土地配置制度創(chuàng)新與工業(yè)全要素生產(chǎn)率：基于合成控制法的評估*

□ 鄧慧慧 趙曉坤 李慧榕

內(nèi)容提要 在土地資源約束日益趨緊的現(xiàn)實下優(yōu)化土地資源配置、 最大化土地利用效率對高質(zhì)量發(fā)展至關重要，也是地方政府制度創(chuàng)新的著力點。本文以浙江“畝均論英雄”改革作為準自然實驗， 通過合成控制法評估土地資源配置制度創(chuàng)新對工業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響及其內(nèi)在機制。 研究發(fā)現(xiàn)：第一，通過“畝均論英雄”的政策設計，地方政府在制度創(chuàng)新上展開“逐頂競爭”，這個“趨好的競爭”來自于資源要素差別化配置、全面科學的考核體系、財權(quán)事權(quán)進一步匹配構(gòu)成的復合型強激勵策略；第二，通過這個政策設計，地方政府從“以地謀發(fā)展”轉(zhuǎn)向生產(chǎn)率和創(chuàng)新驅(qū)動的新發(fā)展模式，但仍然保留了土地對GDP 和財政收入增長的工具性，體現(xiàn)出在土地制度和財稅體制聯(lián)動改革沒有完成的前提下地方政府行為的理性邏輯； 第三，“畝均論英雄”改革將資源要素的差別化配置與“畝產(chǎn)效益”結(jié)合，顯著提升了工業(yè)全要素生產(chǎn)率，這種促進作用主要通過糾正土地資源錯配、提升土地利用效率以及倒逼企業(yè)創(chuàng)新等途徑實現(xiàn)。

一、引言

十九屆五中全會強調(diào)， 在高質(zhì)量發(fā)展的新階段， 必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。在中國資源錯配尚存的現(xiàn)實情境中，政府主導型土地資源配置模式的影響廣泛而深刻。地方政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)用、 土地征用和建設用地供給中限制市場機制的行為， 使得土地價格無法反映真實的土地價值。地方政府為了招商引資，以土地為籌碼展開“逐底競爭”（race to the bottom），以低地價甚至零地價大規(guī)模出讓工業(yè)用地， 造成資源浪費和土地配置的嚴重扭曲， 也降低了企業(yè)進入門檻，抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。在中國經(jīng)濟增長的底層邏輯從要素投入轉(zhuǎn)向要素使用效率提升的新時代， 土地資源的節(jié)約集約利用是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。這既是發(fā)展理念矯正、發(fā)展思路轉(zhuǎn)變的過程，更是地方治理制度創(chuàng)新的過程。地方政府通過何種政策設計來踐行“問題導向， 分類施策”為基本原則的要素市場化配置體制機制？這其中蘊含的地方政府行為邏輯在發(fā)生怎樣的變化？本文以浙江省實施的“畝均論英雄”改革作為準自然實驗， 使用合成控制方法評估土地資源配置政策的變化對工業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響， 并透視地方政府“漸進治理與制度創(chuàng)新”這一組合拳模式的基礎和基本邏輯。

改革開放前40年，中國最重要的問題是經(jīng)濟增長。在此共識下，地方政府為經(jīng)濟發(fā)展而展開競爭。這個過程中，基于壟斷征地供地的“土地財政”為快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供了大量廉價土地和資金（張軍和周黎安，2008；周飛舟，2012），也催生了學界對土地資源配置問題的高度關注。 2008年以來， 中國城市建設用地以年均5%的速度增長，但土地利用效率不高、錯配現(xiàn)象嚴重（World Bank，2014；張莉等，2019）。市場的不完全競爭是影響資源配置效率的主要因素（Banerjee & Moll，2010），具體表現(xiàn)在： 非市場化土地出讓方式降低了工業(yè)用地配置效率和企業(yè)生產(chǎn)率（陶然等，2009；李力行等，2016）；工業(yè)用地價格扭曲造成低效率企業(yè)更容易集聚（張莉等，2019）；政策扭曲可能導致個體生產(chǎn)者面臨價格異質(zhì)性，同時導致產(chǎn)量和全要素生產(chǎn)率的大幅下降（Restuccia&Rogerson，2008）。

已有研究為解讀中國的土地資源錯配現(xiàn)象提供了深刻洞見，但仍有可以探索的空間。 首先，當前的研究主要源自經(jīng)濟學視角， 這些研究雖然有助于解釋市場因素對資源錯配的影響， 但制度性因素的影響有待進一步挖掘。 在治理轉(zhuǎn)型的大背景下，地方政府的諸多制度變革、政策試驗亟待學術界的深度關切。 制度創(chuàng)新究竟如何影響工業(yè)全要素生產(chǎn)率？如何基于地方經(jīng)驗、地方探索推動系統(tǒng)性制度創(chuàng)新及推動全要素生產(chǎn)率提升？ 這些都是亟待回答的問題。其次，在以土地收入為支撐的財政收支平衡體系被打破之后， 地方政府要治理土地資源錯配，就必須改革土地供給制度，但地方政府又不愿舍棄土地工具性帶來的財政收益。 以“畝均論英雄”為代表的這類政策正好清晰地呈現(xiàn)了地方政府努力探尋能夠兼顧土地改革收益與資源配置效率的新治理模式的過程， 據(jù)此描摹地方政府行為邏輯的微觀變化并揭示其政策涵義，可能具有更為重要的學術價值和現(xiàn)實意義。

二、“畝均論英雄”制度創(chuàng)新歷程及政府行為邏輯

本研究選擇發(fā)軔于浙江的“畝均論英雄”制度變革為準自然實驗，原因主要有以下兩點：第一，重要性與代表性。作為以問題為導向的基層探索，“畝均論英雄”將農(nóng)業(yè)領域的“畝產(chǎn)”概念引入工業(yè)，高水準開展“畝均效益”綜合評價，并通過綁定綜合評價的結(jié)果與差別化的要素供給， 發(fā)揮資源要素市場化配置作用， 由此在全國產(chǎn)生了較強的示范效應和政策擴散效應。 比如上海推出了“畝產(chǎn)+創(chuàng)新”為導向的綜合評價體系；江蘇、廣東等省份的多個城市開始制定畝均效益綜合評價實施方案，不斷豐富“畝均”的內(nèi)涵；重慶、海南在園區(qū)建設和招商過程中也設立“畝產(chǎn)準入門檻”，許多產(chǎn)出強度弱的工業(yè)企業(yè)被拒之門外。第二，連續(xù)性與穩(wěn)定性。從基層探索、試點拓展，到整體推廣、全面深化，“畝均論英雄” 制度創(chuàng)新的過程具有很強的連續(xù)性和清晰的邏輯主線。 相對長的時間窗口為觀察實際影響提供了良好的數(shù)據(jù)基礎， 也使我們有條件追蹤和剖析制度探索的整個過程， 并結(jié)合實證分析的結(jié)論進行進一步驗證。 通過案例梳理與實證分析， 本文發(fā)現(xiàn)地方政府在保留土地工具性的同時提升資源配置效率， 兼顧發(fā)展質(zhì)量和土地收益的行為邏輯。

（一）“畝均論英雄”制度創(chuàng)新的背景和過程

土地是不可再生的資源， 也是最基本的生產(chǎn)要素。 浙江人多地少，耕地面積僅占全國的1.2%，人口占全國的3.6%，向來有“七山一水兩分田”之說。但與土地資源極度短缺并存的，是以要素投入為基本驅(qū)動力的粗放式增長模式下土地資源的閑置和浪費，部分企業(yè)占有資源要素較多，卻不產(chǎn)生相應的高效益，造成嚴重的資源錯配、低配。 在這種困境下，浙江土地市場不僅亟待擴充，更亟需提升配置效率。 “畝均論英雄”濫觴于浙江省紹興縣（現(xiàn)柯橋區(qū)）的地方性摸索實踐，表1 簡單梳理了浙江“畝均論英雄”的發(fā)展歷程。

（二）地方政府行為邏輯變化

漸進式政策試驗是推動中國改革開放取得巨大成就的重要動力，也是制度創(chuàng)新的主流模式。作為一種由區(qū)域性發(fā)展“痛點”倒逼轉(zhuǎn)型的探索，“畝均論英雄” 政策實施中呈現(xiàn)出的地方政府價值取向和行為邏輯變化值得關注。

表1 浙江“畝均論英雄”制度創(chuàng)新歷程

1.“以地引資”行為目標變化：“揮金如土”到“惜地如金”

改革開放以來， 在不改變土地基本性質(zhì)的前提下， 中國進行了豐富的土地制度改革探索。 其中，《中華人民共和國土地管理法》 雖對城市土地配置有諸多限制， 但仍賦予了地方政府在城市土地資源配置上足夠的自由裁量權(quán)， 由此土地成為地方政府調(diào)控經(jīng)濟的重要手段。 2019年中央經(jīng)濟工作會議提出“改革土地計劃管理方式，深化財稅體制改革”，反映出中國獨特的分稅制和城市土地制度是地方政府“以地謀發(fā)展”模式背后的重要制度根源， 也塑造了中國經(jīng)濟過去粗放型增長模式的軌跡（鄭思齊和孫偉增，2014；雷瀟雨和龔六堂，2014；范子英，2015；劉守英等，2020）。 一方面，由于土地資源的不可再生性， 先發(fā)地區(qū)面臨嚴重的土地短缺困擾，以土地壟斷供應為基礎的“以地引資”對經(jīng)濟的推動作用日益式微；另一方面，在土地制度和財稅體制聯(lián)動改革沒有完成的前提下，地方政府又沒有動力丟棄土地之于本地經(jīng)濟增長和財稅收入的工具性。

這一行為邏輯也體現(xiàn)在“畝均論英雄”政策設計中：首先，浙江各縣市都將差別化資源要素價格機制與“畝均效益”綜合評價結(jié)果掛鉤。 不管是在規(guī)模以下、 規(guī)模以上還是高新技術企業(yè)的綜合評價指標體系中，畝均稅收都占據(jù)最重要的地位，各轄區(qū)的權(quán)重均在40%以上；其次是畝均增加值，各轄區(qū)的權(quán)重均在10%以上； 再次是全員勞動生產(chǎn)率和研發(fā)指標的權(quán)重。通過這個政策設計，地方政府從“以地謀發(fā)展”轉(zhuǎn)向生產(chǎn)率和創(chuàng)新驅(qū)動的新發(fā)展模式，推動要素向高效益、高產(chǎn)出、高技術、高成長性企業(yè)集聚， 倒逼落后產(chǎn)能退出和低效企業(yè)轉(zhuǎn)型的同時，保留土地對GDP 和財政收入增長的工具性作用， 使得地方政府收獲的土地紅利不僅僅表現(xiàn)在土地資源的優(yōu)化配置上， 也突出體現(xiàn)在稅源的穩(wěn)定和財稅收入的充盈上②。

2.地方競爭策略變化：“逐底競爭”到“逐頂競爭”

過去40年，地方政府“為增長而競爭”的策略深入到經(jīng)濟發(fā)展的各個領域。其中，土地優(yōu)惠政策的“逐底競爭”是地方政府招商引資的重要一環(huán)，并且直接導致工業(yè)用地價格的扭曲和土地資源的低效利用。與之相對照，各縣市都以浙江省制定的六項指標、四檔結(jié)果為基礎，創(chuàng)新性地增設面向企業(yè)和項目的規(guī)則、標準，并因地制宜調(diào)整有關指標的比例權(quán)重。 本文梳理了浙江“畝均論英雄”改革典型城市的相關政策并進行對比，見表2。

表2 浙江省典型城市“畝均論英雄”改革的相關政策對比

表2 中各地差別化的政策反映出地方政府正通過公開、透明、適宜的政策工具，在制度創(chuàng)新方面展開 “自我加碼” 的 “逐頂競爭”（race to the top）。 地方制度創(chuàng)新“逐頂競爭”的動力來自三方面：其一，資源要素分配激勵。浙江省政府按照“利用效率高、要素供給多”的原則頂層設計政策，將年度用地、用能、排放等資源要素分配和重大基礎設施建設決策與轄區(qū)“畝產(chǎn)效益”績效掛鉤，并鼓勵市縣區(qū)結(jié)合實際構(gòu)建“畝產(chǎn)效益”綜合評價規(guī)則和標準。其二，政績考核激勵。浙江省政府將“畝均論英雄”工作納入轄區(qū)年度考核范圍，并把工作成效作為選拔任用干部的重要依據(jù)。 為了獲取上級的政治信任并得到更多的資源投入， 各市區(qū)縣在此剛性制度的安排下， 基于資源稟賦和發(fā)展重心與難點的現(xiàn)實約束， 理性地選擇了因地制宜主動創(chuàng)新。 其三，財政激勵。 浙江省完善了事權(quán)與支出責任相適應、 更加注重財政績效的新一輪財政體制改革， 凸顯出省政府通過財政專項資金競爭性分配識別轄區(qū)“畝均論英雄”治理努力程度的強激勵意圖。

三、經(jīng)驗檢驗與分析

在不違背國家土地供給制度的前提下，“畝均論英雄”雖未完全消除土地資源錯配，但在事實上減弱了土地資源配置的扭曲， 并使地方政府可以兼顧土地的謀利性和土地配置效率的提升。 那么隨之而來的問題是： 這一土地資源配置的地方制度創(chuàng)新是否有利于工業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升？ 進一步的實證分析有助于解答這一問題。

（一）估計方法

本文使用Abadie & Gardeazabal（2003）提出的非參數(shù)估計合成控制法， 選取影響被預測變量的主要因素和部分年份的被預測變量值作為預測變量，對控制組進行加權(quán)，擬合出與浙江省特質(zhì)相近的“反事實”合成控制組，通過比較政策實施后浙江省與合成浙江省之間的差異來評估“畝均論英雄”的政策效應。研究樣本包含30 個省，假設其中第1 個省代表實施改革政策的浙江省， 而其余為未進行改革的29 個省。 設為i 省在t年受到政策干預的潛在結(jié)果，表示i 省在t年沒有受到政策干預的潛在結(jié)果（i=1，2，…，30；t=1，2，…，30），則浙江省實施改革的政策效應為：

設T0為政策實施年（1≤T0＜T），當t≥T0時，表示浙江省在2013年后并未實施改革的 “反事實”結(jié)果變量。通過構(gòu)造“因子模型”和合成控制組的權(quán)重向量W=（w2，…，w30）'，我們可以得到潛在結(jié)果的估計值，其中wj表示第j 個省在合成控制組中所占的權(quán)重且wj=1，wj≥0（j=2，…，30）。

Abadie et al.（2010）通過最小化事前（pre-inter vention）均方預測誤差（MSPE）證明，在滿足一定的正則條件下， 如果合成控制組權(quán)重W 能完全復制浙江省的經(jīng)濟特征與政策實施前的結(jié)果變量，使得期望為0， 則當政策實施前的時期數(shù)T0足夠長時，合成控制估計量是漸近無偏的，由此可以得到“畝均論英雄”的政策效應effect1t。

（二）變量說明與數(shù)據(jù)來源

本文重點關注土地資源配置制度創(chuàng)新對工業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）的影響。全要素生產(chǎn)率的測算方法主要包括以數(shù)據(jù)包絡方法（DEA）為代表的非參數(shù)方法和以隨機前沿法（SFA）為代表的參數(shù)方法。 考慮到非參數(shù)方法可以避免函數(shù)形式的主觀設定可能造成的結(jié)果偏誤問題， 本文采用基于DEA 的Malmquist 指數(shù)法計算TFP 的動態(tài)變化。產(chǎn)出用各省規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值衡量， 投入要素包含物質(zhì)資本、人力資本和土地?；跀?shù)據(jù)可得性， 物質(zhì)資本采用規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)凈值作為資本投入進行核算； 人力資本采用年末工業(yè)就業(yè)人員與平均受教育年限相乘來衡量，用來反映勞動力數(shù)量和質(zhì)量變化； 以各省工業(yè)用地面積表征土地投入。

參考張少輝和余泳澤（2019）等的研究，本文選取如下影響工業(yè)全要素生產(chǎn)率的地區(qū)經(jīng)濟特征向量作為預測變量， 包括工業(yè)發(fā)展水平、 政府干預、社會固定投資、對外開放和基礎設施等。 本文采用第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占GDP 的比重來反映資源在產(chǎn)業(yè)間的配置情況和工業(yè)發(fā)展的總體水平；通過實際利用外資與當年各省GDP 的比值來度量對外開放程度， 實際利用外資金額按照當年人民幣對美元匯率的中間價計算； 以一般預算支出與GDP 的比重反映政府行為對市場經(jīng)濟的干預；以人均公路里程作為基礎設施的代理變量。 隨時間變化的變量均通過工業(yè)產(chǎn)品出廠價格指數(shù)和固定資產(chǎn)價格投資指數(shù)平減至基期價格水平。數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局、《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》、《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》、中國城市數(shù)據(jù)庫和各省統(tǒng)計年鑒。

（三）政策效果評估

圖1 刻畫了2006~2016年浙江省和合成浙江省的全要素生產(chǎn)率動態(tài)變化， 其中實線表示浙江省實際全要素生產(chǎn)率的變動情況， 虛線表示最優(yōu)權(quán)重下合成浙江省的全要素生產(chǎn)率變動率， 垂直虛線所在的位置為浙江省“畝均論英雄”政策的實施時間，即2013年。 具體來看，在政策實施前，合成浙江省的TFP 變動率與浙江省的TFP 變動率擬合度較高， 說明在政策實施前合成浙江省的TFP 變動率反映了浙江省TFP 變化的基本趨勢；而在政策實施后， 浙江省TFP 變動率明顯高于合成值，隨著政策的持續(xù)推進，全要素生產(chǎn)率動態(tài)變化的實際值與合成值之間的差距呈現(xiàn)擴大趨勢。

（四）穩(wěn)健性檢驗

上文發(fā)現(xiàn)“畝均論英雄”改革對全要素生產(chǎn)率具有正向推動作用， 但需要進一步排除這種促進作用是否來自于其他未觀察到的宏觀經(jīng)濟影響或偶然因素的干擾。

1.計算事后與事前均方預測誤差的比值

計算浙江省與其他29 個省份事后 （post-intervention） 均方預測誤差與事前均方預測誤差的比值， 檢驗擬合程度的分布狀況。 2013年以前MSPE 越小表示擬合越好，在此前提下，2013年后實際值與合成值的偏離越大則說明合成對象受到的政策影響越大。 圖2 描述了30 個省份在2013年后與2013年前MSPE 的比值，橫軸代表這一比值，縱軸則表示相應比值范圍內(nèi)的省份頻數(shù)。從中可以發(fā)現(xiàn)， 大多數(shù)省份2013年后與2013年前MSPE 的比值都在5 倍以內(nèi)，而浙江省的這一比值達到15.487 倍。 圖2 右端比值最高的兩個省份分別為陜西省和四川省，但這兩個省份在2013年后TFP 變動率實際值與合成值差值并非為正， 因此可以在5%的顯著性水平上接受“畝均論英雄”政策顯著提升工業(yè)全要素生產(chǎn)率的結(jié)論③。

2.更換控制組排除溢出效應干擾

考慮到政策對浙江省周邊省份可能存在的空間溢出效應，在剔除浙江省周邊的四省一市（江蘇省、安徽省、江西省、福建省和上海市）后進一步檢驗“畝均論英雄” 對工業(yè)全要素生產(chǎn)率的動態(tài)影響。 圖3 表明， 在排除可能存在的空間溢出效應后，前文結(jié)論并未受到顯著影響。本文還參考蘇治和胡迪（2015）的做法，依次排除有權(quán)重的省份進行敏感性分析。 通過在每一次迭代過程中刪去對合成浙江省有權(quán)重的省份， 我們檢驗浙江省改革政策的實施效果是否受到控制組權(quán)重的影響，是否會因為缺失某個省而導致結(jié)果不同。 從圖4 可見， 本文的基準回歸結(jié)果并不因控制組省份的不同而發(fā)生顯著變化。

3.反事實檢驗

借鑒劉甲炎和范子英（2013）做法，選取合成控制組中權(quán)重最大的兩個省，即福建?。?4.2%）和廣東省（33.3%）進行反事實檢驗。這兩個省權(quán)重最大，說明它們的經(jīng)濟特征與浙江省最為相似，可以假設這兩個省份在窗口期同樣也實施了改革并評估其政策效果④。圖5 和圖6 分別展示了福建省和合成福建省、 廣東省和合成廣東省全要素生產(chǎn)率的動態(tài)變動軌跡，可以發(fā)現(xiàn)，廣東省和福建省并沒有產(chǎn)生與浙江省同樣的經(jīng)濟效果， 證明浙江省工業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升確實是由“畝均論英雄”的實施而非其他偶然因素引起。

圖1 浙江省與合成浙江省的TFP 變動率

圖2 干預前后的MSPE 比值

圖3 去掉浙江省周邊省份的合成圖

圖4 逐步去掉有權(quán)重的控制組的合成圖

圖5 福建省與合成福建省的TFP 變動率

圖6 廣東省與合成廣東省的TFP 變動率

四、機制分析

（一）理論分析

通過上述檢驗，本文發(fā)現(xiàn)“畝均論英雄”改革顯著提升工業(yè)全要素生產(chǎn)率，進一步，本文將通過梳理政策實踐和既有研究 （袁東明和蘭建平，2018；俞林等，2019），定性歸納出以市場化配置資源為導向的“畝均論英雄”改革促進工業(yè)TFP 的可能機制（如圖7 所示）。

第一，“畝產(chǎn)效益” 改革有利于形成地方政府配置土地資源的激勵相容機制， 從而促進全要素生產(chǎn)率的提升。 資源配置效率的提高取決于要素的自由流動以及相應的體制環(huán)境， 兩個條件缺一不可。在我國地方政府掌握土地資源配置權(quán)的背景下，提高對政府有效配置的激勵，能夠降低土地資源錯配所產(chǎn)生的經(jīng)濟效率損失（楊繼東等，2020），發(fā)揮資源配置優(yōu)化效應。 “畝均論英雄”改革構(gòu)建了新型政商關系，在地方政府“逐頂競爭”中形成閉環(huán)評價機制， 規(guī)范了土地資源配置制度， 促進“有為政府”與“有效市場”統(tǒng)一。 政府通過效率激勵引導土地資源配置， 形成企業(yè)效率高→畝產(chǎn)效益高→地方要素供給多→規(guī)模經(jīng)濟擴大→發(fā)展質(zhì)量提升的良性循環(huán)， 由此推動資源配置向有效率的方向改進。 市場化價格配置資源不僅提高企業(yè)和地區(qū)收益， 同時也使得整體資源配置效率得到了改善。

圖7 “畝均論英雄”推動高質(zhì)量發(fā)展的機制

第二，“畝均論英雄”推進土地市場化改革，倒逼企業(yè)集約發(fā)展，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)濟，有利于工業(yè)全要素生產(chǎn)率提升。 浙江“畝均論英雄”評價體系不以企業(yè)規(guī)模大小作為配置土地生產(chǎn)要素的標準， 而將畝均工業(yè)產(chǎn)值、 畝均稅收等納入用地指標，用“畝均”度量實際生產(chǎn)中有多少要素真正參與生產(chǎn)、發(fā)揮作用，以企業(yè)畝產(chǎn)效益評估企業(yè)單位面積上產(chǎn)出的效率與土地利用的密集程度， 本質(zhì)上就是要求企業(yè)占用最小的土地獲得最大的效益產(chǎn)出。 “畝均論英雄”實質(zhì)上是土地再開發(fā)的市場化激勵政策，能夠盤活企業(yè)存量土地，提高存量土地的利用率，有效遏制企業(yè)“圈而不用”、“圈多用少”等低效用地行為。

第三，“畝均論英雄” 評價機制能夠促進企業(yè)的創(chuàng)新，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，有利于提升工業(yè)全要素生產(chǎn)率。 浙江省各縣市重視并支持生產(chǎn)效率高的企業(yè)，鼓勵和保護創(chuàng)新，完善企業(yè)創(chuàng)新的考核機制，引入研發(fā)費用占主營業(yè)務收入比重、 全員勞動生產(chǎn)率等指標，將科技創(chuàng)新作為企業(yè)加分、提檔的重要參考， 實施獎罰分明的差別化要素供給。 2017年，“優(yōu)先發(fā)展”類和“鼓勵提升”類企業(yè)用電成本節(jié)約24.4 億，諸如此類的政策實施成效釋放了節(jié)約用地可節(jié)約生產(chǎn)成本的信號， 引導企業(yè)通過創(chuàng)新不斷提高畝產(chǎn)效益?？傊?，改革的正向激勵和反向倒逼促進了工業(yè)企業(yè)全要素生產(chǎn)率提高。

（二）中介效應檢驗

借鑒Baron & Kenny（1986）、溫忠麟和葉寶娟（2014）的做法，本文采取如下步驟對以上機制進行中介效應檢驗。 第一步對模型（2）進行回歸，檢驗“畝均論英雄”對全要素生產(chǎn)率的估計系數(shù)是否顯著。 若系數(shù)c1顯著為正，則表明該政策顯著促進全要素生產(chǎn)率的提升。第二步對模型（3）進行回歸，分別檢驗該政策對資源配置效應、土地集約效應和企業(yè)創(chuàng)新效應的影響，若倍差項系數(shù)a1顯著，則表明政策顯著影響中介路徑。第三步對模型（4）進行回歸，將倍差項與機制項同時放入回歸方程，若系數(shù)b 顯著，倍差項系數(shù)降低或不顯著，則說明政策通過糾正資源錯配、提高土地利用效率、激勵企業(yè)創(chuàng)新等路徑對全要素生產(chǎn)率起到促進作用。 遞歸模型如下：

首先， 由于缺乏工業(yè)企業(yè)間土地配置的微觀數(shù)據(jù)，在此借鑒陳永偉和胡偉民（2011）、白俊紅和劉宇英（2018）計算資源錯配的方法來估計各省工業(yè)用地絕對扭曲系數(shù)和相對扭曲系數(shù)。 土地價格絕對扭曲系數(shù)Dsi=1/（1+TSi）表示工業(yè)用地無扭曲時的加成情況，體現(xiàn)土地資源使用的絕對成本。如果土地價格都同比例上升， 那么各省土地相對使用價格保持不變， 土地在全國的配置情況將是不變的。因此，本文在實際計算中使用工業(yè)用地相對扭曲系數(shù)代替絕對扭曲系數(shù)反映土地使用的錯配程度，具體計算公式如下：

其中，si和S 分別為i 省和全國工業(yè)用地面積，θi為工業(yè)總產(chǎn)值比重，βsi和βs分別為i 省和全國的工業(yè)用地作為投入要素的產(chǎn)出彈性，產(chǎn)出彈性通過時變無效性隨機前沿模型計算。相對價格扭曲系數(shù)反應各省實際使用土地資源與有效配置的偏離程度， 如果整個經(jīng)濟中不存在土地扭曲“稅”，那么30 個省的價格相對扭曲系數(shù)都是1。si＞1 表示i 省過度使用土地且工業(yè)用地的成本較低，si＜1 則表示土地使用不足。 參照白俊紅和劉宇英（2018）的做法，經(jīng)恒等變形，本文得到土地錯配指數(shù)si-1，TSi＞0 表示土地配置不足，TSi＜0 表示土地配置過度。 進一步，我們對解釋變量TSi取絕對值， 該值越大， 代表土地資源錯配程度越嚴重。 本文對中介變量土地錯配指數(shù)回歸的預期符號為負，表明改革通過糾正土地資源扭曲錯配、優(yōu)化配置促進全要素生產(chǎn)率提升。

表3 中介效應檢驗結(jié)果

其次，本文借鑒張志輝（2014），通過數(shù)據(jù)包絡法采用投入導向模型構(gòu)建一個包絡30 個省作為決策單元（DMUS）計算工業(yè)用地相對最優(yōu)效率的生產(chǎn)前沿面， 用工業(yè)用地實際投入與潛在最優(yōu)投入的比值來衡量工業(yè)用地利用效率， 其中涉及的投入產(chǎn)出指標與前文一致。 當土地利用效率處于生產(chǎn)前沿面時，相對效率為1，越接近生產(chǎn)前沿面土地利用效率越高。 最后，我們選取省級層面工業(yè)企業(yè)發(fā)明授權(quán)專利件數(shù)作為企業(yè)創(chuàng)新的代理變量。

實證結(jié)果見表3，可以發(fā)現(xiàn)模型（2、4、6）中配置扭曲系數(shù)顯著為負且通過5%水平的顯著性檢驗，說明政策矯正了土地資源配置的扭曲，提高了要素配置效率；土地利用效率企業(yè)創(chuàng)新的系數(shù)顯著為正且通過1%水平的顯著性檢驗，表明改革政策對土地利用效率和集約發(fā)展的正向影響，從微觀層面促進了企業(yè)的創(chuàng)新。 模型（3、5、7）中同時加入中介變量和倍差項，結(jié)果顯示配置效率在5%的顯著性水平上顯著為負、土地利用效率在1%顯著性水平上顯著為正、企業(yè)創(chuàng)新變量在5%顯著性水平上顯著為正。 綜上，中介效應檢驗結(jié)果表明，“畝均論英雄”改革通過糾正資源錯配、提高土地利用效率和促進企業(yè)創(chuàng)新等渠道提高了工業(yè)全要素生產(chǎn)率。

五、結(jié)論與啟示

2020年以來，土地要素市場化配置改革銜枚疾進：1月1日，新修訂的《土地管理法》正式實施， 對土地征收制度做出重大改革；4月9日，中共中央、國務院發(fā)布《關于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提到“鼓勵盤活存量建設用地， 充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地”；5月18日，中共中央、國務院發(fā)布《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，聚焦要素市場化配置與定價。 政策密集出臺的背后是破除高質(zhì)量發(fā)展體制機制障礙的變革信號。 作為近年來最具代表性的矯正土地資源配置扭曲的地方制度創(chuàng)新，“畝均論英雄” 實踐恰恰體現(xiàn)頂層設計與地方創(chuàng)新之間的微妙勾連， 也為檢驗如何通過優(yōu)化土地資源配置、 推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了一個良好的準自然實驗。

本文發(fā)現(xiàn)，“畝均論英雄” 改革將要素差別化配置與“畝產(chǎn)效益”緊密結(jié)合，通過優(yōu)化土地資源配置、 提高土地利用效率和倒逼企業(yè)創(chuàng)新等路徑顯著促進工業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升， 推動地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。 在新時代國家和地方治理轉(zhuǎn)型的背景下，本文嘗試透過“畝均論英雄”實踐過程中呈現(xiàn)出的地方政府行為邏輯變化探索行之有效的地方治理創(chuàng)新之路。其一，通過“畝均論英雄”的政策設計，地方政府從“以地謀發(fā)展”轉(zhuǎn)向生產(chǎn)率和創(chuàng)新驅(qū)動的新發(fā)展模式，但仍然保留了土地對GDP 和財政收入增長的工具性， 體現(xiàn)出在土地制度和財稅體制聯(lián)動改革沒有完成的前提下地方政府行為的理性邏輯。其二，地方治理創(chuàng)新需要頂層設計和分層對接，基層地方政府著力于企業(yè)“畝產(chǎn)效益”綜合評價和推動企業(yè)之間資源市場化配置， 省級政府制定面向縣市的綜合評價規(guī)則和標準， 推動區(qū)域性資源要素的合理配置。其三，地方政府圍繞制度創(chuàng)新展開的“逐頂競爭”初現(xiàn)端倪，這個“趨好的競爭”發(fā)生條件為資源要素差別化配置、更加全面和科學的考核體系、 財權(quán)事權(quán)進一步匹配構(gòu)成的強激勵復合策略。

注釋：

①規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)綜合評價以畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產(chǎn)率、單位能耗增加值、單位排放增加值、R&D 經(jīng)費支出占主營業(yè)務收入之比6 項指標為主，評價結(jié)果分為4 檔：A 類優(yōu)先發(fā)展、B 類鼓勵提升、C 類監(jiān)管調(diào)控，D 類落后整治。

②據(jù)浙江省商務廳、經(jīng)濟和信息化廳數(shù)據(jù)，從2013年到2018年， 規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)畝均稅收由12.6 萬元增至28 萬元，畝均增加值由85.8 萬元增至104.7 萬元。

③因限于篇幅， 未報告陜西省和四川省合成結(jié)果，如有需要，可向作者索取。

④其他省市借鑒浙江做法開展的“畝均論英雄”改革開始的時間點都晚于本文樣本窗口期，并且是省份內(nèi)的部分城市先行試點，還沒有在全省層面推廣，因此可以作為安慰劑檢驗的對照組。