武漢市完善環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化對策研究

姜煥葉

一、前言

隨著武漢市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革的不斷推進(jìn)，為了適應(yīng)新形勢需求下的不斷開拓創(chuàng)新，環(huán)衛(wèi)行業(yè)初步實(shí)現(xiàn)了政企分開。但在推行市場化的過程中，出現(xiàn)了評估體系不完善、監(jiān)管機(jī)制不健全、簽約過程問題較多、環(huán)衛(wèi)工人權(quán)益受損等問題。鑒于環(huán)衛(wèi)行業(yè)的各類問題，應(yīng)不斷在環(huán)衛(wèi)服務(wù)中積極引入市場竟?fàn)?，消除壟斷現(xiàn)象，各社會(huì)企業(yè)之間進(jìn)行相互競爭，不斷降低成本、提高效率與服務(wù)質(zhì)量，形成多元化的竟?fàn)幘置?，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)武漢市整個(gè)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的活力。

二、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

隨著基層政府改革的不斷深化，購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)已經(jīng)成為各級地方政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作的必然選擇。為了推動(dòng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化，必須加快對環(huán)衛(wèi)管理部門進(jìn)行改革，改變過去集服務(wù)、監(jiān)管等職能于一身的情況，明確區(qū)分政府與承接者的職能劃分，協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化的最優(yōu)配置。應(yīng)積極推動(dòng)環(huán)衛(wèi)職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變過去管理與服務(wù)合一的事業(yè)單位制管理，大力引入企業(yè)市場競爭機(jī)制，將環(huán)衛(wèi)服務(wù)的全部經(jīng)營權(quán)都讓渡給社會(huì)企業(yè)，吸收社會(huì)企業(yè)的資本和先進(jìn)的管理水平，以革新環(huán)衛(wèi)管理水平，有效的從環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供中解放出來，投身到環(huán)衛(wèi)市場化的監(jiān)管中去，做一個(gè)真正的環(huán)衛(wèi)服務(wù)管理者。

在推進(jìn)和完善環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化的過程中，城市政府特別是基層服務(wù)部門與企業(yè)分開是最基本的要求。街道已經(jīng)調(diào)整職能定位，按照市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，改變管理方式方法，繼續(xù)改革調(diào)整，將街道的環(huán)衛(wèi)相關(guān)職能變?yōu)橄鄳?yīng)的政策制定、監(jiān)管的公平實(shí)施。在具體的實(shí)施過程中，城區(qū)街道應(yīng)建立一個(gè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的綜合型環(huán)衛(wèi)服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相關(guān)承接企業(yè)負(fù)責(zé)具體運(yùn)營。對承接企業(yè)提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量、運(yùn)營安全及市場秩序等進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控，在“促進(jìn)環(huán)衛(wèi)事業(yè)競爭”與“維護(hù)公眾利益”之間尋找到一個(gè)真正的平衡點(diǎn)，順應(yīng)市場的發(fā)展潮流，推動(dòng)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

三、完善評估與監(jiān)督體系

招標(biāo)是環(huán)衛(wèi)市場的第一道入口，基層政府部門應(yīng)按市場機(jī)制的要求建立相應(yīng)的招標(biāo)和評估流程，這樣可將不合適的企業(yè)排除在外，不斷完善環(huán)衛(wèi)市場經(jīng)營合同,建立比較完善的環(huán)衛(wèi)服務(wù)購買程序,高效監(jiān)管環(huán)衛(wèi)行業(yè)的資金，向社會(huì)公開透明環(huán)衛(wèi)服務(wù)信息，讓社會(huì)公眾和新聞媒體等的各種不同形式的監(jiān)督成為常態(tài)化。

（一）制定科學(xué)評估體系

加強(qiáng)監(jiān)管績效評估制度建設(shè)，是促進(jìn)街道重視監(jiān)管成效、維護(hù)公眾利益的重要途徑?？梢袁F(xiàn)行績效考核制度為基礎(chǔ)，以目標(biāo)管理責(zé)任制考核與開門評議為主要切入點(diǎn)，展開監(jiān)管績效考核制度建設(shè)。積極引入監(jiān)管成本、收益分析機(jī)制，以依法、科學(xué)、理性、公平公正為考核準(zhǔn)則，構(gòu)建一套科學(xué)完整的績效考核指標(biāo)體系，科學(xué)衡量監(jiān)管的成本與收益，同時(shí)充分利用領(lǐng)導(dǎo)評價(jià)、內(nèi)部考核與社會(huì)評議的優(yōu)勢，采用三者相結(jié)合的考核方法，建立完善以街道監(jiān)管目標(biāo)完成情況、成本與收益、監(jiān)管服務(wù)對象滿意度等為重點(diǎn)評價(jià)內(nèi)容的監(jiān)管績效考核制度，監(jiān)管績效考核的結(jié)果既要對上級負(fù)責(zé)，也要對公眾負(fù)責(zé)。街道環(huán)衛(wèi)服務(wù)可以按區(qū)域劃分由兩個(gè)或以上承接者來承擔(dān)，這樣有利于把多個(gè)承接者進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，對比其成本、效果、服?wù)質(zhì)量等。不僅可以為后續(xù)修訂細(xì)則提供有力的數(shù)據(jù)支持，還可以通過增加承包者的競爭意識來提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)綜合質(zhì)量。

（二）建立高效監(jiān)管機(jī)制

1.健全第三方監(jiān)督機(jī)制。購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)主要是對服務(wù)提供的效率和效果進(jìn)行評價(jià)，這其中涉及到環(huán)衛(wèi)服務(wù)監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性等問題，需要內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)督相結(jié)合，才能充分體現(xiàn)購買的優(yōu)勢。第三方評估機(jī)構(gòu)以其專業(yè)性、獨(dú)立性等優(yōu)勢，成為政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)績效評估的重要主體。引入第三方機(jī)構(gòu)來完成街道購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的績效評估，能通過獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對環(huán)衛(wèi)服務(wù)的街道與承接方進(jìn)行有效的監(jiān)督，減少監(jiān)管過程中的部分人為因素和權(quán)力尋租，對嚴(yán)格市容環(huán)衛(wèi)行業(yè)準(zhǔn)入具有一定的客觀性和公正性。在承接方提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)的整個(gè)過程中，街道應(yīng)加大第三方組織和社會(huì)公眾的參與度，加強(qiáng)對項(xiàng)目進(jìn)展情況及服務(wù)質(zhì)量的嚴(yán)格監(jiān)管，建立充分的公眾參與和信息公開制度。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為或服務(wù)質(zhì)量不合格等情況，應(yīng)立即勒令整改，按照合同規(guī)定加以處罰，并進(jìn)行公示。

2.公眾與媒體監(jiān)督。隨著各種新興媒體迅速發(fā)展并成為傳播信息的主要力量,媒體監(jiān)督也憑借著更加快捷、廣泛的傳播方式發(fā)揮出了極大的作用。媒體監(jiān)督不僅僅是為了曝光而曝光，而是通過曝光來規(guī)范和促進(jìn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化工作的有序進(jìn)行。充分發(fā)揮新聞媒體的社會(huì)作用，通過這一特殊形式，大力實(shí)施科學(xué)有效的輿論監(jiān)督，逐步提高透明度，為經(jīng)濟(jì)和環(huán)衛(wèi)服務(wù)事業(yè)快速健康發(fā)展提供強(qiáng)大的精神動(dòng)力和輿論支持。輿論監(jiān)督是民主監(jiān)督的重要體現(xiàn)，是社會(huì)民主的必要環(huán)節(jié)，實(shí)行輿論監(jiān)督是一個(gè)制度化進(jìn)程，要深入推進(jìn)新聞媒體管理體制改革，減少行政干預(yù)，增強(qiáng)其獨(dú)立性。進(jìn)一步建立健全新聞輿論監(jiān)督法律體系，用法律手段保證社會(huì)輿論通過一定的立法程序，轉(zhuǎn)化為行動(dòng)措施。特別是隨著《中華人民共和國政務(wù)信息公開條例》的貫徹實(shí)施，政府將逐漸成為陽光政府，自覺接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

3.健全問責(zé)機(jī)制。街道環(huán)衛(wèi)服務(wù)監(jiān)管部門作為一個(gè)享有重大權(quán)力承擔(dān)重大責(zé)任的權(quán)力組織，在購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)中應(yīng)建立明確的責(zé)任結(jié)構(gòu)，健全責(zé)任追究典型問題的通報(bào)制度，把監(jiān)督檢查、績效考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮問責(zé)的推動(dòng)和震懾作用，進(jìn)一步加強(qiáng)街道購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)行為的制度保障。當(dāng)購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)過程中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并導(dǎo)致公共利益受損時(shí)，不僅要追究承接方的責(zé)任，還要追究購買方的責(zé)任。創(chuàng)新責(zé)任追究方式，監(jiān)督部門根據(jù)監(jiān)督細(xì)則和評估標(biāo)準(zhǔn)定期或隨機(jī)對承接方的工作進(jìn)行監(jiān)管，不能把監(jiān)督工作做成了走過場，保證監(jiān)督的有效性。

4.完善信息公開制度。對監(jiān)管主體進(jìn)行再監(jiān)管，有利于促進(jìn)監(jiān)管主體嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)管，保證監(jiān)管的公平、公正、公開，全面提高監(jiān)管成效。完善監(jiān)管信息公開制度有利于解決環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化中存在的信息不對稱問題，尤其是處于信息劣勢的社會(huì)大眾，極易成為直接受害群體。街道監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，做好監(jiān)管信息公開工作。監(jiān)管信息公開的內(nèi)容要全面、準(zhǔn)確，凡是法律未禁止公開的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其職能部門應(yīng)將環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化中監(jiān)管全程所涉及的信息全部公開。此外，在注重信息公開渠道選擇的同時(shí)，注重傳統(tǒng)信息公開渠道與現(xiàn)代化渠道的結(jié)合。最后，明確信息公開滯后或不充分所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對于應(yīng)及時(shí)公開而被拖延公開的信息，或公眾要求公開而監(jiān)管機(jī)構(gòu)拒不公開的法律未禁止的情形，經(jīng)查實(shí)后，應(yīng)嚴(yán)格追究其責(zé)任。

四、規(guī)范購買程序

（一）制定規(guī)范的購買服務(wù)計(jì)劃

街道應(yīng)盡快完善配套政策，全方位、多角度收集社會(huì)和群眾對于環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)的需求信息，根據(jù)預(yù)期的目的制定完善規(guī)范的合同細(xì)則，明確服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，對購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的步驟、程序、責(zé)權(quán)、監(jiān)管、評價(jià)等做出具體要求。在資金、稅收、價(jià)格、項(xiàng)目招投標(biāo)等方面給予承接方公平機(jī)會(huì)，加大公共服務(wù)專項(xiàng)資金投入。提高購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的預(yù)算以及財(cái)務(wù)管理的透明度，建立信息披露、財(cái)務(wù)公開制度，讓整個(gè)購買過程在陽光下運(yùn)行。

（二）規(guī)范公開招、投標(biāo)程序

街道相關(guān)部門在招標(biāo)前，應(yīng)該就招標(biāo)項(xiàng)目做好宣傳工作，做到公開、公正、公平，讓長期在市場中資質(zhì)較好、信譽(yù)良好、價(jià)格合理的環(huán)衛(wèi)企業(yè)獲取項(xiàng)目信息，堅(jiān)決防止信息不對稱的現(xiàn)象，避免帶來只有少數(shù)“關(guān)系企業(yè)”參與投標(biāo)的結(jié)果。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府部門職能，將招、投標(biāo)程序交給專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，尤其是評標(biāo)環(huán)節(jié)，將評標(biāo)交給獨(dú)立的權(quán)威專家組，對投標(biāo)企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，防止“暗箱操作”，盡最大可能讓權(quán)利尋租沒有市場。在招、投標(biāo)過程中，秉承公開、公正的原則，嚴(yán)格篩選，從中選擇最佳項(xiàng)目方案。透明整個(gè)招投標(biāo)過程，每一道程序的信息、結(jié)果，及時(shí)向社會(huì)公示，在公示期內(nèi)無人提出異議，街道相關(guān)部門方可與中標(biāo)的社會(huì)企業(yè)簽訂環(huán)衛(wèi)服務(wù)購買合同。

五、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控

街道購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移行為，即政府為了避免因自身環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給能力不足而導(dǎo)致的環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給效率低下、數(shù)量不足等風(fēng)險(xiǎn)，用購買的形式把風(fēng)險(xiǎn)從街道系統(tǒng)內(nèi)部轉(zhuǎn)移出去。但從環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給的宏觀層面來看，這種風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移并沒有降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。把環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給職能推向更加多變的社會(huì)和市場的做法，反而使得風(fēng)險(xiǎn)變得更加復(fù)雜和分散，而這些新風(fēng)險(xiǎn)很可能游離在街道與群眾的監(jiān)督視線之外，對公共利益造成的破壞難以被察覺和糾正。因此，在街道購買公共服務(wù)的實(shí)踐中，應(yīng)重視風(fēng)險(xiǎn)識別，加強(qiáng)對購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)過程的風(fēng)險(xiǎn)梳理，從而有效地防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。

注重購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，面對可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，只有注重宏觀制度環(huán)境的構(gòu)建，從頂層施加影響，風(fēng)險(xiǎn)防控才能達(dá)到預(yù)期效果。對于購買過程中可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租，應(yīng)更加注重對規(guī)范市場化運(yùn)行及環(huán)衛(wèi)服務(wù)供需雙方的權(quán)利和義務(wù)的制定，培育健康的市場環(huán)境，加大對權(quán)力異化的懲處力度，提高違法違規(guī)的成本。不斷營造良好的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，把對風(fēng)險(xiǎn)的管控視為最基本的職責(zé)和主要工作內(nèi)容，逐步浸潤到管理體系當(dāng)中，形成從戰(zhàn)略制定到實(shí)際運(yùn)行過程中對待風(fēng)險(xiǎn)的明確態(tài)度和獨(dú)特認(rèn)知。這樣有助于將風(fēng)險(xiǎn)管理意識和理念注入到購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，使購買行為的決策者和執(zhí)行者時(shí)刻關(guān)注各類風(fēng)險(xiǎn)因素，并積極主動(dòng)的采取措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要積極借鑒先進(jìn)環(huán)衛(wèi)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的成熟理論和工具，加強(qiáng)通過對風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)有效管理，增強(qiáng)自身購買能力，促進(jìn)整體效益提升。

六、環(huán)衛(wèi)工人權(quán)益保障

（一）保障專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入合理有效

在環(huán)衛(wèi)市場化中，街道起著十分重要的作用。街道應(yīng)長期將環(huán)衛(wèi)事業(yè)當(dāng)做重要任務(wù)來抓，提高資金的投入力度，監(jiān)督和指導(dǎo)環(huán)衛(wèi)工作，使其能真正加入到完善的社會(huì)保障體制中來。要進(jìn)一步消除社會(huì)歧視，讓環(huán)衛(wèi)工人的合法權(quán)益得到維護(hù)、環(huán)衛(wèi)工人的勞動(dòng)成果得到尊重，在全社會(huì)營造保障環(huán)衛(wèi)工人合法權(quán)益、善待環(huán)衛(wèi)工人的良好氛圍，是街道黨委和工會(huì)的職責(zé)和義務(wù)。首先要提高環(huán)衛(wèi)工人最低工資標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)國家規(guī)定的環(huán)衛(wèi)有害津貼及各項(xiàng)勞保福利，其次要落實(shí)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度、休假制度，保障環(huán)衛(wèi)工人合法權(quán)益。在加大資金投入的同時(shí)要注重合理使用經(jīng)費(fèi)，督促承接方不要為了降低成本，損害工人的合理合法權(quán)益。

（二）加強(qiáng)職業(yè)安全技能培訓(xùn)

隨著城市化進(jìn)程的不斷提高，環(huán)衛(wèi)行業(yè)對工人的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和要求將越來越高，清掃保潔的強(qiáng)度也越來越大。經(jīng)常性的安全培訓(xùn)是最為重要的，街道相關(guān)部門和承接方，對環(huán)衛(wèi)工人安全培訓(xùn)都負(fù)有不可推卸的責(zé)任。加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)工人的職業(yè)技能培訓(xùn)，注重課程的實(shí)用性，培訓(xùn)力要放在安全衛(wèi)生知識教育、崗位技能提升和危機(jī)應(yīng)急處理等多方面。應(yīng)該大力加強(qiáng)安全教育、崗位技能培訓(xùn)，特別是新入手的職工，還要繼續(xù)提高環(huán)衛(wèi)工人應(yīng)對突發(fā)狀況的能力。要經(jīng)常性注重培訓(xùn)形式的創(chuàng)新，不能拘泥于照本宣科的方式，可根據(jù)環(huán)衛(wèi)工人年齡情況、文化水平等開設(shè)相應(yīng)的培訓(xùn)班次，利用電子教學(xué)、現(xiàn)場模擬示范、實(shí)景展現(xiàn)等較新穎的方式及輕松的培訓(xùn)基調(diào)，以勞動(dòng)者法律法規(guī)、交通安全法規(guī)及安全作業(yè)方法為主，從技術(shù)上提高環(huán)衛(wèi)工人應(yīng)對危險(xiǎn)的能力、掌握道路交通安全法律法規(guī)和相關(guān)知識。加強(qiáng)其心理素質(zhì)培訓(xùn)，從思想上提升其安全意識、危機(jī)意識、維權(quán)意識，使環(huán)衛(wèi)工人的人身安全和利益訴求得到更好的保障。就環(huán)衛(wèi)行業(yè)的基本情況和發(fā)展趨勢對環(huán)衛(wèi)工人進(jìn)行宣傳教育，加深環(huán)衛(wèi)工人對環(huán)衛(wèi)事業(yè)整體的了解，提升環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍的整體素質(zhì)水平。

（三）提高機(jī)械化率

鼓勵(lì)企業(yè)在環(huán)衛(wèi)作業(yè)中加大機(jī)械化清潔設(shè)備的投入，優(yōu)化調(diào)整環(huán)衛(wèi)作業(yè)模式，提高機(jī)械化利用率及作業(yè)水平。環(huán)衛(wèi)工作的機(jī)械化水平提高能夠大幅度降低清掃人員工作強(qiáng)度，也能使清掃作業(yè)提高安全效果。此外，依托智慧環(huán)衛(wèi)，可以有效的提高作業(yè)效率，減輕人工負(fù)擔(dān)。改善垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站內(nèi)及周邊環(huán)境，加快垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施改造升級，為轉(zhuǎn)運(yùn)站配置除臭噴淋設(shè)備，通過生物降解技術(shù)，消除轉(zhuǎn)運(yùn)站內(nèi)及周邊空氣異味，凈化環(huán)衛(wèi)工人工作環(huán)境，提高周邊衛(wèi)生保潔質(zhì)量。

（四）發(fā)揮工會(huì)的作用

工會(huì)是工人階級自己的組織，隨著改革的不斷深化，經(jīng)濟(jì)多元化和市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步充分競爭，工會(huì)在協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，調(diào)解社會(huì)矛盾中的作用越來越大。工會(huì)的作用發(fā)揮得好，就會(huì)扮演好社會(huì)管理的積極參與者、推動(dòng)者、監(jiān)督者角色。工會(huì)組織是環(huán)衛(wèi)工人的“娘家”，在黨和政府與職工群眾之間，應(yīng)起到橋梁的作用，主動(dòng)積極保障職工權(quán)益。環(huán)衛(wèi)工人的維權(quán)工作應(yīng)該是街道工會(huì)的工作重點(diǎn)，努力為環(huán)衛(wèi)工人爭取合法權(quán)益。任何時(shí)候都不要忽視勞動(dòng)爭議調(diào)解工作，讓出現(xiàn)的問題在初始階段得到解決。要傾聽環(huán)衛(wèi)工人的心聲，多與他們聯(lián)系，掌握他們的現(xiàn)實(shí)情況與思想狀況，在力所能及的范圍內(nèi)，解決他們的實(shí)際困難，保障他們的現(xiàn)實(shí)利益。要理順環(huán)衛(wèi)工人的利益表達(dá)和保護(hù)機(jī)制，真正維護(hù)他們的合理合法權(quán)益，將這些工作作為街道工會(huì)的重點(diǎn)工作，同時(shí)，盡力促進(jìn)這部分人群收入的提高，讓工會(huì)成為保障環(huán)衛(wèi)工人利益的可靠組織。