我國(guó)基礎(chǔ)研究財(cái)政預(yù)算管理的局限性及完善建議

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所中關(guān)村天成創(chuàng)新研究中心 于 暢

基礎(chǔ)研究是科技創(chuàng)新的源頭和新科技革命的先導(dǎo)，決定了一個(gè)國(guó)家在未來(lái)全球科技競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的相對(duì)地位，發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)一不高度重視基礎(chǔ)研究投入。由于基礎(chǔ)研究構(gòu)成創(chuàng)新型國(guó)家的根基，我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)研究的重視程度與日俱增。黨的十九大報(bào)告明確提出，“要瞄準(zhǔn)世界科技前沿，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，實(shí)現(xiàn)前瞻性基礎(chǔ)研究、引領(lǐng)性原創(chuàng)成果重大突破”。2018年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見(jiàn)》，提出我國(guó)基礎(chǔ)科學(xué)研究“三步走”的發(fā)展目標(biāo)，力爭(zhēng)到21世紀(jì)中葉把我國(guó)建設(shè)成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地。

國(guó)際上，政府是資助基礎(chǔ)研究活動(dòng)的最大主體，公共財(cái)政支出構(gòu)成各國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。我國(guó)公共財(cái)政支出是支持基礎(chǔ)研究活動(dòng)的核心支柱，完善基礎(chǔ)研究財(cái)政預(yù)算管理對(duì)調(diào)動(dòng)科研人員的積極性和能動(dòng)性、提高財(cái)政支出績(jī)效具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。本文在梳理公共財(cái)政支持基礎(chǔ)研究的理論依據(jù)和我國(guó)基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)就目前我國(guó)基礎(chǔ)研究財(cái)政預(yù)算管理的局限性進(jìn)行深入探討，并提出下一步的完善建議，對(duì)改進(jìn)基礎(chǔ)研究的財(cái)政支持具有一定的啟示意義。

一、公共財(cái)政支持基礎(chǔ)研究的理論基礎(chǔ)

基礎(chǔ)研究是由好奇心驅(qū)動(dòng)的科學(xué)研究活動(dòng)，沒(méi)有明確的、可預(yù)見(jiàn)的產(chǎn)品或工藝用途，旨在探索關(guān)于現(xiàn)象和實(shí)驗(yàn)事實(shí)的基本原理的新知識(shí)(OECD，2010)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常認(rèn)為，基礎(chǔ)研究活動(dòng)存在嚴(yán)重的“市場(chǎng)失靈”，私人部門缺乏投資于基礎(chǔ)研究的激勵(lì)，依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)研發(fā)資源的最優(yōu)化配置。具體原因包括以下三個(gè)方面：一是基礎(chǔ)研究的產(chǎn)出本質(zhì)上是具有公共產(chǎn)品屬性的信息，基礎(chǔ)科學(xué)的成果很容易廣為人知，成為“公共知識(shí)池”的一部分，不能有效阻止競(jìng)爭(zhēng)者從中獲益(Arrow，1962)；基礎(chǔ)研究對(duì)社會(huì)有強(qiáng)大的“溢出效應(yīng)”，企業(yè)不管是通過(guò)技術(shù)秘密還是知識(shí)產(chǎn)權(quán)都無(wú)法從自身的基礎(chǔ)研究中獲得全部收益(Nelson，1959)，由企業(yè)投資基礎(chǔ)研究將導(dǎo)致其供給數(shù)量遠(yuǎn)低于社會(huì)最優(yōu)水平。二是基礎(chǔ)研究活動(dòng)與企業(yè)的盈利屬性相悖，基礎(chǔ)研究的成果不大可能在商業(yè)上直接應(yīng)用，對(duì)提高企業(yè)的短期利潤(rùn)沒(méi)有幫助(Arrow，1962)。由于資本市場(chǎng)的信息不對(duì)稱性，企業(yè)也很難在資本市場(chǎng)上為基礎(chǔ)研究計(jì)劃融資。三是基礎(chǔ)研究活動(dòng)具有極高的風(fēng)險(xiǎn)性，大部分企業(yè)無(wú)力承擔(dān)基礎(chǔ)研究的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)不愿意大規(guī)模投資基礎(chǔ)研究(Beise & Stahl，1999)。綜上所述，企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力投資基礎(chǔ)研究活動(dòng)，只有政府投資基礎(chǔ)研究才能解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題幾乎成為新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共識(shí)。當(dāng)然，也有觀點(diǎn)認(rèn)為企業(yè)的基礎(chǔ)研究與利潤(rùn)顯著正相關(guān)，政府資助的基礎(chǔ)研究遠(yuǎn)離產(chǎn)業(yè)需求，是低效率的，科學(xué)的繁榮主要依靠市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)(基萊，2002)。

目前全球基礎(chǔ)研究投入主要由發(fā)達(dá)國(guó)家完成。我國(guó)一直存在基礎(chǔ)研究“無(wú)用論”“不劃算”“低投入合理論”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)(張煒等，2016)，一些學(xué)者主張?jiān)诨A(chǔ)研究上“免費(fèi)搭車”。對(duì)于后發(fā)國(guó)家而言，基礎(chǔ)研究的公共產(chǎn)品屬性并不意味著本國(guó)可以坐享其成，政府投資基礎(chǔ)研究依然非常必要?？茖W(xué)知識(shí)的擴(kuò)散并非易事，如果沒(méi)有相應(yīng)的知識(shí)基礎(chǔ)和吸收能力，不可能理解和利用外部基礎(chǔ)研究成果，尤其是其中包含的隱性知識(shí)(Pavitt，1998，2001)?；A(chǔ)研究是一國(guó)通向世界知識(shí)庫(kù)的“門票”，只有通過(guò)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)研究投入進(jìn)行知識(shí)積累，才有能力嵌入全球知識(shí)網(wǎng)絡(luò)中(Salter & Martin，2001)。因此，我國(guó)要充分運(yùn)用財(cái)政支出手段積極支持基礎(chǔ)研究，這是技術(shù)和產(chǎn)業(yè)趕超的必然要求，企圖通過(guò)“免費(fèi)搭車”來(lái)獲取發(fā)達(dá)國(guó)家的科學(xué)知識(shí)無(wú)益于中國(guó)實(shí)現(xiàn)向創(chuàng)新型國(guó)家的跨越(柳卸林和何郁冰，2011)。

雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共財(cái)政支持基礎(chǔ)研究的必要性有充分的認(rèn)識(shí)，但很多相關(guān)問(wèn)題仍有待深入研究。一是關(guān)于未來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)支持體系的構(gòu)建，學(xué)者對(duì)地方政府和企業(yè)應(yīng)發(fā)揮的作用存在認(rèn)識(shí)分歧，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)支持體系如何演化尚不明朗；二是關(guān)于基礎(chǔ)研究財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入方式和投入績(jī)效，目前很少有文獻(xiàn)深入分析如何投入財(cái)政經(jīng)費(fèi)更有效率，對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入績(jī)效也缺少定量分析，基礎(chǔ)研究財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出也有待定量研究；三是關(guān)于企業(yè)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入狀況及影響因素，目前這方面的研究還是“空白”。

二、我國(guó)基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出的基本情況

(一)基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出增長(zhǎng)迅速，但在財(cái)政科技支出中的占比長(zhǎng)期停滯不前

圖1 2008～2018年我國(guó)基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出變化資料來(lái)源：財(cái)政部公布的2008～2018年《全國(guó)一般公共預(yù)算支出決算表》。

我國(guó)基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出從2008年的190.5億元快速增長(zhǎng)至2018年的649.3億元，年均增速高達(dá)13%(見(jiàn)圖1)。(1)從財(cái)政支出科目看，“科學(xué)基礎(chǔ)”大類科目下的“基礎(chǔ)研究”科目是基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出的核心部分，本文僅統(tǒng)計(jì)該科目下的支出。然而，財(cái)政科技支出中基礎(chǔ)研究占比基本維持在8%～9%(見(jiàn)圖2)，(2)該比例遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，根據(jù)美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)(NSF)的數(shù)據(jù)，2017年美國(guó)政府將32.7%的財(cái)政研究與發(fā)展經(jīng)費(fèi)用于基礎(chǔ)研究。財(cái)政科技支出并未明顯向基礎(chǔ)研究?jī)A斜，這是我國(guó)全社會(huì)研究與發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)支出中基礎(chǔ)研究占比增長(zhǎng)緩慢的主要原因(宋孝先等，2019)。發(fā)達(dá)國(guó)家全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)支出中基礎(chǔ)研究占比普遍在15%～30%，我國(guó)則長(zhǎng)期徘徊在5%上下(見(jiàn)圖3)，明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和科技發(fā)展水平。研發(fā)投入短缺是制約我國(guó)基礎(chǔ)研究發(fā)展的主要短板之一，進(jìn)而制約了我國(guó)在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的趕超。

圖2 2008～2019年我國(guó)財(cái)政科技支出及全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)支出中基礎(chǔ)研究占比變化資料來(lái)源：財(cái)政部公布的2008～2018年《全國(guó)一般公共預(yù)算支出決算表》；科技部公布的2008～2019年《全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

圖3 世界主要?jiǎng)?chuàng)新國(guó)家全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)支出中基礎(chǔ)研究占比資料來(lái)源：《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒2019》。

(二)公共財(cái)政支出在基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)中“獨(dú)挑大梁”，企業(yè)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入微乎其微

我國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)過(guò)度依賴公共財(cái)政支出已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。目前，我國(guó)尚無(wú)對(duì)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)來(lái)源的公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，部分學(xué)者根據(jù)全國(guó)財(cái)政科技支出與基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算，我國(guó)僅有2%的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)來(lái)自企業(yè)，其余來(lái)自政府(王利政，2011；朱迎春，2017)。基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況也印證了這一點(diǎn)。2018年企業(yè)部門執(zhí)行的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)僅占全社會(huì)的3.1%(見(jiàn)表1)，企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出中基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占比僅為0.2%，企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入的熱情極低。這反映出我國(guó)企業(yè)整體距離世界科技前沿較遠(yuǎn)，對(duì)基礎(chǔ)研究的需求不高。在發(fā)達(dá)國(guó)家，企業(yè)已經(jīng)成為基礎(chǔ)研究活動(dòng)的重要投資者和執(zhí)行者，如根據(jù)美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)(NSF)的數(shù)據(jù)，2017年美國(guó)有28.8%的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)來(lái)自企業(yè)，有27.1%的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)由企業(yè)執(zhí)行。

表12018年我國(guó)按執(zhí)行部門分組的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況 單位：%

(三)基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出以自然科學(xué)基金為主，部分資金實(shí)際并未用于基礎(chǔ)研究

根據(jù)基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出科目分析，有近1/2的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)以自然科學(xué)基金的形式體現(xiàn)；重點(diǎn)基礎(chǔ)研究規(guī)劃經(jīng)費(fèi)占比呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，目前占比已經(jīng)不足1%；重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室及相關(guān)設(shè)施、重大科學(xué)工程經(jīng)費(fèi)占比呈現(xiàn)上升趨勢(shì)；機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)占比維持在較高水平，基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出仍有進(jìn)一步優(yōu)化的空間(見(jiàn)表2)。在我國(guó)自然科學(xué)基金財(cái)政科目中，并非所有經(jīng)費(fèi)都用于基礎(chǔ)研究，仍有相當(dāng)比例經(jīng)費(fèi)實(shí)際上用在應(yīng)用研究和實(shí)驗(yàn)開(kāi)發(fā)上，與經(jīng)費(fèi)屬性不符(王利政，2011)。相較而言，美國(guó)自然科學(xué)基金的功能定位和經(jīng)費(fèi)用途更為明確，2017年85.9%的經(jīng)費(fèi)實(shí)際用于基礎(chǔ)研究。

表22010～2018年我國(guó)基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化 單位：%

(四)中央財(cái)政是基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，地方財(cái)政支持力度不足

2018年基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出中中央本級(jí)支出占比為85.1%，地方支出占比為14.9%，中央財(cái)政是基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。近年來(lái)，隨著中央財(cái)政支出增速放緩，地方財(cái)政在支持基礎(chǔ)研究上正扮演越來(lái)越重要的角色(見(jiàn)圖4)。由于基礎(chǔ)研究活動(dòng)具有廣泛的溢出效應(yīng)，世界各國(guó)普遍將其作為中央事權(quán)，主要由中央財(cái)政支持。例如，根據(jù)美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的數(shù)據(jù)，2017年美國(guó)聯(lián)邦政府用于基礎(chǔ)研究的財(cái)政支出甚至高達(dá)地方政府的15.8倍。但是，我國(guó)地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)研究的支持力度嚴(yán)重不足，大幅拉低了全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)支出中基礎(chǔ)研究占比。2018年我國(guó)地方財(cái)政科技支出中基礎(chǔ)研究占比僅為1.9%(見(jiàn)圖5)，而美國(guó)各級(jí)地方政府有超過(guò)一半的財(cái)政R&D經(jīng)費(fèi)用于基礎(chǔ)研究。

圖4 2008～2018年我國(guó)基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出主體結(jié)構(gòu)變化資料來(lái)源：財(cái)政部公布的2008～2018年《中央本級(jí)支出決算表》，2008～2018年《地方一般公共預(yù)算支出決算表》。

圖5 2008～2018年中央和地方財(cái)政科技支出中基礎(chǔ)研究占比變化資料來(lái)源：財(cái)政部公布的2008～2018年《中央本級(jí)支出決算表》，2008～2018年《地方一般公共預(yù)算支出決算表》。

三、基礎(chǔ)研究財(cái)政預(yù)算管理的局限性

基礎(chǔ)研究是人類對(duì)未知領(lǐng)域的前瞻性、探索性活動(dòng)，本身具有極大的試錯(cuò)性、風(fēng)險(xiǎn)性與不可預(yù)測(cè)性，主要依靠科學(xué)家強(qiáng)烈的求知欲來(lái)驅(qū)動(dòng)，基礎(chǔ)研究財(cái)政預(yù)算管理需要充分尊重科學(xué)發(fā)現(xiàn)的客觀規(guī)律，堅(jiān)持“以人為本”的管理理念。我國(guó)基礎(chǔ)研究財(cái)政預(yù)算管理的局限性主要體現(xiàn)在過(guò)度突出實(shí)用導(dǎo)向和財(cái)務(wù)思維，弱化科學(xué)導(dǎo)向和“人本”思維，具體包括以下四個(gè)方面。

(一)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性有余、穩(wěn)定性不足

基于項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的充分競(jìng)爭(zhēng)有利于提高基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)使用效率的認(rèn)識(shí)，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行以競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)為主的基礎(chǔ)研究資助模式，穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)比例偏低。目前，我國(guó)支持基礎(chǔ)研究的計(jì)劃或?qū)ｍ?xiàng)中僅有國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、重大科學(xué)工程、戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)屬于穩(wěn)定性支持，合計(jì)僅占基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出的1/4左右。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的一般經(jīng)驗(yàn)，對(duì)以基礎(chǔ)研究為主的科研機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)年度預(yù)算撥款的方式穩(wěn)定支持絕大部分科研經(jīng)費(fèi)(比例從60%到95%不等)，例如，德國(guó)最大的基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)馬普學(xué)會(huì)年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)的80%以上來(lái)自政府預(yù)算撥款(朱迎春，2018)。

高度競(jìng)爭(zhēng)性的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)資助模式正日益暴露其弊端。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是大幅增加基礎(chǔ)研究人員的非科研工作負(fù)擔(dān)?？茖W(xué)家不得不每年將大量時(shí)間和精力消耗在爭(zhēng)取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)上，復(fù)雜煩瑣的項(xiàng)目申報(bào)程序大大壓縮了科學(xué)家潛心研究的時(shí)間。例如，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，北京數(shù)字電視國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室作為我國(guó)數(shù)字電視標(biāo)準(zhǔn)的制定者，因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定性經(jīng)費(fèi)支持，每年需要花數(shù)月時(shí)間去不同部門尋求經(jīng)費(fèi)支持。二是不符合基礎(chǔ)研究的客觀規(guī)律。基礎(chǔ)研究需要前瞻性布局，研究周期長(zhǎng)、失敗風(fēng)險(xiǎn)大，只能依靠穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)支持保持研究的連續(xù)性。目前由于穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)支持不足，科研機(jī)構(gòu)難以開(kāi)展戰(zhàn)略性、前沿性、長(zhǎng)期性的研究，短周期的科學(xué)研究很難深入，一旦經(jīng)費(fèi)支持中斷，科研項(xiàng)目就會(huì)無(wú)疾而終。三是滋生基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)分配中的腐敗問(wèn)題。過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)費(fèi)資助模式為經(jīng)費(fèi)管理部門帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的權(quán)力和利益，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)分配的尋租空間巨大，部分管理者利用權(quán)力牟取私利，惡化了國(guó)內(nèi)的科研環(huán)境。同時(shí)，經(jīng)費(fèi)分配容易出現(xiàn)論資排輩的現(xiàn)象，不利于調(diào)動(dòng)青年科學(xué)家的研究熱情。

(二)多頭管理的碎片化投入方式降低資金使用效率

我國(guó)科研管理體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而逐步調(diào)整，但多頭管理的局面始終未能改變。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)涉及基礎(chǔ)研究的預(yù)算管理部門尚有20多個(gè)，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、科技部、中科院、工程院、教育部等單位是比較重要的基礎(chǔ)研究支持單位。每個(gè)部門獨(dú)立編制部門預(yù)算，形成由部門主導(dǎo)的名目繁多的基礎(chǔ)研究支持計(jì)劃。2014 年我國(guó)推行的科技計(jì)劃管理改革將40多個(gè)部門管理的百余項(xiàng)科技計(jì)劃優(yōu)化整合成五大類科技計(jì)劃，力圖將各類科技計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)一管理。其中，基礎(chǔ)研究資助主要是國(guó)家自然科學(xué)基金和重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃中的基礎(chǔ)研究部分。目前依舊沒(méi)有形成統(tǒng)一高效、分工明確的基礎(chǔ)研究管理體系，各部門的基礎(chǔ)研究方向銜接不夠。根據(jù)美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的數(shù)據(jù)，美國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的管理部門則相對(duì)集中，衛(wèi)生及公共服務(wù)部、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、能源部、國(guó)家航空和航天局、國(guó)防部五個(gè)主要的基礎(chǔ)研究資助部門，合計(jì)占到基礎(chǔ)研究財(cái)政經(jīng)費(fèi)的95%左右，且各部門資助領(lǐng)域清晰，形成密切配合的政府支持體系。

基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)管理部門眾多，直接導(dǎo)致投入和產(chǎn)出的“碎片化”問(wèn)題。第一，基礎(chǔ)研究項(xiàng)目立項(xiàng)的碎片化。眾多科技計(jì)劃形成一個(gè)龐雜的體系，各類基礎(chǔ)研究項(xiàng)目主要采取課題制組織方式，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，彼此之間形成“孤島現(xiàn)象”(張明喜，2016)，極易出現(xiàn)同一課題多頭申報(bào)、重復(fù)資助，一批題目相似、研究?jī)?nèi)容和技術(shù)方案雷同的項(xiàng)目在各大科技計(jì)劃頻頻出現(xiàn)，導(dǎo)致科研項(xiàng)目“大水漫灌”，造成財(cái)政經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。第二，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入的碎片化。項(xiàng)目碎片化意味著經(jīng)費(fèi)投入的碎片化，“天女散花”式的經(jīng)費(fèi)分配方式使每個(gè)科研機(jī)構(gòu)和科研團(tuán)隊(duì)都難以獲得充足的預(yù)算支持，無(wú)法開(kāi)展長(zhǎng)周期、高投入的重大基礎(chǔ)研究課題。同時(shí)大多數(shù)科研項(xiàng)目都是定向支持、?？顚Ｓ茫?xiàng)目之間缺乏系統(tǒng)協(xié)作，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的使用未能形成合力，不利于形成重大研究成果。第三，基礎(chǔ)研究成果產(chǎn)出的碎片化。公共財(cái)政資金資助產(chǎn)生的科研成果，本應(yīng)充分發(fā)揮知識(shí)作為公共產(chǎn)品的社會(huì)效益。但基礎(chǔ)研究項(xiàng)目的多頭管理導(dǎo)致部門分割和信息壁壘，研究成果缺乏開(kāi)放和共享，其他研究者需要付出高成本來(lái)搜尋和獲得所需的信息，造成公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

(三)財(cái)務(wù)思維的資金管理忽視基礎(chǔ)研究客觀規(guī)律

以科研機(jī)構(gòu)為主體、以科研項(xiàng)目為單元的預(yù)算管理體制是我國(guó)分配基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)抓手，財(cái)政資金按照精打細(xì)算、嚴(yán)格管控的財(cái)務(wù)思維自上而下劃撥到科研機(jī)構(gòu)和科研團(tuán)隊(duì)。以財(cái)務(wù)思維管理基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)能在一定程度上防范科研資金舞弊和貪腐行為，但很多管理舉措違背基礎(chǔ)研究規(guī)律，使科研人員無(wú)所適從。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，預(yù)算科目設(shè)置和資金劃撥節(jié)點(diǎn)不科學(xué)，迫使科研人員舞弊或挪用資金。在科研人員申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)時(shí)，需要事先編制各項(xiàng)費(fèi)用的預(yù)算。由于不具備財(cái)務(wù)背景，以及面臨基礎(chǔ)研究的不確定性，科研人員實(shí)際上無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)估支出結(jié)構(gòu)，從而最終未能按照預(yù)算執(zhí)行經(jīng)費(fèi)，產(chǎn)生合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，縱向科研經(jīng)費(fèi)需逐級(jí)上報(bào)經(jīng)費(fèi)支出計(jì)劃，經(jīng)過(guò)多個(gè)步驟和較長(zhǎng)過(guò)程才能完成經(jīng)費(fèi)劃撥，而項(xiàng)目立項(xiàng)后就會(huì)有支出發(fā)生。在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)到賬前，為使科研工作能夠正常開(kāi)展，科研人員只能墊支或挪用其他項(xiàng)目資金，給科研人員增加很多困擾。

第二，預(yù)算支出分類對(duì)科學(xué)家超常型勞動(dòng)的價(jià)值尊重不足?？茖W(xué)家是基礎(chǔ)研究的核心要素，其超常型勞動(dòng)是科學(xué)發(fā)現(xiàn)的最終驅(qū)動(dòng)力(方竹蘭和于暢，2020)。突出支持硬件投入、弱化人力資本投入是我國(guó)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的頑疾(張煒等，2016)，過(guò)于注重設(shè)備、材料、辦公用品、差旅等有形成本，而缺乏對(duì)科學(xué)家超常型勞動(dòng)的認(rèn)可和尊重，沒(méi)有將其視為基礎(chǔ)研究的必要成本。目前，大多數(shù)科研項(xiàng)目都不允許正式在編人員從項(xiàng)目中列支薪金、津貼和福利等勞務(wù)性開(kāi)支，智力勞動(dòng)在現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理模式下很難得到補(bǔ)償。部分基礎(chǔ)研究項(xiàng)目主要依賴科學(xué)家的智力勞動(dòng)，有形成本很少，科研人員為了補(bǔ)貼研究不得不虛開(kāi)發(fā)票列支成本，成為基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)使用中的主要違規(guī)現(xiàn)象。

第三，財(cái)務(wù)報(bào)銷程序復(fù)雜煩瑣，大量擠占科研人員的時(shí)間和精力。從事基礎(chǔ)研究的科研人員是具備較高專業(yè)素養(yǎng)的特殊類型人才，往往缺乏財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。從社會(huì)專業(yè)分工的角度看，科研人員專注于科學(xué)研究工作是社會(huì)福利最大化的資源配置選擇。為了防止科研人員濫用科研經(jīng)費(fèi)，我國(guó)設(shè)計(jì)了嚴(yán)格且具體的科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)銷的類別、程序和憑證要求做了詳細(xì)的限定。為了適應(yīng)財(cái)務(wù)報(bào)銷制度的要求，科研人員需要反復(fù)填單據(jù)、走程序和理憑證，擠占科研工作時(shí)間。

(四)簡(jiǎn)單粗放的基礎(chǔ)研究項(xiàng)目成果評(píng)價(jià)體系阻礙原始創(chuàng)新

我國(guó)尚缺乏基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，基礎(chǔ)研究項(xiàng)目管理中普遍存在 “重投入、輕管理、重立項(xiàng)、輕成果”的傾向，對(duì)基礎(chǔ)研究公共財(cái)政支出的績(jī)效缺乏準(zhǔn)確判斷。評(píng)價(jià)體系直接影響基礎(chǔ)研究的發(fā)展導(dǎo)向，目前基礎(chǔ)研究項(xiàng)目成果評(píng)價(jià)體系具有明顯的數(shù)量化、短期化、單一化和行政化特征，對(duì)原始創(chuàng)新的激勵(lì)不足，不利于形成原創(chuàng)性、前沿性的學(xué)術(shù)成果。

第一，基礎(chǔ)研究項(xiàng)目成果評(píng)價(jià)以成果數(shù)量為主要參考，對(duì)成果質(zhì)量賦予的權(quán)重過(guò)低?？蒲袡C(jī)構(gòu)和行政主管部門往往把科研成果的評(píng)價(jià)簡(jiǎn)單量化為論著多少、主持和參與的課題多少、經(jīng)費(fèi)多少、獲獎(jiǎng)多少等，科研成果評(píng)價(jià)最后變成了數(shù)論文、數(shù)課題、數(shù)獎(jiǎng)項(xiàng)，這導(dǎo)致基礎(chǔ)研究走向了以數(shù)量為導(dǎo)向的功利主義，低水平成果大量涌現(xiàn)，原始創(chuàng)新成果鳳毛麟角。

第二，基礎(chǔ)研究項(xiàng)目成果評(píng)價(jià)多以年度為周期，中長(zhǎng)期評(píng)價(jià)機(jī)制不完善?；A(chǔ)研究需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，很多重大理論成果都是源自團(tuán)隊(duì)數(shù)十年如一日的鉆研。目前短周期的科研成果評(píng)價(jià)迫使科研人員大搞“短平快”的研究，滋生急功近利的浮躁心態(tài)，無(wú)法靜下心來(lái)從事長(zhǎng)期性、前瞻性、基礎(chǔ)性的重大研究項(xiàng)目，科研短期行為大行其道，挫傷基礎(chǔ)性課題研究者的積極性。

第三，基礎(chǔ)研究項(xiàng)目成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，無(wú)法真實(shí)反映各類基礎(chǔ)研究成果的綜合價(jià)值。不同類型的基礎(chǔ)研究成果具有不同的表現(xiàn)形式，以探索自然規(guī)律為目的的基礎(chǔ)研究以科學(xué)論文為直接產(chǎn)出形式，以應(yīng)用需求目標(biāo)為導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究(如“973”計(jì)劃研究項(xiàng)目)還包含解決重大科學(xué)和技術(shù)問(wèn)題的其他產(chǎn)出。目前對(duì)基礎(chǔ)研究成果“一刀切”地采用論文數(shù)量評(píng)價(jià)，不利于我國(guó)形成產(chǎn)學(xué)研一體化的創(chuàng)新體系和解決重大科技難題。

第四，基礎(chǔ)研究項(xiàng)目成果評(píng)價(jià)多以行政主管部門為主體，社會(huì)化參與程度較低。科研評(píng)價(jià)是一件極其復(fù)雜的事情，新觀點(diǎn)、新證據(jù)、新方法的識(shí)別不是靠簡(jiǎn)單數(shù)數(shù)論文就能解決的，而是要靠同行評(píng)價(jià)尤其是小領(lǐng)域的同行評(píng)價(jià)。行政主管部門自身沒(méi)有能力評(píng)價(jià)基礎(chǔ)研究成果的優(yōu)劣，其主導(dǎo)的基礎(chǔ)研究項(xiàng)目成果驗(yàn)收往往是“走過(guò)場(chǎng)”的形式主義。在這種評(píng)價(jià)機(jī)制下，科研人員容易產(chǎn)生懈怠心理，以“拿項(xiàng)目”為核心要?jiǎng)?wù)，結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收反而成了應(yīng)付行政主管部門的簡(jiǎn)單工作。

四、完善基礎(chǔ)研究財(cái)政預(yù)算管理的政策建議

充分認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)研究具有戰(zhàn)略性、公益性、先導(dǎo)性的特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的歷史機(jī)遇、搶占未來(lái)全球科技和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)具有舉足輕重的影響。針對(duì)目前基礎(chǔ)研究財(cái)政預(yù)算管理局限性，需要在尊重科學(xué)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上不斷完善基礎(chǔ)研究管理體制，打造面向建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的基礎(chǔ)研究支持體系。

(一)建立基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

目前我國(guó)基礎(chǔ)研究在R&D中的比重嚴(yán)重偏低且增長(zhǎng)緩慢，成為制約我國(guó)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重要因素。應(yīng)從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略要求出發(fā)，制定合理的基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度目標(biāo)，建立基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，多管齊下提高基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度。一是推動(dòng)中央科技財(cái)政支出進(jìn)一步向基礎(chǔ)研究?jī)A斜。大幅提高中央每年新增科技財(cái)政支出用于基礎(chǔ)研究的比例，將基礎(chǔ)研究占中央科技財(cái)政支出的比重提升至30%左右，發(fā)揮中央政府支持基礎(chǔ)研究的主體作用。二是鼓勵(lì)地方財(cái)政加大對(duì)基礎(chǔ)研究的支持力度。通過(guò)中央配套、項(xiàng)目?jī)A斜的方式重點(diǎn)鼓勵(lì)財(cái)政基礎(chǔ)雄厚、科研機(jī)構(gòu)和高校密集的發(fā)達(dá)地區(qū)增加對(duì)基礎(chǔ)研究的投入。三是探索財(cái)政資金和社會(huì)資金共同資助基礎(chǔ)研究的新模式。探索通過(guò)成立基礎(chǔ)研究種子基金、稅收減免、校企合作研究等方式，撬動(dòng)社會(huì)資金共同參與基礎(chǔ)研究資助，尤其是鼓勵(lì)行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)投資和執(zhí)行基礎(chǔ)研究活動(dòng)。

(二)提高基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定性支持的比重

基礎(chǔ)研究需要長(zhǎng)周期和高強(qiáng)度的經(jīng)費(fèi)投入，穩(wěn)定性支持為主、競(jìng)爭(zhēng)性支持為輔的方式分配財(cái)政經(jīng)費(fèi)是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。我國(guó)需要構(gòu)建穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)與競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)的合理配置機(jī)制，著力提高穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)的投入比例。一是對(duì)經(jīng)過(guò)科學(xué)論證的重大項(xiàng)目、優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)和重點(diǎn)基地給予持續(xù)的穩(wěn)定支持，持續(xù)加大對(duì)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、重大科學(xué)工程、專項(xiàng)基礎(chǔ)科研等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持力度。二是提高自然科學(xué)基金穩(wěn)定支持基礎(chǔ)研究的比例，適度延長(zhǎng)部分項(xiàng)目的資助周期。三是加大科研機(jī)構(gòu)基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)投入力度，探索建立科研機(jī)構(gòu)績(jī)效撥款機(jī)制。

(三)推進(jìn)基礎(chǔ)研究預(yù)算的統(tǒng)一管理

為了改變基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)分配和使用的“重復(fù)化”“孤立化”“碎片化”局面，需要推進(jìn)部門科技計(jì)劃和預(yù)算管理的統(tǒng)一性、規(guī)范性。一是從國(guó)家層面建立基礎(chǔ)研究管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)中長(zhǎng)期基礎(chǔ)研究的戰(zhàn)略性規(guī)劃，統(tǒng)籌基礎(chǔ)研究重大項(xiàng)目的立項(xiàng)管理和經(jīng)費(fèi)分配。二是處理好各類科技計(jì)劃之間的關(guān)系，進(jìn)一步壓縮各類科技計(jì)劃的數(shù)量，明確各自的功能定位，形成有效銜接、精簡(jiǎn)高效的基礎(chǔ)研究計(jì)劃體系。三是建立公開(kāi)統(tǒng)一的國(guó)家基礎(chǔ)研究項(xiàng)目管理平臺(tái)，全國(guó)科研人員在統(tǒng)一平臺(tái)上申報(bào)科研項(xiàng)目，提高經(jīng)費(fèi)分配的公平性和透明度，避免重復(fù)申報(bào)。四是財(cái)政資助的基礎(chǔ)研究成果在國(guó)家基礎(chǔ)研究項(xiàng)目管理平臺(tái)上向全社會(huì)公示，更好地發(fā)揮知識(shí)的公共產(chǎn)品屬性，并接受社會(huì)監(jiān)督。

(四)深化基礎(chǔ)研究預(yù)算管理的“放管服”改革

由于科研經(jīng)費(fèi)使用中行政管制過(guò)死、過(guò)嚴(yán)、過(guò)細(xì)等問(wèn)題突出，科研人員面臨沉重的行政負(fù)擔(dān)，分散科研精力，嚴(yán)重干擾科研工作的開(kāi)展。應(yīng)積極深化基礎(chǔ)研究預(yù)算管理的“放管服”改革，科研經(jīng)費(fèi)管理堅(jiān)持放管結(jié)合的原則，優(yōu)化服務(wù)，為科研人員“行政松綁”。一是提高基礎(chǔ)研究預(yù)算執(zhí)行單位在資金使用上的自由裁量權(quán)，根據(jù)科研實(shí)際調(diào)劑資金使用，從而避免預(yù)算與決算相脫節(jié)。二是精簡(jiǎn)科研財(cái)務(wù)報(bào)銷程序，并為科研人員配備專門的財(cái)務(wù)助理，以協(xié)助項(xiàng)目負(fù)責(zé)人做好項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)使用管理工作，使科研人員能夠集中精力從事科研工作。三是執(zhí)行統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的監(jiān)督檢查工作計(jì)劃，未納入計(jì)劃不得隨意開(kāi)展檢查，讓科研人員不再疲于應(yīng)付各類檢查。四是充分尊重科研人員的超常型勞動(dòng)價(jià)值，實(shí)行以知識(shí)價(jià)值為核心的分配政策，允許在職科研人員從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中獲得一定比例的勞動(dòng)報(bào)酬和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。

(五)建立以激勵(lì)原始創(chuàng)新為導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制

我國(guó)迫切需要扭轉(zhuǎn)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目評(píng)價(jià)中數(shù)量化、短期化、單一化和行政化的傾向，建立以激勵(lì)原始創(chuàng)新為導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制。一是合理確定評(píng)價(jià)周期，改變目前對(duì)基礎(chǔ)研究一年一考核的做法，對(duì)于從事基礎(chǔ)研究的科研人員的考核周期應(yīng)該延長(zhǎng)為3～5 年，部分基礎(chǔ)學(xué)科可以延長(zhǎng)為5～10年，在此期間可以進(jìn)行科研狀態(tài)評(píng)估。二是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從“以量為先”轉(zhuǎn)向“以質(zhì)為本”，確立以學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)和創(chuàng)新價(jià)值為核心的評(píng)價(jià)導(dǎo)向，注重學(xué)術(shù)成果的原創(chuàng)性和領(lǐng)先性，在科研人員中營(yíng)造鼓勵(lì)原始創(chuàng)新和長(zhǎng)期“坐冷板凳”的氛圍。三是避免“一刀切”的評(píng)價(jià)方式，根據(jù)學(xué)科特征建立多維評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)用需求目標(biāo)為導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究應(yīng)采取產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的評(píng)價(jià)方式。四是推動(dòng)評(píng)價(jià)主體的多元化，鼓勵(lì)發(fā)展自治性學(xué)術(shù)團(tuán)體，強(qiáng)化同行評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)和國(guó)際評(píng)價(jià)的分量，以求評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)、公正。