中國(guó)近代常關(guān)職能演進(jìn)述略
——內(nèi)外力作用下一個(gè)機(jī)構(gòu)變遷的脈絡(luò)與邏輯

謝 松

康熙二十四年(1685年)，清政府設(shè)置海關(guān)，管理沿海貿(mào)易，(1)筆者在《近代中國(guó)海關(guān)史研究涉及若干基本問(wèn)題略考》(刊發(fā)于《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2017年第1期)一文中，對(duì)海關(guān)的起源已作論述。但真正意義上的近代海關(guān)則在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后才出現(xiàn)。兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)使西方列強(qiáng)勢(shì)力強(qiáng)行介入中國(guó)，清政府被迫陸續(xù)開(kāi)放通商口岸，設(shè)立了實(shí)行外籍稅務(wù)司制度的洋關(guān)。為作區(qū)分，一般將除洋關(guān)外的其他關(guān)稅機(jī)構(gòu)稱作常關(guān)。過(guò)往在海關(guān)史領(lǐng)域的研究中，所涉常關(guān)往往多指口岸常關(guān)，但值得注意的是，常關(guān)并非僅設(shè)于口岸，也設(shè)于內(nèi)地，而且無(wú)論是口岸常關(guān)還是內(nèi)地常關(guān)，都與洋關(guān)有著密切聯(lián)系。本文以口岸常關(guān)為重點(diǎn)，亦通觀整個(gè)常關(guān)機(jī)構(gòu)沿革全貌，以期更加全面地探究其發(fā)展歷程及背后邏輯。

一、起源與建構(gòu)：實(shí)際運(yùn)行已久、至洋關(guān)出現(xiàn)后而得名的征稅機(jī)構(gòu)

常關(guān)在歷史上并不是一個(gè)完全固定、清晰的概念，它在與洋關(guān)的二元對(duì)立中被建構(gòu)出來(lái)，并被不斷賦予新的解讀、注入新的內(nèi)涵。1901年10月，時(shí)任海關(guān)總稅務(wù)司的赫德在第980號(hào)總稅務(wù)司署通令中提出，“關(guān)于‘常關(guān)’之實(shí)際涵義，中外各方對(duì)其作何解釋，吾等尚不完全了解。但和約交涉大臣等在接受常關(guān)賠款條款時(shí)，認(rèn)為僅指民船于通商口岸繳納之所有稅捐。吾等當(dāng)不能超越此限，惟經(jīng)驗(yàn)?zāi)苁竞握呖沙狻薄?2)海關(guān)總署編譯會(huì)：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編：1861-1910年》(第一卷)，中國(guó)海關(guān)出版社2003年版，第469頁(yè)。同年11月，赫德在第993號(hào)總稅務(wù)司署通令中又進(jìn)一步提出，“常關(guān)不論當(dāng)?shù)孛錇楹危瑧絷P(guān)、鈔關(guān)、工關(guān)早已存在，使許多人得以就業(yè)，均在常關(guān)之列”。(3)海關(guān)總署編譯會(huì)：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編：1861-1910年》(第一卷)，中國(guó)海關(guān)出版社2003年版，第472頁(yè)。綜合來(lái)看，這一時(shí)期，作為海關(guān)(包括洋關(guān)和五內(nèi)常關(guān))管理者，赫德認(rèn)為常關(guān)應(yīng)指除通商口岸、洋關(guān)以外的榷關(guān)機(jī)構(gòu)。(4)清代前期榷關(guān)是清政府對(duì)長(zhǎng)途商業(yè)進(jìn)行管理和征稅的機(jī)構(gòu)，也是近代常關(guān)的前身，有戶關(guān)、工關(guān)之分。戶關(guān)屬戶部管轄，征收百貨稅，以資國(guó)用。工關(guān)則屬于工部管轄，征收木稅，以資朝廷營(yíng)繕。參見(jiàn)王慶云：《石渠余記》，北京古籍出版社1985年版。1910年，工部取消，戶關(guān)、工關(guān)合并為一，統(tǒng)稱常關(guān)。不僅在通商口岸，原來(lái)內(nèi)地戶關(guān)、工關(guān)也囊括在常關(guān)范圍內(nèi)。日本學(xué)者高柳松一郎認(rèn)為：“常關(guān)稅為中國(guó)固有之最古的內(nèi)國(guó)關(guān)稅，要而言之，除外人管理之海關(guān)以外，凡以關(guān)名之征稅機(jī)關(guān)，均應(yīng)包括于今之常關(guān)中者也”。(5)高柳松一郎：《中國(guó)關(guān)稅制度論》，李達(dá)譯，商務(wù)印書(shū)館1924年版，第41頁(yè)。為便于厘清我們所研究常關(guān)的歷史淵源和機(jī)構(gòu)邊界，筆者傾向于將實(shí)行外籍稅務(wù)司制度的洋關(guān)設(shè)立后到1931年常關(guān)裁撤前，洋關(guān)(新關(guān)、后轉(zhuǎn)稱海關(guān))以外的無(wú)論通商口岸還是內(nèi)地以關(guān)之名的征稅機(jī)關(guān)——主要稱常關(guān)(舊關(guān)、也有仍稱海關(guān)的)、戶關(guān)、工關(guān)、鈔關(guān)等，納入常關(guān)的范疇。洋關(guān)設(shè)立前的榷關(guān)雖然在機(jī)構(gòu)上與常關(guān)一脈相承，但由于其所處歷史背景的深刻變化，應(yīng)被視作常關(guān)的前身，而其起源則可追述至明朝鈔關(guān)或更早的年代。

(一)作為常關(guān)的前身，清承明制設(shè)立的榷關(guān)，在當(dāng)時(shí)財(cái)稅體系中發(fā)揮著重要作用

清初繼承明朝鈔關(guān)制度設(shè)計(jì)，專設(shè)征稅關(guān)卡，一個(gè)重要的考慮是增加國(guó)家財(cái)政收入。明宣德四年(1429年)，明政府在交通樞紐之處設(shè)關(guān)，對(duì)過(guò)往行商征稅，稱為鈔關(guān)。清初財(cái)政困難，清政府因此考慮“俱照明季舊例”，設(shè)關(guān)收稅，“凡天下水陸衢會(huì)舟車(chē)之所，輻輳商旅之所，聚集設(shè)關(guān)，置尹掌其治禁，以安行旅，以通貨賄，爰系之稅以便詗幾，以佐國(guó)家經(jīng)費(fèi)”。(6)光緒《欽定大清會(huì)典》卷16《戶部·關(guān)稅》。對(duì)于此類關(guān)卡，當(dāng)時(shí)一般直接稱呼“某某關(guān)”(地名+關(guān))。因地方志中對(duì)管關(guān)人員常稱之為“榷使”，稅則也稱之為“榷稅則例”，所以該類稅關(guān)又俗稱為榷關(guān)。按照設(shè)置的地點(diǎn)，結(jié)合商品流通情況看，榷關(guān)主要分為四類：一是運(yùn)河系統(tǒng)的榷關(guān)，包括：京師關(guān)、坐糧廳、天津、臨清、淮安等；二是長(zhǎng)江系統(tǒng)的榷關(guān)，包括渝關(guān)、荊關(guān)、武昌等；三是沿海的榷關(guān)，包括江海關(guān)、浙海關(guān)、閩海關(guān)、粵海關(guān)；此外，還有直隸的張家口、多倫諾爾榷關(guān)。榷關(guān)的設(shè)置反映了商品經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展的過(guò)程。總體來(lái)說(shuō)，設(shè)關(guān)的地方，大部分處于交通要道，占據(jù)優(yōu)越的地理位置，成為傳統(tǒng)的商品集散地，聯(lián)系著不同區(qū)域之間的物資交流、商品交換。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的繁榮帶來(lái)了稅收的增加，助推關(guān)稅成為國(guó)家重要的財(cái)政來(lái)源。根據(jù)吳建雍(7)吳建雍，1970年畢業(yè)于中國(guó)人民大學(xué)黨史系，現(xiàn)任北京市社會(huì)科學(xué)院歷史所所長(zhǎng)、研究員。測(cè)算，明代的八個(gè)鈔關(guān)稅收不過(guò)51.4萬(wàn)余兩，但同樣的關(guān)在清代征稅高達(dá)246.9萬(wàn)余兩，增長(zhǎng)了大約4倍。從占財(cái)政的比重來(lái)看，清初榷關(guān)收入僅占財(cái)政4%左右，至乾隆時(shí)期已上升到11%左右，成為僅次于田賦、鹽稅的第三大財(cái)政支柱。(8)何本方：《清代商稅制度芻議》，《社會(huì)科學(xué)研究》1987年第1期。如康熙帝、嘉慶帝等統(tǒng)治者都意識(shí)到其重要性，稱其“國(guó)用攸關(guān)”。(9)朱批關(guān)稅，嘉慶二十年十一月十六日，兩江總督百齡折。

清朝榷關(guān)稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)側(cè)重于保障清政府和皇室的財(cái)政收入，但未能有效杜絕榷關(guān)官員私征、加征稅費(fèi)、私吞稅款等腐敗行為。從隸屬關(guān)系來(lái)看，榷關(guān)可以分為戶部關(guān)與工部關(guān)，簡(jiǎn)稱戶關(guān)、工關(guān)。其中，戶關(guān)由戶部管轄，征收百貨稅；工關(guān)則由工部管轄，征收竹木稅。戶部關(guān)是榷關(guān)的主體部分，其稅收占比高達(dá)9成；工關(guān)的收入相對(duì)較小，多由“各地的戶部關(guān)監(jiān)管，只將收入解送工部”。(10)楊偉嫻：《清代滸墅關(guān)研究》，鄭州大學(xué)2015年碩士論文。從管關(guān)官員的任命來(lái)看，經(jīng)歷了從戶部“專差”到滿人官僚介入，從“論俸掣簽”(11)順治十一年，清政府規(guī)定“各關(guān)差、令戶部司官食俸三年者掣簽”。參見(jiàn)光緒《欽定大清會(huì)典事例》卷二百三十六，第112頁(yè)。到皇帝掌握任命大權(quán)，從中央管理到中央與地方政府分別管理的變化。在順治、康熙時(shí)期，戶部關(guān)基本上沿襲傳統(tǒng)，由中央政府直接管理。到雍正時(shí)期，一些沿海沿河地區(qū)的稅關(guān)由督撫、將軍等地方官員兼管，如臨清關(guān)、揚(yáng)州關(guān)、蕪湖關(guān)等，這一模式帶來(lái)的一個(gè)弊病是榷關(guān)官員的屬員若有作威作福、敲詐勒索的，地方官府往往無(wú)法主持公道，甚至相互勾結(jié)，(12)“各關(guān)俱有遠(yuǎn)處口岸，所委看管之家人，賢愚不一，難免額外苛求及勒取飯錢(qián)等弊，稍不如意，則縛送有司，有司礙巡撫之面，徇情枉法，則商民無(wú)所控訴矣?！眳⒁?jiàn)《皇朝政典類篡》卷八十三《征榷一》。部分關(guān)稅還存在變成地方大員“私房錢(qián)”的傾向。一些重要的稅關(guān)仍由中央派員直接管理，如京師崇文門(mén)、天津關(guān)等，設(shè)監(jiān)督專管(包括鹽政、專管道員等)?；实蹖⒅匾P(guān)的監(jiān)督作為一種肥差賞賜給臣下。從稅收標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，主要有正額(包括銅斤水腳銀)、盈余和耗羨等之分，此外還有火耗及其他陋規(guī)。雍正初年(1723年)，清政府令各關(guān)耗羨歸公，關(guān)差給以養(yǎng)廉銀。定額制度某種程度上能保障清政府收取到一定稅款，再輔以對(duì)定額的調(diào)整，以及“盈余”的補(bǔ)充。制度的原意本是“盡收盡解”，但實(shí)際上難以保證盈余銀全部歸公。從考核管理來(lái)看，清政府設(shè)置三種不同功能的稅收簿冊(cè)，(13)稅收簿冊(cè)包括商填冊(cè)、循環(huán)冊(cè)和稽考冊(cè)。其中商填冊(cè)由商人自己填寫(xiě)，載明貨物種類、數(shù)量、稅額；循環(huán)冊(cè)由榷關(guān)人員征稅時(shí)填寫(xiě)，一式兩份，一份給商人，一份留底待核；稽考冊(cè)則是按日登記納稅情況。以對(duì)照核查。但實(shí)際執(zhí)行中，有的關(guān)差捏造各種名目，一些管關(guān)人員肆意涂抹修改商人所填的簿冊(cè)，有的部分關(guān)稅不入賬冊(cè)，有的直接代替商人填寫(xiě)商填冊(cè)，還有的以丟失印信、冊(cè)頁(yè)缺少為由，掩蓋貪污事實(shí)等等?？滴醵迥?1686年)諭：“近來(lái)各關(guān)關(guān)差，不恪遵定例，任意征收。托言辦銅價(jià)值浮多，四季解冊(cè)需費(fèi)，將商人親填部?jī)?cè)，改換涂飾，既已充肥私囊，更圖溢額敘議，重困商民，無(wú)裨國(guó)計(jì)?！?14)梁廷枏：《粵海關(guān)志(校注本)》，廣東人民出版社2002年版，第159頁(yè)。

(二)清康熙年間設(shè)立的海關(guān)作為沿海榷關(guān)，承擔(dān)了大量管理對(duì)外貿(mào)易和涉外事務(wù)的職能

清朝前期設(shè)立的海關(guān)，是結(jié)合開(kāi)海貿(mào)易在沿海設(shè)置的一類特殊榷關(guān)?？滴醵?1684年)，康熙帝諭旨：“向令開(kāi)海貿(mào)易，謂于閩粵邊海民生有益，若此二省民用充阜，財(cái)貨流通，各省俱有裨益……故令開(kāi)海貿(mào)易”。(15)《清圣祖實(shí)錄》卷一百一十六。隨后，江南、浙江也比照閩、粵開(kāi)海貿(mào)易。康熙二十四年(1685年)，清政府在廣東、福建、浙江、江南分別設(shè)立粵、閩、浙、江四個(gè)海關(guān)，專門(mén)管理海洋貿(mào)易和征稅事務(wù)?！敖像v松江，浙江駐寧波，福建駐泉州，廣東駐廣州”，(16)王士禎：《北歸志》。這是歷史上首次以“海關(guān)”命名的征稅機(jī)構(gòu)。此外，沿海還設(shè)有山海關(guān)、天津關(guān)，但這些海關(guān)與上述這四海關(guān)有所區(qū)別，征收的還是國(guó)內(nèi)稅。清政府維持了七十多年粵、閩、浙、江四口通商的局面，直到乾隆二十二年(1757年)，乾隆帝宣布：“嗣后口岸定于廣東，不得再赴浙省”，(17)姚賢鎬：《中國(guó)近代對(duì)外貿(mào)易史資料(1840—1895)》(第一冊(cè))，中華書(shū)局1962年版，第181頁(yè)。進(jìn)入“一口通商”時(shí)期。無(wú)論是“四口通商”還是“一口通商”，都是沿海榷關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的外貿(mào)管理職能。

海關(guān)根植于傳統(tǒng)榷關(guān)體系，在以國(guó)內(nèi)商品交換為主的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，仍然征收國(guó)內(nèi)貿(mào)易稅，但同時(shí)承擔(dān)對(duì)外貿(mào)易管理職能是其別于內(nèi)地榷關(guān)的重要特點(diǎn)。其中，江海關(guān)流通的主要商品是大豆以及各類雜貨，把北方的大豆輸送到江浙各個(gè)地區(qū)，滿足當(dāng)?shù)刂谱鞫垢?、醬料及打油等需求；江浙一帶的棉花、棉布、綢緞、茶葉、瓷器等又經(jīng)此運(yùn)往北方銷(xiāo)售；開(kāi)放海禁之后，形成了內(nèi)河航運(yùn)、長(zhǎng)江航運(yùn)、南北洋航運(yùn)和國(guó)際航運(yùn)等多條路線。在康熙時(shí)期，浙海關(guān)在康熙時(shí)期對(duì)外貿(mào)易較為興盛，特別是與日本之間的貿(mào)易，主要將浙江產(chǎn)的絲織品和工藝品、藥材、瓷器等輸往日本，又從日本進(jìn)口金、銀、銅以及海產(chǎn)品，與暹羅、菲律賓群島等地也有貿(mào)易往來(lái)，但到乾隆時(shí)期，洋船多至廣東進(jìn)口，江海關(guān)所處區(qū)域?qū)ν赓Q(mào)易顯著下降，乾隆二十二年(1757年)前后，外貿(mào)稅占比僅略多于1%。閩海關(guān)由于地少人多、糧食欠缺，福建官員非常重視進(jìn)口貿(mào)易，如乾隆年間，福州將軍新柱就曾經(jīng)要求廈門(mén)口岸的官員在船舶出海時(shí)以多種渠道通知各洋船在回福建時(shí)多多采購(gòu)糧食；又由于清政府規(guī)定除了福建這一特定的口岸外，其他地方不得與臺(tái)灣府直接通航，閩海關(guān)一地商人基本上壟斷了對(duì)臺(tái)貿(mào)易。與此同時(shí)，閩海關(guān)所征收稅款，還有來(lái)源于蘇州等地的轉(zhuǎn)運(yùn)糧食，以及本地糖、茶、紙、木材等經(jīng)閩海關(guān)中轉(zhuǎn)到國(guó)內(nèi)其他省份的稅款?；浐ｊP(guān)的對(duì)外貿(mào)易職能得到最大發(fā)揮，得益于外貿(mào)的迅速發(fā)展，其稅收增長(zhǎng)令人矚目。國(guó)內(nèi)的稻米等糧食，以及棉花、棉布、糖、煙、絲織品等商品在粵海關(guān)口岸大量流通。英、法、葡等國(guó)商船，將歐洲的布織物、玻璃、儀器、鐘表等商品，以及來(lái)自東南亞的硬木、香料、藥材等商品輸送到這里出售，又購(gòu)買(mǎi)大量生絲、絲織品、茶葉和瓷器，以及礦產(chǎn)品、糖等回去?；浐ｊP(guān)主要對(duì)其征收船鈔、貨物稅和附加稅(雜稅)。有外國(guó)商人指出，中外貿(mào)易有集中在廣州的傾向。(18)“十七世紀(jì)時(shí)，小規(guī)模的通商是在許多地點(diǎn)進(jìn)行的，但是卻有集中廣州的傾向，這一則是因?yàn)樵摮堑墓倮?、商人富有敏銳的商業(yè)本能，二則是因?yàn)橥馍贪l(fā)現(xiàn)，其他城市的管理和商人們只希望在可能的最短時(shí)間內(nèi)得到最多的‘金雞蛋’。故自十八世紀(jì)初葉起，廣州自然而然地成為一個(gè)主要的商港。”參見(jiàn)姚賢鎬：《中國(guó)近代對(duì)外貿(mào)易史資料(1840—1895)》(第一冊(cè))，中華書(shū)局1962年版，第124頁(yè)。從康熙三年(1664年)到乾隆十八年(1753年)的90年時(shí)間中，英國(guó)東印度公司來(lái)華貿(mào)易的船只共199艘，其中前往粵海關(guān)的有153艘，占據(jù)四分之三，(19)馬士：《東印度公司對(duì)外貿(mào)易編年史》，區(qū)宗華譯，中山大學(xué)出版社1991年版。足見(jiàn)粵海關(guān)在清初四海關(guān)中對(duì)外貿(mào)易的發(fā)達(dá)程度。

(三)洋關(guān)設(shè)立后，原屬于榷關(guān)序列中的海關(guān)職能被一分為二，為與“洋關(guān)”區(qū)分，在口岸上“常關(guān)”概念被逐漸建構(gòu)起來(lái)

在條約體系下，通商口岸逐漸設(shè)立了聘請(qǐng)外國(guó)人直接管理的洋關(guān)，征收輪船貿(mào)易稅，從而將原有的海關(guān)一分為二，形成了海關(guān)二元管理體制?？诎冻ｊP(guān)仍然履行包括征收進(jìn)出口貿(mào)易稅在內(nèi)的原海關(guān)部分職能。

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后簽訂的一系列條約對(duì)清政府原有的對(duì)外貿(mào)易管理體系形成沖擊?！赌暇l約》中關(guān)于“大皇帝恩準(zhǔn)英國(guó)人民帶同所屬家眷，寄居大清沿海之廣州、福州、廈門(mén)、寧波、上海等五處港口，貿(mào)易通商無(wú)礙”等規(guī)定，以及其后的《虎門(mén)條約》《望廈條約》《黃埔條約》等，構(gòu)成了一個(gè)新的中外貿(mào)易和征稅體系。按照條約規(guī)定，上海、寧波、福州、廈門(mén)于1843年、1844年左右先后開(kāi)放港口。通商口岸的管理也在發(fā)生著變化，列強(qiáng)在通商口岸設(shè)立領(lǐng)事館，管理本國(guó)商人，行使領(lǐng)事報(bào)關(guān)權(quán)，負(fù)責(zé)本國(guó)船只的報(bào)關(guān)、繳稅等事宜，改變了原來(lái)“沿海榷關(guān)—行商—外商”的管理模式。但貿(mào)易格局的實(shí)際改變?nèi)孕枰粋€(gè)過(guò)程，以福州為例，直到1853年5月英人仍認(rèn)為該地“有十年光景并沒(méi)有貿(mào)易”；對(duì)于廣州則感覺(jué)與從前并無(wú)太大區(qū)別，(20)萊特：《中國(guó)關(guān)稅沿革史》，姚曾廙譯，三聯(lián)書(shū)店1958年版，第1頁(yè)。未能真正實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易。

洋關(guān)設(shè)立后，稅務(wù)司瓜分海關(guān)監(jiān)督權(quán)力，形成洋關(guān)與常關(guān)并行的二元管理體制。1853年，上海發(fā)生小刀會(huì)起義。第二年，由英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)駐上海的三國(guó)領(lǐng)事管轄下的江海關(guān)開(kāi)始運(yùn)作。1858年中英簽訂《通商章程善后條約》，改進(jìn)這一管理模式，規(guī)定“任憑總理大臣邀請(qǐng)英人幫辦稅務(wù)，并將各口海關(guān)劃一辦理”。1859年，清政府發(fā)給李泰國(guó)札諭：“凡各口所用之外國(guó)人，均責(zé)成李泰國(guó)選募；如有不妥，諭令斥退?！贝撕?，在全國(guó)范圍，洋關(guān)由稅務(wù)司劃一管理，總稅務(wù)司不接受來(lái)自總理衙門(mén)外的命令；但在口岸上，又由海關(guān)監(jiān)督承擔(dān)主管責(zé)任，(21)赫德在海關(guān)總稅務(wù)司署通令中強(qiáng)調(diào)：“各口岸實(shí)由當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)監(jiān)督承擔(dān)其主管責(zé)任，稅務(wù)司之地位因而必然從屬于海關(guān)監(jiān)督”，要求稅務(wù)司“避免以任何方式妨礙海關(guān)監(jiān)督維護(hù)其地位與職責(zé)之尊嚴(yán)”。參見(jiàn)海關(guān)總署編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編：1861-1910年》(第一卷)，中國(guó)海關(guān)出版社2003年版，第28-34頁(yè)。形成了稅務(wù)司管理和海關(guān)監(jiān)督管理并行的海關(guān)二元管理體系。從機(jī)構(gòu)上看，洋人主導(dǎo)的、較晚設(shè)立的海關(guān)，稱之為“洋關(guān)”“新關(guān)”，而對(duì)應(yīng)的，仍由海關(guān)監(jiān)督直接領(lǐng)導(dǎo)的征稅機(jī)構(gòu)稱之為“老關(guān)”“舊關(guān)”“常關(guān)”等。(22)日本學(xué)者高柳松一郎認(rèn)為，清代“戶關(guān)、工關(guān)之名稱，在清代亦未能通用于全國(guó)，因地方之不同，而有所謂鈔關(guān)、老關(guān)、舊關(guān)、大關(guān)等名稱”。1901年《辛丑條約》簽訂后，(23)《辛丑條約》規(guī)定：“所有常關(guān)各進(jìn)款，在通商口岸之常關(guān)，均歸新關(guān)管理?！毖箨P(guān)兼管五內(nèi)常關(guān)，原常關(guān)格局發(fā)生較大變化。簡(jiǎn)而言之，常關(guān)被分為三種：一是沿海、沿江通商口岸五十里內(nèi)常關(guān)，劃歸稅務(wù)司兼管；二是距沿海、沿江通商口岸五十里外常關(guān)，仍為海關(guān)監(jiān)督管理；(24)葉松年：《中國(guó)近代海關(guān)稅則史》，三聯(lián)書(shū)店上海分店1991年版，第160頁(yè)。三是內(nèi)地常關(guān)，或由各省督撫派員經(jīng)征，或由就近地方官兼管。1915年，經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)，正式明確之后所有官方文件中對(duì)海關(guān)不再稱“洋關(guān)”及“新關(guān)”，常關(guān)亦不再使用鈔關(guān)、戶關(guān)等名稱。(25)海關(guān)總署編譯會(huì)：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編：1861-1910年》(第一卷)，中國(guó)海關(guān)出版社2003年版，第124頁(yè)。直到這個(gè)時(shí)候，常關(guān)這一概念才完全建構(gòu)起來(lái)，有了更加清晰、統(tǒng)一的指向。

二、斗爭(zhēng)與共存：常關(guān)與洋關(guān)機(jī)構(gòu)并行、互為牽制、此消彼長(zhǎng)的二元體制

二元體制下，一方面，洋關(guān)憑借西方勢(shì)力的支持以及為清政府獲取財(cái)政資金“更勝一籌”的能力，不斷侵蝕常關(guān)的征稅權(quán)，并逐漸滲透到外交、政治等原本由海關(guān)監(jiān)督所行使的職權(quán)中；另一方面，海關(guān)監(jiān)督也把持著部分關(guān)鍵領(lǐng)域職能，與稅務(wù)司形成一定的制衡。

(一)常關(guān)稅源不斷流向洋關(guān)，在雙方財(cái)政作用此消彼長(zhǎng)的大勢(shì)下，常關(guān)的權(quán)力地位也明顯下降

設(shè)立洋關(guān)的一個(gè)重要目的是協(xié)助海關(guān)監(jiān)督征收洋稅。1861年，恭親王任命費(fèi)士來(lái)與赫德的時(shí)候明確要求：“應(yīng)謹(jǐn)慎區(qū)別進(jìn)口與出口，土貨與洋貨，以防混淆”。但實(shí)際運(yùn)行中對(duì)洋關(guān)稅與常關(guān)稅的劃分卻并不是以貨物性質(zhì)來(lái)確定，而是以運(yùn)輸工具來(lái)確定，簡(jiǎn)而言之，民船貿(mào)易由常關(guān)征稅、外式輪船貿(mào)易由洋關(guān)征稅。起初，輪船貿(mào)易與洋貨貿(mào)易、民船貿(mào)易與土貨貿(mào)易的指代對(duì)象是基本一致的，但隨著貿(mào)易的發(fā)展，出現(xiàn)了輪船運(yùn)土貨、民船運(yùn)洋貨的情況，這就導(dǎo)致了征稅體系的混亂，為貿(mào)易提供了征稅方式的選擇權(quán)，也使洋關(guān)與常關(guān)在稅收上產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。

開(kāi)征子口稅賦予洋貨進(jìn)口的報(bào)關(guān)選擇權(quán)，子口稅抵代內(nèi)地常關(guān)稅，是常關(guān)征稅職能逐步弱化的重要誘因，此后的數(shù)十年間，中國(guó)稅收格局和稅收機(jī)構(gòu)發(fā)生了重大調(diào)整。1853年，清政府為籌措鎮(zhèn)壓太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)的軍費(fèi)，在揚(yáng)州附近設(shè)立厘金局，由地方政府征收厘金。之后，各省紛紛仿效，厘金局遍布全國(guó)。(26)鄭觀應(yīng)在《盛世危言》里說(shuō)到，“內(nèi)地局卡林立，往往數(shù)十里之間多至數(shù)卡，過(guò)一卡有一卡之費(fèi)，經(jīng)一卡抽一卡之厘。”厘金局卡數(shù)量眾多，征收商品范圍大大超過(guò)常關(guān)，逐漸成為商民不可承受之重。(27)據(jù)推算，“同治初年全國(guó)局卡總數(shù)，或當(dāng)在3000處左右”。參見(jiàn)羅玉東：《中國(guó)厘金史》，河南人民出版社2017年版，第81頁(yè)。厘金不僅抽征國(guó)內(nèi)的土產(chǎn)貿(mào)易，洋商運(yùn)送土貨出口或洋貨進(jìn)入內(nèi)地也要征收厘金，西方國(guó)家開(kāi)始通過(guò)不平等條約尋求對(duì)厘金的限制。子口稅就是針對(duì)“厘金”制度施行的一種對(duì)“洋貨”的稅收優(yōu)惠制度。根據(jù)1858年《天津條約》(28)《天津條約》第二十八款對(duì)子口稅作了明確規(guī)定：“英商已在內(nèi)地買(mǎi)貨，欲運(yùn)赴口下載，或在口有洋貨欲進(jìn)售內(nèi)地，倘愿一次納稅，免各子口征收紛繁，則準(zhǔn)照行此一次之課。其內(nèi)地貨，則在路上首經(jīng)之子口輸繳，洋貨則在?？谕昙{，給票為他子口毫不另征之據(jù)。所征若干，綜算貨價(jià)為率，每百兩征銀二兩五錢(qián)?！焙汀锻ㄉ陶鲁躺坪髼l約》相關(guān)規(guī)定，洋商可以在繳納內(nèi)地稅厘和子口稅之間自由選擇，凡進(jìn)出口貨物征收子口稅后，可以抵代貨物經(jīng)過(guò)內(nèi)地常關(guān)稅卡或厘卡時(shí)所征收的內(nèi)地稅厘。它是一種“由海關(guān)征收的內(nèi)地關(guān)稅”，主要目的是簡(jiǎn)化洋貨在內(nèi)地流通的手續(xù)，減輕洋商運(yùn)貨納稅負(fù)擔(dān)。開(kāi)征子口稅使洋關(guān)征稅范圍侵入內(nèi)地通過(guò)稅，從而使得洋關(guān)與內(nèi)地常關(guān)及厘金局的稅收形成此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。又由于各內(nèi)地常關(guān)和厘金的稅費(fèi)沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，而子口稅統(tǒng)一定為條約規(guī)定稅率之一半、或從價(jià)征收2.5%，兩種征稅方式出現(xiàn)差額，導(dǎo)致稅收從內(nèi)地常關(guān)和厘金局流向稅額普遍較低的洋關(guān)。在長(zhǎng)江流域，以鎮(zhèn)江為例，同樣的貨物運(yùn)輸同樣的距離，需要繳納的厘稅和子口稅差別很大，如每擔(dān)鐵繳納厘稅0.275海關(guān)兩，繳納子口稅0.062海關(guān)兩；每擔(dān)原棉繳納厘稅0.824海關(guān)兩，繳納子口稅0.175海關(guān)兩；每擔(dān)檀香木，繳納厘稅1.039海關(guān)兩，繳納子口稅0.2海關(guān)兩，相差高達(dá)五倍。(29)Trade Report 1868，鎮(zhèn)江口，第38頁(yè)表。在沿海，以廈門(mén)為例，光緒三年(1877年)，福州將軍兼管閩海關(guān)稅務(wù)文煜奏報(bào)，“洋商置買(mǎi)土貨……各國(guó)洋商紛紛前赴廈門(mén)口請(qǐng)領(lǐng)三聯(lián)單，采買(mǎi)土貨絡(luò)繹不絕。此項(xiàng)土貨，向皆內(nèi)地商民運(yùn)銷(xiāo)輸完常稅之款，今歸洋商販運(yùn)，報(bào)征子口稅項(xiàng)，則常稅自形短絀。按全年稅數(shù)廈門(mén)一口額居其半?！?30)福州將軍兼管閩海關(guān)稅務(wù)文煜奏報(bào)閩海關(guān)短征常稅額外盈余銀兩實(shí)在情形(光緒三年正月二十八日)。參見(jiàn)《光緒朝朱批奏折》第七一輯，第598頁(yè)。

開(kāi)征復(fù)進(jìn)口稅賦予了土貨貿(mào)易報(bào)關(guān)選擇權(quán)，大量土貨貿(mào)易的稅收流向洋關(guān)，使口岸常關(guān)的稅收也與內(nèi)地常關(guān)一樣受到嚴(yán)重沖擊。對(duì)于復(fù)進(jìn)口稅的起源，1930年，時(shí)任總稅務(wù)司的梅樂(lè)和在總稅務(wù)司署第4158號(hào)總稅務(wù)司署通令中指出：太平天國(guó)動(dòng)蕩時(shí)期水陸盜匪橫行，國(guó)內(nèi)貿(mào)易遭受瘋狂摧殘，商人迫切需要安全性及航速較民船高之輪船。但享有特權(quán)之輪船所載土貨，于各通商口岸間途經(jīng)之處，可以逃避由民船載運(yùn)時(shí)不得不交納之各項(xiàng)常關(guān)稅及厘金。為盡可能補(bǔ)償稅收損失及維持公平待遇，1861年的增設(shè)土貨復(fù)進(jìn)口半稅使沿海洋輪及民船征稅辦法獲得一致。(31)海關(guān)總署編譯會(huì)：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編：1911-1930年》(第二卷)，中國(guó)海關(guān)出版社2003年版，第531頁(yè)。1861年以來(lái)，清政府與各國(guó)簽訂《通商各口通共章程》(32)《通商各口通共章程》第二款規(guī)定：“洋商由上海運(yùn)土貨進(jìn)長(zhǎng)江，其該貨應(yīng)在上海交本地出口之正稅，并先完長(zhǎng)江復(fù)進(jìn)口之半稅。俟到長(zhǎng)江各口后，一經(jīng)離口販運(yùn)，無(wú)論洋商、華商，均逢關(guān)納稅，過(guò)卡抽厘?！钡谌钜?guī)定：“洋商由上海運(yùn)別口所來(lái)之土貨，已在別口交過(guò)出口稅，并在上海交過(guò)復(fù)進(jìn)口稅，如再出口往長(zhǎng)江，毋庸再在上海納出口稅并長(zhǎng)江復(fù)進(jìn)口之稅?！眳⒁?jiàn)王鐵崖：《中外舊約章匯編》(第一冊(cè))，三聯(lián)書(shū)店1957年版，第178頁(yè)。《長(zhǎng)江收稅章程》，(33)《長(zhǎng)江收稅章程》：“凡有江照之輪船裝載土貨，須由該商在裝貨口先將正半兩稅一并完清?！眳⒁?jiàn)王鐵崖：《中外舊約章匯編》(第一冊(cè))，三聯(lián)書(shū)店1957年版，第196頁(yè)。將原本非法的輪船土貨貿(mào)易通過(guò)條約的形式合法化，并規(guī)定對(duì)其征收復(fù)進(jìn)口稅。(34)這一方案對(duì)清政府而言并非難以接受，這2.5%的復(fù)進(jìn)口半稅的確定，對(duì)于當(dāng)時(shí)外船從事沿岸土貨貿(mào)易導(dǎo)致稅制混亂甚至逃稅的局面，是一筆額外的關(guān)稅收入，總理衙門(mén)甚至稱赫德提出的這一方案“似多有可采取之處”。此后，“土貨多改由洋船，以期運(yùn)輸敏捷，苛稅免除也”。(35)聶寶璋：《中國(guó)近代航運(yùn)史資料：1840—1895》(第一輯，下冊(cè))，上海人民出版社1983年版，第1266頁(yè)。如此一來(lái)，輪船運(yùn)載華商土貨，參與國(guó)內(nèi)貿(mào)易，卻在洋關(guān)繳納復(fù)進(jìn)口稅，其本質(zhì)上就是對(duì)原有民船所繳納常稅的替代，嚴(yán)重影響了常關(guān)的稅收。1873年實(shí)施《華商置用洋商火輪夾板等項(xiàng)船只章程》，(36)《華商置用洋商火輪夾板等項(xiàng)船只章程》規(guī)定，華商的火輪夾板等項(xiàng)船只“所裝貨物均照洋商稅則納稅，其船鈔照納。”同治六年九月初六日總署收上海通商大臣曾藩文及所附《華商買(mǎi)用洋商火輪夾板等項(xiàng)船只章程第三款第一條及第三條》參見(jiàn)《海防檔》甲，購(gòu)買(mǎi)船炮(三)，第879頁(yè)。標(biāo)志著中國(guó)輪船在國(guó)內(nèi)通商口岸間進(jìn)行的土貨貿(mào)易也在洋關(guān)報(bào)關(guān)納稅，并征收復(fù)進(jìn)口稅。復(fù)進(jìn)口稅的開(kāi)征對(duì)常關(guān)稅造成很大影響。(37)常關(guān)宣稱：“最近開(kāi)辦的新關(guān)的做法，使他們不能征得每年負(fù)責(zé)征收的定額稅款?！眳⒁?jiàn)陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史》，人民出版社2002年版，第179頁(yè)。在沿海口岸，1866年，閩海關(guān)稅務(wù)司稱：“可以肯定說(shuō)，外國(guó)輪船，尤其是英國(guó)輪船，正在逐漸而穩(wěn)步地壟斷沿海航運(yùn)，由本埠運(yùn)往中國(guó)其他口岸用帆船裝載的貨物，已經(jīng)有三分之一改由外國(guó)輪船載運(yùn)。似乎可能在不多幾年之后，沿海航線只剩下幾只無(wú)足重輕的帆船?！?38)聶寶璋：《中國(guó)近代航運(yùn)史資料：1840-1895》(第一輯，下冊(cè))，上海人民出版社1983年版，第1271頁(yè)。在長(zhǎng)江口岸，安徽巡撫誠(chéng)勛認(rèn)為蕪湖常關(guān)虧損的重要原因之一是：“蕪湖新、常兩關(guān)并列一處，內(nèi)地百貨各商貪圖便捷，多附輪船載運(yùn)，常關(guān)不能過(guò)問(wèn)。”(39)光緒三十一年二月初二日，安徽巡撫誠(chéng)勛折。中國(guó)第一歷史檔案館：《光緒朝朱批奏折》第七四輯，中華書(shū)局1995年版。全國(guó)各地情況大抵如此，常關(guān)喪失了沿海、沿江土貨的貿(mào)易通過(guò)稅和華輪的稅收征管權(quán)，其財(cái)政地位明顯削弱。

在口岸常關(guān)中，毗鄰港澳的區(qū)位特點(diǎn)使廣東民船(40)民船指東方式樣的帆船，本身無(wú)動(dòng)力，噸位小，速度慢，船員俱為中國(guó)人，一般裝載體積較大價(jià)值較低或單一品種的大宗貨物。參見(jiàn)廣州海關(guān)編志辦公室：《廣州海關(guān)志》，廣東人民出版社1997年版，第119頁(yè)。貿(mào)易格外活躍?；浐３ｊP(guān)不同于其它常關(guān)，仍長(zhǎng)期保持著較大的貿(mào)易監(jiān)管量。因?yàn)槊翊y以從事遠(yuǎn)洋貿(mào)易，所以當(dāng)時(shí)的海上貿(mào)易以輪船貿(mào)易為主，但廣東的情況比較特殊。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，廣東喪失了對(duì)西洋國(guó)家一口通商的優(yōu)勢(shì)，一些西洋輪船北上上海等口岸開(kāi)展貿(mào)易，但廣東也形成了以港澳為主要對(duì)象的對(duì)外貿(mào)易新格局。珠江三角洲毗鄰港澳，被英國(guó)、葡萄牙、法國(guó)占據(jù)的香港、澳門(mén)、廣州灣三地實(shí)行自由港制度，(41)吳松弟、楊洋洋：《海關(guān)關(guān)區(qū)空間結(jié)構(gòu)變動(dòng)探析——以近代廣東沿海為中心》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。再加上民船運(yùn)輸成本低廉、靈活便捷，大量民船往來(lái)粵港、粵澳參與貿(mào)易。這種民船貿(mào)易具有進(jìn)出口貿(mào)易的性質(zhì)，是清末以來(lái)廣東對(duì)外貿(mào)易有別于其他省份的一個(gè)重要特點(diǎn)。當(dāng)時(shí)，不同于其他口岸，華商在香港購(gòu)買(mǎi)洋貨后用民船直接載運(yùn)入內(nèi)地的成本，低于經(jīng)洋商在廣州購(gòu)買(mǎi)后再入內(nèi)地；(42)商人如果在口岸購(gòu)買(mǎi)洋商的洋貨，必須先在洋關(guān)完稅后，在西炮臺(tái)掛號(hào)繳納掛號(hào)銀，再到佛山三水等地銷(xiāo)號(hào)，在各厘廠繳納厘金，到太平關(guān)又交落地稅；直接從香港由民船載運(yùn)進(jìn)入內(nèi)地則完稅較輕。同時(shí)珠江水系發(fā)達(dá)，民船可以溯流而上到非通商口岸貿(mào)易，輪船只能在通商口岸貿(mào)易，所以在廣東一帶，華商往來(lái)香港的部分民船貿(mào)易之于洋商的輪船貿(mào)易有一定優(yōu)勢(shì)。例如，之前稻米一般由洋船直接運(yùn)抵廣州，但《天津條約》生效后，由于洋關(guān)需要對(duì)其繳納船鈔，商人往往先將稻米卸在香港，再換裝民船運(yùn)入，(43)1860—1861年每年洋船運(yùn)入稻米80萬(wàn)擔(dān)，條約生效后的3年總量只有15萬(wàn)擔(dān)。原棉運(yùn)載也是如此。(44)根據(jù)1874年報(bào)告，由于常關(guān)對(duì)民船裝運(yùn)的貨物征稅稅率給予減讓，運(yùn)載原棉的船只由洋船改為民船運(yùn)輸，洋關(guān)印度棉的進(jìn)口量從1868年的25萬(wàn)擔(dān)縮減至5千擔(dān)，造成洋關(guān)原棉進(jìn)口稅收明顯下降。由稅務(wù)司編寫(xiě)的“廣州口岸貿(mào)易報(bào)告”幾乎年年都強(qiáng)調(diào)這一現(xiàn)象。(45)如1864年報(bào)告指出：從前，幾乎所有貿(mào)易都是洋人經(jīng)手，都要經(jīng)過(guò)廣州城，而現(xiàn)在，幾乎全部都是華人自己經(jīng)營(yíng)，他們?cè)谙愀圪?gòu)貨，然后直接運(yùn)往內(nèi)地城鎮(zhèn)，而不經(jīng)過(guò)省城。1867年報(bào)告強(qiáng)調(diào)，大量的運(yùn)輸是由本國(guó)民船承擔(dān)的，所以我們不能與其他開(kāi)放口岸的貿(mào)易進(jìn)行正確的比較。1874年報(bào)告稱：這里(廣州)有相當(dāng)大的進(jìn)出口貿(mào)易是由民船來(lái)往廣州及廣州以東或以西的沿海各小城鎮(zhèn)與屬于外國(guó)的兩個(gè)自由港即香港和澳門(mén)之間所進(jìn)行的，嚴(yán)格地說(shuō)這也是真正的進(jìn)出口貿(mào)易。由于民船貿(mào)易歸常關(guān)管理和征稅，粵海常關(guān)稅收相當(dāng)可觀。1871-1872年報(bào)告指出，1871年粵海常關(guān)對(duì)本國(guó)民船所載貨物征收了約33萬(wàn)海關(guān)兩的稅款，比1872年粵海關(guān)所征的對(duì)外貿(mào)易稅款的1/3還多，且這個(gè)數(shù)字并不能作為一年的實(shí)際收入，僅是其中的一大部分。參見(jiàn)廣州市地方志編纂委員會(huì)辦公室、廣州海關(guān)志編纂委員會(huì)編譯：《近代廣州口岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)概況——粵海關(guān)報(bào)告匯集》，暨南大學(xué)出版社1995年版，第4、45、106、84頁(yè)。1877年粵海關(guān)稅務(wù)司致函粵海關(guān)監(jiān)督和兩廣總督，甚至提及“洋貨進(jìn)口生意將大半盡歸華商，外商生意眼見(jiàn)停止”的擔(dān)憂，而這在一定程度上也是事實(shí)。(46)據(jù)1885年廣州口岸貿(mào)易報(bào)告顯示，本轄區(qū)以內(nèi)的貿(mào)易大部分被一大幫帆船所壟斷，這些帆船定期來(lái)往于港澳與廣州及鄰近諸港口之間。參見(jiàn)姚賢鎬：《中國(guó)近代對(duì)外貿(mào)易史資料：1840-1895》(第二冊(cè))，中華書(shū)局1962年版，第1078頁(yè)。

(二)海關(guān)監(jiān)督的職權(quán)在外籍稅務(wù)司勢(shì)力的擴(kuò)張下不斷收縮，但在部分領(lǐng)域仍履行重要職責(zé)

梳理康熙年間初設(shè)四大海關(guān)至晚清時(shí)期的海關(guān)監(jiān)督職位表，清朝的海關(guān)先是由中央政府委派海關(guān)監(jiān)督，后來(lái)海關(guān)官員的任命及管理體制發(fā)生變化。江、浙海關(guān)大多情況下由督撫兼管，有時(shí)由織造或道臺(tái)臨時(shí)兼管；閩海關(guān)主要由將軍管理，但并非一成不變；粵海關(guān)原來(lái)一直由清政府委派海關(guān)監(jiān)督，雍正以后，地方督撫也開(kāi)始兼管海關(guān)。除四大海關(guān)外，其他海關(guān)監(jiān)督也多由督撫、將軍、道臺(tái)，(47)如上海的海關(guān)監(jiān)督由道臺(tái)兼任?；蛘呖偠较碌奈墓?48)如汕頭的海關(guān)監(jiān)督由總督下的文官代理兼任。等兼任。無(wú)論是專設(shè)監(jiān)督或由其他官員兼任，海關(guān)監(jiān)督作為清政府派出的稅收大臣，是中國(guó)稅收自主的象征，是代表國(guó)家行使有關(guān)法律法規(guī)的官員，除了一般關(guān)務(wù)外，還兼管船政、漁政和海防，接待朝貢使臣和管理朝貢貿(mào)易、執(zhí)行部分外交政策等職責(zé)。從1854年上海成立稅務(wù)管理委員會(huì)開(kāi)始，西方勢(shì)力楔入并逐步滲透整個(gè)海關(guān)，海關(guān)監(jiān)督的權(quán)力和作用逐漸被洋人架空，甚至有學(xué)者用“空頭傀儡”來(lái)形容海關(guān)監(jiān)督。(49)陳詩(shī)啟：《中國(guó)海關(guān)史問(wèn)題初探》，中國(guó)展望出版社1987年版，第67頁(yè)。

海關(guān)監(jiān)督原本兼任的外交、監(jiān)督等職能被削弱?？滴跄觊g設(shè)立海關(guān)，除征稅外一個(gè)重要的目的是加強(qiáng)治理，由于海關(guān)是通商口岸的貿(mào)易管理機(jī)構(gòu)，不可避免接觸大量外國(guó)人，海關(guān)監(jiān)督也就成為了清政府“懷柔”制夷政策的執(zhí)行者，(50)《光緒朝大清會(huì)典》有著明確的規(guī)定：“凡交涉之務(wù)，則責(zé)成于關(guān)道(即海關(guān)監(jiān)督)，而(北洋大臣)總其大綱，以咨決于總署。通省交涉洋務(wù)事件統(tǒng)歸關(guān)道管理，地方官遇事稟聞，由關(guān)道稟總督，以咨商總理衙門(mén)臣議。各國(guó)領(lǐng)事有事，則會(huì)商關(guān)道，大者稟總督，剖斷不決者，咨呈總理衙門(mén)。凡征榷之務(wù)，則關(guān)道上其冊(cè)于大臣，按結(jié)奏報(bào)，并咨總理衙門(mén)及戶部以備核?！笔峭饨煌赓Q(mào)合一的朝貢體系的維護(hù)者。海關(guān)監(jiān)督參與的所謂外交，是清政府自認(rèn)“天朝上國(guó)”背景下對(duì)來(lái)華國(guó)家人員的管理。隨著中國(guó)與西方國(guó)家的來(lái)往增多，海關(guān)監(jiān)督不了解國(guó)際外交規(guī)則，無(wú)法承擔(dān)真正的國(guó)家間交往磋商職責(zé)，而外籍稅務(wù)司則成了總理衙門(mén)處理外交事務(wù)的重要幫手，在很多外交事件中扮演著重要角色。清朝前期，粵海關(guān)還有為皇帝暗中察看廣州地方官施政情況等隱性職能。自太平軍興起之后，“戶部之權(quán)日輕，疆臣之權(quán)日重”，(51)曾國(guó)藩：《曾文正公(國(guó)藩)全集》奏稿卷三十《江西牙厘請(qǐng)照舊征收折》，文海出版社1974年版，第3346頁(yè)。海關(guān)監(jiān)督源于戶部的隱性職能逐漸弱化。

海關(guān)監(jiān)督原本擔(dān)負(fù)的稅收管理職能并未被完全侵占。這從晚清海關(guān)的稅款征收和分配中可見(jiàn)端倪：在稅款征收的過(guò)程中，主要有五個(gè)環(huán)節(jié)，(52)晚清海關(guān)進(jìn)出口稅征收的程序?yàn)椋阂?、商人?bào)關(guān)后，海關(guān)根據(jù)報(bào)關(guān)材料對(duì)貨物進(jìn)行查驗(yàn)；二、由海關(guān)開(kāi)具“驗(yàn)單”；三、商人持“驗(yàn)單”到官銀號(hào)交納稅金，并由官銀號(hào)開(kāi)具收據(jù)；四、海關(guān)在查驗(yàn)官銀號(hào)收據(jù)后，允許商人進(jìn)出港口；五、以3個(gè)月一結(jié)，“驗(yàn)單”和收據(jù)匯總編成四柱清冊(cè)送交總理衙門(mén)和戶部。查驗(yàn)、開(kāi)具驗(yàn)單、允許放行是由洋關(guān)完成，商人持“驗(yàn)單”繳納“洋稅”并由官銀號(hào)(“中國(guó)政府的銀行”)開(kāi)具收據(jù)這一環(huán)節(jié)由海關(guān)監(jiān)督負(fù)責(zé)，且該環(huán)節(jié)涉及銀錢(qián)交易，是征稅的關(guān)鍵。此外，驗(yàn)單和收據(jù)的匯總、送交總理衙門(mén)和戶部也是由海關(guān)監(jiān)督和稅務(wù)司共同完成，海關(guān)監(jiān)督在此起到牽制與監(jiān)督的作用。在稅款分配的過(guò)程中，不論是洋關(guān)還是常關(guān)的稅收，接收戶部指令、匯解或押解款項(xiàng)、向總理衙門(mén)和戶部奏報(bào)及奏銷(xiāo)等環(huán)節(jié)均由海關(guān)監(jiān)督負(fù)責(zé)，說(shuō)明常關(guān)沒(méi)有因?yàn)橥饧悇?wù)司的加入而改變其作為一級(jí)財(cái)政部門(mén)的角色。清政府雖然需要利用外籍稅務(wù)司來(lái)增加其財(cái)政收入，但仍通過(guò)海關(guān)監(jiān)督對(duì)外籍稅務(wù)司進(jìn)行制衡，因此海關(guān)監(jiān)督得以保留部分財(cái)政職能。

(三)晚清常關(guān)與洋關(guān)的權(quán)力爭(zhēng)奪白熱化，反映出清政府中央與地方財(cái)政分配的利益調(diào)整

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，就機(jī)構(gòu)數(shù)量而言，常關(guān)總體上處于擴(kuò)張狀態(tài)。清政府每開(kāi)辟一處通商口岸，除設(shè)立洋關(guān)外，大多也同時(shí)設(shè)立常關(guān)。但是常關(guān)在與洋關(guān)的斗爭(zhēng)中漸顯頹勢(shì)，直至逐步被洋關(guān)接管。常關(guān)與洋關(guān)圍繞自港澳進(jìn)口鴉片稅厘征收權(quán)的斗爭(zhēng)過(guò)程，是晚清海關(guān)內(nèi)部博弈的一個(gè)縮影。

常關(guān)曾一度掌握著廣東海面入境鴉片的稅厘征收權(quán)。1858年中英簽訂《通商章程善后條約》(中美、中法同)后，鴉片改稱“洋藥”，鴉片貿(mào)易合法化。根據(jù)條約規(guī)定，洋藥只準(zhǔn)由洋商在通商口岸售賣(mài)，征收正稅；但只準(zhǔn)由華人攜入內(nèi)地，繳納各項(xiàng)稅賦。(53)中英《通商章程善后條約》規(guī)定：“洋藥準(zhǔn)其進(jìn)口，議定每百斤納稅銀叁拾兩，惟該商止準(zhǔn)在口銷(xiāo)賣(mài)，一經(jīng)離口，即屬中國(guó)貨物；只準(zhǔn)華商運(yùn)入內(nèi)地，外國(guó)商人不得護(hù)送。即《天津條約》第九條所載英民持照前往內(nèi)地通商，并二十八條所載內(nèi)地關(guān)稅之例，與洋藥無(wú)涉。其如何征稅，聽(tīng)?wèi){中國(guó)辦理，嗣后遇修改稅則，仍不得按照別定貨稅?！毖箨P(guān)正稅直接上繳中央，而厘金則由地方督撫支配。鴉片征收的正稅和厘金，作為當(dāng)時(shí)的重要財(cái)政收入，也成為了中央與地方財(cái)政分配中的一個(gè)敏感問(wèn)題。1866年，為了增加厘金收入，兩廣總督瑞麟決定開(kāi)放東莞、順德、香山和開(kāi)平四地，凡是由民船載運(yùn)前來(lái)的鴉片只要繳納低額的厘金，便可行銷(xiāo)內(nèi)地。這一措施的效果立竿見(jiàn)影。從1866年到1867年1年內(nèi)，經(jīng)洋關(guān)納稅的鴉片進(jìn)口總量從3411擔(dān)下降至2111擔(dān)。為進(jìn)一步加強(qiáng)管理，1868年7月，瑞麟又在九龍界東西兩側(cè)以及澳門(mén)各進(jìn)口處設(shè)立6個(gè)厘廠，征收民船鴉片厘金，所征厘金比《通商章程善后條約》規(guī)定的稅率低一半。(54)凡由民船載運(yùn)的鴉片，經(jīng)過(guò)這些厘廠，每箱只要完納十六兩銀子的厘金，“貼了印花，其后攜至指定地點(diǎn)，不受其他關(guān)稅的勒索?！边@個(gè)稅率，較諸中英《通商章程善后條約》規(guī)定的通商口岸的稅率，即侮箱繳納進(jìn)口稅(正稅)三十兩，相差幾達(dá)一半。參見(jiàn)陳詩(shī)啟：《海關(guān)總稅務(wù)司對(duì)鴉片稅厘并征與粵海常關(guān)權(quán)力的爭(zhēng)奪和葡萄牙的永據(jù)澳門(mén)》，《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》1982年第1期。赫德對(duì)此十分不滿，向總理衙門(mén)申訴要求在收取厘金的同時(shí)，為洋關(guān)收取正稅。對(duì)此，清政府并未同意。之后，赫德進(jìn)而又提出：“在澳門(mén)之拱北灣、關(guān)閘、石角、前山四處設(shè)立公所，代關(guān)納稅”，并聲稱“已由總稅務(wù)司將各關(guān)巡查洋稅之輪船，調(diào)赴廣東，其巡船已札粵海關(guān)稅務(wù)司備齊，擬委副稅務(wù)司布浪專司其事”。為增加中央稅收，清政府接受了赫德開(kāi)征鴉片稅的請(qǐng)求，但仍拒絕由稅務(wù)司負(fù)責(zé)，責(zé)令瑞麟自行開(kāi)征鴉片正稅。1870年，廣東海面常關(guān)的稅廠和厘卡合并，開(kāi)始在香港外圍開(kāi)征鴉片稅厘，但鴉片稅厘的征收在常關(guān)而不是洋關(guān)的管轄之下。在澳門(mén)，該舉措起初遭到反對(duì)，為此瑞麟還組織了一支艦隊(duì)封鎖澳門(mén)港，通過(guò)談判成功達(dá)成在澳門(mén)外圍設(shè)立稅廠的目的。

改由洋關(guān)統(tǒng)一征收鴉片稅厘，一定程度反映了中央對(duì)地方財(cái)權(quán)的回收。1875年，赫德借馬嘉理事件再次向清政府提出由洋關(guān)負(fù)責(zé)鴉片征稅，至1876年簽訂《中英煙臺(tái)條約》，確定所有進(jìn)入通商口岸的鴉片應(yīng)繳納的進(jìn)口稅和厘金都由洋關(guān)統(tǒng)一征收，(55)《中英煙臺(tái)條約》明確：“英商于販運(yùn)洋藥入口時(shí)，由新關(guān)派人稽查，封存棧房或是船，俊售賣(mài)時(shí)，洋商照例完稅，并令買(mǎi)客一并在新關(guān)輸納厘稅，以免偷漏。其應(yīng)抽厘稅若干，由各省察勘情形酌辦。”但由于對(duì)征收的具體數(shù)目不能達(dá)成一致意見(jiàn)，這項(xiàng)由國(guó)際條約明確的事項(xiàng)足足8年不能落地，(56)地方大吏李鴻章主張鴉片每百斤征收正稅三十兩、厘金八十兩，計(jì)稅厘一百一十兩，左宗棠則奏請(qǐng)加至一百五十兩；威妥瑪和赫德的建議是一百兩。其中也隱現(xiàn)著地方勢(shì)力與中央政府的權(quán)力角逐。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)以來(lái)籌餉權(quán)的下放，使地方督撫控制下的地方財(cái)政勢(shì)力日漸膨脹。由于地方勢(shì)力膨脹、軍需支出增長(zhǎng)等原因，截留常關(guān)稅款也成為地方政府的重要財(cái)源之一。洋關(guān)逐步成為中央政府掌握財(cái)權(quán)的一個(gè)抓手，而厘金局以及理論上由中央政府管理的常關(guān)，則逐漸傾向于代表地方督撫的利益。1887年，赫德通過(guò)慶親王奕劻奏準(zhǔn)把各稅廠剛開(kāi)辦一年的百貨厘金也交給海關(guān)征收，而張之洞奏請(qǐng)為常關(guān)保留厘金。諭旨對(duì)張之洞等的奏折進(jìn)行了嚴(yán)行斥責(zé)，稱：“該督等于朝廷全局通籌之意，毫不體察，輒挾持偏見(jiàn)，故作危詞，竟以六廠員棄一撤，從此天下利權(quán)悉入洋人之手!殊不思稅司由我而設(shè)，洋稅自我而收，現(xiàn)在海關(guān)歲入增至一千五百余萬(wàn)，業(yè)已明效可觀；即使并征之議，此后辦理，設(shè)有窒礙，盡可隨時(shí)變通，復(fù)歸舊制，豈外海內(nèi)地稅厘財(cái)源統(tǒng)歸彼族耶？”(57)陳詩(shī)啟：《海關(guān)總稅務(wù)司對(duì)鴉片稅厘并征與粵海常關(guān)權(quán)力的爭(zhēng)奪和葡萄牙的永據(jù)澳門(mén)》，《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》1982年第1期。從當(dāng)年7月起，所有來(lái)往香港、澳門(mén)貿(mào)易的華籍民船，在九龍、拱北兩關(guān)區(qū)內(nèi)，由常關(guān)改歸稅務(wù)司管理。對(duì)此，赫德說(shuō)：“我們業(yè)已勝利?，F(xiàn)在我將各通商口岸往來(lái)香港和澳門(mén)的民船貿(mào)易，從粵海關(guān)監(jiān)督的掌握中搶了過(guò)來(lái)，置于稅務(wù)司的管轄之下。”(58)魏爾特：《赫德與中國(guó)海關(guān)》(上冊(cè))，陳?凖(才、陸琢成等譯，廈門(mén)大學(xué)出版社1997年版，“譯序”第5頁(yè)。洋關(guān)接管廣東六廠后，九龍和拱北海關(guān)向中央政府每年提供100萬(wàn)兩左右稅收，遠(yuǎn)超過(guò)接管前的16-17萬(wàn)兩稅收。(59)The Chinese Maritime Customs：Returns of Trade and Trade Reports, 1888-1894 .洋關(guān)與常關(guān)(廣東海面實(shí)行稅厘并征)的稅源爭(zhēng)奪，一定程度上也是晚清中央與地方財(cái)政紛爭(zhēng)的表現(xiàn)。

三、落敗與終結(jié)：中國(guó)半殖民地化程度加深、商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展及封建吏治走向末路的結(jié)果

國(guó)民政府于1931年裁撤常關(guān)，其征稅職能由洋人直接管理的海關(guān)等機(jī)構(gòu)繼承。這一歷史事件，不僅是當(dāng)時(shí)政府機(jī)構(gòu)職能的重要變化，同時(shí)也是中國(guó)近代史上政府財(cái)政體系的一次重大調(diào)整，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、內(nèi)外因作用的必然結(jié)果。

(一)國(guó)家主權(quán)逐步喪失，半殖民地程度不斷加深，是常關(guān)走向沒(méi)落的根本原因

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，中國(guó)與西方列強(qiáng)簽訂了一系列不平等條約，領(lǐng)土、貿(mào)易、關(guān)稅等主權(quán)逐步遭到嚴(yán)重破壞，背負(fù)了大量賠款和外債，半殖民地化程度不斷加深。據(jù)統(tǒng)計(jì)，清朝政府從1841年5月至1912年2月近71年時(shí)間內(nèi)，共簽訂了411條不平等條約；北洋軍閥政府從1912年3月至1927年5月15年內(nèi)，又簽訂了243條不平等條約。(60)高放：《近現(xiàn)代中國(guó)不平等條約的來(lái)龍去脈》，《南京社會(huì)科學(xué)》1990年第2期。近代中國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)賠款總值為銀元17.35億元(折庫(kù)平銀為10.45億兩，折海關(guān)銀則為8.83億兩)，(61)趙德馨：《近代中西關(guān)系與中國(guó)社會(huì)發(fā)展道路》，湖北人民出版社1993年版。而1840年左右，清政府全部中央財(cái)政年收入約4000萬(wàn)兩，到20世紀(jì)的前10年，每年也只有一億兩左右，(62)費(fèi)正清：《劍橋中國(guó)晚清史》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1985年版，第75-78頁(yè)。承擔(dān)著一個(gè)正常國(guó)家難以承受的賠款資金壓力。在這樣的背景下，政府財(cái)政體系陷入半殖民地化深淵，洋關(guān)得以迅速發(fā)展壯大，直至取代常關(guān)。一方面，出于當(dāng)權(quán)政府償還外債的需要，洋關(guān)能較好地管理洋商貿(mào)易，廉潔高效，為清政府帶來(lái)穩(wěn)定可觀的財(cái)政收入，可以說(shuō)，洋關(guān)保障了賠款，而賠款也成就了洋關(guān)；另一方面，由于國(guó)家關(guān)稅主權(quán)的喪失，列強(qiáng)的庇護(hù)使洋關(guān)在運(yùn)行中所能夠占有超乎一般政府機(jī)構(gòu)的資源，這是常關(guān)遠(yuǎn)不能及的。1901年之前，洋關(guān)對(duì)常關(guān)的侵蝕主要體現(xiàn)在財(cái)政收入上的此消彼長(zhǎng)，而此后的侵蝕則表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)職能的直接取代。《辛丑條約》規(guī)定，“所有常關(guān)各進(jìn)款，在各通商口岸之常關(guān)，均歸新關(guān)管理”。其后，負(fù)責(zé)交涉和談的慶親王奕劻和李鴻章于1901年8月29日通知赫德“常關(guān)分設(shè)稅局多在內(nèi)地，距口岸自數(shù)里至數(shù)十里、數(shù)百里不等。其距口岸太遠(yuǎn)者，歸稅司兼管甚多不便。應(yīng)定明內(nèi)地分局在距口岸五十里以內(nèi)者，歸稅司兼管，其在五十里以外者，仍由各該關(guān)監(jiān)督專管，以清界限?！?63)侯彥伯：《從財(cái)政透明化評(píng)價(jià)清末海關(guān)兼管常關(guān)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。于是，通商口岸五十里內(nèi)常關(guān)陸續(xù)歸由稅務(wù)司管轄。此后，粵海關(guān)、閩海關(guān)等五十里外常關(guān)也相繼進(jìn)行了改革。(64)光緒三十三年五月初九日陳璧奏，中國(guó)第一歷史檔案館藏《軍機(jī)處錄付奏折》，檔號(hào)：3-129-6445-12。參見(jiàn)岑春煊：《樂(lè)齋漫筆》，文海出版社1971年版，第13頁(yè)。辛亥革命爆發(fā)后，各省紛紛起義，清朝統(tǒng)治瓦解，國(guó)內(nèi)政局混亂。1911年11月，公使團(tuán)在上海舉行會(huì)議，通過(guò)《稅款歸還債款各款辦法》，明確中國(guó)海關(guān)稅款保管權(quán)由總稅務(wù)司掌握。(65)中國(guó)海關(guān)通志編纂委員會(huì)：《中國(guó)海關(guān)通志》，方志出版社2012年版，第44頁(yè)。此后，不僅海關(guān)和五內(nèi)常關(guān)機(jī)構(gòu)由稅務(wù)司管理，稅收也由總稅務(wù)司直接接管。

1928年北伐戰(zhàn)爭(zhēng)取得勝利以后，南京國(guó)民政府從形式上統(tǒng)一全國(guó)，資本主義政權(quán)下國(guó)際環(huán)境改善，海關(guān)二元體制存在的價(jià)值弱化。國(guó)民政府開(kāi)始著手開(kāi)展關(guān)務(wù)行政改革，成立關(guān)務(wù)署統(tǒng)一管理洋關(guān)和常關(guān)，為強(qiáng)化中國(guó)政府對(duì)海關(guān)的主權(quán)采取了不少措施。對(duì)于國(guó)民政府而言，無(wú)論從外交考慮還是從管理效率考慮，都不可能裁撤扮演著重要財(cái)政作用的洋關(guān)，而裁撤常關(guān)則是一個(gè)可行的選擇。1928年，國(guó)民政府實(shí)行統(tǒng)稅，此后，又?jǐn)U大了統(tǒng)稅范圍。1930年，新增的海關(guān)稅及附加稅全部收入達(dá)1.45億兩，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了之前值百抽五的海關(guān)稅(船鈔除外)的0.96億兩，而此時(shí)常關(guān)稅的全部收入(連計(jì)民船在內(nèi))只有0.02億兩，(66)陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史》，人民出版社2002年版，第885頁(yè)。這為國(guó)民政府最終廢除常關(guān)制度和厘金制度創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)條件。從1931年1月1日開(kāi)始，全部沿?；騼?nèi)地的常關(guān)被南京國(guó)民政府裁撤，五內(nèi)常關(guān)及部分人員也陸續(xù)被裁，關(guān)產(chǎn)轉(zhuǎn)由洋關(guān)接管。

(二)常關(guān)沿襲了封建制度的種種弊端，雖然歷經(jīng)多次變革，但相較于洋關(guān)的西方管理模式，仍表現(xiàn)出明顯的落后性

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，西方列強(qiáng)破除了清朝行商壟斷對(duì)商品進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的阻礙，但額外捐輸與嚴(yán)重腐敗仍然使正常貿(mào)易承受著不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，地方流氓和官吏勾結(jié)嚴(yán)重影響商品流通秩序，(67)如滸墅關(guān)，“米船未到關(guān)口以前，有地棍名曰白拉，于上游各口，將米分貯小船繞越大關(guān)，謂之并駁；貨船抵關(guān)附近，有包攬帶至銀店，買(mǎi)銀交課者謂之埠家；銀店人到船看貨謂之摸舵；艙到關(guān)口，派家人丈量下船鑒查，所用飯錢(qián)謂之標(biāo)禮；稅錢(qián)易銀余剩謂之半買(mǎi)；以上名目非偷漏虧課，即擾累病商?！眳⒁?jiàn)宮中檔，朱批奏折，道光十三年二月初六日，滸墅關(guān)監(jiān)督豫堃折，膠片第20卷第1896號(hào)，中國(guó)第一歷史檔案館藏。稅收逐步從常關(guān)流向洋關(guān)。至光緒二十七年(1901年)五內(nèi)常關(guān)納入洋關(guān)管理時(shí)，粵海常關(guān)稅收僅占乾隆“一口通商”時(shí)期的20%，閩海關(guān)僅占13.2%。(68)祁美琴：《清代榷關(guān)制度研究》，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社2004年版，第450-451頁(yè)?；陂L(zhǎng)期以來(lái)常關(guān)制度的積弊，清政府對(duì)常關(guān)進(jìn)行了積極的整頓和變革。光緒二十五年(1899年)六月初四日，“上諭各省關(guān)稅、厘金、鹽課積弊太深，亟宜整頓”。(69)光緒二十五年十一月初十日，山東巡撫李秉衛(wèi)折。中國(guó)第一歷史檔案館：《光緒朝朱批奏折》(第七四輯)，中華書(shū)局1995年版。一方面，清政府通過(guò)集約管理節(jié)省開(kāi)支。大力整頓吏治，如光緒三十年(1904年)六月初三日下令對(duì)淮安關(guān)徹底整頓，署理兩江總督周馥“將該關(guān)丁書(shū)吏役淘汰一千三百余名”。(70)福建省地方志編委會(huì)：《福建志·海關(guān)志》，方志出版社1995年版。精簡(jiǎn)冗余機(jī)構(gòu)，如閩海關(guān)裁撤兩處稅行，改為稅務(wù)分局委員設(shè)柜收銀。另一方面，清政府通過(guò)提振民船貿(mào)易增加收入。廢除陋規(guī)雜費(fèi)。如原先閩海關(guān)的一些口岸委員“坐收其利，其浮收之款有所謂單禮、哨禮、尺禮、件錢(qián)、印錢(qián)，又有所謂斡水春彩者，雖各處名目不同，多寡不一，大多例外私收，分肥入己”，(71)光緒三十四年九月二十六日，閩浙總督松壽折，中國(guó)第一歷史檔案館，《光緒朝朱批奏折》(第七五輯)，中華書(shū)局1995年版，第193—195頁(yè)。清政府將上述雜款全部廢除。實(shí)施優(yōu)惠政策，吸引商人繳稅，如閩海關(guān)“自減稅率招來(lái)民船”。(72)福建省地方志編委會(huì)：《福建志·海關(guān)志》，方志出版社1995年版。經(jīng)過(guò)這一輪改革，部分常關(guān)稅費(fèi)實(shí)現(xiàn)增收，然而囿于各種條件限制，改革無(wú)力徹底扭轉(zhuǎn)常關(guān)頹勢(shì)，尤其是在內(nèi)地常關(guān)中未能取得明顯成效。光緒三十一年(1905年)發(fā)布諭旨“贛關(guān)常稅，自同治初年以迄于今，歷屆均系短收”“近年臨清關(guān)，改派委員經(jīng)征收銀十余萬(wàn)；粵海關(guān)自裁監(jiān)督，改歸兩廣總督征收，每年約可增收五十余萬(wàn)；令贛關(guān)征稅事宜應(yīng)徹底查清。”(73)光緒三十二年十二月十八日，江西巡撫胡廷干折。中國(guó)第一歷史檔案館：《光緒朝朱批奏折》(第七四輯)，中華書(shū)局1995年版。這些改革主要是為了緩解政府的財(cái)政壓力，但是在常關(guān)組織架構(gòu)、管理制度、人員結(jié)構(gòu)大體不變的情況下，很難從根本上改變常關(guān)。

相比較之下，洋關(guān)的管理模式在當(dāng)時(shí)更為先進(jìn)，常關(guān)在洋關(guān)的接管和改造下，行政效率得到提升。隨著1886年中英《香港鴉片貿(mào)易協(xié)定》(74)《香港鴉片貿(mào)易協(xié)定》規(guī)定“由總稅務(wù)司在中國(guó)之九龍地方便宜處所設(shè)立新關(guān)，以便發(fā)賣(mài)洋藥稅單?！眳⒁?jiàn)《中國(guó)海關(guān)與中葡里斯本草約》，中華書(shū)局1983年版，第8頁(yè)。和1887年中葡《里斯本草約》的簽訂，(75)赫德以“葡國(guó)永駐管理澳門(mén)以及屬澳之地”為條件，命金登干簽訂《中國(guó)海關(guān)與中葡里斯本草約》。外籍稅務(wù)司獲得了港澳常關(guān)管理權(quán)。作為最先被外籍稅務(wù)司勢(shì)力滲透的常關(guān)，港澳常關(guān)成為了赫德推行系列改革措施的“試驗(yàn)田”。赫德提出港澳與內(nèi)地之間一切民船貿(mào)易進(jìn)出口稅率依據(jù)洋關(guān)稅則征收、凡由非通商口岸運(yùn)往港澳兩地出口貨物一律征收洋關(guān)稅額的一半作為通過(guò)稅等改革意見(jiàn)，由于廣東當(dāng)?shù)毓賳T反對(duì)，未能得以實(shí)施，(76)高柳松一郎：《中國(guó)關(guān)稅制度論》(第四編)，山西人民出版社2015年版，第43頁(yè)。但也為后來(lái)常關(guān)的改革作了鋪墊。洋關(guān)接管五十里內(nèi)常關(guān)后，各常關(guān)在總稅務(wù)司赫德的推動(dòng)下引進(jìn)部分洋關(guān)管理思路。在人事組織方面，雖然赫德要求“所有各口現(xiàn)在辦事之人擬均留用，俟試辦略有頭緒時(shí)再定去留”，(77)中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史資料叢刊編輯委員會(huì)：《中國(guó)海關(guān)與義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)》，中華書(shū)局1983年版，第55頁(yè)。但實(shí)際上有大批華員以查明“工作不力”為由遭到裁撤，也有一些華員因?yàn)樾劫Y待遇與洋員差別太大等不公平待遇而辭職。同時(shí)，常關(guān)被安插了大量洋員，如八國(guó)聯(lián)軍侵占天津后在該地成立了一個(gè)軍事統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠天津常關(guān)稅收，后隨著八國(guó)聯(lián)軍完全掌控天津常關(guān)，該機(jī)構(gòu)的洋員全部進(jìn)入常關(guān)。隨著越來(lái)越多洋員參與常關(guān)的管理，常關(guān)行政日益西化。在稅收改革方面，主要?jiǎng)幼魇墙y(tǒng)一稅則、提高稅率。常稅主要定于雍正、乾隆等時(shí)期，跨時(shí)久遠(yuǎn)，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了很多不合理的現(xiàn)象。在《辛丑條約》簽訂之時(shí)，赫德與西方列強(qiáng)達(dá)成“諒解”，保證將常關(guān)“那些稅則定得越能多收稅款越好?！?78)萊特：《中國(guó)關(guān)稅沿革史》，商務(wù)印書(shū)館1963年版，第387頁(yè)。常關(guān)逐步引入了洋關(guān)的征稅管理辦法和思路，各地常關(guān)稅則刪繁就簡(jiǎn)，減除了一些繁瑣的附加稅，一定程度上減少了官員的貪污腐敗，提高了常關(guān)的運(yùn)行效率，增加了常關(guān)的稅收。光緒三十年(1904年)初，戶部奏稱：“近來(lái)常關(guān)之交新關(guān)代征者，雖各關(guān)未能一律足額統(tǒng)計(jì)，第一年期內(nèi)，共溢征銀九十七萬(wàn)六千余兩，第二年期滿，較上屆又共溢征銀八十八萬(wàn)七千余兩?！?79)陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史問(wèn)題初探》，人民出版社1987年版，第359頁(yè)。西方管理模式的引入，間接起到去封建化的效果，對(duì)常關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)性的腐敗釜底抽薪，提高了行政運(yùn)行效率，也從側(cè)面反映出原常關(guān)管理的落后性。

(三)常關(guān)的存在逐漸不適應(yīng)國(guó)內(nèi)商品自由流通的需要，其機(jī)構(gòu)和職能裁撤具有歷史必然性

隨著近代以來(lái)經(jīng)濟(jì)大門(mén)洞開(kāi)，中國(guó)商品流通格局發(fā)生了巨大變化，原來(lái)的民船(木帆船)貿(mào)易大量向輪船貿(mào)易轉(zhuǎn)移，削弱了征收民船稅的常關(guān)的財(cái)政作用。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，近代輪船逐漸由外國(guó)進(jìn)入中國(guó)并迅速興起，相比中國(guó)傳統(tǒng)的木船，外國(guó)輪船在載重量、速度和運(yùn)費(fèi)等方面都具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)；多數(shù)時(shí)候享有民船并不具有的稅收優(yōu)惠權(quán)利，如繳納子口稅后即可暢行內(nèi)地，而民船則需處處繳納厘金；在太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)等戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，輪船也更為安全，因此，多數(shù)民船貿(mào)易逐步向輪船轉(zhuǎn)移。1861年至1938年的近80年間，外國(guó)輪船公司經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)江航運(yùn)的達(dá)20家，擁有輪船總數(shù)達(dá)100艘，總噸數(shù)不下15萬(wàn)噸。(80)謝元魯：《長(zhǎng)江流域交通與經(jīng)濟(jì)格局的歷史變遷》，《中國(guó)歷史地理論叢》1995年第1期。沿邊交通格局也發(fā)生了重大改變，由陸路和水路向鐵路轉(zhuǎn)移，商品流通的效率不斷提高，但稅收均歸洋關(guān)，常關(guān)的稅收越來(lái)越少。撤銷(xiāo)常關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置，是順應(yīng)商品流通格局變化的舉措，符合發(fā)展起來(lái)的民族資本主義經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)內(nèi)商品自由流通的市場(chǎng)環(huán)境的需要。

在各通商口岸實(shí)施“中華民國(guó)海關(guān)進(jìn)口稅稅則”的意義，不僅僅在于稅額的改變，它實(shí)際上一舉改變了中國(guó)自古以來(lái)的稅收體系，是區(qū)分進(jìn)出口稅與國(guó)內(nèi)貿(mào)易稅的分水嶺，成為現(xiàn)代稅制的開(kāi)端。海關(guān)作為榷關(guān)序列下的機(jī)構(gòu)，并非專為征收進(jìn)出口稅而設(shè)。雖然近代以來(lái)的洋關(guān)主要征收進(jìn)出口稅，但也不是以此定義區(qū)分稅種，其初衷是為了適應(yīng)“條約時(shí)代”對(duì)洋人貿(mào)易的管理，而后征稅范圍又日益拓展；相應(yīng)的，常關(guān)主要對(duì)運(yùn)輸工具是民船的貿(mào)易征收稅款，其實(shí)就是處理傳統(tǒng)的華人征稅業(yè)務(wù)，其中既有國(guó)內(nèi)貿(mào)易也有進(jìn)出口貿(mào)易。實(shí)施“中華民國(guó)海關(guān)進(jìn)口稅稅則”的一個(gè)重要改變，就是將進(jìn)出口稅和國(guó)內(nèi)貿(mào)易稅區(qū)分開(kāi)來(lái)，從而將海關(guān)改制為專收進(jìn)出口稅的部門(mén)，而撤銷(xiāo)原來(lái)主要征收國(guó)內(nèi)貿(mào)易稅的部門(mén)，其中就包括常關(guān)。

國(guó)境稅代替國(guó)內(nèi)稅與世界各國(guó)稅收體系變革的大趨勢(shì)相吻合，是經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)內(nèi)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。從關(guān)稅的發(fā)展歷史看，在國(guó)際貿(mào)易尚未興起的時(shí)代，世界各國(guó)都是通過(guò)內(nèi)部關(guān)稅來(lái)保障財(cái)政收入和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，在古雅典時(shí)期的歐洲，封建諸侯在其領(lǐng)土設(shè)立征稅機(jī)構(gòu)，通過(guò)城市、道路、海港等進(jìn)行收費(fèi)，作為保護(hù)交通的報(bào)酬。中國(guó)以關(guān)命名的征稅機(jī)構(gòu)，在設(shè)立之初也主要是征收國(guó)內(nèi)流通稅，極少涉及進(jìn)出口貿(mào)易。清政府規(guī)定，商人運(yùn)輸商品時(shí)，必須“直赴關(guān)口按例輸稅，陸路不許遠(yuǎn)避別口，水路不得私走支河，若有船戶、腳夫包送，希圖漏稅等弊，將奸商、船戶等分別究治”。(81)《皇朝政典類篡》第九十卷。規(guī)定商人的行走路線，在以內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)為主的歷史條件下，有助于增加稅收、規(guī)范商業(yè)發(fā)展，但隨著鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后外向型經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，通商口岸逐漸增多，國(guó)內(nèi)商路四通八達(dá)，商品貿(mào)易日趨繁榮，在國(guó)內(nèi)處處設(shè)關(guān)征稅很大程度上影響了商品的自由流通和商業(yè)的快速發(fā)展。近代以后，廢棄內(nèi)地關(guān)稅已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)下各國(guó)的必由之路，取而代之的是國(guó)境關(guān)稅，目的是更好地保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，從16世紀(jì)開(kāi)始，英國(guó)撤銷(xiāo)國(guó)內(nèi)征稅機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一建立機(jī)構(gòu)征收國(guó)境關(guān)稅，在英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命期間，廢除包稅制，由關(guān)稅委員會(huì)統(tǒng)一管理海關(guān)、進(jìn)行關(guān)稅征收。歐洲其他各國(guó)也相繼紛紛統(tǒng)一關(guān)稅征收，如1840年的瑞士、1859年的意大利、1871年的德意志，均形成了統(tǒng)一的關(guān)稅征收制度。國(guó)民政府取消常關(guān)也是在此背景下對(duì)便利國(guó)內(nèi)商貿(mào)流通的一個(gè)考慮。1922年商會(huì)代表主張裁撤常關(guān)時(shí)談到，“此種內(nèi)國(guó)稅關(guān)制度，歐美兩百年前，有行之者，至今廢除殆盡，吾國(guó)何獨(dú)存此秕政，妨礙商民?！?82)《申報(bào)》，民國(guó)十一年九月十七日刊。1930年，總稅務(wù)司梅樂(lè)和指出：“政府將國(guó)內(nèi)貿(mào)易捐稅盡可能取消實(shí)屬富有遠(yuǎn)見(jiàn)之重大措施……貿(mào)易自身能夠適應(yīng)合理賦稅，但一切對(duì)貿(mào)易非法榨取之違規(guī)收費(fèi)及隨意征稅自應(yīng)全部根除……欲使中國(guó)躋身于世界工商業(yè)大國(guó)之林，遲早必須完成此項(xiàng)工作?！?83)海關(guān)總署編譯會(huì)：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編：1911-1930年》(第二卷)，中國(guó)海關(guān)出版社2003年版，第531頁(yè)。

小結(jié)

常關(guān)的前身榷關(guān)，是封建社會(huì)自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的政治產(chǎn)物，其天職是保障財(cái)政收入、維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，西方勢(shì)力深度染指中國(guó)，在實(shí)行外籍稅務(wù)司制度的洋關(guān)出現(xiàn)后，常關(guān)在試圖維護(hù)既有權(quán)力格局的同時(shí)，逐漸被賦予新的角色內(nèi)涵。在此過(guò)程中，當(dāng)權(quán)政府受形勢(shì)的變化和自身利益的支配，對(duì)常關(guān)和洋關(guān)的態(tài)度也在不斷轉(zhuǎn)變，從最初將海關(guān)監(jiān)督管理下的常關(guān)作為海關(guān)的主體，把常關(guān)作為遏制洋關(guān)勢(shì)力增長(zhǎng)的重要力量，到后來(lái)支持洋關(guān)擴(kuò)大稅收征管范圍、不斷削弱常關(guān)實(shí)際權(quán)力直至最終裁撤常關(guān)，是近代中國(guó)社會(huì)內(nèi)外交困、多方角力、主權(quán)不斷喪失、半殖民地化程度不斷加深的復(fù)雜歷史過(guò)程的一個(gè)縮影。

赫德曾說(shuō)過(guò)：“如果列強(qiáng)不插手中國(guó)的事務(wù)，她還能和以前一樣，成為一個(gè)整體。但是，列強(qiáng)都在努力將她拉向某個(gè)方向，她將會(huì)越來(lái)越松散，乃至解體。”(84)王宏斌：《赫德爵士傳：大清海關(guān)洋總管》，文化藝術(shù)出版社2000年版，第351頁(yè)。常關(guān)和洋關(guān)兩者職能和影響力的此消彼長(zhǎng)，正是封建主義和帝國(guó)主義、自然經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)相互角力的縮影。雖然常關(guān)及海關(guān)監(jiān)督一度居于海關(guān)管理的主導(dǎo)地位，雖然粵海關(guān)長(zhǎng)期保持較大的貿(mào)易管理體量，雖然清末和民國(guó)時(shí)期統(tǒng)治階級(jí)對(duì)常關(guān)管理體制機(jī)制進(jìn)行了數(shù)番變革，但常關(guān)作為封建社會(huì)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物、政治工具和政權(quán)象征，注定了退出歷史舞臺(tái)的宿命。直到新中國(guó)成立，完全意義上的獨(dú)立自主的人民海關(guān)才真正誕生。