WTO改革中的“市場導向條件”探究

牛鈺彤

一、問題的提出

作為當今世界最具影響力的國際性貿(mào)易組織，WTO已經(jīng)擁有164個成員方，自成立至今在全球貿(mào)易中發(fā)揮著重要的作用，其倡導的自由貿(mào)易與公平貿(mào)易也對國際社會影響深遠。然而近幾年間，以美國為代表的部分發(fā)達國家企圖推動歧視性的貿(mào)易救濟規(guī)則多邊化，在多個領(lǐng)域重新推行排他性、孤立性的貿(mào)易條款，保護主義和單邊主義的苗頭復現(xiàn)。(1)李雙雙、盧鋒：《多邊貿(mào)易體制改革步履維艱：大疫之年的WTO改革》，《學術(shù)研究》2021年第5期?；谑澜缇謩莸膭邮幣cWTO規(guī)則存在的局限性與滯后性，越來越多的WTO成員相繼提出不同改革聲音。

2016年12月，《中國入世議定書》中的“非市場經(jīng)濟體”規(guī)則因中國入世滿15年而不再能夠被適用，這又引發(fā)了一場關(guān)于“非市場經(jīng)濟體”的討論熱潮，歐美仍堅持拒絕承認中國的市場經(jīng)濟地位，并轉(zhuǎn)向在各自的國內(nèi)法中尋找和制定新依據(jù)。由于WTO框架下拒絕承認中國的市場經(jīng)濟地位已經(jīng)不再具有法理基礎(chǔ)，歐美不滿足于國內(nèi)法中對“市場經(jīng)濟”“市場導向”的規(guī)定，于是試圖將其融入WTO改革的方案，以便在WTO層面繼續(xù)對中國適用不平等的貿(mào)易措施。在此背景下，美國、歐盟和日本三方于2017年12月起針對WTO改革多次召開部長級會議，顯示出三方對此問題前所未有的重視態(tài)度。三方不僅就非市場導向問題進行了深入交流，還就行業(yè)補貼和國有企業(yè)、強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓、WTO改革、數(shù)字貿(mào)易與電子商務等一系列相關(guān)問題交換了態(tài)度，聯(lián)合聲明及其附件中集中體現(xiàn)了談判的成果。在接連發(fā)布的七份聯(lián)合聲明中，非市場導向政策和做法毫無懸念地成為核心內(nèi)容。

2018年5月31日，三方于巴黎發(fā)表第三次聯(lián)合聲明，并分別針對產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和市場導向條件，發(fā)布了三個附件聲明。其中關(guān)于市場導向的附件中確認了“解決非市場化政策和做法”的共同目標，首次提出了對于商業(yè)和行業(yè)而言所謂“存在市場條件的要素”的七項具體標準。(2)See USTR，“Joint Statement on Market Oriented Conditions”，In Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States，Japan，and the European Union，05/31/2018.2020年2月20日，美國向WTO總理事會提交題為《市場導向條件之于世界貿(mào)易體系的重要性》的文件，文件中再次強調(diào)以市場為導向的條件對于建立自由公平的世界貿(mào)易體系至關(guān)重要，并提出了市場參與者具備“市場導向條件”的八個要素。

何謂“市場導向條件”，歐美日三方為何對其持續(xù)關(guān)注，一旦真正落實會對中國對外貿(mào)易和WTO體系下的權(quán)利義務產(chǎn)生何種影響。下文試圖對以上問題作出解答，探尋其出發(fā)點和落腳點，對其內(nèi)涵和實質(zhì)進行分析，以期為中國的合理應對提供思路。

二、“市場導向條件”的內(nèi)涵

(一)內(nèi)容解讀

根據(jù)美國向WTO總理事會提交的上述文件，判斷市場參與者是否具備市場導向條件的八個要素可以大致被概括為以下幾個方面：企業(yè)的價格、成本、投入、采購、銷售決策、投資決策以及資本配置是根據(jù)市場信號自由決定和作出的，且上述決策不受政府的重大干預；資本、勞工、技術(shù)和其他要素的價格由市場決定；企業(yè)獨立核算，并遵守國際公認的會計準則；企業(yè)受市場導向的且有效的公司法、破產(chǎn)法和私有財產(chǎn)法的約束，并可以通過公正的法律程序行使其權(quán)利；企業(yè)能夠自由獲取相關(guān)信息，并以此作為其決策的基礎(chǔ)。(3)See WTO，“The Importance of Market-Oriented Conditions to The World Trading System”，https：//docs.Wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx? filename = q：/WT/GC/W796.pdf.

簡言之，“市場導向條件”主要用以判斷企業(yè)運營是否主要依據(jù)市場信息自由決策，能夠排除來自政府的干預。這一概念與“市場導向”既有聯(lián)系又有所區(qū)別，“市場導向”通常反映的是企業(yè)對市場信號的敏感程度，但在此基礎(chǔ)上延伸出的“市場導向條件”主要用以判斷企業(yè)在特定經(jīng)濟環(huán)境中是否被期待對市場信號足夠敏感，從而成為判斷一國之經(jīng)濟環(huán)境是否具有市場經(jīng)濟特點的依據(jù)。

實際上，上述條件的內(nèi)容未脫離部分發(fā)達國家以往對中國的批評，對中國的針對性不言而喻。長期以來中國企業(yè)被認為受到政府的過度控制，以至于國內(nèi)市場無法正常發(fā)揮作用，不具有市場經(jīng)濟環(huán)境。美國不滿中國經(jīng)濟體制和發(fā)展模式已久，急于將國內(nèi)單方標準上升到WTO的層面，積極推動此問題成為美歐日三方談判的焦點?；谥袊?jīng)濟迅猛發(fā)展而可能影響自身地位的擔憂，歐日兩方與美國針對“市場導向條件”迅速形成統(tǒng)一立場。就三方聯(lián)合聲明的內(nèi)容來看，其中六項要求與美國改革方案中的要求相同，美國僅對于企業(yè)需要遵守的法律性質(zhì)增加了要求(第六項)，并對于企業(yè)決策需要獲得信息自由進行了補充(第八項)，顯然美歐日三方已經(jīng)對此問題形成相當程度的共識，并通過不斷發(fā)聲共同向中國施加壓力。

(二)歐美國內(nèi)法溯源

如前所述，美歐日此次提出的這些標準并非橫空出世，在歐美各自的國內(nèi)法中很容易找到雛形。美國早期對于非市場經(jīng)濟體的認識主要見于《1921年反傾銷法》與《1930年關(guān)稅法》的規(guī)定(4)屠新泉、蘇驍：《中美關(guān)系與中國“市場經(jīng)濟地位”問題》，《美國研究》2016年第3期。，此時文本中尚沒有使用“非市場經(jīng)濟”的概念。直至1988年，國會對上述《1930年關(guān)稅法》進行了修訂，正式設立了判斷企業(yè)能否擺脫政府控制而享有實質(zhì)上的決策自由的“非市場經(jīng)濟”六項標準(5)“貨幣自由兌換的程度；勞工與管理層之間自由協(xié)商工資水平的程度；允許外國公司在該國境內(nèi)從事合資企業(yè)或者其他投資形式的程度；政府控制生產(chǎn)資料及資源配置的程度；企業(yè)自主決定價格和產(chǎn)量的程度；其他行政主管機構(gòu)認為合適的因素?！眳⒁娒绹?988年綜合貿(mào)易與競爭法》。，并將認定“一個國家是否為非市場經(jīng)濟國家”的裁量權(quán)賦予了商務部?；谏鲜鲆?guī)定，美國商務部于2017年發(fā)布備忘錄直接裁定中國為非市場經(jīng)濟體，理由為中國政府在經(jīng)濟中的作用以及政府與市場的關(guān)系不符合市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，(6)See China’s Status as a Non-Market Economy，October 26，2017，https：//enforcement.trade.gov/download/prc-nme-status/prc-nme-review-final-103017.pdf，last accessed on March 1，2018.以便拓寬反傾銷領(lǐng)域中的非市場經(jīng)濟體的認定，擴大其適用范圍，進而阻撓中國貿(mào)易的正常發(fā)展。

在歐盟法上，“市場經(jīng)濟地位”問題只與反傾銷調(diào)查中的正常價值認定有關(guān)。針對非市場經(jīng)濟國家以及轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家，歐盟將在反傾銷案件中適用特殊的正常價值認定方法。2003年，中國向歐盟提出“市場經(jīng)濟地位”請求并提交了相關(guān)證據(jù)，而歐盟委員會2004年和2008年的相關(guān)報告均認為中國尚不滿足市場經(jīng)濟標準，只能作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家而有條件地享有市場經(jīng)濟待遇，(7)Council Regulation(EC)No 905/98 of 27 April 1998 Amending Regulation(EC)No 384/96 on Protection Against Dumped Imports from Countries not Members of the European Economic Community，OJ L128/18，30.4.98.也就是在反傾銷案件中，個案判斷企業(yè)是否具備市場經(jīng)濟條件的標準。該條件的內(nèi)容與“市場導向條件”的內(nèi)容類似，旨在考察企業(yè)自由決策的程度，但是僅能用于判斷涉案企業(yè)是否具備市場經(jīng)濟條件。(8)胡建國：《歐盟非市場經(jīng)濟體反傾銷制度的歷史、現(xiàn)狀與未來》，《歐洲法律評論》2017年卷。2017年，歐盟看似取消了非市場經(jīng)濟國家的名單，但又在反傾銷新規(guī)中引入了“市場扭曲”的標準，(9)Regulation(EU)2017/2321 of the European Parliament and of the Council，December 12，2017.以此作為特殊比價方法的適用條件。隨后公布的《中國經(jīng)濟嚴重扭曲報告》表明中國境內(nèi)存在嚴重扭曲，進而認定需繼續(xù)對中國不適用正常比價方法，二者得出的結(jié)論并無差異。這一系列不存在本質(zhì)變化的“改革”都彰顯了歐盟拒絕承認中國可獲得市場經(jīng)濟條件下平等待遇的意圖。

通過上述比較我們不難發(fā)現(xiàn)，針對“非市場經(jīng)濟”的判斷，美歐設立的標準沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變，強調(diào)的均是勞動力價格及其他要素由市場決定，企業(yè)運營需要遵守相關(guān)法律和會計準則而盡可能排除政府的干預。雖然美歐表現(xiàn)出的態(tài)度有所差別，但是在行動上共同反對中國政府“過度干預”的經(jīng)濟模式，堅持認為政府行為會擾亂市場競爭秩序，中國經(jīng)濟環(huán)境不具有市場經(jīng)濟的條件和特點。

在原有基礎(chǔ)上，新標準的要求并非一成不變，提出了關(guān)于企業(yè)自由獲取信息的概念，以及企業(yè)遵守的法律本身被要求具有市場導向的特性，并刪除了匯率和貨幣兌換等問題。可見三方聲明中所謂“市場導向條件”的主體內(nèi)容源于歐美國內(nèi)法，總體上可以視為市場經(jīng)濟條件的認定標準，雖增加了一定的細化和完善，但是內(nèi)容未發(fā)生質(zhì)的變化。正如張向晨大使在WTO總理事會上和美國大使謝伊的最后一次辯論中所提到的，“美國提案中的‘市場導向’標準，并非什么新的東西，而是來自其國內(nèi)法有關(guān)反傾銷的‘非市場經(jīng)濟國家’的標準。”(10)張向晨大使在世貿(mào)組織總理事會上發(fā)表臨別感言并闡述中方立場，http：//wto.mofcom.gov.cn/article/xwfb/202012/20201203024188.shtml.

(三)市場導向條件的合理性辨析

值得注意的是，所謂的“市場導向條件”本身并不是一個實體性規(guī)則，其中沒有對于適用的客體以及時間做出限定，具有高度抽象和理論化的特點。(11)車路遙：《警惕“市場導向條件”的反市場力量》，《國際商報》2020年2月25日，第2版。這意味著以往適用于反傾銷領(lǐng)域的標準將拓展到其他領(lǐng)域，其必要性和合理性仍需要論證。

如果說通過企業(yè)自由決策的程度來判斷企業(yè)具備市場經(jīng)濟條件尚具有一定的合理性，那么直接以此作為判斷一國市場秩序和經(jīng)濟環(huán)境的標準，未免過于片面。另一方面，市場在經(jīng)濟運行中扮演的角色多樣，其發(fā)揮作用的機制十分復雜，對其進行考察應兼顧全方位，多角度的因素。政府與市場在經(jīng)濟運行中發(fā)揮的作用不同，因經(jīng)濟模式的不同而扮演著不同的角色，但二者都不可或缺。如果說政府干預具有“扭曲市場”的嫌疑，那么更不應忽視其對于市場起到的積極引導作用。(12)Lang，A.，2019.Heterodox Markets and‘Market Distortions’in the Global Trading System.SSRN Electronic Journal.僅通過政府或國家的某些干預政策就斷言企業(yè)不能夠自由決策，市場不具有正常的競爭秩序，顯然也是過于武斷的結(jié)論?？梢哉f該條件的適用中存在著大量缺乏邏輯與事實支撐的推斷，有諸多局限性，很難被視為是合理的。

事實上，認定“市場經(jīng)濟”并不是一件容易的工作。由于各國實施不同的貨幣和財政政策，統(tǒng)一的市場經(jīng)濟標準很難被界定，WTO也從未對“市場經(jīng)濟”作出定義。將其國內(nèi)法有關(guān)反傾銷的“非市場經(jīng)濟國家”的標準用于建立所謂的“市場導向條件”，并將其視為WTO層面判斷他國不具有市場經(jīng)濟地位的“合法性依據(jù)”，這一做法缺乏法理的支撐。美國在現(xiàn)實中對一國經(jīng)濟任意定性，武斷采取“替代國”方法的做法已經(jīng)飽受詬病，現(xiàn)階段又依據(jù)單方標準利用形式上合理的手段針對中國的反傾銷繼續(xù)使用替代國方法。未來對更多“非市場經(jīng)濟國家”適用特殊的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，擴大對其不平等限制的范圍，(13)張麗英、龐冬梅：《論“市場扭曲”定義市場經(jīng)濟地位的不合理性》，《經(jīng)貿(mào)法律評論》2020年第1期，第75-93頁。是美國致力于將國內(nèi)法的意志上升到WTO層面的真實目的。

三、“市場導向條件”的實質(zhì)目的

發(fā)達國家對“非市場導向的政策和做法”的關(guān)注并非始于美歐日三方談判，在中國等國家崛起的過程中，這種非議從未消失。西方普遍認為政府財政資助、支持產(chǎn)能擴張、補貼國有企業(yè)等做法導致了嚴重的產(chǎn)能過剩，以至于不公平的競爭擾亂了市場秩序，國際貿(mào)易和創(chuàng)新技術(shù)無法得到正常的發(fā)展。這種不正常的競爭現(xiàn)象導致了現(xiàn)行規(guī)則的無效，最終扭曲了市場。

從歷史上看，冷戰(zhàn)時期非市場經(jīng)濟條款作為貿(mào)易救濟條款，很大程度上充當著保護本國貿(mào)易的工具。美歐認為在當前市場扭曲的情形下，需要將非市場經(jīng)濟反傾銷法規(guī)擴張適用，與補貼規(guī)則、國有企業(yè)規(guī)則等條款共同組成美歐市場扭曲規(guī)則體系，以此來扭轉(zhuǎn)市場扭曲的局面。(14)參見王燕、陳偉光：《“非市場經(jīng)濟”與“市場扭曲”：中美歐之間的制度之爭》，《社會科學》2019年第10期，第18-28頁。這一系列規(guī)則名為WTO改革方案，實際上卻擴大了以往對非市場經(jīng)濟國家的特殊待遇的適用范圍，在一些影響到其國內(nèi)利益的領(lǐng)域，這類限制更是趨向嚴苛。真正目的不在于協(xié)調(diào)各方合作推動改革，而在于最大程度地保護國內(nèi)利益。

美方在《2020年貿(mào)易政策議程和2019年年度報告》中已經(jīng)指出：“現(xiàn)行的WTO規(guī)則無法充分應對經(jīng)濟原則上通過國家指導來進行管理的成員對全球貿(mào)易的破壞性影響，美國正與日本和歐盟共同應對這些挑戰(zhàn)。”(15)Scherrer，C.and Abernathy，E.，2017.Trump’s Trade Policy Agenda.Intereconomics，52(6)，pp.364-369.基于此，美國本次改革的總體目標在于以市場經(jīng)濟問題為起點設計一套新的國際規(guī)則。這套新規(guī)的設計思路與以往針對非市場經(jīng)濟體適用的反傾銷制度非常類似，都是包含兩大核心規(guī)則：非市場經(jīng)濟體認定范圍以及為其適用的特殊制度?；舅悸肥鞘紫然凇笆袌鰧驐l件”將WTO成員進行分類，不滿足上述條件即被視為非市場經(jīng)濟成員；接下來針對非市場經(jīng)濟成員建立新的特殊補貼規(guī)則和國有企業(yè)規(guī)則。“市場導向條件”作為所謂的分類標準并非實體性規(guī)則，而特殊補貼規(guī)則和國有企業(yè)規(guī)則是落實貿(mào)易限制措施的主要工具。

(一)市場經(jīng)濟地位的認定

非市場經(jīng)濟貿(mào)易救濟規(guī)則最初產(chǎn)生于美國的反傾銷實踐，后納入至《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》，成為WTO規(guī)則的組成內(nèi)容。在反傾銷案件中，認定成員方是否具有市場經(jīng)濟地位決定了能否對其實施“替代國”措施來計算出口產(chǎn)品正常價值，非市場經(jīng)濟地位是能夠啟用“替代國”措施的前提條件?！吨袊胧雷h定書》第15條就規(guī)定了中國適用“非市場經(jīng)濟體”規(guī)則的具體承諾，該條規(guī)定如受調(diào)查的生產(chǎn)者不能明確證明生產(chǎn)該同類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷售該產(chǎn)品方面具備市場經(jīng)濟條件，則該WTO進口成員可不依據(jù)與中國國內(nèi)價格或成本進行嚴格比較的方法，(16)參見《中國加入世貿(mào)組織議定書》第15條?？梢赞D(zhuǎn)而適用替代國價格比較法來確定出口產(chǎn)品正常價值。

值得注意的是，正常計算方式下傾銷關(guān)稅不得超過實際的傾銷幅度，而利用“替代國”的方式計算傾銷的幅度將遠遠高于正常方式得出的結(jié)果，對于被訴企業(yè)和國家來說是一種負擔，因此這一規(guī)則的適用有著明確限制，在中國能夠證明自己具備市場經(jīng)濟條件或入世滿15年以后，為保證中國在反傾銷中可獲得平等待遇，該規(guī)定將不能再被適用。美歐一再拒絕承認中國市場經(jīng)濟地位，很大程度上也是因為不愿放棄在傾銷中對中國繼續(xù)采取替代國比較法，不采用這種方法會導致傾銷幅度的大幅降低。

根據(jù)歐盟委員會發(fā)布的研究報告，與當前“非市場經(jīng)濟”條款下的傾銷關(guān)稅相比，承認中國市場經(jīng)濟地位會使得對中國出口產(chǎn)品的傾銷關(guān)稅降低約27%，進而使得從中國進口產(chǎn)品的總量增加17%到27%，若不采取緩沖措施，短期內(nèi)可能會導致歐盟受影響的行業(yè)流失數(shù)以萬計的工作崗位。從長期來看，這一數(shù)量還可能會激增。(17)See Inside US Trade Daily Report，“EU Analysis Says Granting China MES Could Directly Impact 188K Jobs”，https：//insidetrade.com/daily-news/eu-analysis-says-granting-china-mes-could-directly-impact-188k-jobs.美國、加拿大、墨西哥的三位經(jīng)濟學家也曾在研究中指出，若授予中國市場經(jīng)濟地位將使美國減少40萬至60萬個就業(yè)崗位，給北美自由貿(mào)易區(qū)造成425億至685億美元的經(jīng)濟損失。(18)See Manuel Molano Ruiz，Robin Somerville and Andrew Szamosszegi，“Assessment of the Probable Economic Effects on NAFTA of Granting Market Economy Status to China”，https：//www.steel.org/～/media/Files/AISI/Press%20Releases/2015/Unified_NME_Study.pdf.由此可見，一旦承認了中國的市場經(jīng)濟地位，不僅會在短期內(nèi)對其國內(nèi)經(jīng)濟造成負面影響，更可能導致其在未來與中國的雙邊貿(mào)易中處于更加不利的地位?；趯ι鲜銮闆r的擔憂，歐美國內(nèi)都有聲音強烈要求政府不給予中國市場經(jīng)濟地位。歐盟一貿(mào)易專員就對此問題作過回應，在某種程度上表明未來這仍將是一個棘手的問題“在反傾銷案件中僅僅授予中國市場經(jīng)濟地位而不采取某種形式的緩沖措施，在政治上是不現(xiàn)實的”。

除美歐日三方外，美國、加拿大、墨西哥達成的《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》(以下簡稱USMCA)也包含針對非市場經(jīng)濟國家的協(xié)議規(guī)定，更體現(xiàn)了美國積極推動建立由其主導的貿(mào)易新規(guī)則，意圖對中國及其他發(fā)展中國家的“非市場導向”政策形成合圍。USMCA文本中，第32.10條排他性“毒丸”條款曾引起熱議，該條規(guī)定：協(xié)定中的任何一成員國與非市場經(jīng)濟國家達成自由貿(mào)易協(xié)定，則其他成員國可以在6個月后退出并建立其自己的雙邊貿(mào)易協(xié)定。(19)Agreement between the United States of America，the United Mexican States，and Canada，Article 32.10：Non-Market Country FTA.美國意圖借此規(guī)定來約束加拿大、墨西哥兩國在貿(mào)易談判中的自主權(quán)，以此要求兩國在貿(mào)易談判中盡可能支持美國，與“非市場經(jīng)濟國家”保持距離。若兩國與所謂“非市場經(jīng)濟國家”簽署貿(mào)易協(xié)議，美國政府也享有審議有關(guān)文件和議程的權(quán)利，極有可能以此迫使兩國放棄協(xié)議中對美方不利的條款，或是阻礙協(xié)議的正常簽訂?？梢娒绹噲D在區(qū)域經(jīng)濟中牢牢掌握話語權(quán)，反映出明顯的單邊主義思想。進一步來看，未來中加、中墨的自貿(mào)區(qū)談判也存在受到阻礙的可能性。(20)劉明：《對2017年以來美歐日三方貿(mào)易部長聯(lián)合聲明的分析》，《國家治理》2019年第21期，第13-25頁。協(xié)定中其他對非市場經(jīng)濟國家的限制條款也極有可能被復制到美歐日未來的貿(mào)易談判當中，若三方在限制中國的政策性投資、保護知識產(chǎn)權(quán)方面達成新的共識，進而采取聯(lián)合行動，將會對我國有關(guān)行業(yè)未來發(fā)展構(gòu)成不小的壓力。

《中國入世議定書》的相關(guān)規(guī)定不再有效之后，歐美企圖繼續(xù)對中國適用歧視性的差別待遇，只能轉(zhuǎn)向?qū)で蠛椭贫ㄐ碌囊罁?jù)，這種應對方案實質(zhì)上是為了保護本國的既得利益，企圖減輕甚至避免中國恢復平等地位后對其本國經(jīng)濟可能產(chǎn)生的負面影響。此外，上述新規(guī)是否與《反傾銷協(xié)議》第2條及GATT1994第6條的規(guī)定相符，從而能夠在WTO框架下獲得合法性，目前仍是一個答案不確定的問題。(21)李回：《歐盟反傾銷調(diào)查新規(guī)則的合規(guī)性研究》，《西南政法大學學報》2018第6期，第31-40頁。可見，美國所謂新規(guī)則中的第一部分內(nèi)容，即判斷他國是否具有市場經(jīng)濟地位的“市場導向條件”，于法于理均缺乏依據(jù)，很大程度上是為政治服務的工具。

(二)補貼之新規(guī)則

在針對“非市場經(jīng)濟國家”適用的特殊規(guī)則中，補貼規(guī)則是三方貿(mào)易部長談判最關(guān)心的內(nèi)容之一。這是因為中國與美歐等發(fā)達國家在產(chǎn)業(yè)補貼模式上存在較大差異，(22)王雅：《國際產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則新動向及中國應對策略》，《對外經(jīng)貿(mào)實務》2020第6期，第8-11頁。這種分歧很大程度上導致企業(yè)無法在公平的起點上進行競爭。在WTO文本中，“市場扭曲”概念也是首見于《補貼與反補貼措施協(xié)議》，該協(xié)議是目前約束產(chǎn)業(yè)補貼的主要工具，但歐美仍認為其不足以起到預期的作用。聯(lián)合聲明中公布的補貼新規(guī)與現(xiàn)有規(guī)則相比發(fā)生了不少變化，訂立的標準更加全面，總體要求趨于嚴格。

新規(guī)主要包括以下幾個方面：一是拓寬禁止性補貼的適用范圍，除現(xiàn)有的出口補貼和進口替代補貼外，擬將禁止性補貼擴大至新的領(lǐng)域即金融領(lǐng)域，并聲稱將持續(xù)擴大禁止性補貼的范圍。二是增加舉證責任倒置的要求，對于某些損害性較強的補貼，需要由提供補貼的成員來證明該補貼具有充分透明度，且不會產(chǎn)生嚴重的負面影響。三是增加反向通報懲罰，明確反向通報的懲罰性后果，對于一成員未通報的補貼，如遭到其他成員反向通報，將視同禁止性補貼，除非提供補貼的成員能夠提供所要求的信息并在規(guī)定時間內(nèi)以書面形式提交。四是引入外部基準計算，如果相關(guān)服務或商品的國內(nèi)市場價格因特殊情況，如補貼提供成員的干預等，不再適合通過比較來計算補貼金額，那么反補貼調(diào)查機關(guān)可使用其他適當金額作為基準，即外部基準。此外還提出了應完善公共機構(gòu)定義，擴大公共機構(gòu)的范圍。將國有企業(yè)納入“公共機構(gòu)”范圍，且認定公共機構(gòu)不再必須“有、行使或被授予政府權(quán)力”。(23)參見陳曦：《WTO補貼改革背景下中國貿(mào)易救濟應對研究》，《揚州大學學報(人文社會科學版)》2020年第4期，第26-43頁。

由于對現(xiàn)有規(guī)定不滿，美國早在2018年就向WTO提交了《關(guān)于提高WTO規(guī)則下的透明度和強化通知要求和程序》的函件，歐盟在其《概念文件》中也針對補貼問題提出過新的設想，一方面要求提高透明度和補貼通報，比如為WTO成員完全遵守其通知義務建立直接或間接的激勵機制；另一方面要求提升補貼規(guī)則的有效性，比如擴大禁止性補貼的范圍，制定針對導致產(chǎn)能過剩的補貼的新救濟規(guī)則等。(24)鄭偉、管?。骸禬TO改革的形勢、焦點與對策》，《武大國際法評論》2019年第1期，第75-92頁。這些設想與聯(lián)合聲明中關(guān)于補貼規(guī)則的新設想有諸多重合之處。美歐日在談判中普遍關(guān)心補貼有效性的問題，并一致認為應通過提高透明度，加強通報，增加舉證責任倒置的措施來強化成員之間的監(jiān)督。此外，三方還聯(lián)合阿根廷和哥斯達黎加，于2018年11月1日向WTO聯(lián)合提交了一份關(guān)于提高透明度和加強通報要求的改革方案，(25)See Communication from the United States：Procedures to Enhance Transparency and Strengthen Notification Requirements under WTO Agreements(JOB/CTG/10/REV1).內(nèi)容與上述條款也大同小異?？梢娙綄τ诖藛栴}已經(jīng)達成深度共識，并試圖尋求其他國家的支持以增加該規(guī)則的國際認可度，使其落地成為可能。

在上述關(guān)于補貼的新規(guī)中，“產(chǎn)能過剩”被多次提及，這是歐美等國家近年來聲討中國的又一主要話題，中國在燃油、鋼鐵和鋁等行業(yè)被視為存在嚴重的補貼和政策扶持，進而導致過剩的產(chǎn)能沖擊了國際市場。若無明確的標準來評判“產(chǎn)能過?！?，單純地運用此規(guī)則會降低我國企業(yè)被訴門檻，可能導致我國高產(chǎn)能企業(yè)遭遇的海外反補貼調(diào)查數(shù)量大幅增多。(26)何麗麗、王飛：《美日歐WTO補貼規(guī)則改革方案對中國國有企業(yè)“走出去”的影響》，《對外經(jīng)貿(mào)實務》2020年第11期，第37-40頁。關(guān)于“公共機構(gòu)”定義的寬松化要求也會使得我國國有企業(yè)很容易被認定為公共機構(gòu)，進而成為反補貼調(diào)查的主要對象。在此基礎(chǔ)上，增加舉證責任倒置，將大大加重我國企業(yè)的舉證責任，進而使我國企業(yè)在反補貼之訴中難以獲得有利地位。

盡管新補貼規(guī)則表面上是為解決現(xiàn)有規(guī)則有效性不足的問題，但其中具體標準對中國十分不利。在現(xiàn)實中，我國遭遇反補貼調(diào)查的數(shù)量在成員國之中遙遙領(lǐng)先，該規(guī)則一旦落實，我國毫無疑問會受到最嚴重的影響，可見美歐日利用補貼規(guī)則，進而使中國企業(yè)以及對外貿(mào)易都受到?jīng)_擊，是其遏制中國經(jīng)濟的又一策略。

(三)國企之新規(guī)則

在一國處于“非市場經(jīng)濟環(huán)境”時，美歐認為國有企業(yè)在銀行貸款、稅收、政府補貼以及資本注入方面都具有明顯優(yōu)勢，在戰(zhàn)略支柱行業(yè)乃至新興產(chǎn)業(yè)中的影響力都不容小覷，是造成國際貿(mào)易扭曲的重要因素，(27)See Szamosszegi A，Kyle C.An Analysis of State-Owned Enterprises and State Capitalism in China.2011.http：//www.bollettinoadapt.it/old/files/document/14786CapitalTradeSOES.pdf.但在現(xiàn)有的WTO框架下缺乏針對性規(guī)定，無法為解決這個問題提供有效工具。在本輪WTO改革中，包括美歐日在內(nèi)的不少國家都就此發(fā)表了意見，特殊的國企規(guī)則也成為三方貿(mào)易部長談判的另一重要議題。在前六份聯(lián)合聲明中，已經(jīng)體現(xiàn)出美歐日三方對于國有企業(yè)規(guī)則的初步設想，主要集中于提升國有企業(yè)信息透明度，更好地處理公共機構(gòu)與國有企業(yè)扭曲市場等問題。

在2020年1月14日發(fā)布的第七份聯(lián)合聲明中，國有企業(yè)的問題沒有再被提及。這很大可能是因為在公共機構(gòu)認定的問題上，歐盟和日本與美方所持立場尚不相同。(28)田豐、李計廣、桑百川：《WTO改革相關(guān)議題：各方立場及中國的談判策略》，《財經(jīng)智庫》2020年第4期，第84頁。當然，這不代表著國有企業(yè)問題將從WTO改革的方案中消失，反而意味著美國、歐盟和日本可能各自在其他雙邊或多邊的談判中對于國有企業(yè)的規(guī)則展開了更加深入的討論，以宣傳和擴散自己的觀點。未來的國有企業(yè)新規(guī)則可能包括的內(nèi)容，在CPTPP中已經(jīng)給出相當程度的參考。(29)陳瑤：《新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對非歧視待遇與商業(yè)考慮條款的重塑》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2021年第1期，第107-121頁。

首先，針對國有企業(yè)的定義，CPTPP中采用了“政府所有或有效控制”的標準，以此認定的國有企業(yè)范圍較小，意在減少爭議而獲取更多成員的認可。其次，同樣受到關(guān)注的還有透明度規(guī)則，對于企業(yè)披露的方式和內(nèi)容進行了細化，不僅要求主動披露國有企業(yè)清單，并且要求披露內(nèi)容涵蓋的范圍進一步擴大，需要涉及多方面具體情況。第三，強調(diào)非歧視和商業(yè)考慮規(guī)則，將國民待遇和最惠國待遇兩個非歧視原則都擴展適用到貨物、服務、投資領(lǐng)域。第四，強調(diào)非商業(yè)支持規(guī)則，并且將該規(guī)則所約束的對象從締約方政府的非商業(yè)支持行為擴大到締約方國營和國有企業(yè)給予其它國有企業(yè)的非商業(yè)支持行為，省略了認定公共機構(gòu)的步驟。不僅如此，還大大拓展了其適用范圍，將非商業(yè)支持對服務貿(mào)易的影響納入考察，約束一國政府或國有和國營企業(yè)給予其在其他締約方領(lǐng)土內(nèi)的涵蓋投資的非商業(yè)支持。

針對國有企業(yè)適用的貿(mào)易規(guī)則同樣不是一個新出現(xiàn)的話題，這一問題長期無法在現(xiàn)有多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則中得到規(guī)制，西方國家的積極討論已經(jīng)取得了一定成果。國有企業(yè)所適用的系統(tǒng)性規(guī)范首次見于TPP，相關(guān)規(guī)定在CPTPP中有所延續(xù)；歐盟在與越南、新加坡、加拿大、哈薩克斯坦和日本的經(jīng)濟與貿(mào)易協(xié)定中專門將國有企業(yè)問題單獨加以規(guī)范；美國現(xiàn)行生效的自貿(mào)協(xié)定也均包括針對國有企業(yè)和政府企業(yè)的條款，主要涉及非歧視、商業(yè)考慮、透明度規(guī)則等。

在上述新規(guī)則中，傳統(tǒng)美式自由貿(mào)易協(xié)定的影子依稀可見，關(guān)于國有企業(yè)的很多紀律都被延續(xù)和保留。盡管針對國有企業(yè)的定義采取了一個相對狹窄的范圍，放棄了USMCA中更加寬松的認定方法，但是以此采用的標準為起點，進而對國有企業(yè)適用特定的規(guī)則仍然是不甚合理的。僅從國家對企業(yè)享有所有權(quán)或一定的控制權(quán)，就認定該企業(yè)作為國有企業(yè)會對正常的競爭秩序產(chǎn)生影響，這種邏輯是缺乏論證的。由此就對國有企業(yè)適用更加嚴格的規(guī)則，不能不說是一種歧視性的推論。就具體規(guī)則而言，對國有企業(yè)發(fā)展進行限制和約束的基本態(tài)度也并未改變。將國有企業(yè)需要承擔的商業(yè)考慮、非歧視待遇義務進一步擴大，(30)余淼杰、蔣海威：《從RCEP到CPTPP：差異、挑戰(zhàn)及對策》，《國際經(jīng)濟評論》2021年第2期，http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.3799.f.20210314.1715.006.html.更加嚴苛的非商業(yè)支持標準也將限制國有企業(yè)之間的商業(yè)往來，使國有企業(yè)幾乎無法發(fā)揮社會作用，同時也導致其在與私營企業(yè)的競爭中處于天然劣勢的地位。

四、結(jié)語

《中國入世議定書》第15條a款(ii)項到期后，中國在WTO層面應獲得的市場經(jīng)濟待遇仍未得到正視。美國借助關(guān)稅政策建立貿(mào)易壁壘，推行貿(mào)易保護政策；歐盟利用域內(nèi)反傾銷新規(guī)則引入“市場扭曲”標準，繼續(xù)對中國適用“替代國”措施；二者與日本聯(lián)合聲明中的“市場導向條件”乃至USMCA的“毒丸”條款中關(guān)于非市場經(jīng)濟國家的規(guī)定都表明了西方國家在對待我國市場經(jīng)濟地位的問題上，仍報以否定態(tài)度。“市場導向條件”乃至改革新規(guī)，都是美歐日解決所謂“中國問題”的方案和工具，借WTO改革為名對中國發(fā)展繼續(xù)施加遏制。

誠然，中國的獨特發(fā)展模式自20世紀90年代以來取得了舉世矚目的成就，已然構(gòu)成對以美歐日為代表的西方國家治理經(jīng)驗的顛覆。美國在全球經(jīng)濟治理體系中地位不斷下降，傳統(tǒng)制度平衡被打破，是美國乃至西方國家難以容忍中國崛起的重要原因。(31)Wu，M.，2016.“The China，inc.’challenge to global trade governance”.Harvard International Law Journal，57，pp.261-324.然而，以歧視性甚至懲罰性的方式針對異端制度形成的貿(mào)易防御體系只能抑制更多發(fā)展創(chuàng)新的可能，具有明顯的局限性，(32)見前注⑩很難稱之為應對全球資本主義制度基礎(chǔ)發(fā)生根本變化的合理選擇。

從現(xiàn)實中看，經(jīng)濟發(fā)展與對外貿(mào)易持續(xù)受到打壓，在很長一段時間內(nèi)將會是中國乃至其他發(fā)展中國家不得不面對的困境。面對不容樂觀的國際政治經(jīng)濟格局，中國仍應明確立場，以堅定態(tài)度應對問題。反對市場經(jīng)濟條件的不合理適用，在未來雙邊談判以及本輪WTO改革中積極發(fā)聲，指出美歐倡議的標準存在的問題，提出中國見解與方案，爭取從矛盾不甚激化的問題入手達成共識，逐步展開深入磋商，尋求中國應獲得的平等待遇。

從長遠來看，為從源頭上解決問題，將補貼規(guī)則與國有企業(yè)規(guī)則中合理的建議早日納入改革規(guī)劃不失為可行的思路。建立以競爭政策為基礎(chǔ)的經(jīng)濟政策體系、深化國有企業(yè)改革，不僅是我國建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的內(nèi)在要求，也是破解地緣經(jīng)濟競爭等外部壓力，(33)柯靜：《新一輪世貿(mào)組織體制市場導向之爭及其前景》，《國際關(guān)系研究》2020年第3期，第89頁。適應國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系變化的必經(jīng)路徑。