新時(shí)代黨政聯(lián)合發(fā)文制度的“政治勢(shì)能”優(yōu)勢(shì)及其治理效能

王立峰，孫文飛

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

一、問題的提出

作為我國獨(dú)特的制度形式，黨政聯(lián)合發(fā)文是中國特色黨政體制嵌入國家治理機(jī)制的有效方式。黨政聯(lián)合發(fā)文一般是指中國共產(chǎn)黨各級(jí)黨委與國家政權(quán)機(jī)關(guān)因治理事項(xiàng)存在交集而共同發(fā)布相關(guān)通知、意見、決定、規(guī)定、指示等制度文件[1]。2018年黨的十九屆三中全會(huì)對(duì)進(jìn)一步深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革作出重要部署，強(qiáng)調(diào)解決黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系中存在的職能重復(fù)、執(zhí)行落實(shí)難、機(jī)制不協(xié)調(diào)等問題，體現(xiàn)出以優(yōu)化和重組黨政機(jī)關(guān)職能體系來推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特征。隨著黨和國家機(jī)構(gòu)融合改革的深化，職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)施行合署辦公或合并設(shè)立，作為黨政機(jī)關(guān)制度政策實(shí)施載體的黨政聯(lián)合發(fā)文不但數(shù)量激增，而且制度形態(tài)也逐步程序化、規(guī)范化。2019年黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出“把我國制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[2]，并突出“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”的重大作用。作為中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造的特色制度形式，黨政聯(lián)合發(fā)文有助于黨中央的重大決定、部署的貫徹與落實(shí)，促使黨中央的宏觀政策主張落實(shí)到中觀和微觀的執(zhí)行層面。新時(shí)代以來，黨政聯(lián)合發(fā)文的主題聚焦全面從嚴(yán)治黨和國家治理現(xiàn)代化方面，在一些社會(huì)重大專項(xiàng)治理領(lǐng)域顯示出巨大的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能，如腐敗治理、生態(tài)環(huán)境治理、精準(zhǔn)脫貧等。也就是說，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理的制度體系中，黨政聯(lián)合發(fā)文制度已經(jīng)超越了一般意義上的公文處理方式或工作慣例，其從臨時(shí)性、過渡性的政策載體演變?yōu)橐环N常態(tài)化的治理工具[3]。那么新時(shí)代黨政聯(lián)合發(fā)文制度形成巨大治理效能的原因在理論上應(yīng)當(dāng)如何闡釋呢？

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文治理效能的研究十分有限，亟待我們進(jìn)行深入的探討。在當(dāng)代中國政治實(shí)踐中，幾乎所有重要的政治決策都是通過會(huì)議做出的，而在這些會(huì)議之中或之后，除了人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)召開的部分會(huì)議的決議是通過法律法規(guī)來呈現(xiàn)的，其他機(jī)構(gòu)召開的會(huì)議的決議最后幾乎都是以制度文件的形式公布的。有學(xué)者概括指出：通過開會(huì)講話的方式以及文件記錄和傳達(dá)的方式來實(shí)現(xiàn)黨和政府的高效運(yùn)轉(zhuǎn)成為中國共產(chǎn)黨成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)[4]。在學(xué)術(shù)概念上，學(xué)者們一般將中國政治實(shí)踐中制度文件形成的治理機(jī)制與效能概括為“文件政治”（Documentary Politics）[5]。作為一種政治運(yùn)行模式，“文件政治”是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式，文件政治涵蓋從文件的產(chǎn)生到對(duì)文件的落實(shí)這一整體性系統(tǒng)[6]。從形式上來看，黨政聯(lián)合發(fā)文屬于制度文件，可以納入“文件政治”范疇，但是這種制度文件的制定主體具有復(fù)合性，即由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定發(fā)布。由于中國共產(chǎn)黨處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心統(tǒng)領(lǐng)地位，黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體在地位和作用上存在差異，因此“文件政治”概念并不能很好地涵蓋黨政聯(lián)合發(fā)文主體之間的“勢(shì)位”之差。在黨政聯(lián)合發(fā)文制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的過程中，中國共產(chǎn)黨具有“主導(dǎo)性”制度優(yōu)勢(shì)，并且制度文件的實(shí)施呈現(xiàn)出自上而下逐級(jí)推行的特征[7]。“勢(shì)能”最初是物理學(xué)概念，《辭?！分械摹皠?shì)能”解釋為“物質(zhì)系統(tǒng)由于各物體之間（或物體內(nèi)各部分之間）存在保守力的相互作用而具有的能量?！谝欢ǖ南嗷プ饔孟拢到y(tǒng)的勢(shì)能的大小由各物體的相對(duì)位置決定”[8]。賀東航教授等將黨的十八大以來中國特色黨政體制下制度政策執(zhí)行中的“高位推動(dòng)”特征概括為“政治勢(shì)能”[9]，并將“政治勢(shì)能”這一概念視為“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的學(xué)術(shù)化表述[10]。在“‘黨決政行’的體制下，黨政聯(lián)合的政策壓力與政策各項(xiàng)期待值均要高于常規(guī)政策運(yùn)行體制下的公共政策，而這種具有中國特色的‘位階推動(dòng)’概念化后我們將其稱作‘政治勢(shì)能’”[11]。之后，賀東航教授等對(duì)“政治勢(shì)能”概念進(jìn)行了系統(tǒng)性闡釋，將政治勢(shì)能劃分為價(jià)值性政治勢(shì)能、制度化政治勢(shì)能、體制性政治勢(shì)能和一元化政治勢(shì)能四種類型，并分析了各自的作用機(jī)理[10]。也有學(xué)者認(rèn)為：“由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，或中央部委聯(lián)合發(fā)文，抑或省級(jí)各部門發(fā)文，其背后政治位階的高低即代表著政治勢(shì)能的強(qiáng)弱，而政策文件位階越高，所蘊(yùn)含的政治勢(shì)能就越強(qiáng)，地方官員也就越會(huì)積極地推進(jìn)政策執(zhí)行，因而政策變現(xiàn)的速度也就越快、品質(zhì)也就越高。”[12]盡管“政治勢(shì)能”具有價(jià)值維度功能，但是它并非政策執(zhí)行者的主觀認(rèn)識(shí)，而是可以通過“醞釀趨勢(shì)”“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”“宣傳造勢(shì)”“形成定勢(shì)”的階段性過程將“勢(shì)”與“能”進(jìn)行累積與疊加[13]，推動(dòng)制度政策的有效落實(shí)。

新時(shí)代以來，黨政聯(lián)合發(fā)文呈現(xiàn)出的巨大治理效能要求我們對(duì)其理解不能僅僅停留在黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定政策文件環(huán)節(jié)，而應(yīng)當(dāng)從學(xué)理上揭示黨政聯(lián)合發(fā)文制度優(yōu)勢(shì)的邏輯，關(guān)注黨政聯(lián)合發(fā)文為何能夠被有效地落實(shí)與執(zhí)行，進(jìn)而產(chǎn)生積極的治理效能。與“文件政治”理論視角相比，“政治勢(shì)能”是更加本土化的學(xué)術(shù)概念，更加契合國家治理中“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”這一根本核心與優(yōu)勢(shì)，為我們理解新時(shí)代黨政聯(lián)合發(fā)文治理效能提供了新的理論視角。在“制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”情境下，我們應(yīng)當(dāng)將黨政聯(lián)合發(fā)文看作一個(gè)整體性概念，即作為中國特色社會(huì)主義的制度設(shè)計(jì)，而并非僅指黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)針對(duì)某一項(xiàng)特定治理任務(wù)而進(jìn)行的一次黨政聯(lián)合發(fā)文。借助“政治勢(shì)能”這一中國特色的學(xué)術(shù)概念，本文嘗試分析黨政聯(lián)合發(fā)文制度實(shí)踐中蘊(yùn)含的“價(jià)值性政治勢(shì)能、制度化政治勢(shì)能、體制性政治勢(shì)能、一元化政治勢(shì)能”優(yōu)勢(shì)，并進(jìn)一步闡釋黨政聯(lián)合發(fā)文制度在“政治勢(shì)能”作用下產(chǎn)生的治理效能，進(jìn)而推動(dòng)黨政聯(lián)合發(fā)文研究的深化發(fā)展。

二、新時(shí)代黨政聯(lián)合發(fā)文制度實(shí)踐中的“政治勢(shì)能”優(yōu)勢(shì)

新時(shí)代以來，中國共產(chǎn)黨通過政治引領(lǐng)與制度驅(qū)動(dòng)等方式，不斷提升國家治理現(xiàn)代化水平，形成了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)“政治勢(shì)能”優(yōu)勢(shì)。有學(xué)者指出，黨政聯(lián)合發(fā)文制度是“政治勢(shì)能”的重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制，它能夠?qū)Ⅻh的意志釋放出來，并將這種意志傳遞給各級(jí)組織和官員，觸發(fā)他們的政治意識(shí)，進(jìn)而誘發(fā)或催發(fā)他們的政策變現(xiàn)的過程[11]。實(shí)際上，黨政聯(lián)合發(fā)文制度實(shí)踐之所以能夠取得良好的政策效果，主要是因?yàn)辄h政聯(lián)合發(fā)文制度實(shí)踐中蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的“政治勢(shì)能”優(yōu)勢(shì)。

（一）價(jià)值性政治勢(shì)能

中國共產(chǎn)黨歷來重視對(duì)國家制度、政策制定和執(zhí)行的價(jià)值引領(lǐng)與意識(shí)形態(tài)動(dòng)員，將黨的意志、黨的主張傳導(dǎo)至國家政治系統(tǒng)之中，進(jìn)而形成強(qiáng)大的價(jià)值導(dǎo)向勢(shì)能，即“價(jià)值性政治勢(shì)能”。價(jià)值性政治勢(shì)能主要是指中國共產(chǎn)黨能夠通過思想、理論、信仰、觀念、教育活動(dòng)等方式進(jìn)行治國理政[10]。作為宣傳和傳遞黨的意志、黨的主張的重要方式，黨政聯(lián)合發(fā)文自身帶有“價(jià)值性政治勢(shì)能”功能，這成為黨政聯(lián)合發(fā)文得到有效貫徹執(zhí)行、形成有效治理的重要保證。黨政聯(lián)合發(fā)文是一種特殊的政策文件，它的設(shè)立不僅是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)面臨共同、交叉或重疊的治理事務(wù)，而且也是向國家政治系統(tǒng)傳遞黨中央的重要決策部署、工作精神、領(lǐng)導(dǎo)人的講話等的重要方式。從政策實(shí)踐上看，新時(shí)代以來很多重要的黨政聯(lián)合發(fā)文都是在黨的全國代表大會(huì)或中共中央重要會(huì)議之后發(fā)布施行，并且通過各類媒體、團(tuán)體的宣傳活動(dòng)，為制度和政策的推行實(shí)施營造氣氛，達(dá)到“醞釀趨勢(shì)”的目的。以生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的黨政聯(lián)合發(fā)文得到有效執(zhí)行為例。2012 年黨的十八大做出“生態(tài)文明建設(shè)”重大部署，并將生態(tài)文明建設(shè)提升到與中國特色社會(huì)主義事業(yè)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)”相同的高度，形成了“五位一體”總體布局。習(xí)近平總書記發(fā)表了關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的系列重要講話，并通過媒體、政策文件等形式得到宣傳，為中國特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)提供了綠色健康發(fā)展的價(jià)值指引，形成了強(qiáng)烈的價(jià)值性政治勢(shì)能。廣大人民對(duì)生態(tài)文明建設(shè)形成廣泛認(rèn)同之后，如何推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理成為亟待解決的問題。借助“五位一體”總體布局和習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想形成的價(jià)值性政治勢(shì)能，一系列關(guān)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的黨政聯(lián)合發(fā)文得以有效落實(shí)。如中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》等，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》等。這些生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的重要黨政聯(lián)合發(fā)文在內(nèi)容形式上將“指導(dǎo)思想”“基本原則”設(shè)置在文件第一部分，要求貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，突出價(jià)值性政治勢(shì)能。當(dāng)這些中央層面印發(fā)的黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)入地方層面具體執(zhí)行時(shí)，地方黨委和政府必然會(huì)高度重視，通過會(huì)議文件傳達(dá)、知識(shí)手冊(cè)閱讀、輿論典型宣講等手段進(jìn)行內(nèi)容傳導(dǎo)、思想熏陶和氛圍營造[14]，為黨政聯(lián)合發(fā)文的執(zhí)行做好思想教育和組織動(dòng)員，推動(dòng)黨政聯(lián)合發(fā)文貫徹落實(shí)，形成良好的治理效能。

（二）制度化政治勢(shì)能

“制度化政治勢(shì)能”是指中國共產(chǎn)黨通過制度性元素、制度化方式將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)“政治勢(shì)能”傳導(dǎo)到治國理政之中[10]，從本質(zhì)上講，制度化政治勢(shì)能強(qiáng)調(diào)的是基于制度理性而形成的制度化治理和制度的無差別實(shí)施[15]。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和章程建設(shè)來推進(jìn)黨內(nèi)治理和國家治理的現(xiàn)代化，成為黨執(zhí)政理念與執(zhí)政方式變化的鮮明特征。黨政聯(lián)合發(fā)文是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要制度設(shè)計(jì)，它已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“靜態(tài)”的政策文本意義，成為與政黨治理和國家治理緊密相連的“動(dòng)態(tài)”治理機(jī)制，其制定與實(shí)施的程序化、制度化、規(guī)范化水平得到顯著提高。有學(xué)者指出，在當(dāng)代中國治理體系中發(fā)揮重要規(guī)范作用的制度形態(tài)大致可以分為黨內(nèi)法規(guī)與黨的規(guī)范性文件、國家法律法規(guī)、黨政聯(lián)合發(fā)文三大類[1]。2019 年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”[16]。之后，黨政聯(lián)合發(fā)文的載體形式表現(xiàn)為黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)、黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件和黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的非黨內(nèi)法規(guī)和非規(guī)范性文件的其他政策文件[17]。從制度運(yùn)行的角度來看，這三種形式都是中國共產(chǎn)黨采用制度性元素和制度化方式進(jìn)行治國理政的過程，這表明新時(shí)代黨政聯(lián)合發(fā)文的制定和實(shí)施遵循制度化政治勢(shì)能邏輯。黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)是一種特殊類型，按照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性定義，它的主要功能是對(duì)黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，但是“在黨政機(jī)構(gòu)合署合并之后，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國家機(jī)構(gòu)的影響將變得更為直接，甚至成為新機(jī)構(gòu)運(yùn)行的主要準(zhǔn)則”[18]。毫無疑問，黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的制度依據(jù)，它的執(zhí)行遵循制度化政治勢(shì)能的邏輯。除了第一種特殊的黨政聯(lián)合發(fā)文，其他兩種類型的黨政聯(lián)合發(fā)文更為常見，它們?cè)趪抑卫磉^程中發(fā)揮重要作用也得益于它們能夠以制度的形式實(shí)現(xiàn)“政治優(yōu)勢(shì)”向“治理能量”的轉(zhuǎn)換，也即遵循制度化政治勢(shì)能的邏輯。在國家治理現(xiàn)代化背景下，通常意義上的黨政聯(lián)合發(fā)文能夠補(bǔ)充國家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的缺漏，解決黨內(nèi)事務(wù)和黨外事務(wù)共同面臨的問題，并以“先行先試”的制度模式推行黨和國家的政策[19]。

（三）體制性政治勢(shì)能

依據(jù)既有的文獻(xiàn)觀點(diǎn)[20]，我們可以將“體制性政治勢(shì)能”理解為，在中國特色黨政復(fù)合體制下，中國共產(chǎn)黨通過對(duì)機(jī)構(gòu)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整或重組的方式，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)“政治勢(shì)能”貫徹至黨的治國理政之中，進(jìn)而提升國家治理效能。從黨政聯(lián)合發(fā)文的運(yùn)行現(xiàn)狀來看，其得到有效執(zhí)行的體制性政治勢(shì)能邏輯體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文是中國特色黨政復(fù)合體制在政策制定、實(shí)施方面的重要體現(xiàn)，自身就帶有體制性政治勢(shì)能的特征。中國共產(chǎn)黨通過組織嵌入、制度銜接、主體競(jìng)合等方式進(jìn)入國家治理體系之中，黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間形成了緊密的耦合關(guān)系。從根本上講，黨政聯(lián)合發(fā)文是中國特色黨政復(fù)合體制在制度運(yùn)行層面的具體體現(xiàn)。在中國特色社會(huì)主義政治制度中，“黨”和“政”是兩個(gè)不同的系統(tǒng)，權(quán)力地位也是不同的，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)出的文件比政府部門單獨(dú)發(fā)出的政策文件的“政治位階”更高，因而能夠影響政策執(zhí)行的速度和效果[9]。中國特色黨政復(fù)合體制的另一個(gè)重要特點(diǎn)是注重原則性和靈活性的統(tǒng)一，即中國共產(chǎn)黨能夠通過以黨領(lǐng)政的方式，迅速將政治系統(tǒng)的信號(hào)傳遞到行政系統(tǒng)，克服行政系統(tǒng)的僵化性[21]。黨的十八大以來，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，黨政聯(lián)合發(fā)文就充當(dāng)著這種“原則性和靈活性”統(tǒng)一的角色，成為協(xié)調(diào)黨政機(jī)關(guān)、部門進(jìn)行合作治理、協(xié)同治理的重要方式。例如，2019 年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》第二條明確規(guī)定：“本條例適用于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位?！迸c國家正式法律制度相比，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》的適用對(duì)象更加廣泛，并且制定出臺(tái)的程序更加高效、靈活。另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文執(zhí)行前后一般會(huì)成立各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)作小組、工作小組、委員會(huì)等議事性、協(xié)調(diào)性工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制[22]，來保障黨政聯(lián)合發(fā)文的執(zhí)行落實(shí)。“領(lǐng)導(dǎo)小組”等黨的臨時(shí)機(jī)構(gòu)是黨委和政府為應(yīng)對(duì)或處理某項(xiàng)特定治理任務(wù)而設(shè)立的工作機(jī)制，這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)一般不設(shè)立獨(dú)立編制，以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式規(guī)定具體的工作活動(dòng)[23]。在這種意義上，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠形成良好的治理效能得益于“領(lǐng)導(dǎo)小組”等黨的臨時(shí)機(jī)構(gòu)所具有的“體制性政治勢(shì)能”，即這些臨時(shí)性機(jī)構(gòu)形成“權(quán)勢(shì)”之后，黨政聯(lián)合發(fā)文便能“宣傳造勢(shì)”，塑造和增強(qiáng)民眾和公職人員對(duì)制度政策的認(rèn)同，最后“形成定勢(shì)”。例如，2017 年黨的十九大報(bào)告提出，“成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，之后在“中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組”體制性政治勢(shì)能作用下，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)的意見》《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》等黨政聯(lián)合發(fā)文得到有效貫徹執(zhí)行，提升了我國法治建設(shè)水平。

（四）一元化政治勢(shì)能

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是新中國成立以來社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得偉大成就的重要經(jīng)驗(yàn)，是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。黨的十九大明確提出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！薄耙辉蝿?shì)能”是指通過黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)一切，強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以協(xié)調(diào)黨政軍民各方面的步調(diào)，實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”全覆蓋[13]。黨政聯(lián)合發(fā)文具有濃厚的政治領(lǐng)導(dǎo)、政治協(xié)調(diào)等色彩，能夠通過權(quán)威性的安排來對(duì)行政機(jī)關(guān)、公民等產(chǎn)生強(qiáng)制力和約束力[24]。黨政聯(lián)合發(fā)文一般由黨委牽頭，聯(lián)合相關(guān)機(jī)關(guān)部門制定，突出黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，并且常常采用黨委的發(fā)文字號(hào)，這使得黨政聯(lián)合發(fā)文在執(zhí)行過程中具有強(qiáng)烈的“一元化政治勢(shì)能”。有學(xué)者認(rèn)為，“黨政聯(lián)合發(fā)文的存在實(shí)際上很好地反映了新中國成立以來黨政關(guān)系當(dāng)中最為穩(wěn)定的核心部分，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨通過包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的整套國家機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)國家治理”[17]。以中國貧困治理領(lǐng)域的黨政聯(lián)合發(fā)文的實(shí)現(xiàn)成效為例，可以得出黨的十八大以來開啟的“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”最終取得全面勝利和黨政聯(lián)合發(fā)文具有的“一元化政治勢(shì)能”密不可分。我國早在2001 年就出臺(tái)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010 年）》，將貧困治理問題提升到中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的高度。但值得注意的是，這份文件的發(fā)布機(jī)關(guān)是國務(wù)院，并未采取黨政聯(lián)合發(fā)文的形式。2011年出臺(tái)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》則是由中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，并且明顯地將扶貧問題與中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性聯(lián)系在一起，扶貧政策的政治性大大增強(qiáng)[25]。2015年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)組織基礎(chǔ)。充分發(fā)揮各級(jí)黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，嚴(yán)格執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)一把手負(fù)責(zé)制，省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記一起抓?！?018 年中共中央、國務(wù)院又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2020年年底，中國如期完成新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決[26]。黨的十八大以來，脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的黨政聯(lián)合發(fā)文都突出了“一元化政治勢(shì)能”，并且它們都采用強(qiáng)烈的政治性、使命性的表述方式，將“脫貧攻堅(jiān)”工作看作重大政治任務(wù)，形成強(qiáng)烈的“政治勢(shì)能”，使脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的黨政聯(lián)合發(fā)文產(chǎn)生了巨大的治理效能。

三、新時(shí)代黨政聯(lián)合發(fā)文制度實(shí)踐的治理效能

中國共產(chǎn)黨提出“國家治理現(xiàn)代化”重大命題之后，便積極從完善黨和國家制度體系的角度提升國家治理現(xiàn)代化水平和治理效能。在理論上，我們可以將黨政聯(lián)合發(fā)文制度蘊(yùn)涵的政治勢(shì)能優(yōu)勢(shì)劃分為價(jià)值性政治勢(shì)能、制度化政治勢(shì)能、體制性政治勢(shì)能和一元化政治勢(shì)能四種類型，但在黨政聯(lián)合發(fā)文制度實(shí)踐中，這四種類型往往是聚合在一起的，共同形成了整體性的政治勢(shì)能優(yōu)勢(shì)。在政治勢(shì)能優(yōu)勢(shì)作用下，黨政聯(lián)合發(fā)文制度實(shí)踐在完善黨和國家制度體系和提升國家治理能力方面都呈現(xiàn)出巨大的制度優(yōu)勢(shì)，形成良好的治理效能。

（一）協(xié)調(diào)黨政權(quán)力體系，優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)的協(xié)同性

在中國政治實(shí)踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文不僅是增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要制度，在“政治勢(shì)能”邏輯下，也是協(xié)調(diào)黨的機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)的重要載體，促進(jìn)黨政資源的優(yōu)化整合。

一是黨政聯(lián)合發(fā)文符合我國“雙軌制”權(quán)力體系運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需要，有助于黨政權(quán)力系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。長(zhǎng)期以來，中國共產(chǎn)黨通過組織嵌入、制度銜接、主體競(jìng)合等方式進(jìn)入國家治理體系之中，黨與國家政權(quán)之間形成了緊密的耦合關(guān)系。從法治角度來看，我國特殊的黨政耦合關(guān)系形成了政治運(yùn)行中的“雙軌制”權(quán)力體系，即“政黨權(quán)力體系”和“憲法權(quán)力體系”并存[27]。憲法對(duì)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的規(guī)定是兩種權(quán)力體系能夠并行的法治來源，而中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造的“領(lǐng)導(dǎo)小組”制度、“歸口管理”制度為黨政權(quán)力體系的整合提供了組織形式。在我國政治實(shí)踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文主要存在于黨政部門的交叉領(lǐng)域，尤其適用于“歸口管理”制度下特定“口”的黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的管理，這種聯(lián)合發(fā)文的制度安排能夠促進(jìn)中國政治體制中的“黨”和“政”兩套權(quán)力體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障兩套權(quán)力體系行動(dòng)的統(tǒng)一。例如，“政法口”以中央政法委員會(huì)以及地方各級(jí)政法委作為主導(dǎo)機(jī)關(guān)，整合法院、檢察院、公安、國家安全與司法行政機(jī)關(guān)，這種復(fù)合的主體機(jī)關(guān)在制發(fā)規(guī)范性文件時(shí)常常采用黨政聯(lián)合發(fā)文的形式，從而保障“黨管政法”，促使黨政體制中“雙軌制”權(quán)力體系在形式上保持統(tǒng)一，典型的例子是2019年中共中央政法委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)司法權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督管理的意見》。

二是黨政聯(lián)合發(fā)文作為黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革的機(jī)制支撐，有助于優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)職能之間的協(xié)同性。黨的十九屆三中全會(huì)作出統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的重要決定，“黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”。黨政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌改革并不意味著“黨政合一”或“撤銷國家機(jī)構(gòu)”，而是黨政機(jī)構(gòu)在組織、職能、責(zé)任等方面實(shí)現(xiàn)深入融合，提高黨治國理政的效能。黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力是黨的機(jī)關(guān)和國家機(jī)構(gòu)治理領(lǐng)域的交叉，為了避免重復(fù)立規(guī)，黨政機(jī)構(gòu)聯(lián)合制定一份規(guī)范性文件就成為必然選擇。尤其是在黨政合署辦公模式下，黨政聯(lián)合發(fā)文的政治勢(shì)能得到進(jìn)一步發(fā)揮，成為推動(dòng)黨和國家機(jī)構(gòu)工作之間銜接與協(xié)調(diào)的重要形式，如2019 年中共中央紀(jì)委、國家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》要求紀(jì)檢監(jiān)察干部應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)依法開展監(jiān)督工作。

（二）規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是中國特色社會(huì)主義法治體系的兩大組成部分，二者在實(shí)踐中存在許多交叉重疊的適用對(duì)象和領(lǐng)域，因此二者之間的有效銜接協(xié)調(diào)是中國特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的必然要求。作為同時(shí)調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)和國家事務(wù)的制度安排，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠有效地緩解黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的張力，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面促進(jìn)它們之間的有效銜接。

一是黨政聯(lián)合發(fā)文形式能夠增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定之間的協(xié)同性。制定環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有效銜接的前提，黨政聯(lián)合發(fā)文本身就是黨政機(jī)關(guān)就某方面的社會(huì)治理而進(jìn)行協(xié)商與協(xié)調(diào)的結(jié)果。從“體制性政治勢(shì)能”的角度來看，黨政聯(lián)合發(fā)文可以借助“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制，從制定源頭上緩解黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在的張力。例如，在中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之下，反腐倡廉建設(shè)、組織建設(shè)等領(lǐng)域存在業(yè)務(wù)與職能交叉的黨政機(jī)關(guān)可以通過聯(lián)合發(fā)文與聯(lián)合立法的形式，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)[28]。

二是黨政聯(lián)合發(fā)文形式拓展了執(zhí)政黨意志轉(zhuǎn)化為國家意志的途徑，有利于黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律?！包h政關(guān)系的協(xié)調(diào)不僅包括黨政機(jī)關(guān)關(guān)系的協(xié)調(diào)，還包括黨政意志的銜接與統(tǒng)一，黨規(guī)和國法作為黨的意志和國家意志的集中表現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)二者銜接協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系協(xié)調(diào)的應(yīng)有之義?！盵29]黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接協(xié)調(diào)不僅包括靜態(tài)層面上的文本規(guī)范，而且還體現(xiàn)為將涉及公共治理事務(wù)、帶有公共屬性的黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律的動(dòng)態(tài)過程。在全面依法治國背景下，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是黨的意志和國家意志的集中體現(xiàn)，并且中國共產(chǎn)黨的政策主張最終都是通過黨內(nèi)法規(guī)和國家法律形式來實(shí)現(xiàn)。黨的十八大以來，黨政聯(lián)合發(fā)文借助“制度化政治勢(shì)能”，規(guī)范了執(zhí)政黨意志轉(zhuǎn)化為國家意志的途徑。例如，2019 年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)可以聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)，這意味著此種類型的黨政聯(lián)合發(fā)文可以直接將黨的意志體現(xiàn)為國家意志。作為規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文雖然在法律適用問題上備受爭(zhēng)議，但是這類黨政聯(lián)合發(fā)文能夠?qū)⑵潴w現(xiàn)的政黨意志和主張轉(zhuǎn)化為國家意志和法律，屬于正常的政治和法治現(xiàn)象[30]。也有學(xué)者指出，黨政聯(lián)合發(fā)文的適用領(lǐng)域和對(duì)象都是特定的，不能濫用和泛用，否則就會(huì)形成黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)國家法律的“虹吸效應(yīng)”，消解黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的界限[31]。在黨政聯(lián)合發(fā)文日益規(guī)范化、科學(xué)化、制度化的情況下，發(fā)揮其積極作用，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接不失為一種可行選擇。

（三）降低治理成本與減少制度阻力，提升國家治理現(xiàn)代化水平

黨的十八大以來，隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，黨政聯(lián)合發(fā)文不再僅僅是一種公文處理方式，其治理功能得到日益凸顯。實(shí)際上，在中國特色黨政高度協(xié)同的復(fù)合型國家治理過程中，黨政聯(lián)合發(fā)文已經(jīng)由臨時(shí)性的政策載體變成了常態(tài)化的制度設(shè)計(jì)，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮著重要制度優(yōu)勢(shì)。

一是黨政聯(lián)合發(fā)文有利于黨和政府的決策具有及時(shí)性、協(xié)同性與科學(xué)性。正確的決策是治理有效的前提，當(dāng)黨和政府在面對(duì)重疊或銜接的治理事務(wù)時(shí)，一般由黨和政府的主管部門進(jìn)行協(xié)商，在“價(jià)值性政治勢(shì)能”導(dǎo)向下，以黨政聯(lián)合發(fā)文的方式形成決策。如在監(jiān)管重大安全生產(chǎn)問題時(shí)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)建立健全“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和齊抓共管”的安全生產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)體系的重要性，下級(jí)黨政機(jī)關(guān)在領(lǐng)悟黨中央的政治信號(hào)之后，便加快聯(lián)合制定監(jiān)管重大安全生產(chǎn)相關(guān)的規(guī)范性文件。

二是黨政聯(lián)合發(fā)文有助于降低治理成本與規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)。黨政聯(lián)合發(fā)文存在的前提是黨的機(jī)關(guān)和政府部門面臨共同的治理事務(wù)，如果由黨和政府分別單獨(dú)制定規(guī)范性文件，那么不僅會(huì)加大治理成本[32]，而且兩者之間也可能存在不協(xié)調(diào)、不匹配的問題，這顯然不符合效能最優(yōu)化的治理邏輯，因此黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定一份適用于“黨內(nèi)”和“黨外”事務(wù)的規(guī)范性文件就顯得十分必要。相比于國家法律，黨政聯(lián)合發(fā)文的制定更加靈活，實(shí)施更加及時(shí)，能夠應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)的重大公共事件，起到規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)的作用。2019 年年底突發(fā)的新冠肺炎疫情給醫(yī)療保障、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、就業(yè)招聘等社會(huì)公共問題帶來了巨大挑戰(zhàn)，在國家應(yīng)急管理體系與應(yīng)急管理制度尚未健全的情況下，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠起到規(guī)范社會(huì)秩序、緩和社會(huì)矛盾、補(bǔ)齊治理短板等重要作用。如針對(duì)高校畢業(yè)生的就業(yè)問題，2020 年3 月中共中央組織部辦公廳、人力資源和社會(huì)保障部辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情影響做好事業(yè)單位公開招聘高校畢業(yè)生工作的通知》。

三是黨政聯(lián)合發(fā)文能夠減少改革阻力，促進(jìn)政策制度的執(zhí)行與落實(shí)。黨的十八大以來，國家與社會(huì)治理改革的任務(wù)明顯加重，單獨(dú)依靠國家或者社會(huì)已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的治理任務(wù)，“一元領(lǐng)導(dǎo)、多方協(xié)同”治理格局成為發(fā)展趨勢(shì)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，黨能夠通過在國家與社會(huì)等各領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)制度和政策的有效執(zhí)行，從而形成良好的治國理政效果。在“一元化政治勢(shì)能”的推動(dòng)下，黨政聯(lián)合發(fā)文可以整合具有相同或重合治理任務(wù)的黨政部門，既保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，又能有效避免“政出多門”。一般情況下，黨政聯(lián)合發(fā)文由黨委牽頭，聯(lián)合相關(guān)政府部門制定文件，在“一元化政治勢(shì)能”的政治邏輯下，黨政聯(lián)合發(fā)文必然能夠減少相關(guān)政府部門的改革阻力，提升制度和政策的執(zhí)行力，讓制度和政策的實(shí)施效果最大化。

四、結(jié)語

新時(shí)代，中國特色社會(huì)主義制度在國家治理現(xiàn)代化中的優(yōu)勢(shì)作用日益凸顯。作為執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)黨，不斷提升國家與社會(huì)的治理水平與治理效能是中國共產(chǎn)黨的重要使命。對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國來說，國家治理面臨的問題復(fù)雜多變，這就需要黨能夠精準(zhǔn)、高效地做出決策，出臺(tái)相應(yīng)的制度規(guī)定。與國家正式的法律制度和管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)相比，黨政聯(lián)合發(fā)文制度既具有規(guī)范性，又具有較好的靈活性，并且它能夠同時(shí)調(diào)節(jié)黨政面臨的共同治理任務(wù)，降低治理成本。憑借獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，黨政聯(lián)合發(fā)文在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮了重要作用，尤其是在生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、掃黑除惡專項(xiàng)治理、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重大轉(zhuǎn)型發(fā)展問題上呈現(xiàn)出巨大的治理效能。實(shí)際上，黨政聯(lián)合發(fā)文制度優(yōu)勢(shì)并不會(huì)自動(dòng)向國家治理效能轉(zhuǎn)化，其需要借助“政治勢(shì)能”來推動(dòng)政策的執(zhí)行落實(shí)，形成強(qiáng)大的治理效能?！罢蝿?shì)能”是頗具中國特色的本土化學(xué)術(shù)概念，強(qiáng)調(diào)“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”優(yōu)勢(shì)形成的制度政策制定與執(zhí)行的“高位推動(dòng)”特征。黨政聯(lián)合發(fā)文意味著政策議題的“政治位階”得到提升，在“政治勢(shì)能”的作用下，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠通過加強(qiáng)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使不同部門機(jī)構(gòu)面臨共同治理任務(wù)時(shí)能夠超越“部門利益”“科層官僚”的弊端，實(shí)現(xiàn)治理資源的整合與優(yōu)化。盡管黨政聯(lián)合發(fā)文制度在我國治理體系中有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)與功能，但是這并不意味著任何事項(xiàng)都需要采用黨政聯(lián)合發(fā)文的形式，它有特定的適用領(lǐng)域，即黨政機(jī)關(guān)交叉或者銜接的事務(wù)。在進(jìn)一步發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)的背景下，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量有進(jìn)一步增長(zhǎng)的趨勢(shì)，發(fā)揮的作用也越來越重要，這就要求今后的研究應(yīng)將黨政聯(lián)合發(fā)文制度納入中國特色社會(huì)主義制度體系之中，推進(jìn)其制定程序、運(yùn)行機(jī)制、備案審查、監(jiān)督保障等問題的研究，進(jìn)一步提升黨政聯(lián)合發(fā)文治理效能。