公園城市建設下成都市城市有機更新體系初探

張超越, 陳乃志

(成都市建筑設計研究院，四川成都 610093)

2020年國家出臺“十四五”規(guī)劃，“實施城市更新行動”首次出現(xiàn)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃中，標志著城市更新上升為一項國家行動。成都市近年來積極地開展城市有機更新工作，同時按照建設美麗宜居公園城市的要求，突出公園城市的特點，構建了較為完整的城市有機更新體系。在《中國城市繁榮活力2020報告》，成都與北京、上海、廣州、深圳被一齊劃為第一方陣，屬于“均衡型高活力城市”，體現(xiàn)了成都市城市更新是以人為核心。

1 城市更新歷程與總結

成都市從2000年后有計劃大規(guī)模的城市更新主要分三個歷程，以城市更新模式的轉變不斷引領城市發(fā)展提升。

1.1 東調(diào)(2001～2006年)

東郊工業(yè)區(qū)曾是全國聞名的老工業(yè)基地，用地規(guī)模約40 km2，是以電子、機械、儀表工業(yè)為主體的大型工業(yè)區(qū)，擁有無縫鋼管廠、發(fā)動機公司、量具刃具廠、前鋒電子等160余戶規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)。隨著國家經(jīng)濟體制的轉變，到2000年東郊工業(yè)企業(yè)平均負債率高達70 %以上，企業(yè)發(fā)展困難重重。同時，由于城市建設的擴展，東郊工業(yè)區(qū)已成為城區(qū)的重要組成部分。因此，成都市于2001年作出了東調(diào)工程的決策，以工業(yè)企業(yè)的搬遷來實現(xiàn)該區(qū)域的城市更新。

1.1.1 規(guī)劃先行，調(diào)整功能定位

成都市對東郊工業(yè)區(qū)的城市更新按照規(guī)劃先行，退二進三策略，將東郊工業(yè)區(qū)轉變?yōu)槌鞘懈敝行?，城市功能由工業(yè)為主調(diào)整為“生活居住、物流配送、金融商貿(mào)、科技產(chǎn)業(yè)、旅游休閑”。

1.1.2 工業(yè)聚集，提升產(chǎn)業(yè)能級

東郊工業(yè)區(qū)企業(yè)按照成都市工業(yè)布局規(guī)劃，遷入相應的工業(yè)集中發(fā)展園區(qū)，提高了產(chǎn)業(yè)集中度，進一步提升了產(chǎn)業(yè)能級，構筑成都工業(yè)新高地。

1.1.3 沙河整治，提升人居環(huán)境

沙河整治包括污染治理、防洪及河堤整治、綠化及園林景觀、文化和光彩等一系列工程，總綠化面積約345 ha，使沙河水環(huán)境質(zhì)量明顯提升，沿線區(qū)域生態(tài)顯著改善，該工程榮獲“中國人居環(huán)境范例獎”。

1.2 北改(2012～2016年)

北改片區(qū)總面積為212 km2，涉及金牛區(qū)、成華區(qū)、新都區(qū)，倉儲、工業(yè)、市場用地占比超過三分之一，棚戶區(qū)眾多，空間凌亂、業(yè)態(tài)低端、交通無序，是成都市最大規(guī)模、最為集中的的舊城區(qū)域。因此，成都市于2012年啟動了北部城區(qū)老舊城市形態(tài)和生產(chǎn)力布局改造工程(簡稱“北改”工程)。

1.2.1 有機更新，面向實施

“北改”提出了“改舊、更新、建新”三種模式，以適應不同的實施模式。其中，“更新 + 改舊”模式被集中應用于老舊廠房和居住區(qū)，約占整個“北改”項目區(qū)總用地面積的45%。同時強調(diào)了公眾參與，搭建由居民投票的自改委，突出群眾自愿、自主、自決的主體地位。

1.2.2 四態(tài)融合，立城優(yōu)城

將現(xiàn)代化的城市形態(tài)、高端化的城市業(yè)態(tài)、特色化的城市文態(tài)、綠色化的城市生態(tài)有機契合，走“四態(tài)合一”的城市可持續(xù)發(fā)展道路，實現(xiàn)立城優(yōu)城。

1.2.3 完善配套，改善民生

打通斷頭路，完善優(yōu)化道路體系；規(guī)劃建設地鐵軌道系統(tǒng)，強化公共交通；同時，大力加強文體衛(wèi)教等基本公共服務設施建設，補齊短板，進一步改善民生。

1.3 中優(yōu)(2017年至今)

2017年成都市提出建設全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市，在空間結構調(diào)整上提出“東進、南拓、西控、北改、中優(yōu)”戰(zhàn)略。其中中優(yōu)是在2012年北改工程的基礎上進一步優(yōu)化提升，中優(yōu)范圍基本在成都市五環(huán)路以內(nèi)，面積為1 264 km2，涉及錦江、青羊、金牛、武侯、成華、溫江、雙流等七個區(qū)。

1.3.1 優(yōu)化城市形態(tài)

針對中優(yōu)區(qū)域現(xiàn)狀容積率過高、人口密度過大、形態(tài)不佳的問題，提出降低開發(fā)強度、降低建筑尺度、降低人口密度，完善交通、公服設施配套等來實施有機更新。

1.3.2 提高產(chǎn)業(yè)層次

調(diào)遷一般性制造業(yè)、批發(fā)市場及倉儲物流，疏解非核心區(qū)功能、優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、注入新興業(yè)態(tài)、加快建設產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，打造現(xiàn)代服務業(yè)增長極核。

1.3.3 提升城市品質(zhì)

以環(huán)城生態(tài)區(qū)為基底，提升水網(wǎng)體系，增加城市小游園、微綠地，重現(xiàn)“綠滿蓉城、花重錦官、水潤天府”的盛景。強化歷史城區(qū)、文化片區(qū)、特色街區(qū)保護利用，凸顯千年成都的歷史底蘊。

2 公園城市建設下有機更新體系構建

2.1 政策層面

2.1.1 《成都市城市有機更新實施辦法》

經(jīng)對標深圳、上海、廣州等城市，2020年4月，成都市出臺了有機更新政策的綱領性文件——《成都市城市有機更新實施辦法》。《辦法》對城市有機更新的定義、基本原則、組織領導、實施流程和支持政策等內(nèi)容進行了明確，旨在樹立城市有機更新工作新理念，變“拆改建”為“留改建”，實現(xiàn)人口規(guī)模結構與生活環(huán)境品質(zhì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，強化文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市發(fā)展與歷史文化保護關系。

《辦法》將城市有機更新定義為“對建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進行整治、改善、優(yōu)化，從而實現(xiàn)房屋使用、市政設施、公建配套等全面完善，產(chǎn)業(yè)結構、環(huán)境品質(zhì)、文化傳承等全面提升的建設活動?！?提出了保護優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先，少拆多改、注重傳承，政府引導、屬地管理、市場運作，以及尊重公眾意愿、推動城市持續(xù)更新等四大更新原則。

2.1.2 《成都市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定(2017)》的補充規(guī)定

2020年12月，成都市規(guī)劃和自然局為促進城市有機更新，打造人城境業(yè)和諧統(tǒng)一的公園城市形態(tài)，出臺補充規(guī)定，對容積率分類管控，適度提高城市有機更新重點及一般單元內(nèi)的住宅用地容積率；鼓勵新增公共服務配套設施、公共空間用地，實施有機更新片區(qū)內(nèi)容積率可轉移平衡；為促進歷史文化及歷史風貌保護，可因地制宜采取容積率獎勵。

2.2 組織架構

市級層面成立市城市有機更新工作領導小組，市級相關部門及各區(qū)政府(管委會)為小組成員單位。領導小組負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大問題，審批工作計劃和方案，審定政策措施，督促檢查各成員單位工作。市級相關主管部門依法按職責分工推動城市有機更新工作。

區(qū)級層面，成都市主城區(qū)在“公園城市建設”和“城市更新”上進行構思和實踐，成立了“公園城市建設和城市更新局”，以公園城市建設引領城市有機更新，創(chuàng)新城市發(fā)展模式。

2.3 技術體系

2.3.1 專項規(guī)劃

《成都市城市有機更新專項規(guī)劃》是有機更新的頂層規(guī)劃，確定總體規(guī)模，明確近中遠期目標，制定更新強度、空間管控、生態(tài)和文化保護、風貌特色營造、軌道交通場站綜合開發(fā)、公共設施完善等規(guī)劃原則和控規(guī)指標。

該規(guī)劃一是明確了更新對象，包括老舊居住區(qū)、低效商業(yè)區(qū)、低效工業(yè)倉儲區(qū)和其他更新區(qū)四類，其中其他更新區(qū)是指需更新的歷史文化片區(qū)、公共空間、需疏解的其他非核心功能、不具服務功能的基礎設施用地等。二是明確了更新模式，通過“更新單元+零星更新地塊項目”的模式推進城市有機更新，其中更新單元是劃定的相對成片區(qū)域，是確定規(guī)劃要求、協(xié)調(diào)各方利益、落實更新目標和責任的基本管理單位，也是公共設施配建、建設總量控制的基本單位。三是明確了實施方式，包括保護傳承、優(yōu)化改造、拆舊建新等更新方式，其中優(yōu)化改造是指維持現(xiàn)狀建設格局基本不變，通過對建筑進行局部改建、功能置換、修繕翻新，以及對建筑所在區(qū)域進行配套設施完善等建設活勱，加大老舊小區(qū)宜居改造，促進建筑活化利用和人居環(huán)境改善提升。成都市各區(qū)在《成都市城市有機更新專項規(guī)劃》的指導下，組織編制《城市有機更新區(qū)域評估報告》，《城市有機更新實施計劃》等，摸清片區(qū)的現(xiàn)狀情況，合理確定城市有機更新需求，劃定更新單元、明確實施項目、實施主體、投融資模式、進度安排等內(nèi)容。

2.3.2 建設導則

《成都市城市有機更新導則》明確“留改建”標準要求，強化策劃規(guī)劃設計建設運營一體化理念，規(guī)范化操作流程及工作規(guī)則，指導城市有機更新科學規(guī)范實施。此外還編制了《成都市城市既有建筑風貌提升導則》對“留改”建筑的建筑外墻、建筑屋面、建筑外窗、雨篷、外墻附屬物、外墻管線、圍墻、大門和出入口、夜景燈光、店面店招、航空障礙燈等11類進行了規(guī)范化指引。

2.4 建設模式

推行運營商主導的設計建設運營一體化模式，鼓勵具有設計、施工、運營資質(zhì)的專業(yè)機構與政府合作，參與策劃規(guī)劃設計，保證總體策劃先行，統(tǒng)領設計和運營，強化場景營造、產(chǎn)業(yè)更新和文商旅融合發(fā)展，有效落實更新意圖，構建“投資―建設—資產(chǎn)運營”相結合的投融資模式。

例如在猛追灣、華西壩項目中引入萬科對項目實施整體規(guī)劃、分步實施、商業(yè)運作，引導經(jīng)營模式轉型，營造高品質(zhì)宜居生活、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、文化活動、夜間消費場景，實現(xiàn)區(qū)域形象、產(chǎn)業(yè)功能、業(yè)態(tài)品質(zhì)等方面大幅提升。

3 結束語

成都市近二十年來不斷探索城市舊城更新，經(jīng)歷了“東調(diào)工程”“北改工程”“中優(yōu)工程“三個階段，以公園城市建設引領城市有機更新，建立健全體制機制，實現(xiàn)從政策體系、組織架構、技術體系、建設模式等方面的全面創(chuàng)新突破。目前重點實施了天府錦城、一環(huán)路市井生活圈等更新示范項目建設，建成開放猛追灣、棗子巷等25個項目，加強歷史建筑、歷史街區(qū)、工業(yè)遺產(chǎn)等整體保護和活化利用，認定公布歷史建筑314處，實施棚戶區(qū)改造61 274戶、城中村改造58 510戶、老舊小區(qū)改造4 621個。正在通過城市有機更新優(yōu)化老城區(qū)空間形態(tài)和功能布局，改善宜居宜業(yè)宜游環(huán)境，著力彰顯具有天府韻、成都情、國際范的公園城市特質(zhì)，提高城市品質(zhì)。