我國社會養(yǎng)老保險制度改革與發(fā)展政策建議

陳文滿，向柳如

（張家界航空工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，湖南 張家界427000）

一、引言

到本世紀(jì)中葉，我國人口老齡化將達(dá)到高峰，大規(guī)模人口老齡化，使經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和國家治理面臨巨大挑戰(zhàn)，黨和政府面臨新的任務(wù)和課題。人口老齡化快速發(fā)展使得養(yǎng)老問題受到社會廣泛關(guān)注，養(yǎng)老保險是社會保障體系中極為重要也是改革難度較大的一項制度，黨和國家非常重視關(guān)系到民生福祉的社會養(yǎng)老保險問題，將社會養(yǎng)老保險作為社會保障體系的重要制度安排來推動與發(fā)展。2019 年中國60 歲以上老年人口達(dá)25388 萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65 周歲及以上人口17603 萬人，占總?cè)丝诘?2.6%。[1]我國養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了幾十年的改革與發(fā)展，養(yǎng)老保險保障范圍日益廣泛，保障對象包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民以及靈活就業(yè)人員群體，隨著人口老齡化日益嚴(yán)重，社會養(yǎng)老保險制度在發(fā)展過程中也存在著問題與挑戰(zhàn)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在缺口，養(yǎng)老保險基金收支地區(qū)之間不平衡，養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)重，養(yǎng)老保險基金運(yùn)行中存在籌資障礙和技術(shù)障礙，如何構(gòu)建公平合理的社會養(yǎng)老保險制度是關(guān)系到國計民生的重大任務(wù)與課題，因此要進(jìn)一步解決養(yǎng)老保險基金收支不平衡問題，推動社會養(yǎng)老保險制度公平、健康與可持續(xù)發(fā)展。

二、社會養(yǎng)老保險制度的理論基礎(chǔ)

西方國家最早實施養(yǎng)老保險制度，但主要是維護(hù)資產(chǎn)階級利益，我國養(yǎng)老保險制度是在計劃經(jīng)濟(jì)體制時期建立和發(fā)展起來的，維護(hù)社會主義勞動者的公平權(quán)益。公平是人類社會追求的共同目標(biāo)，有了公平社會成員的生存與發(fā)展才有保障，公平與否直接關(guān)系到社會穩(wěn)定，發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)要堅持公平公正的價值理念和發(fā)展目標(biāo)，維護(hù)公平與促進(jìn)社會發(fā)展是黨和政府治國理政的核心價值取向，社會養(yǎng)老保險制度是體現(xiàn)公平并促進(jìn)社會公正的制度，是社會保障制度的重要組成部分，要讓社會養(yǎng)老保險制度覆蓋到社會中的每一個成員，保護(hù)社會全體成員的共同利益和福利待遇，正確解決與處理涉及養(yǎng)老保險領(lǐng)域公平公正的現(xiàn)實問題。

隨著社會主義經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革的不斷深入，我國養(yǎng)老保險制度也發(fā)生了重大的變革，為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。根據(jù)《2018 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》（民函〔2019〕82 號），截至2018 年底，全國各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施16.8 萬個，養(yǎng)老床位合計達(dá)到727.1 萬張，比上年增長3.3%，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位29.1 張。[2]雖然我國社會養(yǎng)老保險事業(yè)取得了可喜的成績，但已有的基礎(chǔ)設(shè)施仍難以滿足老齡社會的所有需求，離完全成熟和完善的養(yǎng)老保險制度還存在一定距離，需要構(gòu)建公平的制度作為保障，公平理論是社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的基礎(chǔ)和理論依據(jù)，中國特色的社會養(yǎng)老保險制度惠及到社會中的每一個公民，而不是特權(quán)階層和特殊群體所享受的待遇。無論經(jīng)濟(jì)社會處于哪個發(fā)展階段，制度都是公平正義的保證，要建立和優(yōu)化公平公正的養(yǎng)老保險制度，不斷增進(jìn)老年人的福祉。

三、中國特色社會養(yǎng)老保險制度改革歷程

我國社會養(yǎng)老保險制度在發(fā)展過程中經(jīng)歷了巨大的變革和創(chuàng)新，適合我國的國情，從最早實施福利型養(yǎng)老保險到保險型養(yǎng)老保險，最后到構(gòu)建新型社會養(yǎng)老保險，養(yǎng)老保險事業(yè)在改革與變革中取得了可喜的成就，這也為推動和確保未來養(yǎng)老保險制度的公平與發(fā)展提供了參考與啟示。

（一）福利型養(yǎng)老保險制度改革時期

改革開放前一直到1990 年，我國實施的是福利型社會養(yǎng)老保險發(fā)展模式，1951 年2 月《勞動保險條例》作為我國第一部社會保障法規(guī)開始實行，該條例是對職工退休年齡和養(yǎng)老金等進(jìn)行規(guī)定的福利型勞動保險制度。福利保障型養(yǎng)老保險適應(yīng)我國當(dāng)時的國情，從制度上彰顯了社會主義的優(yōu)越性，但“生老病死有勞?！钡母＠宛B(yǎng)老保險將家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給了政府。這時期國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員實行退休金養(yǎng)老制度，職工的生活有國家保障，繳費(fèi)由單位承擔(dān)，職工不需要繳納養(yǎng)老保險金，政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位在養(yǎng)老待遇方面存在著較大差別。[3]隨著企業(yè)改革的深入，80 年代養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了調(diào)整，養(yǎng)老保險待遇逐步提高。實際上這些制度并非嚴(yán)格意義上的社會養(yǎng)老保險制度，屬于福利型制度模式，能夠為年老喪失勞動能力的職工提供生活保障，使職工年老后生活無憂、安度晚年，反映了國家和社會的進(jìn)步。但1991 年之前的養(yǎng)老保險制度對農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域涉及較少，只是進(jìn)行了初步的探索。隨著國家實行經(jīng)濟(jì)體制改革，企業(yè)的養(yǎng)老保險金負(fù)擔(dān)過重，國家大包大攬的養(yǎng)老保險制度模式存在著缺陷和不足，國家開始探索實行社會化養(yǎng)老保險制度。

（二）傳統(tǒng)保險型社會養(yǎng)老保險制度改革時期

1991 年后我國進(jìn)入保險型社會養(yǎng)老制度改革時期，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，改革的目標(biāo)是籌建多層次的社會養(yǎng)老保險體系，養(yǎng)老保險繳費(fèi)由國家、企業(yè)和個人共同承擔(dān)，保障范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險模式有力推動了職工基本養(yǎng)老保險體制改革。1997 年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，將企業(yè)職工養(yǎng)老保險作為社會養(yǎng)老保險制度改革的重要內(nèi)容，確定了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的統(tǒng)一的企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險改革方案，企業(yè)養(yǎng)老保險制度的適用范圍逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)與職工，部分保險繳費(fèi)由個人承擔(dān)，養(yǎng)老保險繳費(fèi)的比例也在逐步提高，單位的保險繳費(fèi)責(zé)任更大。20 世紀(jì)90 年代初部分條件成熟的地區(qū)建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點(diǎn)，1995 年《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見》由國家民政部批準(zhǔn)并開始實行，部分地方政府經(jīng)民政部授權(quán)頒布了適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險地方政策與法規(guī)，將養(yǎng)老保險覆蓋面由城鎮(zhèn)擴(kuò)大到農(nóng)村和非公有制經(jīng)濟(jì)。這一時期養(yǎng)老保險將社會統(tǒng)籌層面的基本養(yǎng)老保險、企業(yè)自籌的補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人自愿參與儲蓄性養(yǎng)老保險結(jié)合起來。[4]各級政府加強(qiáng)了對基金的監(jiān)督與管理，健全各項財務(wù)會計制度，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基金增值運(yùn)營機(jī)制和基金管理監(jiān)督體系。但這時期養(yǎng)老保險存在城鄉(xiāng)之間的顯著差距，對參保人員的保障水平有待進(jìn)一步提高。

（三）新型養(yǎng)老保險制度改革時期

2009 年國家進(jìn)入全新養(yǎng)老保險制度改革探索時期，將養(yǎng)老保險資源分配不公平納入國家治理范圍和治理體系，以制度公平推進(jìn)社會養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌發(fā)展?！秶鴦?wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》于2009年開始實行，農(nóng)?；鸱譃閭€人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼，政府農(nóng)保資金投入力度增加，農(nóng)民的參保積極性得到了很大提高。2014 年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》頒布，實行新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險相結(jié)合，兩者統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。為了建立更加公平的社會養(yǎng)老保險制度，2015 年1 月3 日國務(wù)院實施《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工統(tǒng)一實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，對職工和單位共同承擔(dān)的養(yǎng)老保險基金繳費(fèi)比例進(jìn)行合理劃分，單位繳納本單位工資總額20%的比例，個人繳納本人繳費(fèi)工資8%的比例。機(jī)關(guān)事業(yè)單位為工作人員建立職業(yè)年金，構(gòu)建由基本養(yǎng)老保險、職業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險組成的新養(yǎng)老保險體系，建立資源來源廣泛、多層次保障體系的社會化養(yǎng)老保險制度。[5]這一時期養(yǎng)老保險制度改革的重點(diǎn)是確保公平，對養(yǎng)老保險基金繳費(fèi)比例進(jìn)行合理劃分，使養(yǎng)老保險待遇的城鄉(xiāng)差距縮小，構(gòu)建政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險多層次養(yǎng)老保險體系。

四、完善我國社會養(yǎng)老保險制度的政策建議

我國處于向老年社會大轉(zhuǎn)型時期，老齡人口將迎來新的增長高峰，“新一代”老齡群體對養(yǎng)老心理期待更高，需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)與發(fā)展。

（一）構(gòu)建與老齡社會相適應(yīng)的社會治理體系

制度建設(shè)是推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的保障，要充分發(fā)揮社會主義養(yǎng)老保險的政策與制度優(yōu)勢，明確堅持和完善社會治理制度的總體目標(biāo)，推動老齡化社會多元化現(xiàn)代治理體系，政府要強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力與公共服務(wù)能力，正確處理好公益性養(yǎng)老與市場機(jī)制養(yǎng)老的關(guān)系，準(zhǔn)確把握社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方針和方向，完善對農(nóng)村“五保戶、低保、殘疾、特困戶”等弱勢老人群體的生活和醫(yī)療保障，加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給。實現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化要健全與完善相關(guān)養(yǎng)老法律和法規(guī)，提高依法治理水平。健全與完善人力資源供給制度，開發(fā)老年人力資源潛力，實行適合中國國情的漸進(jìn)式彈性延遲退休年齡政策，針對不同行業(yè)與不同的群體結(jié)構(gòu)制定與實施具有差異化的延遲退休政策，完善退休制度，鼓勵老年人再就業(yè)和社會參與，根據(jù)不同時期老年人的需求對養(yǎng)老保險制度與政策進(jìn)行改革與調(diào)整。

（二）完善社會養(yǎng)老保險公平制度

養(yǎng)老保險是政府為社會所提供的重要公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，要確保與實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度分配的統(tǒng)一性、公平性與公正性，2008 年前國家養(yǎng)老保險制度改革目標(biāo)強(qiáng)調(diào)效率，養(yǎng)老群體之間的待遇存在差距，國家允許不同地區(qū)不同單位之間差異的存在，由于當(dāng)時社會不具備這樣的條件，強(qiáng)行擴(kuò)大養(yǎng)老保險的參保對象與范圍，反而會引發(fā)國家財政危機(jī)，導(dǎo)致潛在的新的不公平。2009 年后的養(yǎng)老保險制度改革國家更多考慮的是公平，2010 年國家實行《保險法》，提出要加強(qiáng)養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌，中國養(yǎng)老保險制度建設(shè)步入了以實現(xiàn)社會公平為目的的新歷程，雖然各群體之間還存在差異，但總體上差距在縮小。2014 年國家頒布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，要求城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和職工養(yǎng)老保險統(tǒng)一整合，實行城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度體系，整合過程遵循公平、共享理念與原則，在政府主導(dǎo)、社會參與下逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險漸進(jìn)統(tǒng)一式改革。[6]建立起具有中國特色的公平的社會養(yǎng)老保險制度與社會養(yǎng)老保險體系。

（三）深化長期照護(hù)保險制度改革

長期照護(hù)保險保障制度在我國還處于初期的試點(diǎn)階段，需要不斷健全與完善，要進(jìn)一步強(qiáng)化長期護(hù)理保險保障制度的試點(diǎn)改革。長期照護(hù)保險保障制度是為患病的老年人和生活不能自理的老年人基本生活照料與醫(yī)療護(hù)理提供資金或服務(wù)的養(yǎng)老保險制度。[7]建立長期照護(hù)制度是實現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)的重大民生工程，有利于解決老年失能人口的生活保障問題，有利于提高他們的生活質(zhì)量，有利于維護(hù)社會公平。長期照護(hù)服務(wù)主要包括生活服務(wù)和醫(yī)療護(hù)理，為失能人口提供進(jìn)食照顧、日常生活照料、精神慰藉、身體指標(biāo)檢測、治療輔助照顧等各項養(yǎng)老服務(wù)，為了確保老人獲得就近服務(wù)，要建立和完善護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)，推出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上門服務(wù)與醫(yī)療護(hù)理相結(jié)合的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老綜合護(hù)理服務(wù)體系。優(yōu)化照護(hù)保險制度需要政府主導(dǎo)、市場參與，各地政府給予政策支持，促進(jìn)第三方市場的參與，發(fā)揮政府和市場的雙重作用，建立合理的護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的法制化建設(shè)。

（四）推動養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度建設(shè)

社會養(yǎng)老保險待遇的不同與差異會引起不同地區(qū)人員的心理比較，不利于維護(hù)社會公平與社會穩(wěn)定。十九大報告提出要使養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌，消除待遇差異，這是能夠確保公平的一項社會保障制度，有助于消除不同地區(qū)不同群體養(yǎng)老待遇的不平等與不公平。通過養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，中央政府對養(yǎng)老金進(jìn)行集中收取、集中投資和集中支付，統(tǒng)一使用、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑，實行統(tǒng)一的制度，消除不同群體、不同地區(qū)、不同行業(yè)之間養(yǎng)老保險待遇的差異，使養(yǎng)老基金在全國不同地區(qū)平衡分配，解決分配不均問題，從推動省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上逐漸過渡到全國統(tǒng)籌，國家對養(yǎng)老基金進(jìn)行統(tǒng)一的投資與運(yùn)營，使養(yǎng)老基金收益并增值。國家應(yīng)統(tǒng)一制定全國養(yǎng)老保險制度與政策，保證全國政策的統(tǒng)一性，各地按照規(guī)定執(zhí)行人社部所制定的統(tǒng)一的政策，提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次有利于推動社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和維護(hù)社會公平穩(wěn)定。

五、結(jié)語

養(yǎng)老保險制度是有中國特色的社會主義制度的組成部分，追求“公平”理念的養(yǎng)老保險制度建設(shè)是關(guān)系社會穩(wěn)定的重大民生工程，黨和政府站在國家戰(zhàn)略層面，立足老年人的物質(zhì)與心理需求，構(gòu)建與完善尊老、敬老、養(yǎng)老、助老的社會保障政策與體系，頒布一系列養(yǎng)老保險法律、法規(guī)、條例，樹立公平、公正的養(yǎng)老理念，依法構(gòu)建職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一養(yǎng)老保險體系，為推動我國社會養(yǎng)老保險事業(yè)的公平公正發(fā)展提供政策保障。當(dāng)前國家處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，為積極應(yīng)對老齡化社會，應(yīng)加強(qiáng)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，堅持“公平”與“效率”價值均衡理念，優(yōu)化長期照護(hù)保險保障制度，逐步提高社會養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌層次，全面實施關(guān)注民生與改善民生的國家戰(zhàn)略，促進(jìn)老齡事業(yè)與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。