中國特色政府監(jiān)管立法導(dǎo)向與法律制度體系*

□ 王俊豪 胡 飛 冉 潔

內(nèi)容提要 改革導(dǎo)向和公共利益導(dǎo)向是政府監(jiān)管立法的基本導(dǎo)向， 中國特色立法導(dǎo)向應(yīng)堅持立法與改革相兼顧，堅持以人民為中心的公共利益導(dǎo)向。中國特色政府監(jiān)管法律制度體系是以憲法為指導(dǎo)，法律為基礎(chǔ)，以其他法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和強制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度為支撐的有機整體。 構(gòu)成整體的各種法律制度要素相互聯(lián)系， 在規(guī)范政府監(jiān)管中具有不同定位和功能?；趯ΜF(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度體系的“短板弱項”分析，需要從多種途徑完善中國政府監(jiān)管法律制度體系。

導(dǎo) 言

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發(fā)表重要講話， 提出要堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化； 堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系， 加快形成完備的法律規(guī)范體系等基本要求。①政府監(jiān)管是在市場經(jīng)濟(jì)體制下， 具有監(jiān)管職能的政府行政機構(gòu)基于公共利益目標(biāo)，根據(jù)一定的法律制度，對市場主體所采取的各種激勵與制約行為。②有效的政府監(jiān)管是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容， 依法監(jiān)管是現(xiàn)代政府監(jiān)管的基本特征。 這些都要求建立中國特色政府監(jiān)管法律制度體系。 但現(xiàn)有研究文獻(xiàn)較多的是對法律體系的總體研究， 而對政府監(jiān)管法律制度體系的研究較少。 中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府監(jiān)管是在2002年中共十六大才明確提出的一個基本政府職能， 特別是在中共十八大后，在深化“放管服”改革，加強事中事后監(jiān)管， 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，政府監(jiān)管職能得到不斷加強。但至今在法學(xué)界深入研究政府監(jiān)管的學(xué)者并不多， 而經(jīng)濟(jì)學(xué)界雖然對政府監(jiān)管研究相對較多， 但對適應(yīng)中國國情的政府監(jiān)管法律制度的研究比較少見。 這使中國特色政府監(jiān)管法律制度的研究成為一個相對薄弱的研究領(lǐng)域。 本文將分析中國特色政府監(jiān)管立法的基本導(dǎo)向， 試圖構(gòu)建中國特色政府監(jiān)管法律制度體系的整體框架， 分析這一整體框架的構(gòu)成要素及其功能， 最后提出完善中國政府監(jiān)管法律制度體系的基本思路。

一、中國特色政府監(jiān)管立法的基本導(dǎo)向

立法導(dǎo)向是制定法律制度過程中所體現(xiàn)的價值判斷，集中反映立法的目標(biāo)、原則等基本法律問題。可以從多視角討論立法導(dǎo)向，本文主要從立法的改革導(dǎo)向和公共利益導(dǎo)向這兩方面探討政府監(jiān)管立法的基本導(dǎo)向。

（一）政府監(jiān)管立法的改革導(dǎo)向

由于中國法治化建設(shè)需要一個較長的過程，而且中國正處于全面深化改革時期， 有不少學(xué)者在研究立法導(dǎo)向時把關(guān)注點放在立法與改革之間關(guān)系上。例如，有的學(xué)者回顧了中國改革開放以來處理立法與改革關(guān)系的策略， 發(fā)現(xiàn)在不同時期和不同的改革領(lǐng)域，為了解決當(dāng)時面對的突出問題，在立法和改革之間各有側(cè)重（劉松山，2014）。還有學(xué)者在系統(tǒng)梳理改革開放以來立法和修改法律的經(jīng)驗基礎(chǔ)上， 認(rèn)為中國未來的立法工作將轉(zhuǎn)移至以法律修改為重心， 而改革將是法律修改的基礎(chǔ)和動因（付子堂、胡夏楓，2014）。有的學(xué)者則認(rèn)為，從建設(shè)現(xiàn)代法治國家的目標(biāo)來看， 應(yīng)主動尋找立法和改革的聯(lián)絡(luò)點，在法治的框架下推動改革（陳金釗，2014）。除了辯論改革和立法之間關(guān)系之外，還有學(xué)者結(jié)合某些特定法律來論述立法導(dǎo)向的問題。 例如，有的學(xué)者通過考察經(jīng)濟(jì)法立法的實踐，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法立法趨勢由傳統(tǒng)的理論導(dǎo)向過渡到現(xiàn)在的問題導(dǎo)向， 這種趨勢的轉(zhuǎn)變可以由“領(lǐng)域法學(xué)”理論來解釋（尹亞軍，2017）。從總體上看，盡管不少學(xué)者從整個法學(xué)的宏觀視角對改革與立法的關(guān)系進(jìn)行了探討，但具體到某個特定部門法，對改革與立法之間的關(guān)系權(quán)衡又各有不同。 雖然多數(shù)經(jīng)濟(jì)、行政管理方面的法律都涉及政府監(jiān)管問題，但至今中國在政府監(jiān)管方面獨立的法律制度還很少， 對政府監(jiān)管立法導(dǎo)向的研究還是一個相對薄弱的領(lǐng)域。 同時，從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)可見，立法和改革的先后順序是中國立法導(dǎo)向研究中一個爭論不休的核心問題。按照立法和改革的不同順序，本文首先討論兩種不同的立法導(dǎo)向， 在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論具有中國特色的立法導(dǎo)向問題。

1.先立法后改革的導(dǎo)向

這種立法導(dǎo)向的特點是， 為適應(yīng)重大改革需要，保證改革按照“頂層設(shè)計”有序推進(jìn)。 例如，發(fā)達(dá)國家在一些壟斷性行業(yè)改革與立法方面通常實行先立法后改革的做法。 如美國在1996年頒布《通信法》的一個重要立法目標(biāo)就是改革原有的本地電話壟斷經(jīng)營管制體制，以促進(jìn)本地電話競爭，并制定了相應(yīng)的法律條文以實現(xiàn)這一目標(biāo)（William P.Barr, 1999）。 而最有代表性的是英國，英國在20 世紀(jì)80、90年代對電信、天然氣、自來水、 電力和鐵路運輸?shù)任鍌€壟斷性行業(yè)實行重大改革時，分別頒布了《電信法》（1984年）、《天然氣法》（1986年）、《電力法》（1989年）、《自來水法》（1989年）和《鐵路法》（1993年），對特定壟斷性行業(yè)改革的重要問題作了法律規(guī)定， 特別是在各個壟斷性行業(yè)設(shè)立專門監(jiān)管機構(gòu)， 并明確規(guī)定這些監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任和相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)， 從而使壟斷性行業(yè)改革具有明確的法律依據(jù)和實施程序（Ramanadham，1993）。 實行先立法后改革導(dǎo)向不僅要對重大改革有前瞻性的、明確的頂層設(shè)計，而且要有較為詳細(xì)的改革方案， 但由于立法缺乏實踐基礎(chǔ)，難度較大。

2.先改革后立法的導(dǎo)向

這種立法導(dǎo)向的特點是， 實行“摸著石頭過河”的改革思路，不確定性較大，難以通過立法超前對改革的重要內(nèi)容和程序做出法律規(guī)定。 這種立法導(dǎo)向強調(diào)法律制度是改革實踐經(jīng)驗的總結(jié)，實踐經(jīng)驗是法律制度的基礎(chǔ)。事實上，在中國一些領(lǐng)域基本上遵循先改革后立法的傳統(tǒng)， 雖然有立法針對性強的特點，但以較大的改革成本為代價。例如， 中國電信行業(yè)早在20 世紀(jì)80年代就開始改革，但至今尚未頒布《電信法》，在2000年9月才頒布了《電信條例》。因此，雖然取得了一定的改革成效，但在“三網(wǎng)融合”、專業(yè)性的政府監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立與運行等方面仍存在一些制度缺陷， 這些都與電信行業(yè)的法律制度建設(shè)滯后有關(guān)。因此，需要在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新這種立法導(dǎo)向。

3.立法與改革相兼顧的新時代中國特色立法導(dǎo)向

由上分析可見，實行“先立法后改革”的立法導(dǎo)向，要求對重大改革具有長遠(yuǎn)的整體性設(shè)計，但由于不確定性很大，設(shè)計難度較大；同時，法律的制定需要一個較長過程， 這可能會錯過改革的最佳時機。而實行“先改革后立法”的立法導(dǎo)向，雖然適合中國長期以來的立法傳統(tǒng)， 但會產(chǎn)生較大的改革成本。同時在日益強調(diào)依法治國、依法監(jiān)管的背景下， 重大改革與政府監(jiān)管也需要以法律為依據(jù)。對此，習(xí)近平（2020）強調(diào)指出：“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，要堅持在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。 完善立法體制， 提高立法質(zhì)量。 因此，需要在總結(jié)立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索具有中國特色的立法與改革相兼顧的導(dǎo)向。 總結(jié)中共十八大以來的立法實踐和經(jīng)驗， 中國針對重大改革的立法需求，在缺乏改革實踐經(jīng)驗的情況下，通常以重大政策來指導(dǎo)改革實踐， 政府有關(guān)部門根據(jù)重大政策的原則精神， 制定有關(guān)規(guī)范性改革文件，然后上升為規(guī)章、法規(guī)，在積累改革實踐經(jīng)驗，條件成熟時再制定法律。 例如，為深化中國能源行業(yè)改革，2015年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，同年11月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了六個電力改革的配套文件，從電力市場建設(shè)、售電側(cè)改革、輸配電價改革等多個方面推進(jìn)電力體制改革。 2017年5月，中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，推進(jìn)石油天然氣行業(yè)市場結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性重組。 事實上，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的這些改革決定， 是正式法律頒布或重大修改前的最高層級的法律制度。 這已成為中國在立法實踐中所實施的基本思路， 可以總結(jié)為中國特色立法導(dǎo)向。同時，中國特色立法導(dǎo)向的另一體現(xiàn)是，在一定范圍（地區(qū)或行業(yè)）內(nèi)實行“先行先試”，為立法提供基本經(jīng)驗，即允許在特定范圍內(nèi)先行試驗性改革，并制定相應(yīng)的改革文件，在取得一定改革成效并積累相當(dāng)改革經(jīng)驗后，實行“誘致性制度創(chuàng)新”，作為上一級立法甚至全國性法律的基礎(chǔ)。

（二）政府監(jiān)管立法的公共利益導(dǎo)向

公共利益可以體現(xiàn)在許多方面， 不同領(lǐng)域的立法，公共利益導(dǎo)向又有不同的表現(xiàn)，這里以能源行業(yè)政府監(jiān)管立法為例， 公共利益導(dǎo)向至少可體現(xiàn)在維護(hù)消費者利益、 規(guī)范企業(yè)行為和促進(jìn)行業(yè)效率這三個方面，以直接和間接、即期和長期地維護(hù)公共利益。

1.維護(hù)消費者利益

各類能源企業(yè)和能源消費者既是能源行業(yè)的兩大市場主體， 也是具有不同利益導(dǎo)向的兩類基本利益集團(tuán)。 能源企業(yè)希望通過立法能為其維持相對較高的價格提供法律依據(jù)（如按照實際成本加成定價），以取得穩(wěn)定的利潤；而能源消費者希望通過立法能享受較低的價格。 但由于能源企業(yè)這一利益集團(tuán)的規(guī)模雖然較小， 但組織協(xié)調(diào)能力強， 擁有強勢地位， 對能源立法具有特殊的影響力；而能源消費者雖然人多面廣，但缺乏組織協(xié)調(diào)能力，處于弱勢地位，對政府監(jiān)管立法也缺乏有組織的影響力。 許多實證資料早已證明這一結(jié)論（George J.Stigler、Claire Friedland,1962）。 同時，能源企業(yè)與能源消費者在實際生產(chǎn)成本、利潤、供求關(guān)系等方面存在嚴(yán)重的信息不對稱問題， 這進(jìn)一步加劇了能源消費者弱勢地位。 而保護(hù)弱者利益是立法（包括能源監(jiān)管立法）的一個最基本原則。這樣， 維護(hù)能源消費者利益就成為政府監(jiān)管立法一個重要的目標(biāo)導(dǎo)向， 以從法律制度上維護(hù)處于弱者地位的廣大消費者的基本利益。

2.規(guī)范企業(yè)行為

前面的理論分析已表明， 能源企業(yè)在能源市場中具有強勢地位。在現(xiàn)實中，不少能源企業(yè)在特定范圍內(nèi)還具有壟斷性， 特別是輸配電企業(yè)和油氣網(wǎng)管輸送企業(yè)擁有很強的壟斷力量， 它們不僅壟斷了能源產(chǎn)品或服務(wù)，而且壟斷了信息。如果不存在外部約束機制， 它們就成為市場價格的制定者而不是價格接受者， 就有可能通過制定壟斷價格，把一部分消費者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余，從而扭曲社會分配效率。 這需要通過能源監(jiān)管立法規(guī)范具有壟斷力量的能源企業(yè)行為。同時，以現(xiàn)行的成本加成定價法制定能源價格， 還會刺激輸配電企業(yè)采取過度投資行為，從而產(chǎn)生低效率的“A-J效應(yīng)”（王俊豪，2017）。 這就需要通過能源監(jiān)管立法對這些企業(yè)實行投資監(jiān)管， 以控制企業(yè)作為定價基礎(chǔ)的有效資產(chǎn)規(guī)模。此外，由于從事不同業(yè)務(wù)的能源企業(yè)之間和同一業(yè)務(wù)的不同企業(yè)之間，也可能產(chǎn)生不公平競爭，甚至惡性競爭問題，這也需要通過能源監(jiān)管立法加以防治， 以規(guī)范能源企業(yè)的競爭行為，更好地發(fā)揮競爭機制的積極作用。因此，在能源監(jiān)管立法中，應(yīng)體現(xiàn)規(guī)范能源企業(yè)行為的目標(biāo)導(dǎo)向， 為政府監(jiān)管機構(gòu)采取相應(yīng)的監(jiān)管政策措施提供法律依據(jù)，以維護(hù)社會公共利益。

3.促進(jìn)行業(yè)效率

由于在具有自然壟斷性的能源行業(yè)， 存在相當(dāng)程度的市場失靈問題， 特別是輸配電和油氣網(wǎng)管輸送業(yè)務(wù)領(lǐng)域，必須實行有效的政府監(jiān)管，以解決這種市場失靈問題。政府監(jiān)管的實質(zhì)是，通過立法和有效的執(zhí)法， 建立一種類似于競爭機制的刺激機制，以刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率，降低成本，同時將部分效率改進(jìn)之利， 通過降低價格讓渡給消費者， 提高社會分配效率， 從而增進(jìn)社會公共利益。 因此，在能源監(jiān)管立法中，需要體現(xiàn)促進(jìn)能源行業(yè)效率的立法目標(biāo)， 使政府監(jiān)管機構(gòu)有法定責(zé)任，并通過采取最高限價監(jiān)管、區(qū)域間比較競爭監(jiān)管等激勵性監(jiān)管政策， 促使能源企業(yè)不斷降低成本和價格，提高生產(chǎn)效率和社會分配效率。

二、中國特色政府監(jiān)管法律制度體系的整體框架及其基本特征

（一）中國特色政府監(jiān)管法律制度體系的整體框架

目前， 關(guān)于政府監(jiān)管法律體系的文獻(xiàn)還很少見， 較多的是法學(xué)界從總體上對法律體系的研究文獻(xiàn)。在中國法理學(xué)中，“法律體系”是一個基本范疇，但對這一基本范疇存在較大的爭議。其中較有權(quán)威性的“法律體系”定義是：“由一個國家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體”（胡喬木，1984）。 但近年來一些學(xué)者對這一早期的定義提出了質(zhì)疑， 認(rèn)為法律體系即為部門法體系過于單一化， 并主張從廣義上理解法律體系（錢大軍、薛愛昌，2016）。 有的學(xué)者甚至提出，法律體系是縱向與橫向、靜態(tài)與動態(tài)、內(nèi)容與形式、規(guī)范與制度、法律部門與效力等級等方面的統(tǒng)一（李擁軍，2009）。有的學(xué)者還認(rèn)為，就最一般的意義而言，法律體系不外乎是由法律要素以一定的結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)而成的整體。 特定要素與結(jié)構(gòu)的不同組合構(gòu)成了法律體系的不同模式（雷磊，2016）。 有的學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，一個兼具確定性與開放性、安定性與正確性、程序性與動態(tài)性的法律體系， 通常來說也就是一個完善的法律體系（馮玉軍，2018）。 而中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分的有機統(tǒng)一整體（國務(wù)院新聞辦公室，2011）。 對于特定領(lǐng)域的法律體系，有的學(xué)者提出，中國的能源法律體系應(yīng)以能源基本法為統(tǒng)領(lǐng)，以煤炭法、電力法、石油天然氣法、原子能法、節(jié)約能源法、可再生能源法、能源公用事業(yè)法為主干的法律體系 （葉榮泗、 吳鐘瑚，2006）。 而能源監(jiān)管法規(guī)政策體系除能源法律、法規(guī)外，還包括部門規(guī)章，規(guī)范性文件和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等構(gòu)成的集合。 而且， 隨著法規(guī)政策的層級由高到低， 不同層級的法規(guī)政策數(shù)量由小變大（王俊豪等，2018）。

在參考現(xiàn)有研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，政府監(jiān)管的法律制度體系是以憲法為指導(dǎo)， 法律為基礎(chǔ)，以法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件和強制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度為支撐的有機整體。其中，憲法在政府監(jiān)管法律制度體系中具有至高無上的指導(dǎo)地位，而法律是所有法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件和強制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度的制定依據(jù)，具有基礎(chǔ)地位。我們可以圖1 表示政府監(jiān)管法律制度體系的整體框架：

圖1 政府監(jiān)管法律制度體系整體框架

圖1 的左邊是立法部門， 右邊是對應(yīng)的不同層級的法律制度。從呈“金字塔型”的圖1 可見，根據(jù)法律效力的高低， 政府監(jiān)管法律制度體系可細(xì)分為七個層級， 第一個層級是由全國人民代表大會制定（修訂）的憲法，具有最高的法律效力，是制定所有政府監(jiān)管法律制度的總依據(jù)， 因此處于頂層地位。 第二個層級是也是由全國人民代表大會制定和修改的有關(guān)刑事、民事、國家機構(gòu)和其他方面的基本法律， 這些基本法律直接或間接包含政府監(jiān)管相關(guān)的條款。 第三個層級是由全國人大常委會負(fù)責(zé)立法的單行法律（如《電力法》等），通常包含政府監(jiān)管的章節(jié)。 雖然第二層級的基本法律和第三層級單行法律的立法主體和層級有一定區(qū)別，但都屬于法律范疇，在政府監(jiān)管法律制度體系中具有基礎(chǔ)地位。 第四個層級是國務(wù)院負(fù)責(zé)立法的政府監(jiān)管行政法規(guī)（如電力監(jiān)管條例、電信監(jiān)管條例），這些行政法規(guī)主要是根據(jù)特定領(lǐng)域政府監(jiān)管的需要專門制定的。 雖然第五層級至第七層級的立法主體都是具有政府監(jiān)管職能的行政部門，但它們制定的監(jiān)管制度具有不同的法律效力和功能， 其中第五個層級是具有政府監(jiān)管職能的國務(wù)院有關(guān)部門（機構(gòu)）制定的規(guī)章，這些規(guī)章是落實政府監(jiān)管有關(guān)法律規(guī)定和行政法規(guī)的配套性規(guī)定。 第六個層級是由具有政府監(jiān)管職能的國務(wù)院有關(guān)部門（機構(gòu)）制定的規(guī)范性文件，是落實部門規(guī)章的具體規(guī)定。 第七個層級是具有政府監(jiān)管職能的各級政府部門制定的強制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（如飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等），是對特定領(lǐng)域特定事項實施政府監(jiān)管的具體依據(jù)。

（二）政府監(jiān)管法律制度體系的基本特征

政府監(jiān)管法律制度體系的特征至少表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）高層級法律法規(guī)是較低層級政府監(jiān)管制度的法律淵源， 低層級政府監(jiān)管制度是高層級法律法規(guī)的適用。例如，憲法是所有法律制度的法律淵源，而所有法律制度都是適用于憲法。法律是行政法規(guī)和部門規(guī)章制度的法律淵源， 部門規(guī)章制度又是法律的適用，依次類推。通過上位法的淵源和下位法的適用關(guān)系， 將不同層級的政府監(jiān)管法律制度緊密相聯(lián)， 形成政府監(jiān)管法律制度體系中各構(gòu)成要素的有機聯(lián)系。（2）法律制度的層級越高， 法律概念和原則性法律條款所占的比例就越大；隨著法律制度的層級依次降低，具體法律規(guī)則和可操作性條款所占的比例就越大。 表現(xiàn)為憲法的原則性最強， 對所有法律制度都有普遍約束力；而政府監(jiān)管規(guī)章制度是上位法的落實，主要是由具體法律規(guī)則和可操作性條款組成， 法律制度體系中層級最低的強制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)主要是由具體指標(biāo)組成，但具有直接的可操作性。 （3）法律制度的層級越高，法律法規(guī)的數(shù)量就越少，反之，規(guī)章制度的數(shù)量就越多。例如，法律主要是從較為宏觀層面對有關(guān)事項做出概括性規(guī)定， 內(nèi)容高度精煉，因此法律的數(shù)量較少。而政府監(jiān)管部門規(guī)章和規(guī)范性文件需要規(guī)范的事項多，規(guī)則繁多而復(fù)雜，需要許多不同的部門規(guī)章和規(guī)范性文件加以規(guī)范。 （4）從動態(tài)變化的角度看，較高層級的法律法規(guī)是立法理念的體現(xiàn)，需要相對穩(wěn)定性；而較低層級的規(guī)章和規(guī)范性文件需要根據(jù)現(xiàn)實需要適時調(diào)整有關(guān)規(guī)則。 這種較高層級的法律法規(guī)保持相對穩(wěn)定， 而較低層級的部門規(guī)章和規(guī)范性文件動態(tài)適應(yīng)現(xiàn)實的配合， 不必為適應(yīng)現(xiàn)實而頻繁修改法律，影響法律的權(quán)威性，又不必為了保持法律的穩(wěn)定性而造成法律的不適用性。

三、中國特色政府監(jiān)管法律制度體系的構(gòu)成要素及其功能分析

中國特色政府監(jiān)管法律制度體系的構(gòu)成要素，按法律層級從高到低可分為憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和強制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這些構(gòu)成要素相互聯(lián)系， 在規(guī)范政府監(jiān)管中具有不同定位和功能。

（一）憲法對政府監(jiān)管法律制度的指導(dǎo)作用

憲法是國家的根本大法， 在中國社會主義法律體系中處于核心地位， 在中國政府監(jiān)管法律制度體系中具有根本性指導(dǎo)作用。 憲法是制定政府監(jiān)管法律制度的根本依據(jù)， 必須遵循憲法的基本原則。例如，憲法第一條規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！边@決定了中國的政府監(jiān)管法律制度體系必須符合社會主義制度要求， 任何政府監(jiān)管機構(gòu)都是在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展監(jiān)管活動。又如，憲法第五條規(guī)定：“一切法律、 行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！边@要求政府監(jiān)管法律制度體系建設(shè)必須適應(yīng)憲法的要求。而且，憲法的有關(guān)條款還是特定領(lǐng)域政府監(jiān)管的根本依據(jù)。 例如，憲法第十五條規(guī)定：“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序?！睉椃ǖ诙鶙l規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。 ”這些分別是政府實行市場監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的根本依據(jù)。

（二）法律中的監(jiān)管條款

中國的法律可分為全國人大立法的基本法律和全國人大常委會立法的單行法律。其中，基本法律覆蓋面廣， 通常以條款的形式規(guī)定政府監(jiān)管的有關(guān)事項。 例如，《合同法》第一百一十一條規(guī)定：“質(zhì)量不符合約定的，應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)事人的約定承擔(dān)違約責(zé)任?！边@一基本法律為所有產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管提供了基本依據(jù)。 而單行法律是特定領(lǐng)域的專門法律， 需要以專門的章節(jié)對政府監(jiān)管的有關(guān)事項做出規(guī)定。例如，《電力法》第五章對電價與電費監(jiān)管作了專門規(guī)定，包括電價的范圍、定價原則、監(jiān)管權(quán)限等具體規(guī)定。 該法第八章則對監(jiān)督檢查作了專門規(guī)定，包括電力監(jiān)管的法律依據(jù)、監(jiān)管人員和監(jiān)督檢查的程序等具體規(guī)定。又如，《環(huán)境保護(hù)法》第二章對環(huán)境監(jiān)管作了專門規(guī)定， 包括各級政府及環(huán)境保護(hù)主管部門的職權(quán)、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度、 環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機制等作了具體規(guī)定。 該法第十五條和第十六條還分別規(guī)定國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以制定嚴(yán)于國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。 而這些強制性標(biāo)準(zhǔn)正是實行環(huán)境監(jiān)管的具體依據(jù)。 值得一提的是， 由于環(huán)境保護(hù)涉及面很廣， 不可能在一部法律中對各方面環(huán)境保護(hù)問題做出法律規(guī)定，因此，除了《環(huán)境保護(hù)法》，中國還制定了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等20 多部法律， 雖然這些法律都是由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定，但《環(huán)境保護(hù)法》實際上是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法。

（三）監(jiān)管性行政法規(guī)

根據(jù)《立法法》規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。 例如，為落實《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2002〕5 號）精神，加強電力監(jiān)管，規(guī)范電力監(jiān)管行為，完善電力監(jiān)管制度，2005年2月國務(wù)院專門頒布了 《電力監(jiān)管條例》，對電力監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施、法律責(zé)任等政府監(jiān)管事項作了較為詳細(xì)規(guī)定， 以彌補《電力法》與電力體制改革的滯后性。又如，電信產(chǎn)業(yè)是中國改革開放相對較早的一個基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，但一直沒有一部《電信法》，2000年9月國務(wù)院先行頒布了《電信條例》，試圖經(jīng)過實踐檢驗，待條件成熟時再制定《電信法》。 該條例雖然不以政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的， 但有不少條款對電信監(jiān)管作了規(guī)定，例如，該條例對電信產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管作了專門規(guī)定，其中第九條規(guī)定：“經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，須經(jīng)國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門審查批準(zhǔn)，取得《基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》。 ”第十條則對經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備的準(zhǔn)入條件作了具體規(guī)定。同時，對電信網(wǎng)間互聯(lián)互通、電信業(yè)務(wù)資費標(biāo)準(zhǔn)、電信資源分配、電信服務(wù)、電信安全等重要電信監(jiān)管問題在有關(guān)條款中作了規(guī)定。

（四）監(jiān)管性部門規(guī)章

監(jiān)管性部門規(guī)章是國務(wù)院有關(guān)部門和直屬機構(gòu)根據(jù)《立法法》 相關(guān)規(guī)定而制定的政府監(jiān)管規(guī)章。規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“辦法”。例如，國家能源局頒布的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》（國能監(jiān)管〔2014〕84 號），規(guī)定了國家能源局負(fù)責(zé)油氣管網(wǎng)設(shè)施開放監(jiān)管相關(guān)工作， 包括建立健全油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管規(guī)章和工作機制。 監(jiān)管內(nèi)容包括：油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放，輸送（儲存、氣化、液化和壓縮）能力和效率、價格與成本，接入申請和受理，合同簽訂與執(zhí)行，信息公開等油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放相關(guān)事宜。

（五）監(jiān)管性規(guī)范性文件

行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令和規(guī)章外，由行政機關(guān)依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。 有效的監(jiān)管性規(guī)范性文件有利于降低政府監(jiān)管制度性交易成本， 提高制度效率。 例如，為了加快推進(jìn)市政公用事業(yè)市場化，促進(jìn)市政公用事業(yè)健康發(fā)展，建設(shè)部在2005年9月制定了《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》（建城〔2005〕154 號），根據(jù)該文件規(guī)定，監(jiān)管的重點是規(guī)范市場準(zhǔn)入、完善特許經(jīng)營制度、加強產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查、落實安全防范措施、強化成本監(jiān)管等。 并提出轉(zhuǎn)變管理方式，落實監(jiān)管職責(zé)；完善法律法規(guī)，依法實施監(jiān)管；健全監(jiān)管機構(gòu)，加強能力建設(shè)等監(jiān)管政策措施。

（六）強制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)是指有關(guān)領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條規(guī)定，強制性標(biāo)準(zhǔn)是必須執(zhí)行的國家標(biāo)準(zhǔn)。 本文討論的強制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)就是在有關(guān)政府監(jiān)管領(lǐng)域中， 必須強制性執(zhí)行的國家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該法第三十七條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口產(chǎn)品或者提供服務(wù)不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的， 依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定查處，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?？梢?，雖然強制性標(biāo)準(zhǔn)不屬于法的范疇，但具有法律效力性質(zhì)，相關(guān)方必須執(zhí)行，否則將會受到制裁。因此，政府監(jiān)管領(lǐng)域基本上都需要制定強制性國家標(biāo)準(zhǔn)， 作為統(tǒng)一的政府監(jiān)管技術(shù)依據(jù)。 例如，中國對生活飲用水質(zhì)量高度重視，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，2006年底，對1985年版的標(biāo)準(zhǔn)作了修訂， 并頒布了新版《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB5749-2006）， 自2007年7月1日起全面實施。 水質(zhì)指標(biāo)由GB 5749-85 的35 項增加至106 項，增加了71 項；修訂了8 項。

四、完善中國政府監(jiān)管法律制度體系的基本思路

（一）現(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度體系存在的“短板弱項”

完善中國政府監(jiān)管法律制度體系， 首先需要以問題分析為導(dǎo)向。從總體上而言，中國在法律制度建設(shè)方面已取得了較好成效， 但在政府監(jiān)管立法方面還存在不少問題， 成為現(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度體系的“短板弱項”，突出表現(xiàn)在以下三個方面：

1.不少政府監(jiān)管領(lǐng)域還缺乏權(quán)威性法律規(guī)范

有效的政府監(jiān)管需要權(quán)威性的法律規(guī)范，但至今中國不少政府監(jiān)管領(lǐng)域或行業(yè)仍未頒布法律。例如，中國的電信行業(yè)在20 世紀(jì)80年就開始改革，2000年9月國務(wù)院才頒布 《電信條例》，至今仍未制定《電信法》。 同樣改革較早的中國能源行業(yè)，雖然已有《電力法》、《煤炭法》等能源單行法，但還沒有制定《能源法》，石油、天然氣等行業(yè)還缺乏單行法，對石油、天然氣行業(yè)政府監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。在中國城市公用事業(yè)領(lǐng)域，雖然已出臺了《城市供水條例》 等分行業(yè)法規(guī)和許多部門規(guī)章，但尚未頒布《城市公用事業(yè)法》或類似法律。由于這些行業(yè)缺乏法律統(tǒng)領(lǐng)， 致使政府監(jiān)管缺乏權(quán)威性的法律依據(jù)， 不少法律制度之間也缺乏有效銜接。

2.現(xiàn)行的法律制度中缺乏對政府監(jiān)管的明確定位

在中國現(xiàn)行的許多法律中， 基本只是籠統(tǒng)規(guī)定有關(guān)行業(yè)主管部門對其主管的行業(yè)實施監(jiān)督管理，而且沒有詳細(xì)規(guī)定具體的監(jiān)管職能、監(jiān)管措施等內(nèi)容。 而政府監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的主要依據(jù)是有關(guān)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制的“三定方案”，并且以規(guī)范性文件的形式下發(fā)執(zhí)行， 既缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范和責(zé)任追究機制， 又使監(jiān)管機構(gòu)在具體的監(jiān)管執(zhí)法時缺乏法律依據(jù)和授權(quán)。 現(xiàn)行的不少法律立法時間較早，但在法律修訂時，仍未改變這種情況。 例如，世界各國都對鐵路實行政府監(jiān)管，中國在1990年9月制定、2015年4月修正的《鐵路法》 第三條規(guī)定：“國務(wù)院鐵路主管部門對國家鐵路實行高度集中、統(tǒng)一指揮的運輸管理體制，對地方鐵路、 專用鐵路和鐵路專用線進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和幫助。 國家鐵路運輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能?！钡摲▽﹁F路監(jiān)管機構(gòu)和職權(quán)、鐵路運費價格、鐵路行業(yè)準(zhǔn)入等主要監(jiān)管內(nèi)容都沒有明確規(guī)定。而“國家鐵路運輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能。 ”這是鐵路行業(yè)政企不分的表現(xiàn)， 不符合多種所有制并存下公平競爭原則。 在《電力法》等法律中也普遍存在類似問題。

3.政府部門規(guī)章制度立法中還存在部門化傾向

由于部門規(guī)章的立法權(quán)屬于政府有關(guān)部門，雖然根據(jù)中國《立法法》對部門規(guī)章制定有原則性規(guī)定，但在立法實踐中，不少政府部門在制定規(guī)章及規(guī)范性文件等制度時，往往存在部門化傾向。這突出表現(xiàn)在2014年以來國家發(fā)展改革委和財政部密集制定有關(guān)PPP 規(guī)章制度中， 有的學(xué)者對此作了較為深入的研究（喻文光，2016），并對PPP 政策的制定主體、政策目標(biāo)和政策影響力作了分析，認(rèn)為國家發(fā)展改革委的官方目標(biāo)是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的投融資體制改革， 吸引社會資本；而其隱性目標(biāo)是上項目、促投資、穩(wěn)增長。而財政部的官方目標(biāo)則是轉(zhuǎn)變政府職能、 實現(xiàn)公共服務(wù)供給提質(zhì)增效、完善財政投入和管理方式；其隱性目標(biāo)是將政府債務(wù)轉(zhuǎn)換為企業(yè)債務(wù)， 以控制地方債務(wù)，防范財政風(fēng)險。特別是這兩個國務(wù)院政府部門都力圖擴大PPP 政策影響力 （角色）， 競爭PPP 立法和決策主導(dǎo)權(quán)(主角)。而與PPP 相關(guān)的其他行業(yè)主管部門在這兩大勢均力敵的部委前面僅僅是“配角”，但其隱性目標(biāo)是爭取本行業(yè)內(nèi)PPP的監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)。 這種多方博弈明顯表現(xiàn)出部門化傾向的特征。 其直接的負(fù)面政策效應(yīng)是造成地方政府部門對不同的PPP 政策難以適從。 而這導(dǎo)源于部門規(guī)章制度立法缺乏科學(xué)的審查機制。

（二）完善政府監(jiān)管法律制度體系的戰(zhàn)略步驟

完善政府監(jiān)管法律制度體系是一個長期的動態(tài)過程， 因此， 在戰(zhàn)略步驟上應(yīng)當(dāng)區(qū)分近期目標(biāo)（五年內(nèi)目標(biāo)）和長期目標(biāo)（五年及更長目標(biāo)），近期目標(biāo)的重點是對現(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度的更新和整合。 完善政府監(jiān)管法律制度體系不是推倒重來， 而是需要以更新和整合現(xiàn)行各類法律制度為起點，這是在短期內(nèi)能完成的基礎(chǔ)性工作。長期目標(biāo)的重點是新的法律頒布和實施，所需周期較長，包括頒布與實施綜合性政府監(jiān)管法律， 并針對有關(guān)政府監(jiān)管領(lǐng)域的特點制定相關(guān)單行法。同時，以法律為基礎(chǔ)制定一系列相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、強制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等制度，最終形成較為完善的政府監(jiān)管法律制度體系。

在實施完善政府監(jiān)管法律制度體系的近期目標(biāo)階段， 由于法律在政府監(jiān)管法律制度體系中具有基礎(chǔ)性地位， 雖然在此階段也要重視制定迫切需要的新法律， 但立法資源必然會限制新法律的數(shù)量，因此，重點工作是對現(xiàn)行政府監(jiān)管相關(guān)法律進(jìn)行修訂更新。 由于不少現(xiàn)行法律是較早時期制定的， 與中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下政府監(jiān)管的客觀要求相比必然存在較大的不適應(yīng)性，需要在充分理解政府監(jiān)管在相關(guān)法律中的重要地位基礎(chǔ)上，對政府監(jiān)管做出應(yīng)有定位，以專門章節(jié)明確政府監(jiān)管機構(gòu)及其職責(zé)與權(quán)力配置等事項。然后根據(jù)政府監(jiān)管的法律規(guī)定， 依次更新相關(guān)法規(guī)、規(guī)章制度等，為完善政府監(jiān)管法律制度體系奠定基礎(chǔ)。

而在實施完善政府監(jiān)管法律制度體系的長期目標(biāo)階段，更要重視科學(xué)立法，高起點、高質(zhì)量創(chuàng)制新的法律， 在法律中充分體現(xiàn)符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的政府監(jiān)管理念、監(jiān)管原則、監(jiān)管方法和手段等，在此基礎(chǔ)上，在新的法律框架范圍內(nèi)，制定相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章、規(guī)范性文件、強制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等制度作為配套，并與修訂更新后的法律制度相結(jié)合，最終形成以憲法為指導(dǎo)、法律為基礎(chǔ)、以其他法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和強制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度為支撐的政府監(jiān)管的法律制度體系。

（三）加強政府監(jiān)管立法審查制度

針對目前中國在政府部門規(guī)章制度立法中存在部門化傾向，規(guī)章制度立法數(shù)量過多的問題，應(yīng)進(jìn)一步加強政府監(jiān)管立法審查制度。 這在美國等國家也發(fā)生過類似經(jīng)驗教訓(xùn)， 并成為后來加強政府監(jiān)管立法審查的一個重要原因， 這值得中國借鑒。例如，美國在1946年頒布《行政程序法》后，國會授予政府監(jiān)管機構(gòu)獨立發(fā)布監(jiān)管規(guī)章的權(quán)力，擁有了“準(zhǔn)立法權(quán)”。 同時，美國在20 世紀(jì)70、80年代， 資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染和產(chǎn)品安全等問題，為此，美國又設(shè)立了一批新的監(jiān)管機構(gòu)， 與原有監(jiān)管機構(gòu)一起形成了一個數(shù)量龐大的政府監(jiān)管機構(gòu)體系（王俊豪等，2003）。 這樣，美國的政府監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布的規(guī)章數(shù)量越來越多，如在2002年， 美國聯(lián)邦政府監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布規(guī)章4153 個，規(guī)章總頁數(shù)達(dá)67983 頁，監(jiān)管的總成本達(dá)6170 億美元，占當(dāng)年GDP 的6.04%，占聯(lián)邦財政支出的33.6%（席濤，2004）。 這促使美國政府不斷加強對監(jiān)管機構(gòu)制定的規(guī)章實行成本收益分析方法，并在白宮“管理和預(yù)算辦公室”下設(shè)“信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室”，集中統(tǒng)一審核監(jiān)管規(guī)章的發(fā)布和績效評價。

對中國來說，根據(jù)國務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》 規(guī)定， 報送國務(wù)院的行政法規(guī)送審稿，由國務(wù)院法制機構(gòu)負(fù)責(zé)審查。 其中，有關(guān)部門對送審稿規(guī)定的主要內(nèi)容存在較大爭議的， 國務(wù)院法制機構(gòu)可以緩辦或者退回起草部門。 這些規(guī)定要求在法規(guī)立法過程中國務(wù)院相關(guān)部門參與，有利于控制法規(guī)立法中的部門化傾向。因此，受特定部門影響相對較小。 但也需要重視加強行政法規(guī)實行立法審查制度， 以提高立法的科學(xué)性和有效性。

根據(jù)中國《立法法》規(guī)定，部門規(guī)章由政府有關(guān)部門制定，無需上級法制機構(gòu)審查。這就難免導(dǎo)致在部門規(guī)章立法中存在的部門化傾向問題，前面以國家發(fā)展改革委和財政部制定PPP 規(guī)章制度為例， 實證分析了部門規(guī)章制度立法中部門化傾向問題。因此，在目前中國政監(jiān)合一為主導(dǎo)的行政管理體制下， 加強政府監(jiān)管立法審查的重點是部門規(guī)章， 需要在國務(wù)院或有關(guān)部門設(shè)立專門從事部門規(guī)章審查機構(gòu)，加強對部門規(guī)章審查工作。

對于大量的由國務(wù)院有關(guān)部門制定的行政規(guī)范性文件，根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37 號）的有關(guān)規(guī)定，為嚴(yán)禁越權(quán)發(fā)文，嚴(yán)控發(fā)文數(shù)量，需要規(guī)范制發(fā)程序，確保合法有效。 主要措施包括：建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運行高效的行政規(guī)范性文件合法性審核機制，以強化行政規(guī)范性文件制定部門審查的責(zé)任主體，并由國務(wù)院有關(guān)部門組織督查考核， 按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅問責(zé)。因此，行政規(guī)范性文件審查的重點是強化部門內(nèi)部的審查機制， 并通過國務(wù)院組織督查和問責(zé)，提高行政規(guī)范性文件的合法有效性。

（四）理順政府監(jiān)管中央立法與地方立法的協(xié)調(diào)關(guān)系

中國是一個單一制國家，強調(diào)全國統(tǒng)一，除少數(shù)民族地區(qū)外不搞地方自治。 憲法具有最高的法律效力，法律是全國制定政府監(jiān)管法規(guī)、規(guī)章制度的主要依據(jù)。因此，本文以此為前提討論中國特色的政府監(jiān)管中央立法與地方立法的協(xié)調(diào)關(guān)系。

1.政府監(jiān)管中央立法與地方立法的優(yōu)勢比較

政府監(jiān)管中央立法有許多優(yōu)勢：（1）有利于保障全國人民的基本權(quán)利。例如，由中央政府制定全國性的電力、電信、鐵路運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施行業(yè)的普遍服務(wù)監(jiān)管法律制度， 有利于解決各地區(qū)之間發(fā)展不充分、不平衡問題，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的人民群眾也能享受基本的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。（2）許多地方性問題會產(chǎn)生全國性影響， 這要求實行全國性監(jiān)管法律制度。例如，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)產(chǎn)生的空氣污染， 可能會影響中西部地區(qū)的空氣質(zhì)量， 北方地區(qū)的空氣質(zhì)量也可能會影響南方地區(qū)的空氣質(zhì)量。 這就要求中央政府制定全國性的大氣污染防治監(jiān)管法律制度。（3）對于全國性經(jīng)營的產(chǎn)品或服務(wù)， 由中央政府制定全國性監(jiān)管法律制度往往更有效率。 如果有關(guān)企業(yè)為了滿足不同地方政府的法律制度而生產(chǎn)經(jīng)營不同的產(chǎn)品或服務(wù)，那么就必然會大大增加成本，減少收益。因此，對諸如通信設(shè)備和全國性通信服務(wù)，應(yīng)該實行全國性政府監(jiān)管， 采用全國統(tǒng)一的強制性產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。（4）中央政府比地方政府更有權(quán)威性，并具有更多的信息優(yōu)勢、 立法資源和技術(shù)力量，從而能制定更為科學(xué)、全面、更具有權(quán)威性的監(jiān)管法律制度。 這些都是地方立法無法替代的優(yōu)勢。

另一方面， 雖然政府監(jiān)管通常被認(rèn)為應(yīng)該需要全國性監(jiān)管法律制度，但事實上，并不是所有的監(jiān)管法律制度應(yīng)該由中央政府來制定與實施，有充分的理由能說明，在某些領(lǐng)域，地方立法比全國統(tǒng)一立法更具有優(yōu)勢：（1）地方的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素會影響某些政府監(jiān)管法律制度。 由于地方經(jīng)濟(jì)狀況的差異， 不同的地方有不同的政策偏好，例如，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方，當(dāng)?shù)卣梢灾贫ǜ哂谌珖淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)， 讓勞動者享受較高的福利。 而對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地方，當(dāng)?shù)卣荒苤贫ㄏ鄬^低的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。（2）地方性政府監(jiān)管法律制度更能反映特定地區(qū)成本與收益的差異性。 從政府監(jiān)管成本與收益的比較看， 一項政府監(jiān)管法律制度對某個地方可能是收益大于成本，而對另一個地方來說，可能是成本大于收益。 地方性政府監(jiān)管法律制度使地方政府可以通過成本與收益的比較， 以制定收益量大化的政府監(jiān)管法律制度。例如，對人口密度高的地區(qū)（特別是大城市）， 地方政府需要制定較為嚴(yán)格的汽車尾氣、污水等排放標(biāo)準(zhǔn)，以控制空氣污染，實現(xiàn)監(jiān)管收益大于成本； 而對于人口密度很低的西部地區(qū)，如果采用同樣嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，則可能導(dǎo)致得不償失，監(jiān)管成本大于收益。當(dāng)?shù)卣梢愿鶕?jù)空氣、水體的自凈能力，在符合中央政府有關(guān)法律制度的前提下，制定合適的質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從而保證監(jiān)管收益大于監(jiān)管成本。（3）地方立法有利于政府監(jiān)管法律制度創(chuàng)新。 政府監(jiān)管法律制度創(chuàng)新是一種政策試驗，可能成功，也可能失敗。 如果某一個地方的監(jiān)管法律制度創(chuàng)新成功， 這種新的監(jiān)管法律制度就成為一種公共產(chǎn)品， 提供給其它地方政府模仿、借鑒、推廣。相反，如果某項監(jiān)管法律制度創(chuàng)新失敗，其他地方政府就可以引以為鑒，減少政策試驗的成本。反之，如果實行全國性的監(jiān)管法律制度創(chuàng)新試驗，其成本往往是巨大的，還可能造成社會經(jīng)濟(jì)、政治的不穩(wěn)定。

2.政府監(jiān)管中央立法與地方立法的協(xié)調(diào)關(guān)系

政府監(jiān)管中央立法與地方立法的優(yōu)勢比較表明，在完善政府監(jiān)管法律制度過程中，既要強調(diào)中央立法的權(quán)威性、全面性和系統(tǒng)性的優(yōu)勢，通過從上而下的強制性制度創(chuàng)新， 完善政府監(jiān)管法律制度；又要調(diào)動地方立法的積極性，根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰獙嵭袆?chuàng)造性地方立法，并通過地方立法實踐，在條件成熟時將地方性法規(guī)轉(zhuǎn)化為國務(wù)院行政法規(guī)甚至法律創(chuàng)造條件，從而實現(xiàn)誘致性制度創(chuàng)新，完善政府監(jiān)管法律制度。在這兩種不同路徑制度創(chuàng)新，共同完善政府監(jiān)管法律制度過程中， 需要根據(jù)《憲法》和《立法法》，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。

由于許多政府監(jiān)管法律制度包含在有關(guān)中央立法和地方立法的法律制度中，因此，上述關(guān)于中央立法與地方立法的關(guān)系， 實際上也就是政府監(jiān)管中央立法與地方立法的關(guān)系， 只是在政府監(jiān)管立法實踐中表現(xiàn)為更具有復(fù)雜性和具體性， 也更需要創(chuàng)造性探索， 以不斷完善具有中國特色的政府監(jiān)管法律制度體系。

五、結(jié)論與政策建議

本文的主要研究結(jié)論是：（1）國內(nèi)外立法實踐證明，“先立法后改革”和“先改革后立法”都各有優(yōu)點，但也存在難以避免的問題，因此，中國特色政府監(jiān)管立法的改革導(dǎo)向應(yīng)堅持立法與改革相兼顧的導(dǎo)向。 而政府監(jiān)管立法的公共利益導(dǎo)向應(yīng)充分體現(xiàn)以人民為中心的導(dǎo)向， 注重維護(hù)消費者利益，規(guī)范企業(yè)行為，促進(jìn)行業(yè)效率，讓人民群眾享受更多的福利。（2）中國特色政府監(jiān)管的法律制度體系是以憲法為指導(dǎo)、法律為基礎(chǔ)、以其他法規(guī)、規(guī)章、 規(guī)范性文件和強制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度為支撐的有機整體。其中，憲法是政府監(jiān)管法律制度體系的總依據(jù)，具有至高無上的指導(dǎo)地位，而法律是所有法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件和強制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度的制定依據(jù)，具有基礎(chǔ)地位。 （3）政府監(jiān)管法律制度體系的基本特征是： 高層級法律制度是低層級法律制度的法律淵源， 低層級法律制度是高層級法律制度的適用。法律制度的層級越高，法律概念和原則性法律條款所占的比例就越大， 隨著法律制度的層級依次降低， 具體法律規(guī)則和可操作性條款所占的比例就越大。 從動態(tài)變化的角度看，較高層級的法律制度更要體現(xiàn)立法理念，需要相對穩(wěn)定性； 而較低層級的法律制度需要根據(jù)現(xiàn)實需要適時調(diào)整有關(guān)規(guī)則。

本文在分析現(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度體系 “短板弱項”的基礎(chǔ)上，主要政策建議包括：（1）明確完善政府監(jiān)管法律制度體系的戰(zhàn)略步驟， 區(qū)分近期目標(biāo)和長期目標(biāo)及其戰(zhàn)略重點。 受制于立法資源有限性， 近期目標(biāo)的重點是對現(xiàn)行政府監(jiān)管法律制度的更新和整合； 長期目標(biāo)的重點是新的法律制度頒布和實施，重視科學(xué)立法，高起點、高質(zhì)量創(chuàng)制新的法律， 充分體現(xiàn)符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的政府監(jiān)管理念、監(jiān)管原則、監(jiān)管方法和手段等， 最終形成中國特色的政府監(jiān)管法律制度體系。（2）針對在政府部門規(guī)章制度立法中存在部門化傾向，規(guī)章制度立法數(shù)量過多等問題，應(yīng)加強政府監(jiān)管立法審查制度， 運用立法成本與收益的比較分析方法，提高政府監(jiān)管立法效果。 （3）權(quán)衡政府監(jiān)管中央立法與地方立法的比較優(yōu)勢，根據(jù)《憲法》和《立法法》關(guān)于中央和地方立法權(quán)劃分， 通過從上而下的強制性制度創(chuàng)新和從下而上的誘致性制度創(chuàng)新， 共同完善中國特色政府監(jiān)管法律制度體系。

注釋：

①詳見習(xí)近平：《在中央全面依法治國工作會議上的講話》，2020年11月16日。

②政府監(jiān)管在學(xué)術(shù)研究中也被稱為政府管制或規(guī)制，為避免理論界與實際部門在概念上的分歧，并更好地為實踐服務(wù)，本文使用“政府監(jiān)管”一詞，但其學(xué)術(shù)含義基本等同于市場經(jīng)濟(jì)體制下的“管制”或“規(guī)制”。