團場新型城鎮(zhèn)化運行管理研究

□文/劉丹陽

（塔里木大學經(jīng)濟與管理學院 新疆·阿拉爾）

［提要］當前，團場新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時代，在建設(shè)、管理、運營中也或多或少的出現(xiàn)一些問題。通過以第一師三團為例，建議團場把握絲綢之路經(jīng)濟帶新機遇，解放思想，深化改革，大力實施城鎮(zhèn)崛起、工業(yè)振興、創(chuàng)新引領(lǐng)和民生保障四大戰(zhàn)略，著力建立有利于城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的體制機制，以城鎮(zhèn)化為載體，著力推動團場由屯墾戍邊向建城戍邊轉(zhuǎn)變，由農(nóng)耕文明向城市文明轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工商經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，由過去綠洲經(jīng)濟觀念向兵地融合全域資源配置觀念轉(zhuǎn)變，從而力爭成為絲綢之路經(jīng)濟帶上的重要節(jié)點城市，為實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安做出新的貢獻。

引言

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)副產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。新型城鎮(zhèn)化是以城鎮(zhèn)、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌一體化的產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集聚、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化。2014年3月，國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，對我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路作出了重大的戰(zhàn)略部署，并明確指出“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進社會全面進步的必然要求?！睂τ谛陆鴪F而言，城鎮(zhèn)不僅是經(jīng)濟增長極、現(xiàn)代文明聚集地，還是維穩(wěn)戍邊新堡壘。

王芳等認為在推進新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，要不斷完善城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境治理理念、方式、主體和制度的轉(zhuǎn)型，這樣才能破解城鎮(zhèn)環(huán)境治理困境，實現(xiàn)城鎮(zhèn)善治和可持續(xù)發(fā)展。周廣亮認為應(yīng)采取包含“領(lǐng)導+主體”運行模式、“三社聯(lián)動”的多元賦權(quán)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人員轉(zhuǎn)移、保護弱勢群體利益新型等多種措施來應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化進程中存在的社會沖突。谷玉良認為在推進新型城鎮(zhèn)化的進程中形成了一些過渡形態(tài)的社區(qū)，其治理容易產(chǎn)生陷入居民公共精神與公民道德衰退及弱化、居民互助精神的衰退瓦解、社區(qū)機制不健全等問題，要考慮社區(qū)不同維度上的變遷差異，做到社區(qū)治理的精細化與科學化。宋才發(fā)等認為在民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)進程中，政府治理轉(zhuǎn)型應(yīng)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)全能制度、健全社會利益矛盾化解機制和構(gòu)建各民族和諧發(fā)展的利益共享機制。謝尚果等認為應(yīng)通過各類合作的開展，充實邊疆地區(qū)的人口與經(jīng)濟基礎(chǔ)，進而推動邊疆地區(qū)社會治理結(jié)構(gòu)多元化和邊疆社會治理制度的創(chuàng)新，最終達到邊疆社會治理目標。張春華認為當前新型城鎮(zhèn)化加劇了對鄉(xiāng)村社會分層，應(yīng)積極培育鄉(xiāng)村治理的能手、建立良好的基層治理機構(gòu)、加大社會公共設(shè)施投入，提升鄉(xiāng)村治理成效。萬銀峰認為城鄉(xiāng)結(jié)合部作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中形成的一個特殊區(qū)域，應(yīng)該從政府的治理能力、體系、機制、訴求和社會文化等方面入手推進社會治理工作的轉(zhuǎn)型與升級。韓艷芳、張平認為在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，地方政府應(yīng)當從政府內(nèi)部輸入機制層面入手做系統(tǒng)性的研究，并制定出合理的治理方式、制度框架和考核機制。何源認為地方政府應(yīng)創(chuàng)新治理理念、體制機制及引導作用，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，走內(nèi)向型新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。黃勝勝認為應(yīng)該以基層單位政府和村委會為落腳點，以農(nóng)村社會各種群體為對象，積極探索農(nóng)村多元主體在社會治理中的作用。沈月娣認為環(huán)境問題是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中不可避免的現(xiàn)實問題，應(yīng)建立跨區(qū)域的環(huán)境治理機構(gòu)，確保企業(yè)、個人、非政府組織等環(huán)境主體地位，強化政府環(huán)境行政主體的執(zhí)行權(quán)。陳光金等認為以人為本、為核心的新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)當不斷創(chuàng)新社會治理結(jié)構(gòu)，推動治理體制改革和政策調(diào)整，不斷為新型城鎮(zhèn)化提供持久的動力。周學馨、黃小梅認為城鎮(zhèn)社區(qū)治理有利于重構(gòu)政府與社會關(guān)系，也有利于政府公共管理水平、社會治理能力和城鄉(xiāng)一體化的提高。寧越敏認為當前城市發(fā)展中主要還是住房緊張、交通擁堵和環(huán)境污染問題等傳統(tǒng)意義上的發(fā)展問題，要通過城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化、創(chuàng)建良好的人居環(huán)境等措施來避免因人口過度集中而產(chǎn)生的城市病。

一、團場新型城鎮(zhèn)化運行管理提出背景

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團是黨政軍企合一的特殊組織，自行管理內(nèi)部的行政、司法事務(wù)，在國家實行計劃單列。兵團成立60年來，2016年下轄178個團場、2，046個基層連隊，它們遍布于新疆的16個地州境內(nèi)，有健全的科研、教育、文化、衛(wèi)生、體育、金融、保險等社會事業(yè)和司法機構(gòu)，2016年實現(xiàn)生產(chǎn)總值2，134.3307億元。黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新疆和兵團工作。習近平在視察兵團的時候，更是提出了“兵團存在和發(fā)展絕非權(quán)宜之舉，而是長遠大計。新形勢下兵團工作只能加強，不能削弱。”至此，兵團的城鎮(zhèn)化進入了發(fā)展的快車道。兵團管理的城鎮(zhèn)由5個城市、1個建制鎮(zhèn)，增加到9個城市、10個建制鎮(zhèn)，還有170多個團場城鎮(zhèn)在天山南北星羅棋布、快速發(fā)展。兵團的城鎮(zhèn)化率由2012年的60.4%提高到2017年67.45%，城鎮(zhèn)人口達到了191.16萬人。城鎮(zhèn)化已成為兵團維穩(wěn)戍邊事業(yè)發(fā)展中一道風景線，具有兵團特色的城鎮(zhèn)體系初步形成，亮點多，帶動力強，職工群眾得實惠大。然而，在當前新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時代，新型城鎮(zhèn)化在建設(shè)、管理、運營中也或多或少的出現(xiàn)了一些問題。例如：兵團作為“黨政軍企”合一的特殊體制機制，由團場建設(shè)的城鎮(zhèn)存在運行管理人才缺乏、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺乏；團場尤其是南疆團場的長期的綠洲經(jīng)濟發(fā)展模式，工業(yè)多以農(nóng)副產(chǎn)品加工、支農(nóng)工業(yè)為主，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐；等等，這些問題將長期制約著團場經(jīng)濟的快速發(fā)展。本文以第一師三團為例，借鑒分析三團在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的一些運行管理舉措，為其他團場的新型城鎮(zhèn)化運行管理提供一點可借鑒、可學習的經(jīng)驗。

二、團場新型城鎮(zhèn)化運行管理措施研究點情況

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第一師三團成立于1956年3月，前身是120師359旅718團。其位于天山支脈喀拉鐵克山南麓洪積平原、葉爾羌河、喀什噶爾河沖積三角洲下游，地處交通樞紐上。團部中心位置地理坐標為北緯40°23′，東經(jīng)80°03′，海拔（波羅的海）1，049米。三團屬暖溫帶大陸性干旱荒漠氣候，光熱資源比較豐富，日照時間長，晝夜溫差大，年最高氣溫43.9℃，最低氣溫-27.1℃，無霜期平均207天，適宜各類農(nóng)作物生長，是全國重要的特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，素有“薄皮核桃之鄉(xiāng)”的美譽。

經(jīng)過多年的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，三團堅持以人為本、堅持職工增收、團場增效加快推進“三化”建設(shè)，取得顯著成績。城鎮(zhèn)功能不斷完善，新建了醫(yī)院綜合樓、幼兒園和中學運動場，新增城鎮(zhèn)公共綠地和小公園14.5萬平方米；強化政府思維，組建成立了城管和交巡警中隊，完善和優(yōu)化物業(yè)管理制度和服務(wù)標準，目前團部共有樓房214棟3，656戶，城鎮(zhèn)化率達到82%。新型工業(yè)化加快推進，圍繞團場優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化和支農(nóng)工業(yè)招商引資，引進商業(yè)街建設(shè)項目、紙箱廠建設(shè)項目，建設(shè)眾創(chuàng)空間和電商服務(wù)中心共招商引資資金3億元，培育“小升規(guī)”、“個轉(zhuǎn)企”4個，新增銷售收入100萬元以上的中小微企業(yè)2戶，新增個體商戶50戶以上，提供就業(yè)務(wù)工崗位200個以上。

同樣，三團的城鎮(zhèn)化管理還存在以下問題：一是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)上存在畏難情緒，貫徹不力，對城鎮(zhèn)化推進過程中出現(xiàn)的困難和問題估計不足，對房屋征遷等重點難點工作不敢直接面對，缺乏主動性，等靠要、依賴思想依然存在。二是產(chǎn)業(yè)培育與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應(yīng)，城市缺少“人氣”，市場不活，發(fā)展活力不足，社會要素不聚集，市場氛圍不濃，盡管已啟動了職工創(chuàng)業(yè)園，但還處于建設(shè)階段，推進速度慢、入園企業(yè)少，產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐作用不明顯。三是城鎮(zhèn)功能不健全，城鎮(zhèn)要素缺失，公共服務(wù)不能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展需求；基礎(chǔ)設(shè)施不完善，多元所有制投資體制不健全，城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的資金瓶頸未得到很好的解決。四是“重建設(shè)、輕管理”的現(xiàn)象普遍存在，法制環(huán)境和政府服務(wù)職能不健全。五是與城鎮(zhèn)化發(fā)展相配套的體制機制還不健全。

三、團場新型城鎮(zhèn)化運行管理措施建議

（一）突出一個核心，就是以人為本的核心。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，強調(diào)人的需求、人的素質(zhì)和能力的全面發(fā)展，要突出“以人為本”的核心理念。

1、深刻理解“新型城鎮(zhèn)化”內(nèi)涵。突出城鎮(zhèn)功能、產(chǎn)城融合發(fā)展、城市體系和文化建設(shè)，科學規(guī)劃行政辦公、居住社區(qū)、科教文衛(wèi)、商貿(mào)休閑和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重點功能區(qū)，把文化理念貫穿城鎮(zhèn)化發(fā)展始終。

2、不斷完善城鎮(zhèn)功能。城鎮(zhèn)功能的完善要圍繞解決“老”的問題、解決“小”的問題、解決現(xiàn)在“人”的問題，構(gòu)建功能分區(qū)合理、公共設(shè)施科學完善的功能體系，突出醫(yī)院、養(yǎng)老院、學校、幼兒園、社區(qū)服務(wù)中心、文化設(shè)施、娛樂休閑、城市公交等公共設(shè)施建設(shè)，改善城鎮(zhèn)面貌，營造人居環(huán)境，把提高人的生活質(zhì)量、格調(diào)、品味和實現(xiàn)人的全面發(fā)展作為城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的根本，實現(xiàn)學有所教、業(yè)有所就、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，不斷增強職工群眾的家園感、歸屬感和幸福感。

（二）實施兩輪驅(qū)動。以市民和市場為兩輪，統(tǒng)籌處理好市民、市場、政府三者之間的關(guān)系，市場突出稅、利、費的概念，市民突出資產(chǎn)、資本性收入、投資、消費的概念，政府突出“接、放、管”和“控、調(diào)、改”的概念，以“兩輪驅(qū)動模式”推進城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1、轉(zhuǎn)變政府職能。要圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的重大變革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能。一是重點抓好“接、放、管”的問題，就是接好中央下放的審批事項、放出本級該放的權(quán)力，在減少事前審批的同時，加強事中事后監(jiān)管，切實扭轉(zhuǎn)“管、卡、壓”等不良現(xiàn)象，真正形成服務(wù)中的管理，著力構(gòu)建統(tǒng)一開放、公平競爭的市場環(huán)境，讓市場“火”起來。二是著力搞好機構(gòu)改革“控、調(diào)、改”的問題。就是要在機構(gòu)改革過程中嚴控政府機構(gòu)編制總量、調(diào)整優(yōu)化機構(gòu)編制結(jié)構(gòu)、挖掘機構(gòu)編制潛力，不增加編制和非生產(chǎn)性人員。通過職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，著力打造“陽光、廉潔、高效”的政府。三是強化政府自身建設(shè)。加強與城鎮(zhèn)化建設(shè)相配套的人才建設(shè)、能力建設(shè)和制度建設(shè)，發(fā)揮政府維護社會穩(wěn)定、強化黨的建設(shè)、政策引導、公共保障等職能作用，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，彌補市場失靈。

2、突出市場主導。十八屆三中全會提出了一系列重大改革任務(wù)，為推進城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了新機遇和新動力。以城鎮(zhèn)化為載體，不斷深化團場改革，著力處理好特殊體制與市場機制的關(guān)系，處理好政府行政主導和市場化運作的關(guān)系，實現(xiàn)政企分開，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，將市場的決定性作用充分發(fā)揮出來，形成稅、利、費新的發(fā)展方式，使團場由土地性收入向城市稅、利、費并重的方式轉(zhuǎn)變。

3、突出市民驅(qū)動。長期以來，職工身份的形成是以團場為主體。隨著城鎮(zhèn)化的推進，職工的身份將在城鎮(zhèn)化的帶動下，以市民身份出現(xiàn)在社會元素中，通過城鎮(zhèn)化這個載體和平臺，在市場架構(gòu)體系中有創(chuàng)業(yè)、有就業(yè)。使市民既有資產(chǎn)性和資本性收入，又有資產(chǎn)性和資本性投資，還有消費，形成與城鎮(zhèn)互動發(fā)展的格局。

（三）實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變?！叭小笔潜鴪F黨委推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本要求，也是兵團探索和實踐城鎮(zhèn)化之路的必然選擇。實施連隊職工向團場城鎮(zhèn)集中，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在要求，更是職工群眾生活方式、生產(chǎn)方式和團場發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一次重大變革。

1、實現(xiàn)生活方式的轉(zhuǎn)變。要著力解決好“三大”問題：一是著力解決職工愿意在城鎮(zhèn)居住的問題，繼續(xù)加大城鎮(zhèn)化建設(shè)和推進力度，讓職工居住在“秀水、綠心、花香、田園、安居、樂業(yè)”的城鎮(zhèn)小區(qū)里，讓職工感受到我們的城鎮(zhèn)“遠看是林園、近看是公園、走進是樂園”，愿意把城鎮(zhèn)作為生活的家園。二是著力解決職工長期在城鎮(zhèn)居住的問題，推進職工創(chuàng)業(yè)園建設(shè)，以發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟實現(xiàn)產(chǎn)城共融，實現(xiàn)職工在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。三是著力解決永久性在城鎮(zhèn)居住的問題。配套完善城鎮(zhèn)的功能，解決職工養(yǎng)老、孩子入學、就醫(yī)、文化、休閑、娛樂、就業(yè)環(huán)境等問題，讓職工群眾生活的有尊嚴，享受現(xiàn)代城市文明的生活，實現(xiàn)以“人”為核心的城鎮(zhèn)化。

2、實現(xiàn)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。一是解決好職工愿意回來的問題。通過城鎮(zhèn)化和創(chuàng)業(yè)園建設(shè)，讓職工群眾在城鎮(zhèn)里有就業(yè)、有產(chǎn)業(yè)，逐步實現(xiàn)由土地性收入向土地性、資本性、資產(chǎn)性收入多元方式轉(zhuǎn)變。二是職工怎么回來的問題。通過建立專業(yè)合作社等不同的生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化組織，按照公司化、市場化運作模式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的機械化、集約化、規(guī)?；托畔⒒箯V大一線職工逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。三是職工放心回來的問題。要建立一整套讓職工放心的管理機制和資產(chǎn)性的保障，實現(xiàn)80%的人在城鎮(zhèn)有資本性和資產(chǎn)性收入，80%的人在城鎮(zhèn)居住、80%的時間生活在城鎮(zhèn)，80%的連隊實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)換。

（四）推進“四化”建設(shè)。堅持產(chǎn)城融合、產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展，把調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式作為推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的主攻方向，發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚和輻射功能，加快建立與城鎮(zhèn)化發(fā)展相統(tǒng)籌的政策和制度，促進資金、人口、物流等各種要素的集聚，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐城鎮(zhèn)發(fā)展，著力構(gòu)建以城鎮(zhèn)化為載體、新型工業(yè)化為支撐、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，信息化貫穿始終的發(fā)展格局。

1、以創(chuàng)業(yè)園推進四化建設(shè)。按照兵團黨委城鎮(zhèn)化推進會上提出的“企業(yè)進園區(qū)、園區(qū)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)集群化”的要求，把團場創(chuàng)業(yè)園建設(shè)作為實踐產(chǎn)城融合發(fā)展的有效方式，作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的載體和職工多元增收的途徑。積極探索創(chuàng)業(yè)園建設(shè)的理念和思路，探索和建立促進創(chuàng)業(yè)園發(fā)展的體制和機制，按照團場引導、市場配置資源的思路，按照差異定位、包容有序、創(chuàng)新引領(lǐng)、一團一品一團一色、富于活力的原則，按照個人投資、股份制合作、公司化運作等多種方式，推進團場城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化發(fā)展的有效支撐。

2、構(gòu)建“四化”聯(lián)動的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系。一是抓好商貿(mào)服務(wù)區(qū)與城鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)同發(fā)展。合理布局，注重服務(wù)區(qū)域，既要適度超前，又要控制規(guī)模，與“四化”發(fā)展相配套、相協(xié)調(diào)。二是處理好商貿(mào)服務(wù)區(qū)建設(shè)與第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和信息化產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間的關(guān)系。在注重發(fā)展生活服務(wù)業(yè)的同時，加快發(fā)展為第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和信息化發(fā)展服務(wù)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)互動、相互促進、協(xié)同發(fā)展。三是統(tǒng)籌規(guī)劃商貿(mào)服務(wù)區(qū)內(nèi)部各功能板塊之間的關(guān)系。既要有專業(yè)市場和專業(yè)服務(wù)區(qū)，又要考慮好綜合配套和主導業(yè)態(tài)，這樣才能既保持專業(yè)特色，有吸引力，又能夠讓大家享受到一站式的綜合性服務(wù)。四是注重新老商貿(mào)服務(wù)區(qū)的有效結(jié)合。好多單位把注意力放到新的商貿(mào)服務(wù)區(qū)建設(shè)去了，老的商貿(mào)服務(wù)區(qū)沒人管，破爛不堪、垃圾成堆、雜亂無章。要做到建新不忘舊。在建好新區(qū)的同時，兼顧老商貿(mào)服務(wù)區(qū)經(jīng)營者的利益，做好改造、更新、升級工作，讓老區(qū)繁榮，新區(qū)也能繁榮，這樣才能兼顧好新舊商貿(mào)服務(wù)區(qū)之間的關(guān)系，實現(xiàn)共同發(fā)展。