外壓到內(nèi)生:農(nóng)村垃圾分類治理路徑轉(zhuǎn)化研究

李曉雅

(河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院,河北 石家莊 050031)

1 外壓式垃圾分類治理模式的形成

改革開放以來的很長(zhǎng)時(shí)間里,我國(guó)將發(fā)展重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上,在環(huán)境治理方面,走的是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的老路,即“先污染,后治理”,環(huán)境治理沒有引起民眾足夠的重視和廣泛的參與。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國(guó)主要矛盾發(fā)生改變,人民對(duì)美好人居環(huán)境的需求愈發(fā)強(qiáng)烈。環(huán)境治理屬于社會(huì)公共事務(wù),政府外在干預(yù)成為必然的治理邏輯。

解決“垃圾圍城”和“垃圾圍村”問題是環(huán)境治理的第一要?jiǎng)?wù)。在垃圾治理問題上,我國(guó)城市地區(qū)起步尚且較晚,農(nóng)村地區(qū)更加滯后。

小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,農(nóng)村垃圾處理大多選擇“自產(chǎn)自消”方式,生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的垃圾通過焚燒、掩埋等方式又回到農(nóng)村自然系統(tǒng)。隨著工業(yè)化時(shí)代的到來,“自產(chǎn)自消”模式顯然已不適用,但是長(zhǎng)久以來,村民對(duì)這種垃圾處理模式已經(jīng)形成路徑依賴,很難通過內(nèi)力自行突破。20 世紀(jì)80 年代我國(guó)開始對(duì)垃圾處理進(jìn)行研究,隨后將治理重點(diǎn)從末端處理轉(zhuǎn)向源頭治理,最后轉(zhuǎn)向源頭垃圾分類治理[1]。農(nóng)村垃圾分類治理具有環(huán)境治理和資源回收利用的雙重意義,是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得成功的關(guān)鍵所在。但是在農(nóng)村地區(qū),絕大多數(shù)村民垃圾分類意識(shí)薄弱,垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國(guó),在絕大部分農(nóng)村地區(qū)垃圾分類意識(shí)薄弱和技術(shù)較為落后的情況下,政府外壓式垃圾分類治理可以迅速見效。“外壓”即政府通過法律規(guī)范、政府管制、經(jīng)濟(jì)懲罰等外壓手段“自上而下”地強(qiáng)制公民進(jìn)行垃圾分類。政府機(jī)構(gòu)作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的治理者,擁有強(qiáng)大的行政資源與合法性基礎(chǔ),是唯一可以強(qiáng)制村民進(jìn)行垃圾分類的社會(huì)機(jī)構(gòu)[2],有權(quán)力也有義務(wù)在一定的條件下通過強(qiáng)制措施來為公眾提供良好的社會(huì)環(huán)境。我國(guó)在過去的垃圾分類治理中,主要通過政府外部資源的投入來推動(dòng),屬于外壓模式下的“外生驅(qū)動(dòng)型”治理?！渡罾诸愔贫葘?shí)施方案》和《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村正式進(jìn)入垃圾強(qiáng)制分類時(shí)代。

2 外壓式垃圾分類治理模式的局限性

外壓式垃圾分類治理模式主要通過政府強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo),在短期內(nèi)取得了一定的成果,但是主要集中在城市地區(qū)。我國(guó)農(nóng)村是基層自治組織,政府外壓式垃圾分類治理不利于形成垃圾分類治理的長(zhǎng)效機(jī)制,存在諸多方面的局限性。

2.1 政府力不從心

外壓式垃圾分類治理通過政府采取命令鏈?zhǔn)健白陨隙隆钡墓芾矸绞綄?duì)村民垃圾分類工作進(jìn)行管理,政府的規(guī)模和能力是有限的,過多干預(yù)到農(nóng)村垃圾分類治理的微觀事務(wù),往往就會(huì)忽視環(huán)境宏觀調(diào)控等其他工作,不利于政府實(shí)現(xiàn)從“劃槳者”到“掌舵者”角色的轉(zhuǎn)變。同時(shí),政府對(duì)農(nóng)村垃圾分類進(jìn)行微觀管理,必然要運(yùn)用到大量的人力、財(cái)力和權(quán)力,會(huì)導(dǎo)致其內(nèi)部科層化管理的強(qiáng)化,這顯然與現(xiàn)代政府提倡的簡(jiǎn)政放權(quán)和扁平化管理是相違背的,且政府過多的插手到農(nóng)村微觀社會(huì)管理中,不利于農(nóng)村自治和基層民主的實(shí)現(xiàn)。另外,地方政府環(huán)境治理效率與績(jī)效壓力呈倒U型關(guān)系[3],外壓式垃圾分類治理由省級(jí)政府向市級(jí)政府施壓,市級(jí)政府向縣級(jí)政府施壓,最后農(nóng)村垃圾分類治理的壓力落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪負(fù)重,又沒有與責(zé)任相匹配的權(quán)力,導(dǎo)致基層政府在農(nóng)村垃圾分類治理上由于權(quán)責(zé)不對(duì)等面臨治理效率低下的困境。

2.2 村民消極參與

村民本是農(nóng)村垃圾分類治理的直接實(shí)施主體,但“外壓式”垃圾分類治理是通過外力進(jìn)行推進(jìn)的,村民容易產(chǎn)生逆反心理,導(dǎo)致“沉默性反抗”和“被動(dòng)性參與”,甚至“爆發(fā)性回潮”。外力推動(dòng)下的垃圾分類治理缺少了村民自發(fā)參與的環(huán)節(jié),并沒有獲得村民內(nèi)心的認(rèn)同,短期內(nèi)的配合和順從,導(dǎo)致“強(qiáng)管則分,不管則亂”和“政府干、百姓看”的現(xiàn)實(shí)困境。垃圾分類歸根到底是村民的日常行為習(xí)慣問題,其根源還在于村民自身,如何利用農(nóng)村內(nèi)生優(yōu)勢(shì),激發(fā)村民垃圾分類的內(nèi)生動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)“自下而上”的治理,這才是解決垃圾分類治理問題的關(guān)鍵所在。

2.3 資源不盡其用

“外壓式”垃圾分類治理不僅不能實(shí)現(xiàn)村民的“人盡其才”,還不能實(shí)現(xiàn)資源的“物盡其用”,存在資源浪費(fèi)的現(xiàn)象,主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一,以政府為主體的強(qiáng)制性垃圾分類需要消耗大量的行政管理資源,政府除了在政策制定和法律約束上投入較多的資源和精力外,更多的資源浪費(fèi)在了政策執(zhí)行和微觀管理上,會(huì)削弱政府宏觀把控方面的能力,而宏觀把控才是政府的首要之責(zé)。第二,在政府資源之外,還有大量的社會(huì)資源,比如企業(yè)資源和非營(yíng)利組織資源,“外壓式”垃圾分類治理模式在一定程度上打擊了其他主體參與農(nóng)村垃圾分類治理的積極性,阻隔了其他資源流向垃圾分類治理領(lǐng)域的渠道,不利于多元主體協(xié)同共治局面的形成。第三,忽略了農(nóng)村內(nèi)生資源。農(nóng)村是一個(gè)有特定場(chǎng)域的熟人社會(huì),每個(gè)人都是這個(gè)鄉(xiāng)村共同體的一分子,是垃圾分類治理的直接參與者和受益者,對(duì)于村民垃圾分類這個(gè)日常行為,農(nóng)村利用其本身的非正式制度等內(nèi)生資源可以更好地約束村民行為,而“外壓式”垃圾分類治理顯然忽略了這些資源的利用。

3 垃圾分類治理內(nèi)生發(fā)展的轉(zhuǎn)變路徑

農(nóng)村垃圾分類治理內(nèi)生發(fā)展是垃圾分類治理進(jìn)展到一定程度的必然選擇。激發(fā)村民垃圾分類治理的內(nèi)生動(dòng)力,是推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理由“政府主導(dǎo)”模式向“政府引導(dǎo)、全民行動(dòng)”雙輪驅(qū)動(dòng)模式過渡的重要引擎,也是解決農(nóng)村垃圾分類問題的客觀需要。農(nóng)村垃圾分類治理由外壓到內(nèi)生的轉(zhuǎn)化需要一定的過程:第一,在一定的外在條件下,村民進(jìn)行垃圾分類的意愿被激發(fā)和喚醒;第二,村民個(gè)體從自身意識(shí)內(nèi)部形成主動(dòng)性,即“我要分類”;第三,村民在“我要分類”意愿的支配下,做出垃圾分類的正確行動(dòng);第四,村集體對(duì)村民個(gè)人的垃圾分類行為及效果作出價(jià)值評(píng)價(jià),村民通過村集體給出的價(jià)值評(píng)價(jià)重新審視自己的行為,并對(duì)其以后的行為產(chǎn)生影響;第五,自覺進(jìn)行垃圾分類的價(jià)值體系內(nèi)化為每個(gè)村民的行為標(biāo)準(zhǔn);第六,村民自發(fā)形成垃圾分類的習(xí)慣。

內(nèi)生動(dòng)力表現(xiàn)為村民在其自身意愿的支配下選擇的具體行動(dòng),即“志”與“智”帶來的“我要垃圾分類”的意愿以及在此意愿下展開的主動(dòng)的、持續(xù)的垃圾分類行為。在這個(gè)轉(zhuǎn)化的過程中,要注重村民垃圾分類“智”的提升和“志”的培養(yǎng),即“能力內(nèi)生”和“意愿內(nèi)生”,主要可通過以下途徑來實(shí)現(xiàn):

3.1 加強(qiáng)村干部領(lǐng)導(dǎo)班子能力建設(shè)

加強(qiáng)村干部領(lǐng)導(dǎo)班子能力建設(shè)是“智”的提升的重要表現(xiàn),是激發(fā)村民“能力內(nèi)生”的有效之舉。在農(nóng)村垃圾分類治理過程中,村干部扮演著多重角色,既是“榜樣代表+領(lǐng)導(dǎo)者+聯(lián)絡(luò)者”的人際角色,也是“監(jiān)督者+傳播者+發(fā)言人”的信息角色,同時(shí)也是“沖突管理者+談判者”的決策角色。

對(duì)于村干部的人際角色,首先要提升村干部自身垃圾分類思想意識(shí),使其充當(dāng)農(nóng)村垃圾分類的踐行者和引領(lǐng)者,為廣大村民樹立榜樣。同時(shí),可由村干部牽頭,在村民代表、基層社會(huì)組織的配合下組成溝通小組,理順相關(guān)方職責(zé),喚醒村民責(zé)任,調(diào)動(dòng)村民參與垃圾分類治理的積極性。對(duì)于村干部的信息角色,一方面,村干部要及時(shí)向村民宣傳政府相關(guān)政策,充當(dāng)政府的代言人,同時(shí)也要將村民訴求及時(shí)反饋給政府,充當(dāng)村民需求的發(fā)聲者,另外也要與社會(huì)各界主體(包括市場(chǎng)和社會(huì)組織)溝通聯(lián)系,使村干部充當(dāng)好信息溝通的橋梁。另一方面,村干部要從維護(hù)農(nóng)村集體環(huán)境利益出發(fā),做好村民垃圾分類的監(jiān)督工作。對(duì)于村干部的決策角色,要通過加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)來提升村干部決策能力建設(shè),可設(shè)置“塊塊培訓(xùn)”和“條條培訓(xùn)”相結(jié)合的培訓(xùn)模式?！皦K塊培訓(xùn)”即按照行政區(qū)劃,根據(jù)農(nóng)村發(fā)展需要,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)下,對(duì)村干部進(jìn)行綜合能力的培訓(xùn),增強(qiáng)村干部沖突管理能力和談判能力;“條條培訓(xùn)”即在垃圾分類領(lǐng)域,由相關(guān)專業(yè)人員對(duì)各村村干部進(jìn)行特定領(lǐng)域的能力培訓(xùn)。

3.2 完善農(nóng)村社會(huì)資本

農(nóng)村社會(huì)資本區(qū)別于人力資本和物質(zhì)資本,包含農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村社會(huì)規(guī)范和農(nóng)村社會(huì)信任三個(gè)維度,對(duì)于提高村民生活垃圾分類水平有顯著的正向影響[4],是激發(fā)地方內(nèi)生發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵要素。通過完善農(nóng)村社會(huì)資本,來促進(jìn)村民垃圾分類“志”的提升,激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力,從而促使村民在日常生活中自發(fā)進(jìn)行垃圾分類。

3.2.1 修繕村民垃圾分類治理關(guān)系網(wǎng)

農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是動(dòng)員村民主動(dòng)實(shí)施垃圾分類行為的核心載體。農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)包含了干群關(guān)系、親緣關(guān)系、地緣關(guān)系和趣緣關(guān)系,因此,在村干部的組織帶領(lǐng)下,基于村民親屬關(guān)系、居住地點(diǎn)及興趣愛好,將村民分成若干小組,使得每一位村民都納入垃圾分類治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò),形成“干部帶黨員、黨員帶村民代表、村民代表帶普通群眾”的龍型垃圾分類治理模式。

3.2.2 建立農(nóng)村社會(huì)規(guī)范

農(nóng)村社會(huì)規(guī)范是在沒有法律約束的情況下,全體村民共同遵守的行為標(biāo)準(zhǔn),能對(duì)村民的垃圾分類行為產(chǎn)生較強(qiáng)的約束力,可以降低政府的監(jiān)管成本。農(nóng)村社會(huì)規(guī)范的作用機(jī)理在于村民個(gè)體對(duì)外在社會(huì)約束和獎(jiǎng)勵(lì)的感知,因此,要注重“正激勵(lì)”與“負(fù)激勵(lì)”并存,來建立農(nóng)村垃圾分類的行為規(guī)范。村民作為理性的經(jīng)濟(jì)人,通常會(huì)選擇做出對(duì)自己有利的行為,通過設(shè)置“綠色賬戶”、張貼通告等方式引導(dǎo)村民自覺自愿參與垃圾分類。同時(shí),參與本身是良好的激勵(lì)措施[5],有助于村民形成主體意識(shí),激發(fā)其參與垃圾分類治理的內(nèi)生動(dòng)力。

3.2.3 培養(yǎng)農(nóng)村社會(huì)信任

農(nóng)村社會(huì)信任能正向影響村民參與垃圾分類治理的意愿[6],是村民實(shí)施環(huán)保行為的根本要素。而當(dāng)今農(nóng)村,習(xí)俗型信任逐漸衰減,現(xiàn)代社會(huì)的制度信任尚未形成[7]。強(qiáng)化村民社會(huì)信任,一方面要提升村民自身的環(huán)境認(rèn)知,村民的環(huán)境態(tài)度和環(huán)境認(rèn)知是增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)信任的潤(rùn)滑劑,通過在農(nóng)村嵌入垃圾分類的宣傳教育機(jī)制以及在農(nóng)村開展講座培訓(xùn)來提升村民的環(huán)保態(tài)度;另一方面,社會(huì)信任需要農(nóng)村機(jī)制的滋養(yǎng),主要包括信息公開機(jī)制和賞罰透明機(jī)制等,通過構(gòu)建農(nóng)村信任機(jī)制來培養(yǎng)農(nóng)村社會(huì)信任,以此調(diào)動(dòng)村民垃圾分類治理的內(nèi)生動(dòng)力。

3.3 建設(shè)農(nóng)村文化

農(nóng)村垃圾分類的可持續(xù)性治理是制度硬約束和文化軟約束有機(jī)結(jié)合的過程,農(nóng)村文化建設(shè)是村民自發(fā)參與農(nóng)村垃圾分類治理的精神動(dòng)力。內(nèi)生式發(fā)展模式注重通過激發(fā)當(dāng)?shù)厝说谋就廖幕庾R(shí),充分發(fā)揮其主體性力量,參與到當(dāng)?shù)氐闹卫韺?shí)踐中[8]。

首先,開展農(nóng)村教育來激發(fā)農(nóng)村文化場(chǎng)域。通過農(nóng)村線上和線下平臺(tái),進(jìn)一步宣傳垃圾分類文化以及村民主體文化,將垃圾分類通過農(nóng)村舞曲編排和詩歌等方式融入到農(nóng)村文化中,使垃圾分類成為農(nóng)村文化的新內(nèi)容。其次,設(shè)立“生活垃圾分類優(yōu)秀村集體獎(jiǎng)”“環(huán)境友好家庭獎(jiǎng)”和“生活垃圾分類貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”三個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng),分別從村集體、農(nóng)戶、村民三個(gè)層面對(duì)垃圾分類治理突出者進(jìn)行精神嘉獎(jiǎng),提升村民的身份認(rèn)同感和歸屬感。最后,以村為單位開展青少年垃圾分類作品展,以垃圾分類回收利用為主題,并為參與者設(shè)置獎(jiǎng)項(xiàng),鼓勵(lì)青少年獨(dú)自或者在父母的幫助下完成作品,以此將垃圾分類的理念深深地灌輸?shù)睫r(nóng)村青少年心中,從小認(rèn)同垃圾分類的理念和文化,養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣。文化的培養(yǎng)需要?dú)v經(jīng)一代人甚至幾代人的努力,卻是最持久的內(nèi)生動(dòng)力,是垃圾分類治理由外壓模式到內(nèi)生模式轉(zhuǎn)化的力量源泉。

4 結(jié)語

強(qiáng)調(diào)農(nóng)村垃圾分類治理的內(nèi)生動(dòng)力和內(nèi)生發(fā)展并不否定外生資源和外壓模式的作用。在一定程度上,農(nóng)村垃圾分類治理路徑應(yīng)該遵循由外壓到內(nèi)生這樣一個(gè)動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化過程。外壓模式以強(qiáng)制力撬動(dòng)垃圾分類治理的啟程,使得垃圾分類治理短期內(nèi)大規(guī)模地迅速展開,而內(nèi)生動(dòng)力則為垃圾分類治理輸入源源不斷的動(dòng)力。通過加強(qiáng)村干部領(lǐng)導(dǎo)班子能力建設(shè)、完善農(nóng)村社會(huì)資本以及建設(shè)農(nóng)村文化,來建立農(nóng)村垃圾分類治理的長(zhǎng)效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)垃圾分類治理內(nèi)生式發(fā)展,以促進(jìn)村民自覺、自發(fā)、自愿地參與農(nóng)村垃圾分類治理。