)村事務，合理下放權力。最后，要牢固樹立為人民服務的理念，回應民眾訴求，規(guī)范村務公開，接受社會各界監(jiān)督。

（2）增強村民自治觀念。鄉(xiāng)村治理要真正實現(xiàn)治理為了村民，治理過程依靠村民，治理成果由村民共享，治理滿不滿意由村民評判。首先，要注重培養(yǎng)村民的主體意識，為村民參與鄉(xiāng)村治理搭建平臺、拓展參與渠道、豐富參與形式，增強村民自治鄉(xiāng)村的責任感。其次，要完善落實自治制度，保障四項自治內容規(guī)范化、具體化、操作化，確保村民自治權利的實現(xiàn)。最后，培育新鄉(xiāng)賢，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的模范帶頭作用，提高村民政治參與的有效性。

（3）發(fā)揮社會組織作用。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需要充分發(fā)揮社會組織的作用。各地黨和政府要充分重視農村社會組織的培育與發(fā)展，簡化審批環(huán)節(jié)，給予一定的政策幫扶和資金支持，激發(fā)社會組織活力，明確社會組織的工作范圍、服務對象、工作內容以及流程規(guī)范等，確保其規(guī)范化、制度化發(fā)展，提升工作的針對性和有效性。另外，要發(fā)揮社會經濟組織的作用，尊重經濟組織依法獨立進行經濟活動的權利，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入經濟活力，促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。

3、實現(xiàn)治理方式多樣化。鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)工程，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要創(chuàng)新治理方式，加強體制機制建設、資源配置、基礎設施、技術支撐各方面的協(xié)調聯(lián)動。首先，促進鄉(xiāng)村智能化發(fā)展，充分運用大數(shù)據(jù)、云服務、智慧社區(qū)等先進的技術手段，實現(xiàn)資源共享，使鄉(xiāng)村問題能夠得到更準確的分析，村民得到更精確化的服務；其次，提高鄉(xiāng)村治理專業(yè)化水平，引進高素質人才，打造專業(yè)化的人才隊伍，提升鄉(xiāng)村治理工作的科學性與有效性；再次，建立多樣化、專業(yè)化、規(guī)范化的矛盾糾紛化解機制；第四，利用現(xiàn)代信息技術，打造集法律咨詢、人民調解、法律援助為一體的網絡平臺，構建矛盾糾紛線上處理機制；最后，通過門戶網站、微博、微信、QQ等平臺拓寬村民自治參與渠道，發(fā)揮新媒體在村民日常交往與民意表達中的作用。

4、加強人才隊伍建設。構建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系，離不開強有力的人才支持。一是需要完善人才吸納培養(yǎng)機制。充分利用政策支持打造創(chuàng)業(yè)就業(yè)平臺、提高工資待遇、完善社會保障，通過政策宣講、與高校合作互培等方式打通人才下鄉(xiāng)渠道；二是建立健全職業(yè)培訓體系，對鄉(xiāng)村人才進行分類培訓，完善基層干部職業(yè)進修與考核制度；三是培育新型農民主體，完善農民職業(yè)教育體系，提升新型職業(yè)農民適應現(xiàn)代化生產的能力；四是培育新鄉(xiāng)賢。大力提高鄉(xiāng)村的教育水平，培育鄉(xiāng)村精英，壯大鄉(xiāng)村治理的人才隊伍。

（二）完善法治，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有序

1、堅持依法行政。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必須樹立依法行政理念。首先，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關系，鄉(xiāng)政政府要按照法律法規(guī)的相關規(guī)定，精準定位，理順二者之間的關系，依法依章辦事。其次，提高領導干部的規(guī)則意識與法治素養(yǎng)，健全目標責任制，嚴厲打擊貪污腐敗與越位、缺位、不作為、欺壓群眾等違反法律法規(guī)的問題。最后，根據(jù)有關法律法規(guī)及政策，編制村級組織權力清單及責任清單；以便捷、高效為目標，對村級組織工作流程進行再造，健全權力公開制度，保障村民的知情權與監(jiān)督權。

2、規(guī)范村規(guī)民約。首先，為了突破當前村民自治遇到的瓶頸，需要隨著時代的進步而健全法律法規(guī)、村規(guī)民約。在嚴格執(zhí)行一事一議、村務公開、責任追究制度之外，結合具體情況創(chuàng)設鄉(xiāng)村特色的自治參與渠道，定期召開村務會議或聽證會，充分吸納村民的意見，對村干部活動設立監(jiān)督渠道，依法追究責任，保障村民知情權、決策權以及監(jiān)督權的落實。其次，各個地方應該從實際出發(fā)制定相應村規(guī)民約，對已有的法律法規(guī)根據(jù)當前出現(xiàn)的新矛盾、新問題進行相應的完善，提高法律的針對性以及實效性，對鄉(xiāng)村治理主體進行明確的責任劃分。最后，構建糾紛化解機制。充分調動調解、司法、仲裁等法治資源化解鄉(xiāng)村矛盾。

3、培育法治精神。在德治長期占據(jù)主導地位的農村，特別需要加強村民的普法教育，引導村民依法行使權利，運用法治思維解決問題。一方面可以通過舉辦農民夜校、司法下鄉(xiāng)、開展法律講堂，提高村民法治意識；也可從村落公共文化基礎設施入手，依托法治文化墻、法治文化展覽板等物質載體，營造學法、知法、懂法、用法的法治氛圍；另一方面要嚴格執(zhí)法，樹立依法治村的權威。規(guī)范基層政府依法行政，接受群眾監(jiān)督，嚴厲打擊貪污腐敗行為。重視鄉(xiāng)村法律咨詢服務站點的建設，增強鄉(xiāng)村法律服務工作力量，維護村民的合法權益。

（三）加強德治，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有魂

1、推動鄉(xiāng)風文明建設。推動鄉(xiāng)風文明建設，首先需要積極推進社會主義核心價值觀建設，整合鄉(xiāng)村道德文化資源，抵制腐朽文化的侵蝕。其次，深入挖掘傳統(tǒng)文化和道德風尚，通過對特色村落、民間藝術、文化遺跡等優(yōu)秀文化遺產的保護開發(fā)，注入時代特色，實現(xiàn)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明的交匯融合，使我國燦爛的農耕文明在新時代展現(xiàn)出別樣魅力。再次，建立和完善文化供給機制，充分了解廣大村民的精神文化需求，增強公共文化設施供給，發(fā)展文化產業(yè)，創(chuàng)新文化產品，將傳統(tǒng)工藝與時代特色相結合，回應村民日益增長的精神文化需求。最后，大力推進“三德”教育，在德治實踐中要注重開展對村民的社會公德、職業(yè)道德、家庭美德教育。

2、弘揚新鄉(xiāng)賢文化。一是政府要樹立重視鄉(xiāng)賢文化的意識，挖掘各自鄉(xiāng)村獨特的鄉(xiāng)賢文化資源，保護鄉(xiāng)賢文化載體，重構鄉(xiāng)賢文化；二是利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所帶來的鄉(xiāng)村資源傾斜，完善基礎設施建設、為鄉(xiāng)賢回村搭建良好的平臺，以政策為號召，鄉(xiāng)愁為紐帶吸引新時代鄉(xiāng)賢的回歸；三是營造重視鄉(xiāng)賢的氛圍，要及時給予對鄉(xiāng)村有積極貢獻的人進行表彰獎勵，營造文明鄉(xiāng)風氛圍；四是成立鄉(xiāng)賢組織，調動鄉(xiāng)賢參與公共事務的積極性，豐富鄉(xiāng)村治理的人才結構，使新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中真正發(fā)揮作用。

三、結語

鄉(xiāng)村治理體系作為國家治理體系的一部分對鄉(xiāng)村未來的發(fā)展起著決定性的作用，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與全面小康社會的必由之路。當前我國的鄉(xiāng)村社會仍然存在著很多問題，鄉(xiāng)村治理也面臨著許多的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村在經濟建設中的后勁作用尚未完全發(fā)揮出來。要實現(xiàn)共建、共治、共享的治理制度，就要嚴格構建自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，科學規(guī)劃鄉(xiāng)村振興的成長坐標，因地制宜，按照各地實際情況充分發(fā)揮自身地理與文化優(yōu)勢，制定適宜的鄉(xiāng)村成長道路，并要在實踐中不斷完善，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明，鄉(xiāng)村振興。