新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對非歧視待遇與商業(yè)考慮條款的重塑

陳 瑤

國有企業(yè)已經(jīng)成為當前新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，例如《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP)、《美墨加協(xié)定》(United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA)、《歐盟-加拿大綜合性經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)議》(Comprehensive Economic and Trade Agreement，CETA)以及《歐盟-日本經(jīng)濟合作協(xié)議》(Agreement between the European Union and Japan for an Economic Partnership，EPA)中專章規(guī)定的議題(以下簡稱“國有企業(yè)章節(jié)”)，并且對國有企業(yè)的規(guī)制呈現(xiàn)出不斷加強的趨勢。在國有企業(yè)章節(jié)中，除了對納入?yún)f(xié)定的國有企業(yè)進行界定外，對國有企業(yè)在國際貿(mào)易活動中需要遵守的義務(wù)，包括非歧視待遇與商業(yè)考慮、非商業(yè)援助、透明度，進行越來越嚴格的規(guī)范。從美國將“競爭中立”引入TPP開始可以看出，之所以將對國有企業(yè)的規(guī)范從“競爭政策”章節(jié)分離出來，是因為國有企業(yè)因其政府所有或控制而享有的不正當競爭優(yōu)勢，導致了國際貿(mào)易與市場的嚴重扭曲。因此，必須以“競爭中立”對國有企業(yè)進行商業(yè)化塑造，從而更好地實現(xiàn)國有企業(yè)與私營企業(yè)之間的公平競爭。這一點已經(jīng)在美國、歐盟與日本之間達成基本的共識，但其規(guī)制邏輯與原理本身就值得質(zhì)疑。僅因企業(yè)是政府投資的，就認為企業(yè)會受到政府優(yōu)待或者影響，進而將這種優(yōu)待或者影響傳導到商業(yè)競爭活動當中，導致貿(mào)易扭曲，是一種猜想或推測。當前國有企業(yè)章節(jié)描述了其旨在規(guī)制的一種現(xiàn)實存在的現(xiàn)象，并將這種現(xiàn)象標記為應(yīng)當予以規(guī)制的現(xiàn)象，但并沒有指出問題的根本。(1)See Minwoo K.(2017).Regulating the visible hands：development of rules on state-owned enterprises in trade agreements.Harvard International Law Journal，58(01)，225-272.所以，美歐等發(fā)達經(jīng)濟體推動“競爭中立”的國際造法背后蘊含著其利益考慮與戰(zhàn)略安排。誠然，借由OECD的渲染與宣傳，精心設(shè)計的國有企業(yè)章節(jié)已經(jīng)具有一定的模板效益，但是其內(nèi)容是否真正體現(xiàn)其所訴稱的“競爭中立”，目前看來相關(guān)的研究還很少。當前對國有企業(yè)章節(jié)的關(guān)注更多的集中于非商業(yè)援助和透明度義務(wù)，這是因為非商業(yè)援助屬于CPTPP首創(chuàng)的義務(wù)，而透明度條款也為國有企業(yè)提出了較高的通報要求。相較之下，國有企業(yè)非歧視待遇與商業(yè)考慮本就在雙邊、區(qū)域和多邊貿(mào)易協(xié)定中對國有企業(yè)的規(guī)范中有所涉及，從標題和條款上看變化并不大，因此學界普遍對其關(guān)注較少。然而，研究發(fā)現(xiàn)，新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中國有企業(yè)章節(jié)對非歧視待遇和商業(yè)考慮作出了很多方面的擴展，在內(nèi)容上與GATT第17條存在根本不同。相比于非商業(yè)援助義務(wù)，(2)非商業(yè)援助義務(wù)尚沒有出現(xiàn)在歐式貿(mào)易協(xié)定中，歐盟更加愿意在“公共機構(gòu)”的概念下討論和規(guī)范通過國有企業(yè)傳遞的補貼。非歧視待遇和商業(yè)考慮條款已經(jīng)成為美國、日本、歐盟所各自引領(lǐng)的貿(mào)易協(xié)定中所共有的條款，而且其對國有企業(yè)參與商業(yè)活動的制約更為隱秘。所以，本文將主要研究當前新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中國有企業(yè)章節(jié)中的非歧視待遇和商業(yè)考慮，探究其是否真正地體現(xiàn)了“競爭中立”，還是借“競爭中立”之名，行“競爭歧視”之實？非歧視待遇與商業(yè)考慮條款對中國的國有企業(yè)有哪些影響以及中國應(yīng)當如何應(yīng)對？

一、非歧視待遇與商業(yè)考慮條款的發(fā)展與擴張

最早對國有企業(yè)規(guī)定非歧視待遇與商業(yè)考慮條款是WTO的GATT第17條(國營貿(mào)易企業(yè))和《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(North American Free Trade Agreement，NAFTA)第1503條。其中，NAFTA被認為是史上最早對國有企業(yè)作出界定的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，在國有企業(yè)條款的里程碑上具有重要示范意義。

(一)義務(wù)主體的主要轉(zhuǎn)變

就非歧視待遇而言，GATT第17條第1款(a)項規(guī)定，每一締約方承諾，如果它在任何地方建立或維持一個國家企業(yè)，或正式或?qū)嶋H給予任何企業(yè)專有權(quán)或特權(quán)，該企業(yè)在涉及進口或出口的采購或銷售中，其行為方式應(yīng)符合本協(xié)定中為影響私人貿(mào)易商進出口的政府措施規(guī)定的非歧視待遇的一般原則。(3)盡管第17條第1款(c)項規(guī)定除國家企業(yè)和被授予特權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)的企業(yè)也可以構(gòu)成國營貿(mào)易企業(yè)，但是對其并沒有施加需要遵守非歧視待遇的正面規(guī)定，因此不在本文的討論范圍之內(nèi)。這一方面肯定了締約方有權(quán)建立或維持一個國營貿(mào)易企業(yè)，另一方面為了防止締約方通過國營貿(mào)易企業(yè)逃避其在GATT下作出的承諾，例如，最惠國待遇、配額。但是，值得注意的是，在該條款下的國營貿(mào)易企業(yè)并不等于當前區(qū)域貿(mào)易協(xié)定語境下的國有企業(yè)。

那么，何為“國營貿(mào)易企業(yè)”？從上述規(guī)定，可以得出，國營貿(mào)易企業(yè)主要有兩類：國家企業(yè)和被授予特權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)的企業(yè)。然而，國營貿(mào)易企業(yè)所包含的國家企業(yè)、正式或?qū)嶋H上被授予專有權(quán)或特權(quán)的任何企業(yè)到底指那些？對此，一直以來，GATT/WTO都沒有加以明確。僅有烏拉圭回合達成的《關(guān)于解釋1994年GATT第17條的諒解》對此進行了直接回應(yīng)，對“國營貿(mào)易企業(yè)”提出了一個不具有約束力的“工作定義”：已被授予專有或特殊權(quán)利或特權(quán)(包括法定或憲法權(quán)力)的政府或非政府企業(yè)(包括市場委員會)，在行使這些權(quán)利或特權(quán)時，它們會通過購買或出售而影響進出口的水平或方向。(4)See Understanding on the Interpretation of Article XVII of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994.而這一工作又進一步引發(fā)了下列爭議：第一，該定義是否縮小了國營貿(mào)易企業(yè)的范圍，因為將未被授予專有權(quán)或特權(quán)的國家企業(yè)排除在外；第二，該定義仍然沒有對何為“專有權(quán)或特權(quán)”作出界定；第三，該定義認為國營貿(mào)易企業(yè)應(yīng)當是那些影響國際貿(mào)易的企業(yè)，但是需要達到哪種程度才構(gòu)成定義中所要求的影響并沒有作出進一步的明確。(5)See Andrea Mastromatteo (2017).WTO and SOEs：Article XVII and related provisions of the GATT 1994，World Trade Review，16(04)，601-618.但無論如何，這一定義不僅揭示了構(gòu)成國營貿(mào)易企業(yè)需要具備的一個很重要的行為特征，即通過購買或銷售活動來施加影響，(6)烏拉圭回合建立的國營貿(mào)易企業(yè)工作小組為政府與國營貿(mào)易企業(yè)的關(guān)系以及此類企業(yè)從事的活動類型提出了一個說明性清單。一個“需通報的國營貿(mào)易企業(yè)”有以下兩大重要特征：第一，主體特征，即通過政府對其授予權(quán)利或特權(quán)而與政府相關(guān)聯(lián)；第二，行為特征，即從事影響進出口水平或方向的活動。對于主體特征，工作小組提出了“需通報的國營貿(mào)易企業(yè)”與政府之間一系列可能的、廣泛聯(lián)系，不僅包括該實體是政府的分支機構(gòu)、完全或部分政府所有，甚至包括那些完全與政府分離但根據(jù)法律建立或維持且由享有市場特權(quán)的生產(chǎn)者資助或控制。對于行為特征，說明性清單給出了一個非詳盡清單，列出了至少17項被視為“可能由國營貿(mào)易企業(yè)從事的”活動。并且強調(diào)，一個實體從事其中一項活動或者一組活動并不必然就能使該實體落入到WTO所規(guī)范的“國營貿(mào)易企業(yè)”的范圍當中。Illustrative List，para.6.而且很明確的是，企業(yè)的所有權(quán)、控制權(quán)等對判斷是否構(gòu)成國營貿(mào)易企業(yè)而言并不重要。

此外，對于國家企業(yè)的內(nèi)涵與外延，GATT第17條解釋性注釋中專門作出闡釋。美國曾在《哈瓦那憲章(草案)》中提出對國家企業(yè)作出界定，即“為本條的目的，國家企業(yè)應(yīng)理解為其業(yè)務(wù)由一成員國政府直接或間接行使相當程度控制的任何企業(yè)”。(7)See Report of the Drafting Committee of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on International Trade and Employment，New York，5 March 1947，EPCT/34，p.28.然而，這一提議遭到了參加籌備委員會倫敦會議的其他代表的反對，認為應(yīng)當由授予其特權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)的政府來對這種企業(yè)行使控制權(quán)。(8)See Interpretation and Application of Article XVII，p.473.《哈瓦那憲章》的倫敦草案和紐約草案中，關(guān)于國家貿(mào)易企業(yè)的非歧視管理的條款包括了“國家企業(yè)”的明確定義。但是日內(nèi)瓦會議刪除了這一定義，認為第17條第1款(a)項對這類企業(yè)的定義盡可能準確。哈瓦那會議小組委員會認為，“國家企業(yè)”一詞并不需要任何特別的定義。一般情況下，國家企業(yè)指的就是從事采購或銷售的任何政府機構(gòu)。(9)See Havana Reports，p.114，para.10.

盡管在多邊層面遭到否決，美國在其NAFTA中對國家企業(yè)的界定仍然采用的是“所有權(quán)或因所有權(quán)益而控制”標準。(10)See NAFTA Article 1505：Definitions，state enterprise means，except as set out in Annex 1505，an enterprise owned，or controlled through ownership interests，by a Party.這一標準在其他美式FTAs，例如美新FTA(11)盡管措辭從state enterprise替換為government enterprise，但對美國國家企業(yè)所采取的標準仍然是“所有權(quán)或因所有權(quán)益而控制”。中得到沿用。一直到美國宣布加入TPP，以競爭中立規(guī)范國有企業(yè)，才在非歧視待遇條款中用國有企業(yè)(state owned enterprise)替代了國家企業(yè)，并且得到了USMCA的復制。相較之下，歐式FTAs的國有企業(yè)非歧視待遇條款的義務(wù)主體更加貼近GATT第17條第1款的規(guī)定。例如，除了國家壟斷企業(yè)之外，《歐盟-新加坡貿(mào)易與投資協(xié)定》中的公共事業(yè)(企業(yè))、被授予特權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)的企業(yè)。根據(jù)歐盟的公用事業(yè)指令，公共事業(yè)是指締約方因其對公共事業(yè)的所有權(quán)、財務(wù)參與或管理公共事業(yè)的規(guī)則而可直接或間接施加支配性影響的任何事業(yè)。當出現(xiàn)下列任何一種情況時，應(yīng)推定締約方直接或間接地對該企業(yè)施加支配性影響：持有該企業(yè)的大部分認購資本；或控制該企業(yè)發(fā)行的股份所附的多數(shù)表決權(quán)；或管理局可委任該企業(yè)一半以上的行政、管理或財務(wù)人員。(12)See Free Trade Agreement between the European Union and the Republic of Singapore，L 294/566，note 2.其中的“公共事業(yè)”，在CETA中被替換為國家企業(yè)，采用的是類似于美式FTAs中的“所有或控制”標準，(13)See CETA Section A-General definitions Article 1.1-Definitions of general application，state enterprise means an enterprise that is owned or controlled by a Party.并進一步在EPA中被替換為國有企業(yè)。

而就商業(yè)考慮而言，NAFTA以及美國之后締結(jié)的FTAs基本上都將商業(yè)考慮義務(wù)僅適用于指定壟斷企業(yè)，包括私人壟斷企業(yè)與政府壟斷企業(yè)。(14)See Julien Sylvestre Fleury and Jean-Michel Marcoux(2016).The US Shaping of State-Owned Enterprise Disciplines in the Trans-Pacific Partnership，Journal of International Economic Law，2019(02)，445-465.僅有一個例外，即在美新FTA中將商業(yè)考慮義務(wù)適用于新加坡的政府企業(yè)。而這一例外得到了當前新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定CPTPP、USMCA、CETA與EPA的沿用，成為了國有企業(yè)需要遵守的另一義務(wù)。

(二)非歧視待遇的擴大適用

國有企業(yè)非歧視條款的規(guī)定，均在WTO涵蓋協(xié)定的基礎(chǔ)上進行了一定程度的擴張，將其未被WTO爭端解決機構(gòu)所采納的觀點寫入?yún)f(xié)定，明確將最惠國待遇和國民待遇原則無差別地適用于所有締約方，總體上傾向于為國有企業(yè)參與國際貿(mào)易活動設(shè)定更多的義務(wù)。

1.承認國民待遇作為國有企業(yè)非歧視待遇的一部分

新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的國有企業(yè)條款，相對于WTO相關(guān)涵蓋協(xié)議而言，最為明顯的一點，便是明確將非歧視待遇從僅包含最惠國待遇，擴展到包含國民待遇。這表明，盡管在WTO未能對國營貿(mào)易企業(yè)商業(yè)活動施加國民待遇的義務(wù)，但是早在NAFTA時代，成員就開始尋找掙脫這一桎梏的方式，在區(qū)域和雙邊貿(mào)易協(xié)定探索、發(fā)展、深化非歧視待遇的規(guī)制內(nèi)容與范圍。非歧視待遇早已不僅限于最惠國待遇，承認國民待遇作為非歧視待遇的一部分已是一種在多邊貿(mào)易體制之外達成的共識。

2.受規(guī)制的商業(yè)活動環(huán)節(jié)從銷售到購買

在CPTPP之前FTAs中國有企業(yè)條款的非歧視待遇中僅規(guī)制貨物或服務(wù)的銷售環(huán)節(jié)。(15)參見NAFTA、美國-智利FTA、美新FTA、美韓FTA。例如，根據(jù)NAFTA第1503條，締約方保證其國有企業(yè)在銷售商品或服務(wù)時，對來自其他締約方的投資(企業(yè))給予非歧視待遇。而當前國有企業(yè)非歧視待遇條款已經(jīng)從銷售環(huán)節(jié)擴展到了銷售與購買，要求締約方保證其境內(nèi)的國有企業(yè)在購買貨物或服務(wù)時，給予其他締約方企業(yè)提供的同類貨物或服務(wù)以及該締約方境內(nèi)提供同類貨物或服務(wù)的企業(yè)非歧視待遇。這一規(guī)定似乎已成為非歧視待遇的模板，在CETA第18.4條、CPTPP第17.4.1條(b)項、USMCA第22.4.1條(b)項、EPA第13.5.1條(b)項等協(xié)定文本中廣為復制。

3.規(guī)制領(lǐng)域從貨物貿(mào)易向服務(wù)貿(mào)易與投資邁進

國有企業(yè)非歧視條款要求國有企業(yè)在服務(wù)貿(mào)易中給予另一締約方服務(wù)提供者與服務(wù)的待遇不得低于其給予本國、其他締約方或非締約方的服務(wù)提供者及其提供的同類服務(wù)的待遇。并且，非歧視待遇開始向邊境后延伸，即要求締約方保證其國有企業(yè)在進行貨物和服務(wù)貿(mào)易的購銷活動中，對其國內(nèi)企業(yè)，不論其投資者的國籍如何，給予國民待遇與最惠國待遇。

以服務(wù)貿(mào)易中的非歧視待遇為例，國有企業(yè)非歧視條款在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域適用的邏輯在于，考慮到國有企業(yè)在服務(wù)業(yè)中的普遍存在，要求國有企業(yè)的運營應(yīng)與商業(yè)服務(wù)提供者一樣，用價格作為其競爭行為的基礎(chǔ)，以避免國有企業(yè)或基于其規(guī)?；蛴捎谡С侄鵀E用其優(yōu)勢，從而使其他服務(wù)提供者處于不利地位。

國有企業(yè)非歧視待遇條款對GATS的突破主要體現(xiàn)在：第一，對另一締約方提供的服務(wù)的待遇的比較對象是本國企業(yè)、其他締約方和非締約方提供的同類服務(wù)；第二，將GATS中國民待遇作為一項具體承諾發(fā)展到一項普遍承諾。在GATS背景下，對于國民待遇只是具體承諾要求，而它出現(xiàn)在國有企業(yè)非歧視條款中，便成了一項一般性的義務(wù)。這實質(zhì)上意味著WTO非歧視原則原本在GATS中受到的部分侵蝕得到了一定程度的矯正，體現(xiàn)了國有企業(yè)非歧視條款對GATS的強化。(16)參見周艷、李伍榮：《<服務(wù)貿(mào)易協(xié)定>國有企業(yè)規(guī)則及其啟示》，《國際貿(mào)易》2016年第10期，第56頁。當然，這一義務(wù)也受到一定的限制，它不適用于一締約方依照該締約方減讓表的條款列入附件減讓表中的國有企業(yè)的相關(guān)不符活動。

(三)商業(yè)考慮原則的地位提升

GATT第17條第1款的規(guī)定以及WTO爭端解決實踐表明，商業(yè)考慮是非歧視待遇的一項判斷標準，國營貿(mào)易企業(yè)在國際貿(mào)易活動中可以享有并利用其特權(quán)。與之不同的是，在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中，商業(yè)考慮早已成為國有企業(yè)所需遵守的一項獨立義務(wù)，且大多都將其置于非歧視待遇之前，與非歧視待遇并列，強調(diào)其重要性。實際上，將“加拿大-小麥出口和谷物進口措施案”中未被上訴機構(gòu)采納的“將商業(yè)考慮解釋為對國營企業(yè)參與國際商業(yè)活動施加類似競爭法的義務(wù)”的美方主張寫入?yún)f(xié)議。(17)See Appellate Body Report，Canada-Wheat Exports and Grain Imports，WT/DS276/AB/R，para.145.如此一來，國有企業(yè)參與國際競爭活動時，必須像私營企業(yè)一樣，遵循相關(guān)商業(yè)或行業(yè)中正常的商業(yè)慣例。

而且，國有企業(yè)可以根據(jù)不同條件，如價格，購買或銷售貨物或服務(wù)，也可以拒絕向一主體購買或銷售貨物與服務(wù)，只要國有企業(yè)是根據(jù)商業(yè)考慮作出這種決定的。(18)See CPTPP Article 17.4.3.也就是說，非歧視待遇并非是嚴格的最惠國待遇和國民待遇，國有企業(yè)可以基于商業(yè)考慮對非歧視待遇義務(wù)作出減損。商業(yè)考慮義務(wù)可以構(gòu)成非歧視待遇的一種例外。

二、競爭中立對非歧視待遇與商業(yè)考慮義務(wù)的審視

競爭中立要求國有企業(yè)不得因其政府所有享有私營企業(yè)在相同條件下無法獲得的競爭優(yōu)勢。(19)See OECD(2012).Competition Neutrality：Maintaining a level playing field between public and private business.OECD Publishing.Available at：https：//doi.org/10.1787/9789264178953-en,Accessed 5 July 2020.構(gòu)建競爭中立的根本目的在于消除國有企業(yè)與私營企業(yè)之間不平等的資源分配機制，確保國有企業(yè)與私營企業(yè)在一個“公平的競爭環(huán)境”中展開競爭。追求競爭中立的主要經(jīng)濟學原理在于，其能夠提高整個經(jīng)濟的分配效率。如果某些經(jīng)濟主體，無論國有或私有，被置于不適當?shù)牟焕匚?，那么商品和服?wù)就不再由那些能夠最有效地進行生產(chǎn)的人生產(chǎn)。這將導致實際收入降低，稀缺資源的利用相對于基線情景而言也不盡如人意。競爭作為市場經(jīng)濟的核心，已經(jīng)成為當今世界的共識，競爭被廣泛推崇是因為競爭被認為能夠帶來效率和繁榮市場。(20)See Philippe A.and Rachel G.(2005).Competition and Growth：Reconciling theory and Evidence，the MIT Press.

一般認為，國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域中所享有的競爭優(yōu)勢要大于競爭劣勢。一旦發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)存在不合理的競爭優(yōu)勢，就需要對國有企業(yè)采取一定的“矯正措施”。根據(jù)優(yōu)勢內(nèi)容不同，大抵包括如下內(nèi)容：實現(xiàn)稅收中立，即剔除國企享有的稅收豁免或優(yōu)惠；實現(xiàn)信貸中立，確保國有企業(yè)與私營企業(yè)承擔相似的借貸成本；實現(xiàn)規(guī)制中立，確保國有企業(yè)與私營企業(yè)處于相同的規(guī)制環(huán)境當中等。例如，澳大利亞提出的“競爭中立”，要求公平對待國有企業(yè)和私營企業(yè)的競爭，將國有企業(yè)的不合理競爭優(yōu)勢消解到最低。然而，當前區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中國有企業(yè)的非歧視待遇與商業(yè)考慮的義務(wù)，不管國有企業(yè)是否實際享有因其所有制而獲得政府給予的不正當?shù)母偁巸?yōu)勢，以國有企業(yè)身份為基礎(chǔ)，對其參與商業(yè)活動同時施加了準政府義務(wù)和市場參與者的義務(wù)。

(一)國有企業(yè)非歧視待遇屬于準政府義務(wù)

GATT第17條第1款中國營貿(mào)易企業(yè)的非歧視待遇是為了防止成員方利用國營貿(mào)易企業(yè)規(guī)避其在市場準入方面作出的減讓，因此本質(zhì)上是將國營貿(mào)易企業(yè)作為成員方加以規(guī)制的。之所以可以直接將國營貿(mào)易企業(yè)的行為歸于政府是因為，GATT第17條第1款(a)項中國家企業(yè)是從事采購或銷售的任何政府機構(gòu)，而被授予專有權(quán)或特權(quán)的企業(yè)指的是享有政府給予的專有權(quán)或特權(quán)且其貿(mào)易活動受到政府控制的企業(yè)，(21)Ad Article XVII Paragraph 1 (a)提出，政府為確保對外貿(mào)易業(yè)務(wù)的質(zhì)量和效率標準而采取的措施，或為開發(fā)國家自然資源而給予的特權(quán)，但不授權(quán)政府對有關(guān)企業(yè)的貿(mào)易活動實行控制，不構(gòu)成“專有權(quán)或特權(quán)”。所以是將國營貿(mào)易企業(yè)作為準政府加以規(guī)范的。而在自由貿(mào)易協(xié)定國有企業(yè)非歧視條款中的義務(wù)主體是國有企業(yè)，指的是主要從事商業(yè)活動的政府所有或因所有權(quán)益而控制的企業(yè)。這一定義下的國有企業(yè)所強調(diào)的不過與政府之間存在一定的聯(lián)系，但這一聯(lián)系并非基于政府授予特權(quán)或?qū)Ｓ袡?quán)，而且國有企業(yè)也并不一定被授予并行使政府權(quán)力。在國際法層面考慮一個非主權(quán)實體的行為是否可以歸因于國家或政府時，并非考察國家是否控制非主權(quán)實體，而是考察非主權(quán)實體是否被賦予或?qū)嵤┱畽?quán)力。(22)參見韓立余：《國際法視野下的中國國有企業(yè)改革》，《中國法學》2019年第6期，第166頁。因此，并不能將國有企業(yè)的行為直接歸于政府或國家。

此外，GATT下規(guī)制國營貿(mào)易企業(yè)，是因為國營貿(mào)易企業(yè)的規(guī)模決定了它能夠擁有相當?shù)膶ν庾h價權(quán)，(23)參見趙海樂：《多邊貿(mào)易體制下國營貿(mào)易企業(yè)的多重義務(wù)研究——以加拿大的國際司法實踐為例》，《世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究》2012年第1期，第10頁。即通過買賣活動影響國際貿(mào)易的水平與方向。相類似的，國有企業(yè)不可避免地會受到本國政府政策的指導或影響，這也是國家為何要設(shè)立或維持國有企業(yè)的最根本的原因。隨著越來越多國有企業(yè)不斷滲透進入國際市場，政府對國有企業(yè)的這種影響力不僅僅及于國內(nèi)市場，也可能及于國際市場。為了減少這種影響力，必須讓國有企業(yè)在貿(mào)易活動中給予相對方非歧視待遇，即承擔締約方政府所承擔的義務(wù)，才能最大程度減少對國際貿(mào)易和市場的扭曲。那么基于同樣的邏輯，在現(xiàn)實中，私營出口貿(mào)易公司的規(guī)模與影響力大于國有企業(yè)的例子并不少見。例如，加拿大小麥局年貿(mào)易收入為4億美元，而美國嘉吉公司的年貿(mào)易收入超過500億美元。但在前者需承擔各種形式義務(wù)的同時，后者卻無需承擔任何國際貿(mào)易法上的義務(wù)。誠然，國家政府對國有企業(yè)的影響力確實存在。相應(yīng)地，在一締約方境內(nèi)的私營企業(yè)也可能受到政府政策不同程度的影響。那么，政府對企業(yè)所產(chǎn)生的不同影響力之間，可以導致企業(yè)承擔締約方義務(wù)的界限在哪？從當前文本分析，這一界限在政府對企業(yè)的控制程度。再進一步，國有企業(yè)非歧視義務(wù)的設(shè)置在于對國家參與經(jīng)濟活動的不信任態(tài)度。

綜上，國有企業(yè)非歧視條款是將國有企業(yè)作為“市場管理者”或者說“公共產(chǎn)品提供者”而非“市場參與者”的行為準則問題，(24)參見趙海樂：《是國際造法還是國家間契約——“競爭中立”國際規(guī)則形成之惑》，《安徽大學學報(哲學社會科學版)》2015年第1期，第122頁。其中并不包含真正的競爭中立條約文本，與國有企業(yè)行為本身是否扭曲貿(mào)易并無直接關(guān)系，而是對國有企業(yè)作為國際貿(mào)易參與者的歧視。

(二)商業(yè)考慮義務(wù)是市場參與者的行為準則

在GATT第17條中，商業(yè)考慮指的是價格、質(zhì)量、可獲性、適銷性、運輸和其他買賣條件。WTO爭端解決實踐對“商業(yè)考慮”的解釋是要求國營貿(mào)易企業(yè)以對其受益人有利的方式行事。(25)See Panel Report，Canada-Measures Relating to Exports of Wheat and Treatment of Imported Grain，WT/DS276/R，paras.6.85-6.87.但是具體行為是否符合為違反需要逐案分析，包括企業(yè)和相關(guān)市場的各個方面。(26)See Appellate Body Report，Canada-Measures Relating to Exports of Wheat and Treatment of Imported Grain，WT/DS276/AB/R，paras.140，144.然而，對于“以對其受益人有利的方式行事”可能因企業(yè)而異。正如加拿大在其上訴中提出的，某一企業(yè)對“商業(yè)考慮因素”的權(quán)衡和適用取決于具體情況，包括企業(yè)的規(guī)模、經(jīng)營市場的特點、組織的類型、財務(wù)狀況和市場競爭的程度。擁有大量資產(chǎn)的大企業(yè)可能愿意以信貸條件出售，而小企業(yè)則不愿意。兩家企業(yè)的行為都是出于商業(yè)考慮，盡管它們的行為是相反的。(27)See Canada's appellee’s submission，WT/DS276，para.56.另外，上訴機構(gòu)還提出，商業(yè)考慮要求并不禁止國營貿(mào)易企業(yè)利用其所享有的特權(quán)或優(yōu)勢從而使私營企業(yè)出于不利的競爭地位，相反，國營貿(mào)易企業(yè)與私營企業(yè)都有權(quán)利用自身優(yōu)勢追求經(jīng)濟利益。(28)See Appellate Body Report，Canada-Measures Relating to Exports of Wheat and Treatment of Imported Grain，WT/DS276/AB/R，para.149.

CPTPP整合了NAFTA第1503條和第1505條對商業(yè)考慮的相關(guān)表述，將其獨立于并超越非歧視待遇的要求，明確界定商業(yè)考慮為：相關(guān)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)私營企業(yè)商業(yè)決策中通?？紤]的價格、質(zhì)量、可獲性、適銷性、運輸和其他購銷條件及其他因素。CETA與USMCA幾乎照搬了上述對商業(yè)考慮的界定。(29)See CETA Article 18.5；USMCA Article 22.1 and Article 22.4.在此基礎(chǔ)上，EPA又作了相應(yīng)補充，將之定義為：相關(guān)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)私有企業(yè)根據(jù)市場經(jīng)濟原則進行商業(yè)決策所正?？紤]的價格、質(zhì)量、可獲性、適銷性、運輸和其他購銷條件及其他因素。加入了另外一個界定因素，即要求根據(jù)市場經(jīng)濟原則(according to market economy principles)，將商業(yè)考慮與所謂的“市場經(jīng)濟問題”相關(guān)聯(lián)，旨在將其反傾銷調(diào)查中替代國的方式繼續(xù)適用于判斷是否違反商業(yè)考慮義務(wù)當中。

國有企業(yè)商業(yè)考慮義務(wù)屬于國有企業(yè)作為市場參與者所需要遵守的行為準則，能促進國有企業(yè)在市場上像私營企業(yè)一樣行事。商業(yè)考慮表面上是對國有企業(yè)的要求，但其貫徹落實同樣需要政府抑制干預沖動，實質(zhì)上也是對政府提出了不干預企業(yè)經(jīng)營行為、不對國有企業(yè)施加政治任務(wù)的要求。(30)參見劉雪紅：《國有企業(yè)的商業(yè)化塑造——由歐美新區(qū)域貿(mào)易協(xié)定競爭中立規(guī)則引發(fā)的思考》，《法商研究》2019年第2期，第175頁。因此，商業(yè)考慮義務(wù)本質(zhì)上是要求政府不因所有權(quán)而對國有企業(yè)進行干預，不得要求國有企業(yè)去履行或完成與相關(guān)行業(yè)中私營企業(yè)基于商業(yè)因素和慣例的行為不相符合的政治任務(wù)，實現(xiàn)運營階段的政企分離。盡管并未提及競爭中立的表述，但是商業(yè)考慮義務(wù)旨在去除國有企業(yè)因公影響，(31)對國有企業(yè)而言，這一影響可能是優(yōu)勢，也可能是劣勢。從而營造公平競爭的環(huán)境，體現(xiàn)了競爭中立的內(nèi)在要求。

(三)對身份沖突的處理與協(xié)調(diào)

正如上所述，非歧視待遇與商業(yè)考慮條款中，既有國有企業(yè)作為市場管理者身份的要求，又有國有企業(yè)作為市場參與者身份要求，即雙重身份義務(wù)。兩種不同的身份必然引發(fā)矛盾與爭議。因此，勢必要對兩種身份要求所涉及的領(lǐng)域作出劃分。

1.可基于商業(yè)考慮因素更大程度減損非歧視待遇

商業(yè)考慮，在GATT第17條第1款中作為非歧視待遇的一項標準，只有在判斷是否違反非歧視待遇時才予以考慮。不排除國營貿(mào)易企業(yè)對在不同市場銷售的產(chǎn)品收取不同的價格，但條件是這種價格差異是出于商業(yè)原因，以滿足出口市場的供求條件。(32)See the Interpretative Note Ad Article XVII from Annex I to paragraph 1.也即，國有企業(yè)在貨物貿(mào)易的出口環(huán)節(jié)可以基于商業(yè)考慮而在一定程度上減損非歧視待遇。然而，在新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中，非歧視待遇不阻止國有企業(yè)基于不同的條件(如價格)購買或銷售貨物或服務(wù)，也不阻止國有企業(yè)拒絕購買或銷售貨物或服務(wù)，只要這種差別待遇是符合商業(yè)考慮因素的。(33)See CPTPP Article 17.4.3；USMCA Article 22.4.3；EPA Article 13.5.2.

2.商業(yè)考慮與國有企業(yè)承擔的公共服務(wù)的關(guān)系

CPTPP第17.4.1條(a)項中的但書排除了根據(jù)公共服務(wù)指令，以不違反非歧視義務(wù)(給予在該締約方境內(nèi)另一締約方投資者的待遇不得低于其給予締約方本國投資者、其他任何締約方投資者和非締約方投資者投資的企業(yè)的待遇)提供貨物或服務(wù)的情況。(34)See CPTPP Article 17.4.1(c)(ii).其中，對公共服務(wù)指令的解釋是，國有企業(yè)據(jù)以在其境內(nèi)直接或間接向公眾提供公共服務(wù)的政府指令。并且在注釋6中，進一步明確，向公眾提供的服務(wù)包括：(a)貨物的分銷；和(b)一般基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的供應(yīng)。(35)See CPTPP Article 17.1and note 6.相較之下，USMCA對商業(yè)考慮義務(wù)的但書不僅包含在締約方境內(nèi)以非歧視的方式提供貨物或服務(wù)的情形，還包含為履行公共服務(wù)指令以非歧視的方式購買貨物或服務(wù)的情形。(36)See USMCA Article 22.4.1(a).更進一步，CETA和EPA中允許國家企業(yè)在以符合非歧視的方式履行公共指令時，包括銷售或購買貨物或服務(wù)，可以不適用商業(yè)考慮義務(wù)。(37)See CETA Article 18.5.2(b)；EPA Article 13.5.1(a).所以國有企業(yè)為履行公共服務(wù)指令提供或購買貨物或服務(wù)時僅需要遵守非歧視待遇，而無需遵守商業(yè)考慮義務(wù)。

因此，新非歧視待遇與商業(yè)考慮條款對身份沖突所引發(fā)的爭議所作的主要處理在于：首先，將商業(yè)考慮義務(wù)置于非歧視待遇之前，即要求國有企業(yè)在參與國際貿(mào)易活動中像私營企業(yè)一樣行事，即不得利用其因政府所有而享有的不正當競爭優(yōu)勢；其次，在國際貿(mào)易活動中，國有企業(yè)基于商業(yè)考慮因素給予差別待遇并不視為違反非歧視待遇。最后，當國有企業(yè)根據(jù)公共服務(wù)指令提供或購買貨物或服務(wù)時，只需以非歧視的方式進行，而無需遵守商業(yè)考慮義務(wù)。

三、新非歧視待遇與商業(yè)考慮條款對我國的影響分析

歐美國有企業(yè)章節(jié)中新非歧視待遇與商業(yè)考慮條款將未被WTO所采納的主張納入到自由貿(mào)易協(xié)定中并明確為國有企業(yè)的行為準則，(38)See Neeraj，R.S.(2019).A Defining Act：How TPP Rules are Undermining WTO Jurisprudence，Journal of World Trade，53(01)，169-186.表明歐美對國有企業(yè)“因公優(yōu)勢”的擔憂和借競爭中立對國有企業(yè)進行改造的訴求。非歧視待遇和商業(yè)考慮條款對于我國而言，從宏觀的角度看，主要有兩個方面的影響：其一是對非締約方的影響。換句話說，非歧視待遇和商業(yè)考慮條款是否具有示范性、引領(lǐng)性從而被認同與接受的問題。(39)參見韓立余：《TPP國有企業(yè)規(guī)則及其影響》，《國家行政學院學報》2016年第1期，第87頁。當前，除新近簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP)外，(40)在RCEP中，在貨物貿(mào)易領(lǐng)域開放較大，但尚未對國有企業(yè)達成類似規(guī)則。中國尚未加入其它具有先進性的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定當中。然而，隨著CPTPP、USMCA和EPA等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的生效，在美日歐三方之間已經(jīng)就與國有企業(yè)章節(jié)中相關(guān)概念、義務(wù)的內(nèi)容達成了最低程度的共識。并且從美日歐三方貿(mào)易部長聯(lián)合聲明中可以發(fā)現(xiàn)，三方將與WTO其他主要成員接觸，啟動關(guān)于加強國有企業(yè)紀律的談判。(41)Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States，European Union，and Japan, May 23，2019，Available at：https：//trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/may/tradoc_157894.pdf,Accessed 19 July 2020.而非歧視待遇和商業(yè)考慮條款，盡管對GATT第17條做了相應(yīng)的擴展，但是總體上是將國有企業(yè)往商業(yè)化的方向塑造，因此接受起來并不困難。其二是對締約方的影響，這就涉及到對義務(wù)的履行與遵守。2020年11月習近平在亞太經(jīng)合組織(APEC)領(lǐng)導人非正式會議并發(fā)表重要講話中提出，“中方將積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定?！?42)《習近平在亞太經(jīng)合組織第二十七次領(lǐng)導人非正式會議上的講話》，來源：http：//www.xinhuanet.com/2020-11/20/c_1126767392.htm，2020年12月14日訪問。據(jù)此，國有企業(yè)章節(jié)將成為我國加入CPTPP所必須面對的問題。就國企非歧視待遇和商業(yè)考慮而言，正如下文所要具體闡述的，盡管對國有企業(yè)參與國際競爭增加了額外的壁壘，也具有一定的貿(mào)易保護主義色彩，但與我國在WTO下所做的承諾相比，并不存在實質(zhì)性的、難以調(diào)和的沖突。況且當前規(guī)則還存在諸多不明確的地方，中國可以在加入?yún)f(xié)定的談判中作出相應(yīng)的解釋，以期求同存異。

(一)對國有企業(yè)參與國際競爭增加壁壘

就非歧視待遇而言，必須承認的是，中國入世承諾中國營貿(mào)易企業(yè)所承擔的義務(wù)早已超出GATT第17條第1款所明確要求的最惠國待遇?！度胧雷h定書》中涉及“國營貿(mào)易”的經(jīng)營規(guī)則主要是第5條(貿(mào)易權(quán))和第6條(國營貿(mào)易)，(43)《入世議定書》中涉及“國營貿(mào)易”的經(jīng)營規(guī)則主要是第5條(貿(mào)易權(quán))和第6條(國營貿(mào)易)。第5條(貿(mào)易權(quán))規(guī)定：1.在不損害中國以符合《WTO協(xié)定》的方式管理貿(mào)易的權(quán)利的情況下，中國應(yīng)逐步放寬貿(mào)易權(quán)的獲得及其范圍，以便在加入后3年內(nèi)，使所有在中國的企業(yè)均有權(quán)在中國的全部關(guān)稅領(lǐng)土內(nèi)從事所有的貨物的貿(mào)易，但附件2A所列依照本議定書繼續(xù)實行國營貿(mào)易的貨物除外。此種貿(mào)易權(quán)應(yīng)為進口或出口貨物的權(quán)利。對于所有此類貨物，均應(yīng)根據(jù)GATT1994第3條，特別是其中第4款的規(guī)定，在國內(nèi)銷售、許諾銷售、購買、運輸、分銷或使用方面，包括直接接觸最終用戶方面，給予國民待遇。對于附件2B所列貨物，中國應(yīng)根據(jù)該附件中所列時間表逐步取消在給予貿(mào)易權(quán)方面的限制。中國應(yīng)在過渡期內(nèi)完成執(zhí)行這些規(guī)定所必需的立法程序。2.除本議定書另有規(guī)定外，對于所有外國個人和企業(yè)，包括未在中國投資或注冊的外國個人和企業(yè)，在貿(mào)易權(quán)方面應(yīng)給予不低于給予在中國的企業(yè)的待遇。第6條(國營貿(mào)易)規(guī)定：1.中國應(yīng)保證國營貿(mào)易企業(yè)的進口購買程序完全透明，并符合《WTO協(xié)定》，且應(yīng)避免采取任何措施對國營貿(mào)易企業(yè)購買或銷售貨物的數(shù)量、價值或原產(chǎn)國施加影響或指導，但依照《WTO協(xié)定》進行的除外。2.作為根據(jù)GATT1994和《關(guān)于解釋1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第17條的諒解》所作通知的一部分，中國還應(yīng)提供有關(guān)其國營貿(mào)易企業(yè)出口貨物定價機制的全部信息。明確提及國民待遇，甚至將非歧視待遇從貨物擴展到了貨物提供者。(44)《入世議定書》第5條第2款將國營貿(mào)易企業(yè)的國民待遇適用于所有外國個人和企業(yè)，包括未在中國投資或登記注冊的外國個人和企業(yè)，在貿(mào)易權(quán)方面給予其不低于中國的企業(yè)的待遇。但是，正如上文所述，國營貿(mào)易企業(yè)并不等同于國有企業(yè)。要求國有企業(yè)因其公有制屬性承認非歧視義務(wù)是基于對國家、政府參與經(jīng)濟活動的不信任，與國有企業(yè)行為本身是否扭曲貿(mào)易并無直接關(guān)系。正如一個在所有制上與政府無關(guān)的私營企業(yè)——如美國的出口貿(mào)易公司(45)美國的出口貿(mào)易公司是在1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進與改革法(Federal Agriculture Improvement and Reform Act)》頒布后在政府的鼓勵下建立起來的，其設(shè)立方式與條件和普通公司并無差別?，F(xiàn)今，美國的農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易公司現(xiàn)多已發(fā)展成大規(guī)模的跨國公司，甚至控制了全球的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售渠道。其中，以美國艾地盟(ADM)公司與嘉吉(Cargill)公司為首的農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易公司的出口量占美國農(nóng)產(chǎn)品出口總量的60%左右。參見《簡析美國農(nóng)產(chǎn)品“出口貿(mào)易公司”模式的優(yōu)越性——兼與WTO體制下國營貿(mào)易的比較》，來源：http：//www.cacs.gov.cn/cacs/lilun/lilunshow.aspx?articleId=62749，2020年5月1日訪問。，也未必不會利用對產(chǎn)業(yè)鏈的控制，主動發(fā)揮出口導向作用，以及利用政治游說等力量為其旗下的生產(chǎn)者謀求福利。至于“價格卡特爾”與“市場支配地位”，則更要取決于企業(yè)的規(guī)模與經(jīng)營目標，與其所有制并無必然的關(guān)聯(lián)。

因此，借競爭中立大肆擴展國有企業(yè)條款，背后是發(fā)達經(jīng)濟體旨在遏制新興經(jīng)濟體發(fā)展的意圖，旨在為其私營企業(yè)瓜分市場份額爭取更有利的競爭條件和環(huán)境。國有企業(yè)非歧視義務(wù)無關(guān)競爭中立，更多的只是歧視和限制國有企業(yè)，保護與國有企業(yè)在相關(guān)市場上競爭的私營企業(yè)。

(二)商業(yè)考慮義務(wù)與我國入世承諾、國企改革目標基本一致

商業(yè)考慮看似是對國有企業(yè)提出要求，但實質(zhì)上是為了減少政府對國有企業(yè)商業(yè)活動的干預。而對此，中國也早已作出過類似承諾。在《中國加入工作組報告》第44-46段提出，考慮到中國國有和國家投資企業(yè)在中國經(jīng)濟中所發(fā)揮的作用，一些工作組成員對此類企業(yè)在有關(guān)貨物和服務(wù)的購買和銷售的決定和活動方面繼續(xù)受到政府影響和指導表示關(guān)注。此類購買和銷售應(yīng)僅依據(jù)商業(yè)考慮，不應(yīng)受到任何政府影響或?qū)嵤┢缫曅源胧袊畬⒉恢苯踊蜷g接地影響國有企業(yè)或國家投資企業(yè)的商業(yè)決定……商業(yè)考慮義務(wù)旨在限制政府對國有企業(yè)商業(yè)運營的干涉，使國有企業(yè)能夠從理性人的角度，自主作出符合自身利益的商業(yè)決策?！蛾P(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，其中商業(yè)類包含競爭類和國家安全類。對于競爭類國有企業(yè)，要求其按市場化要求進行商業(yè)運作，將經(jīng)濟效益和資本回報作為其考核內(nèi)容，旨在將其塑造為與私營企業(yè)一樣的商業(yè)主體。因此，商業(yè)考慮原則與我國入世承諾、國有企業(yè)改革中對競爭類國有企業(yè)的改革并沒有實質(zhì)性沖突。

(三)非歧視待遇義務(wù)對國有企業(yè)的積極意義

非歧視待遇要求國有企業(yè)履行準政府義務(wù)，作為公共產(chǎn)品提供者公平對待競爭相對方。盡管這一義務(wù)增加了國有企業(yè)參與商業(yè)活動的成本，是對國有企業(yè)的不當歧視，但是卻在一定程度上具有預防國有資產(chǎn)流失的功能。非歧視待遇包含國民待遇，因此在國有企業(yè)作為買方或賣方的交易中，外國企業(yè)可以要求享受不低于該國有企業(yè)所在締約方境內(nèi)國有企業(yè)的待遇，從而為國有企業(yè)之間的交易增加了一種外部性的監(jiān)督。

(四)規(guī)則的約束力并不強

盡管商業(yè)考慮演變?yōu)橐豁棯毩⑦m用于國有企業(yè)的義務(wù)，但是在適用過程中締約方享有很大的自由裁量權(quán)。新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定要求國有企業(yè)購買或銷售貨物時基于商業(yè)考慮，去掉了原來在GATT第17條第1款(b)項和美新FTA中的僅基于或完全基于商業(yè)考慮中的“solely”這一限定詞。(46)See CETA Article 18.5.1；CPTPP Article 17.4.1(a)；USMCA Article 22.4.1(a)；EPA Article 13.5.1(a).在TPP談判階段，就有人提出，要求各國確保國有企業(yè)按照商業(yè)考慮行事是不夠的，而且這一表述過于模糊，使各國可以通過辯稱商業(yè)考慮不需要完全由市場驅(qū)動來規(guī)避這一要求。因此，主張納入強有力的競爭中立原則。(47)See US Coalition of Services Industries and US Chamber of Commerce(2011).State-Owned Enterprises：Correcting a 21st Century Market Distortion.Global Services Summit，Washington，DC.Available at：http：//www.esf.be/new/wp-content/uploads/2011/09/Global-Services-Summit-2011-Paper-on-21st-Century-Trade-Issues.pdf,Accessed 19 April 2020.

如上所述，除了國有企業(yè)根據(jù)公共服務(wù)指令提供或購買貨物或服務(wù)外，商業(yè)考慮義務(wù)是優(yōu)先于非歧視待遇義務(wù)存在的。在這種情況下，由于締約方對商業(yè)考慮義務(wù)的解釋空間比較大，因此對于國有企業(yè)的商業(yè)考慮義務(wù)的約束力到底如何，其是否被允許作出如此寬泛的靈活性，還有待于進一步的澄清。而且非歧視待遇也并非嚴格的最惠國待遇和國民待遇。國有企業(yè)可以基于商業(yè)考慮，給予差別待遇。此外，以CPTPP為例，除了尚不適用于次中央實體和不符合門檻的國有企業(yè)之外，締約方對非歧視待遇和商業(yè)考慮義務(wù)也作出了廣泛的國別例外。

四、中國的對策

所有制度都是非中性的。國際規(guī)則中“非中性規(guī)則的歧視性程度高低、適用范圍大小和執(zhí)行力度強弱在很大程度上決定著一國國家利益的獲得、保護及擴展”。(48)高程：《新帝國體系中的制度霸權(quán)與治理路徑——兼析國際規(guī)則“非中性”視角下的美國對華戰(zhàn)略》，《教學與研究》2012年第5期，第58頁。美國一方面在自身超級強大時推動自由貿(mào)易，為本國商品和資本開疆拓土；另一方面，在優(yōu)勢漸失時加強對本國產(chǎn)業(yè)的保護，甚至抑制、打壓特定國家的競爭。通過推動競爭中立，美國將其貿(mào)易自由化的主要推動者與貿(mào)易保護主義的主要實施者的雙重身份演繹到了極致。(49)王婷：《競爭中立：國際貿(mào)易與投資規(guī)則的新焦點》，《國際經(jīng)濟合作》2012年第9期，第76頁。當前，美日歐所締結(jié)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對中國形成了包圍之勢，使中國在一定程度上喪失了對國有企業(yè)規(guī)則的話語權(quán)。但是，也必須看到的是，國有企業(yè)規(guī)則尚未定型，新近區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的國有企業(yè)條款主要反映的發(fā)達經(jīng)濟體對規(guī)制新興經(jīng)濟體國有企業(yè)的單方訴求。因此，中國作為國有經(jīng)濟為主的國家，要積極參與、輸出中國訴求，求同存異，體現(xiàn)一個大國應(yīng)有的擔當。

(一)聯(lián)合以國有經(jīng)濟為主的發(fā)展中國家，提出國有企業(yè)國際規(guī)制的訴求

競爭中立本身并不排斥政府介入市場和發(fā)展國有企業(yè)，而且我國的國企制度和政府角色也并非均與競爭中立制度存在矛盾。所有制中立與監(jiān)管中立是競爭中立的應(yīng)有之意。競爭中立無關(guān)所有制屬性，也無關(guān)企業(yè)規(guī)模大小、資本性質(zhì)，而是為了實現(xiàn)一個公平的競爭環(huán)境。

然而，當前國有企業(yè)章節(jié)所體現(xiàn)的“競爭中立”，是發(fā)達經(jīng)濟體站在發(fā)展的制高點要求處于發(fā)展程度較低的發(fā)展中國家和以國有經(jīng)濟為主的國家的國有企業(yè)提出競爭要求，即不得走發(fā)達經(jīng)濟體私營企業(yè)曾經(jīng)走過的道路?；趪衅髽I(yè)的身份課以額外義務(wù)，要求國有企業(yè)必須向私營企業(yè)一樣行事，以形式上的公平來掩蓋其實質(zhì)上的不公平，與競爭中立的實質(zhì)不符。因此，中國應(yīng)當聯(lián)合以國有經(jīng)濟為主的發(fā)展中國家，在國際性平臺，如“一帶一路”，又如在WTO現(xiàn)代化改革過程中，共同協(xié)商提出更加符合競爭中立的國有企業(yè)規(guī)則，使最終形成的規(guī)則能夠考慮到不同發(fā)展程度和經(jīng)濟制度國家的訴求。

(二)參照締約方做法，爭取更多的豁免與例外

習近平總書記提出中方將積極考慮加入CPTPP，而國有企業(yè)規(guī)則是中國加入CPTPP所必須邁過去的坎。所謂基于“競爭中立”的國有企業(yè)規(guī)則屬于所有制區(qū)分規(guī)則，本身并不中立，而是對國有企業(yè)的所有制歧視。盡管仍存在不確定性，但是鑒于CPTPP中的非歧視待遇和商業(yè)考慮的內(nèi)容基本已經(jīng)成型，因此，對于后加入者的中國而言，想要對條款作出修改幾乎不可能。更多的空間在于對非歧視待遇和商業(yè)考慮提出國別例外。目前看來，幾乎所有的締約方都對這一條款作出了國別例外，其中澳大利亞在其國別例外清單中對“所有的中央政府層級的現(xiàn)有的和未來的國有企業(yè)購買貨物或服務(wù)的情形”排除適用商業(yè)考慮和非歧視義務(wù)。因此，中國可以參照締約方的做法，盡可能爭取多的國別例外。當然這取決于具體的談判和利益交換。

(三)進一步推動國內(nèi)國有企業(yè)改革，更好實現(xiàn)與國際規(guī)則的銜接

盡管不同國家的國情與發(fā)展階段不同，但是中國在輸出中國模式之前，必然先要以國際上獲得廣泛認同的理論為基礎(chǔ)，取其精華，對國有企業(yè)進行商業(yè)化改造，提出中國版本的競爭中立來完善政府與市場的關(guān)系，減少國際社會對國有企業(yè)不公平競爭的擔憂。

以商業(yè)考慮義務(wù)為例，應(yīng)確保主要參與商業(yè)活動的競爭類國有企業(yè)按商業(yè)考慮，減少政府對國有企業(yè)商業(yè)活動的干預。在國有企業(yè)分類改革之際對競爭類國有企業(yè)貫徹商業(yè)考慮。根據(jù)現(xiàn)有分類，公益類國有企業(yè)主要服務(wù)民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，其余國有企業(yè)一律歸為商業(yè)類。商業(yè)類國有企業(yè)既包括了以資產(chǎn)保值增值為主要目標的企業(yè)(競爭類)，也包括關(guān)系了到國家安全、承擔重大專項任務(wù)的企業(yè)(國家安全類)。(50)參見國資委和財政部《關(guān)于完善中央企業(yè)功能分類考核的實施方案》(國資發(fā)綜合〔2016〕252號)。由于國家安全類國有企業(yè)涉及全體人民的安全與福利，一旦落入貿(mào)易協(xié)定中國有企業(yè)的界定將承擔一系列義務(wù)，不利于政府對其進行調(diào)控、管理和支持。因此，建議將國家安全類從競爭類國有企業(yè)中分離出去，減少在與國際規(guī)則的對接過程中引起不必要的爭議。減少政府對競爭類國有企業(yè)商業(yè)活動的干預，更好實現(xiàn)政企分離。為不同所有制企業(yè)之間的公平競爭界定范圍、提供依據(jù)，有利于國有企業(yè)的發(fā)展。