依法治校視閾下高校法律關(guān)系的反思、平衡與重構(gòu)
——從湖南省高校校內(nèi)制度談起

秦立春，鄧 志

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

2021年是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》和《依法治教實施綱要（2016-2020年）》提的收官之年，也是中共中央《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》的開局之年，“全面依法治?！睆倪^去的展望成為了“全面依法治國”的新起點。而社會經(jīng)濟的發(fā)展、國力的強盛離不開高等學(xué)校的驅(qū)動。習(xí)近平總書記指出：“誰能培養(yǎng)和吸引更多優(yōu)秀人才，誰就能在競爭中占據(jù)優(yōu)勢”，高校人才成為湖南省實現(xiàn)“三高四新”戰(zhàn)略、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要力量[1]。習(xí)近平總書記強調(diào)“法治體系是國家治理體系的骨干工程”，具體到高校則由章程引領(lǐng)的校內(nèi)制度就是高校治理體系的骨干工程，這一點必然成為高校依法治理的基本遵循。深化“依法治校”建設(shè)，應(yīng)當(dāng)首先對校內(nèi)制度各層面加以考察和優(yōu)化。

一、湖南省高校校內(nèi)制度的現(xiàn)狀與問題

韓非子有言：“使天下皆極智能于儀表，盡力于權(quán)衡，以動則勝，以靜則安”[2]。一套良好的校內(nèi)制度不僅要符合憲法、法律法規(guī)的規(guī)定，還要發(fā)揮自主管理、自我約束，反映學(xué)校的辦學(xué)特色，才能平衡高校內(nèi)外法律關(guān)系，發(fā)揮各類主體在高校發(fā)展進(jìn)步中的能動作用。但囿于湖南省各高校辦學(xué)層次豐富、辦學(xué)定位多樣的現(xiàn)實，目前各校校內(nèi)制度建設(shè)質(zhì)量不一、意志表達(dá)途徑不暢，在下述四個層面存在一些問題。

（一）黨委與校長的職責(zé)范圍劃分之缺失

《中華人民共和國高等教育法》明確高校實行“中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。2014年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》指出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是中國共產(chǎn)黨對國家舉辦的普通高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，是高等學(xué)校堅持社會主義辦學(xué)方向的重要保證，必須毫不動搖、長期堅持并不斷完善”。2016年發(fā)布的《中共教育部黨組關(guān)于直屬高校進(jìn)一步貫徹落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制等若干事項的通知》（教黨函〔2016〕25號）再次強調(diào)：“推動黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制落地落實落細(xì)”。黨的十九大報告指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，黨作為總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心，在高等教育領(lǐng)域就是要黨委發(fā)揮對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)[3]?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》指出“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”應(yīng)當(dāng)“完善治理結(jié)構(gòu)”和“健全議事規(guī)則與決策程序”，以凝聚“黨委領(lǐng)導(dǎo)”與“校長負(fù)責(zé)”合力。而校內(nèi)各層次的制度構(gòu)建中二者仍存有部分缺失。

首先是職權(quán)范疇劃定不科學(xué)。盡管一些高校制定了實施細(xì)則，但并未完全將兩者職責(zé)劃分妥當(dāng)，主要有兩種表現(xiàn)。一方面是議事范疇不確定。很多高校對黨委會議議題僅規(guī)定了提議權(quán)、確定權(quán)主體，造成提出者或者確定者享有的較大裁量權(quán)，因而難以確保“根本性”和“重大性”議題進(jìn)入議程，存在兩種職責(zé)相互遁入之風(fēng)險①例如《長沙**學(xué)院黨委會議事規(guī)則》、湖南**職業(yè)技術(shù)學(xué)院《黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制實施細(xì)則》等細(xì)則僅規(guī)定了“會議議題由學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員提出，由黨委書記確定”。。另一方面是黨委職權(quán)受壓縮。在宏觀設(shè)計上，部分高校以“政治核心”替代“領(lǐng)導(dǎo)核心”的表述，進(jìn)而弱化了黨委地位；在微觀運行上，將本由黨委集體決定的“重要事項”交予校務(wù)會議決定，包括“教學(xué)、科研和行政管理工作中的重要事項”“重要基礎(chǔ)設(shè)施的配置、調(diào)整和建設(shè)”等②前者如《湖南**技術(shù)學(xué)院章程》；后者如《長沙**學(xué)院校長辦公會議議事規(guī)則》《湖南**職業(yè)技術(shù)學(xué)院校長辦公會議議事規(guī)則實施細(xì)則》等。。

其次是職能協(xié)調(diào)不充分。哈貝馬斯曾言：“商談原則要能通過法律媒介而獲得民主原則的形式”[4]，可見將協(xié)商予以制度化是必要的，也是高校制度化建設(shè)追求的目標(biāo)之一。如果對書記和校長溝通協(xié)調(diào)的規(guī)范僅是宣誓性而無規(guī)范性、秩序性時，所謂“分工合作”不啻一種形式而已。部分高?！包h委書記每學(xué)期與領(lǐng)導(dǎo)班子成員談心至少一次”“黨委書記與校長經(jīng)常互通情況，交流思想”，未細(xì)化黨委委員、班子成員之間的溝通內(nèi)容、談話方式，更遑論建立起完備的“定期溝通機制”③如《郴州**技術(shù)學(xué)院黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制實施細(xì)則》僅有“建立并堅持黨委書記和校長定期溝通機制”，《中南**科技大學(xué)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制實施細(xì)則》僅規(guī)定“黨委書記每學(xué)期與領(lǐng)導(dǎo)班子成員談心至少一次”“黨委書記與校長經(jīng)常互通情況，交流思想”。。故而黨政領(lǐng)導(dǎo)的個人素質(zhì)、性格特征甚至私人關(guān)系在高校黨政班子的協(xié)作中發(fā)揮了決定性作用，“強勢書記”“強勢校長”的輪流登場使得高校實際運作中隨意性極大，產(chǎn)生高校在“人治”與“法治”之間搖擺不定的現(xiàn)實狀況④參見 馬廣見.全面依法治國視閾下的高校依法治理[J].法學(xué)雜志，2017(9):4.。

最后是職責(zé)銜接不通暢。從《高等教育法》第三十九條、第四十一條和《實施意見》所列舉的職責(zé)予以考察，高校“黨政分工”結(jié)構(gòu)的良好運轉(zhuǎn)，離不開一個通暢的職責(zé)銜接和執(zhí)行監(jiān)督機制，這就涉及集體決策“誰來執(zhí)行”和“誰來監(jiān)督”的問題。一方面是落實職責(zé)不甚清晰，很多高校雖確定由校務(wù)會議具體部署落實黨委決議，但會議議程未予規(guī)定職責(zé)確定方式⑤例如《湖南**職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程》和《長沙**職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程》中都明確由院長辦公會“具體部署落實學(xué)院黨委決議的有關(guān)措施”，但是兩校的《院長辦公會會議制度》均無討論具體落實的程序環(huán)節(jié)。。另一方面是監(jiān)督制度設(shè)置粗疏，很多高校雖明確了落實職責(zé)，但是在監(jiān)督權(quán)設(shè)置上存在監(jiān)督主體缺位、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)、監(jiān)督結(jié)果不明的問題，最終使決議落實陷入“自我監(jiān)督”之境⑥例如《湖南**職業(yè)學(xué)院章程》《中共湖南**職業(yè)學(xué)院委員會貫徹落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制實施細(xì)則》均未細(xì)化監(jiān)督權(quán)履行。。

（二）學(xué)術(shù)治理機構(gòu)內(nèi)外運行的功能失衡

教育部印發(fā)的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）第二條明確規(guī)定：“學(xué)術(shù)委員會作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)”，可見是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的交叉重疊共同描繪了高校內(nèi)部權(quán)力行使的基本樣態(tài)[5]。但部分高校在兩者互動模式構(gòu)建上失衡的問題，造成內(nèi)部治理機制的耦合不能。

首先是學(xué)術(shù)機構(gòu)分離不透徹?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”是高校辦學(xué)的根本制度，《規(guī)程》提出“探索教授治學(xué)的有效途徑”離不開黨委和校長“尊重并支持”學(xué)術(shù)委員會運行。一方面是黨政部門不當(dāng)干預(yù)學(xué)術(shù)委員選任，如黨委或校長辦公會負(fù)責(zé)審定委員資格①黨委不當(dāng)干預(yù)學(xué)術(shù)委員會的有《*南大學(xué)學(xué)術(shù)委員會章程》、湖南**科技學(xué)院《學(xué)術(shù)委員會章程》等；校長辦公會不當(dāng)干預(yù)學(xué)術(shù)委員會的有湘*大學(xué)《學(xué)術(shù)委員會章程》《湖南**大學(xué)學(xué)術(shù)委員會章程》等。。另一方面是黨政部門人士組成比例超過合理范圍，違反了《規(guī)程》中“1/4”和“1/2”的人數(shù)比例限制②例如《湘*大學(xué)學(xué)術(shù)委員會章程》規(guī)定“擔(dān)任學(xué)校及相關(guān)職能部門行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不得超過委員總?cè)藬?shù)的1/3”，而“未擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系部負(fù)責(zé)人的專任教授，不得少于委員總?cè)藬?shù)的1/3”。。既然《規(guī)程》限制了黨政人士在學(xué)術(shù)委員會中的組成比例，可見無論是黨委還是校長在學(xué)術(shù)委員會微觀運行中發(fā)揮的功能都不應(yīng)是決定性的。更由于我國高校管理體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，經(jīng)校黨委常委會批準(zhǔn)的學(xué)術(shù)委員天生就被打上了行政化的痕跡[6]。

其次是學(xué)術(shù)機構(gòu)職權(quán)模糊。《規(guī)程》雖明確了學(xué)術(shù)委員會的四類職權(quán)，重新勾勒出了教授治學(xué)的權(quán)力邏輯，但本身仍存在職權(quán)邊界不清晰、內(nèi)涵不明確的缺點[7]。而長期以來，學(xué)術(shù)委員會“附屬性”的歷史慣性，使得一些高校仍延續(xù)了過去較為僵化的管理體制③參見 湛中樂,王春蕾.大學(xué)治理中的學(xué)術(shù)委員會制度建設(shè)——兼評《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》[J].北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，20163(2):80.。一方面是職權(quán)被不當(dāng)壓縮。例如學(xué)術(shù)委員享有決策、審議、評定和咨詢權(quán)，但是對具體事項僅有審議權(quán)而無決策權(quán)，背離于其法定地位④例如《湖*大學(xué)學(xué)術(shù)委員會章程》《湖南**大學(xué)學(xué)術(shù)委員會章程》等。。另一方面是職權(quán)被不當(dāng)侵蝕。在很多章程中學(xué)術(shù)委員會負(fù)責(zé)調(diào)查學(xué)術(shù)不端、裁決學(xué)術(shù)糾紛，但是校內(nèi)其他規(guī)范中又設(shè)置如“學(xué)術(shù)規(guī)范工作組”負(fù)責(zé)“獨立調(diào)查和評判”學(xué)術(shù)不端行為⑤例如《湖南**傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程》與《湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)術(shù)規(guī)范管理制度》存在上述沖突。。

最后是學(xué)術(shù)機構(gòu)運行程序簡略?！陡叩冉逃ā返谑粭l規(guī)定高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)民主管理。在哈耶克看來，民主的理想在于政府的意見必須經(jīng)由獨立的且自生自發(fā)的過程而產(chǎn)生，因而大學(xué)作為一個價值多元的場域，只有經(jīng)過充分的公共意思的溝通，方可使學(xué)術(shù)治理的決策結(jié)果符合多數(shù)價值理念⑥參見 [英]弗里德利?！ゑT·哈耶克.自由秩序原理[M].三聯(lián)書店,1997:133.;陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].山東人民出版社,2001:196.。而各高校對學(xué)術(shù)治理機構(gòu)的運行機制、決策程序規(guī)定過于簡單，多為原則性、抽象性的指引條文，留予學(xué)術(shù)委員會主持者或其他黨政部門人士諸多裁量空間，易產(chǎn)生意見溝通不充分、議事過程形式化的問題。

（三）高校章程應(yīng)然地位與實然功能的實踐失衡

高校章程作為高校的基本法，在制定和實施中應(yīng)當(dāng)注重程序正義以及監(jiān)督落實，從而為規(guī)范高校內(nèi)部各種行為提供基本依據(jù)以及保障。故高校應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面著手：一是章程文本的公開，讓師生、校友、主管部門等在內(nèi)的社會公眾了解章程內(nèi)容；二是章程文本的落實，以章程的實施促進(jìn)依法治校、民主管理，促進(jìn)高校管理水平的提高。筆者通過網(wǎng)絡(luò)檢索的方式對湖南省113所普通高校的章程公開情況進(jìn)行統(tǒng)計，并進(jìn)行文本分析，得出高校章程建設(shè)還存在以下兩點問題。

一是高校章程文本公開不統(tǒng)一。高校章程的公開是高校依法治校受監(jiān)督的首要方式，目前湖南高校章程的公開情況還未達(dá)到理想的狀態(tài)。第一，高校章程網(wǎng)絡(luò)公開不到位，經(jīng)檢索發(fā)現(xiàn)37所本科高等院校中有29所已在學(xué)校官網(wǎng)公布，76所高職院校中有47所已在學(xué)校官網(wǎng)公布，還有37所學(xué)校無法通過檢索得知公開情況。故湖南高校還需要抓緊時間落實《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第三條第二款規(guī)定的高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)公開章程的要求。第二，部分高校章程公布位置不明顯，《湖南省教育廳關(guān)于做好全省高校章程實施工作的意見》中明確規(guī)定高校要在學(xué)校網(wǎng)站主頁設(shè)置專門欄目，在突出位置公布本校章程。當(dāng)前大多數(shù)高校章程公布在網(wǎng)站“學(xué)校概況”專欄處，其次是公布在網(wǎng)站首頁“信息公開”專欄下校園制度或政策制度處，少部分需要通過站內(nèi)關(guān)鍵詞搜索的方式才能找到章程的具體位置。高校章程公布位置不統(tǒng)一，不便于師生、社會公眾等查詢章程。

二是高校章程文本同質(zhì)化?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中就高校章程的建設(shè)提出了專門的要求，各類高等院校應(yīng)依法建立健全并彰顯其特色所在的章程與制度規(guī)范，要嚴(yán)格按照章程與制度規(guī)范的具體要求治理學(xué)校①參見 陳立鵬,楊陽.貫徹落實《教育規(guī)劃綱要》全面推動大學(xué)章程建設(shè)[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2010(08):25-30.。通過對已檢索到的76所高校章程文本對比分析，發(fā)現(xiàn)章程文本框架結(jié)構(gòu)基本相同，均是依照《暫行辦法》中規(guī)定的章程包含的三大要素進(jìn)行布局，一是作為教育組織法人所需具備的基本條款，二是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和基本制度，三是利益相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)。章程的文本框架一般是按照先序言，再是總則、學(xué)校功能和教育形式、管理體制與組織機構(gòu)、教職工、學(xué)生、經(jīng)費與資產(chǎn)、學(xué)校與社會、?；?、校歌、校旗、校慶日，最后附則。除結(jié)構(gòu)基本相同外，文本的實質(zhì)性內(nèi)容也存在同質(zhì)化現(xiàn)象，最大的區(qū)別在于序言和總則中規(guī)定的學(xué)校定位、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)理念、校訓(xùn)、校風(fēng)以及標(biāo)識和校慶日等部分。高校章程的同質(zhì)化使得高校在治理學(xué)校時主要依照細(xì)化后的各項校內(nèi)規(guī)范性文件，在高校實際運行中高校章程的法律效力難以體現(xiàn)。

（四）高校權(quán)能與個體權(quán)利的保障失衡

教師與學(xué)生是高校的重要組成部分，高校的校內(nèi)制度理應(yīng)對師生的權(quán)利進(jìn)行充分的規(guī)定，當(dāng)前教師與學(xué)生的權(quán)利受到侵害時救濟機制不完善，無法充分維護(hù)師生的合法權(quán)益。

一是教師權(quán)利制度保障存在問題。第一，高校章程對教師權(quán)利規(guī)定片面。綜合《教師法》《高等教育法》《暫行辦法》中關(guān)于教師權(quán)利的規(guī)定，教師權(quán)利可歸納為教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、評價學(xué)生權(quán)、取得報酬福利權(quán)、參與管理權(quán)、職業(yè)發(fā)展權(quán)和申訴救濟權(quán)七種類型②參見 湯娜,羅昆.大學(xué)章程中教師權(quán)利保障的困境與實現(xiàn)路徑——基于教育部已核準(zhǔn)的84所高校章程的文本分析[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2016(7):85-89.。湖南高校章程總體上對教師權(quán)利規(guī)定籠統(tǒng)，未能結(jié)合本校實際規(guī)定教師權(quán)利具體內(nèi)容，且部分學(xué)校權(quán)利規(guī)定不全面。此外，高校教師權(quán)利與職工權(quán)利區(qū)分不明確，多數(shù)學(xué)校未意識到不同身份的教職工其職責(zé)和權(quán)利不同而在章程中統(tǒng)一規(guī)定教職工權(quán)利。第二，高校章程對教師權(quán)利救濟規(guī)定不全。高校章程通常以 “賦權(quán)”的方式或者是在學(xué)校應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)條款中規(guī)定教師救濟權(quán)，雖在章程中表明教師有申訴的權(quán)利③例如《中*大學(xué)章程》第三十四條第七款中的規(guī)定“就職務(wù)聘用、福利待遇、評優(yōu)評獎、紀(jì)律處分等事項表達(dá)異議和提出申訴”。，但各校申訴受理事項不統(tǒng)一，申訴適用范圍、申訴程序、申訴時限等內(nèi)容章程未做規(guī)定。對教師權(quán)利救濟多數(shù)高校規(guī)定不明確，寬泛的表述為“學(xué)院建立和健全教職工權(quán)益保護(hù)機制，維護(hù)教職工合法權(quán)益”，但究竟建立、健全何種權(quán)利保護(hù)機制不明，這不利于教師權(quán)利的維護(hù)和保障。

二是學(xué)生管理的限度與權(quán)利救濟機制不明。近年來，高等教育領(lǐng)域圍繞著學(xué)位授予、開除學(xué)籍處分而引發(fā)的糾紛不斷涌現(xiàn)，這說明高校在學(xué)生管理方面與權(quán)利救濟方面還存在著問題。首先是高校章程中學(xué)生權(quán)利規(guī)定存在的問題。（1）學(xué)習(xí)自由權(quán)的規(guī)定不到位。學(xué)習(xí)自由權(quán)主要是指學(xué)生的學(xué)校選擇權(quán)、專業(yè)選擇權(quán)、課程選擇權(quán)、教師選擇權(quán)[8]。相較于本科高校，高等職業(yè)學(xué)校的章程則對學(xué)習(xí)自由權(quán)有所忽視，多數(shù)高等職業(yè)學(xué)校沒有規(guī)定學(xué)生的學(xué)習(xí)自由權(quán)。（2）學(xué)生權(quán)利救濟規(guī)定不明。湖南高校章程主要是對學(xué)生提出申訴以及學(xué)生申請行政復(fù)議或提起司法訴訟的權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，有學(xué)校只規(guī)定對有關(guān)部門提出申訴，未對“有關(guān)部門”作出解釋，表述不明確。部分學(xué)校章程只規(guī)定“建立學(xué)生權(quán)利保障機制，維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益”，規(guī)定得過于簡單抽象，難以在學(xué)生合法權(quán)益受到損害時給予明確的指示。其次是高校學(xué)生違紀(jì)處分制度中高校開除學(xué)籍處分規(guī)定的限度不同。高校在規(guī)定開除學(xué)籍處分的具體事由時應(yīng)嚴(yán)格按照《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）第五十二條規(guī)定的八種事由，不得泛化事由類型。但在實際制定過程中，不同高校因?qū)κ掠衫斫獬潭炔煌霈F(xiàn)了相同事由不同處分且差異較大的情況。以組織賭博為例，高校規(guī)定大致分為三種：一是給與留校察看或者開除學(xué)籍的處分，以中南大學(xué)、湖南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院為代表；二是給與記過以上處分，以湖南師范大學(xué)、湘潭大學(xué)為代表；三是雖提到賭博行為但沒有規(guī)定組織賭博行為的處分。這樣的規(guī)定使得許多學(xué)者發(fā)問“高校開除學(xué)籍的權(quán)力的界限何在”“高校是否應(yīng)該就開除學(xué)籍處分設(shè)定相同的事由”。最后是學(xué)生申訴制度存在的問題。一是申訴制度的適用范圍狹窄。各高校的“學(xué)生申訴處理辦法”僅能適用于高校學(xué)生不服學(xué)校違紀(jì)處分的場合，無法對高校后勤、行政人員侵害學(xué)生權(quán)益的行為作出處理。二是申訴制度同體監(jiān)管問題。各高校在“學(xué)生申訴處理辦法”中雖規(guī)定了學(xué)生申訴處理委員會的人員組成，但多數(shù)高校沒有對各類成員的比例明確規(guī)定，使得委員會組成人員中行政領(lǐng)導(dǎo)占比過大，教師、學(xué)生比例低，學(xué)生代表一般由負(fù)責(zé)的老師仔細(xì)挑選，通常是學(xué)生會主席和研究生會主席，這有損申訴制度的公正性與權(quán)威性。

二、湖南省高校校內(nèi)制度的理念指導(dǎo)與法理反思

通過上述對湖南省高校校內(nèi)制度種種問題的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)上述存在的此權(quán)力與彼權(quán)力外延模糊、公權(quán)力對私權(quán)利不當(dāng)干預(yù)等問題，究其根本是傳統(tǒng)行政管理思維在大學(xué)場域的慣性影響。習(xí)近平總書記指出：“明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，在高校場域深化“依法治?！蓖瑯右采婕啊胺ㄖ误w系”和“法治能力”現(xiàn)代化的問題，主要體現(xiàn)為靜態(tài)與動態(tài)兩個維度[9]。

（一）“依法”：靜態(tài)維度的權(quán)力配置與權(quán)利保障

1.立德樹人：高校治理的核心目的

高校制度建設(shè)須立足于高校本體。布魯貝克說“每一個較大規(guī)模的現(xiàn)代社會……都需要建立一個機構(gòu)來傳遞深奧的知識，分析、批判現(xiàn)存的知識，并探索新的學(xué)問領(lǐng)域”[10]。對我國而言，近代意義上的大學(xué)是社會舶來品，而并非社會發(fā)展之產(chǎn)物，我國高等教育實踐與上層建筑的建構(gòu)不可分離。

《高等教育法》規(guī)定“高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”，由于我國高等教育是基于“人文主義”哲學(xué)，以“個人的全面發(fā)展”為導(dǎo)向，故提出“培養(yǎng)高級專門人才”和“發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化”兩大任務(wù)，統(tǒng)一于“立德樹人”根本任務(wù)之中①參見 范笑仙.哲學(xué)視角下新時代中國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2018(08):18-19.。因此，在校內(nèi)制度中處理權(quán)力、權(quán)利關(guān)系必須圍繞“立德樹人”這一根本任務(wù)，實現(xiàn)“培養(yǎng)高級專門人才”和“發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化”兩大任務(wù)。一方面制度設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)“知識的治理”。基于《憲法》第四十七條對學(xué)術(shù)自由的憲法保障，校內(nèi)制度受制于保護(hù)義務(wù)，應(yīng)維護(hù)自由從事學(xué)術(shù)活動的權(quán)利不受侵犯②參見 湛中樂,黃宇驍.再論學(xué)術(shù)自由:規(guī)范依據(jù)、消極權(quán)利與積極義務(wù)[J].法制與社會發(fā)展,2017,23(04):99-101.；湛中樂,黃宇驍.高校自主辦學(xué)法解釋論[J].華東政法大學(xué)學(xué)報,2020,23(03):96-98.。另一方面制度配權(quán)應(yīng)消解權(quán)力博弈。善治的重要標(biāo)志是和諧，要使政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和行政管理權(quán)之間達(dá)成協(xié)調(diào)共治，關(guān)鍵在于消除兩者之間的利益博弈，凝聚兩者合力于“立德樹人”根本任務(wù)①阿克塞爾羅德認(rèn)為，建立雙方穩(wěn)定的合作一大重要方式在于增大未來的影響，也即當(dāng)雙方都能妥善遇見影響雙方關(guān)系的未來因素時，雙方均愿意維持協(xié)調(diào)穩(wěn)定的合作關(guān)系，因此我們認(rèn)為實現(xiàn)兩種權(quán)力的和諧共贏，應(yīng)當(dāng)在校內(nèi)制度中細(xì)化權(quán)力的范疇、運行規(guī)則、協(xié)調(diào)方式等，增加雙方對未來利益的可預(yù)見因素，凝聚兩者合力于“立德樹人”這一根本任務(wù)。參見[美]羅伯特·阿克塞爾羅德.合作的進(jìn)化[M].上海人民出版社,2007:88-94.。因而確立“立德樹人”之高校辦學(xué)核心目的，才能避免校內(nèi)制度淪為行政管理工具，回歸教育的應(yīng)然價值。

2.章程地位：規(guī)范治理的制度起點

承前所述，高校辦學(xué)核心目的在于“立德樹人”，而上述問題之出現(xiàn)究其根本是制度性質(zhì)不明確、效力不明晰，首先體現(xiàn)在大學(xué)章程沒有適應(yīng)于我國法律規(guī)范體系。大學(xué)章程是大學(xué)設(shè)立、獲得合法地位的基礎(chǔ)，同時大學(xué)章程也是連接內(nèi)外制度的紐帶，具有高于大學(xué)本身的法律效力[11]。主要體現(xiàn)下述兩種功能。

一是填補外部規(guī)范之缺失。強調(diào)“規(guī)則之治”的自治型法在高校場域內(nèi)面臨功能弱化、治理不能之風(fēng)險，是故塞爾茲尼克提出了回應(yīng)型法的新范式。其以目的為導(dǎo)向，開放自由裁量權(quán)以通過大量未型式化的行政行為，能夠適應(yīng)高校管理事務(wù)的靈活性、復(fù)雜性②參見 [美]諾內(nèi)特.轉(zhuǎn)變中的法律與社會[M].中國政法大學(xué)社,1994:85,92.。但此范式中高權(quán)行為“未被定義”和“未被約束”的弊病，內(nèi)含了由于尋求靈活性而放松約束的危險③參見 李傲.未型式化行政行為初探[J].法學(xué)評論,1999(3):89;趙宏.合作行政與行政法的體系變革[A].姜明安.行政法論叢-第17卷[C].法律出版社,2015:36.。因此在新范式中章程理應(yīng)成為規(guī)制工具，須基于各法律的調(diào)整目的進(jìn)行“本土化”補缺，實現(xiàn)自我規(guī)制、自我限權(quán)。二是實現(xiàn)校內(nèi)制度文本之統(tǒng)一。富勒說法律的“首要品格是內(nèi)在的邏輯一致性，不應(yīng)存在矛盾是維持人類行為服從規(guī)則治理之法律的核心原則”，校內(nèi)制度須符合于章程和法律，此為控制高校各項權(quán)力的根本遵循[12]。一方面以法律保留原則限制國家行政權(quán)。所謂國家行政權(quán)系指涉及法律權(quán)利干涉之事項，遵循法律保留原則既是對保障基本權(quán)利的要求，也是法治國原則下依法行政的必要前提，須限其于《管理規(guī)定》《教師法》的規(guī)范限制④德國聯(lián)邦憲法法院在著名的定額案中明白指出，人民就學(xué)資格時涉及憲法所保障的受教育人權(quán)，大學(xué)裁量時必須依據(jù)法律而非大學(xué)自行頒訂的入學(xué)原則。我國的“甘露不服暨南大學(xué)開除學(xué)籍決定案”“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”中法官均認(rèn)為高校給予開除學(xué)籍處分、制定處分規(guī)范，均不能違背《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》相應(yīng)條文。參見陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].山東人民出版社,2001:354-355,361.;北京市第一中級人民法院(1999)一中行終字第73號行政判決書;最高人民法院(2011)行提字第12號行政判決書.。二是以法律優(yōu)先原則限制自治行政權(quán)。高?；凇稇椃ā贰陡叩冉逃ā废碛凶灾鞴芾淼莫毩⒎ㄈ说匚唬势淇赏ㄟ^基本權(quán)利的防御功能排除立法權(quán)、行政權(quán)對高校自主辦學(xué)事項的恣意干涉，僅需符合法律優(yōu)先原則的“不抵觸”即可⑤在我國一些司法實踐中法官也秉持此審查標(biāo)準(zhǔn)，例如“曾睿訴江蘇省教育廳教育行政管理案”中法官認(rèn)為“大學(xué)行使自治權(quán)，依法自主辦學(xué)，民主管理的范疇，在不違反法律規(guī)范的前提下，其合理性問題，不屬于江蘇省教育廳的審查范圍，法院對此亦不予審查和評判”。參見江蘇省高級人民法院(2019)蘇行終1742號行政判決書.;張翔.基本權(quán)利的雙重性質(zhì)[J].法學(xué)研究,2005(3):25.。

3.權(quán)責(zé)一致：控制權(quán)力恣意的制度框架

孟德斯鳩曾言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”[13]。習(xí)近平則進(jìn)一步指出：“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用?！被谝?guī)范權(quán)力行使之考量，須遵循“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”原則，以防止權(quán)力恣意和濫用⑥參見 段斌斌.從形式法治邁向?qū)嵸|(zhì)法治：高等學(xué)校依法治校的戰(zhàn)略選擇[J].高等教育研究,2021,42(06):44；江必新,李洋.習(xí)近平法治思想關(guān)于法治中國建設(shè)相關(guān)論述的理論建樹和實踐發(fā)展[J].法學(xué),2021(9):13.。

法律話語的缺失往往引發(fā)權(quán)力恣意問題。審視高等教育法律規(guī)范，其內(nèi)容明顯存在法律話語不完全的問題。以《高等教育法》為例，全篇六十九個條款中僅第六十六條規(guī)定了處罰，而《管理規(guī)定》中僅第六十五條規(guī)定“依據(jù)有關(guān)法律和相關(guān)規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”。即使按上述條款之規(guī)定，依然無法解釋誰來受理、誰來追責(zé)、責(zé)任如何的問題。法律話語具有其本質(zhì)屬性，規(guī)范性要素就是指作為一種思維實體存在的法律話語所具有的基本特性。[14]在凱爾森看來，法律話語的規(guī)范性就體現(xiàn)在法律作為秩序，以強制行為對不履行義務(wù)的成員加以制裁①參見 [奧]凱爾森.法與國家的一般理論[M].商務(wù)印書館,2017:62.。因此在授權(quán)主義調(diào)整的進(jìn)路下，高校通過表意能夠產(chǎn)生某種法律效果，但若此行為有適法性瑕疵時，相對人應(yīng)基于另一規(guī)范享有撤銷權(quán)，以通過法律途徑使此種法律關(guān)系歸于消滅，進(jìn)而追究違法主體之責(zé)任②參見 陳裕琨.分析法學(xué)對行為概念的重建[J].法學(xué)研究,2003(3):22-23.。但如果法律話語缺失或不健全，僅有授權(quán)高校之規(guī)范而無追責(zé)之途徑，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡易導(dǎo)致權(quán)力恣意。

4.權(quán)利保障：擺脫隸屬關(guān)系的桎梏

長期以來，囿于蘇聯(lián)高校辦學(xué)思想的影響，我國教育行政理論基礎(chǔ)基本屬于管理論，個人自由的思想和學(xué)術(shù)自由的觀念被徹底否認(rèn)③參見 周光禮.教育行政與教育法——法學(xué)視野中的學(xué)術(shù)自由與政府干預(yù)[J].江漢論壇,2003(6):123.。盡管《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以及《教育法》《高等教育法》等文件試圖通過高校自主管理和高校管理體制改革以弱化行政權(quán)，打破高等教育的畸形法律關(guān)系，但收效甚微[19]。因此，在管理論思維下，特別權(quán)力關(guān)系論和特別勤務(wù)關(guān)系論主導(dǎo)了教育行政法治，忽略了對實體權(quán)利和程序權(quán)利的雙重保障。

故此，加強權(quán)利保障的制度構(gòu)建是實現(xiàn)依法治校的重要環(huán)節(jié)。如哈耶克所言，每個人之所以享有法律下的自由領(lǐng)域，其目的在于個人能夠充分地運用他自己的知識自由行為，這離不開實體和程序權(quán)利的雙重保護(hù)④參見 [英]弗里德利?！ゑT·哈耶克.自由秩序原理[M].三聯(lián)書店,1997:195.。對實體權(quán)利而言，校內(nèi)制度的首要品格是合法性，在實體權(quán)利領(lǐng)域須遵循法律保留和法律優(yōu)位原則的限制；對程序權(quán)利而言，其存在能通過事實、證據(jù)以及平等對話，以制約自由裁量權(quán)。⑤參見 王錫鋅.行政程序理性原則論要[J].法商研究(中南政法學(xué)院學(xué)報),2000(4):23.回歸“立德樹人”根本任務(wù)，只有充分保障上述兩種權(quán)利，教師和學(xué)生才能在學(xué)術(shù)研究和個人培養(yǎng)領(lǐng)域自由選擇，實現(xiàn)“培養(yǎng)高級專門人才”和“發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化”兩大任務(wù)。《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強高等學(xué)校法治工作的意見》將“健全師生權(quán)益保護(hù)救濟機制”列為高校法治工作五項重點內(nèi)容之一，可見高校權(quán)利保障終須回歸校內(nèi)制度中的權(quán)益保障機制。

（二）“治校”動態(tài)維度的功能彰顯與運行邏輯

黨的十八屆三中全會正式提出“推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化”后，學(xué)校治理自此成為教育界熱門話題。隨著高等教育規(guī)模的擴大，各方法律意識的增強，高校管理愈發(fā)復(fù)雜，高校與師生、社會其他組織之間的糾紛增多。為保障高校的科學(xué)和諧發(fā)展，預(yù)防和處理各種矛盾糾紛，協(xié)調(diào)各方利益，要堅持“依法治?！?，最終實現(xiàn)學(xué)校治理現(xiàn)代化。

1.法治意識：權(quán)力運行的自覺指引

法治意識才是治理能力的核心，高校法治意識在高校治理中具有重要地位。首先，高校法治意識使高校治理體系嚴(yán)整化。高校治理的體系化和結(jié)構(gòu)化包含著諸多元素和模型，法治意識的相對缺失將會導(dǎo)致高校治理存在短板或者缺陷，其他任何治理元素都不能背離法治意識和法律規(guī)范的前提下單獨運行[15]。其次，高校法治意識為高校治理手段提供有機保障。在治理現(xiàn)代化的背景下，任何手段都要遵循法律法治，高校的人才培養(yǎng)與交流、教學(xué)與科學(xué)研究等都需要通過制度的具體規(guī)定進(jìn)行，在高校法治意識的指引下規(guī)范和矯正治理手段，從而保障法治手段的運用合理且合法。再者高校法治意識使高校治理制度法治化，高校治理可分為外部治理與內(nèi)部治理，外部治理以立法機關(guān)制定的規(guī)則為依據(jù)，內(nèi)部治理則在以高校章程為核心，其他制度為配套的治理體系下運作，最后高校法治意識為高校治理能力提供支撐，高校的治理能力中首要的是高校領(lǐng)導(dǎo)的治理能力，高校的領(lǐng)導(dǎo)者需要有魄力、有膽識，但最為重要的是具有法治意識，各種能力都需要在法治意識的支撐下才能產(chǎn)生實際效果。

2.價值抉擇：形式法治、實質(zhì)法治、程序法治的結(jié)合

校內(nèi)制度作為現(xiàn)代高校治理的制度載體是高校自治的重要依據(jù)。為使依法治校有法治化的規(guī)則基礎(chǔ)，校內(nèi)制度在技術(shù)層面應(yīng)當(dāng)滿足形式法治，在制定和實施程序上符合程序法治，在具體內(nèi)容方面切合實質(zhì)法治。

形式法治具體是指校內(nèi)制度的文件名稱，發(fā)布形式、文本格式、結(jié)構(gòu)編排等方面要有相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過規(guī)范以上內(nèi)容，解決各高校校內(nèi)制度文件名稱使用混亂、發(fā)布形式隨意、文本格式雜亂、結(jié)構(gòu)不合理、邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。當(dāng)這些技術(shù)方面具備合法性、合規(guī)性時，高校各制度規(guī)范才可以被視為規(guī)范文件而具有“準(zhǔn)法”之效力。實質(zhì)法治要求校內(nèi)制度的原則以及具體條文規(guī)范在內(nèi)容上應(yīng)合乎憲法、法律、法規(guī)等上位法，從而保障師生權(quán)利，制約監(jiān)督高校公權(quán)力。當(dāng)前各校內(nèi)制度制定主體較多，主體立規(guī)能力和立規(guī)水平參差不齊，導(dǎo)致校內(nèi)制度質(zhì)量不一，有的甚至?xí)c上位法相抵觸。程序法治是對校內(nèi)制度的制定和實施應(yīng)遵循正當(dāng)性程序原則的要求。程序法治之具體內(nèi)容主要有遵循基本的程序階段、遵循民主、公開、說明理由等確保程序正當(dāng)?shù)幕局贫萚16]。目前多數(shù)高校校內(nèi)制度制定程序不嚴(yán)格、不規(guī)范，校內(nèi)制度未經(jīng)基本程序階段就草草發(fā)布的情況時有發(fā)生，現(xiàn)行立法基本制度蘊含民主、公開、說明理由等程序正當(dāng)功能，并未能在高校規(guī)范制定實踐中得以嚴(yán)格、有效地貫徹落實。

形式法治、實質(zhì)法治以及程序法治是深入理解依法治校的理論之匙。形式法治看重治校規(guī)則的形式要件，突出依法而治，強調(diào)治校秩序；實質(zhì)法治注重治校規(guī)則的實質(zhì)價值，奉行良法善治，重視權(quán)益保障；程序法治側(cè)重治校規(guī)則的制定、實施過程中的正當(dāng)程序性，突出依法而治的公開與民主。

3.民主參與：治理共同體的邏輯延伸

依法治校以民主參與為基礎(chǔ)，民主參與水平是衡量法治化程度的重要指標(biāo)之一。健全民主參與學(xué)校管理的制度和機制，暢通渠道，使基層的意見和建議成為決策者的智慧來源，組織校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會和師生參與學(xué)校決策和管理工作，理應(yīng)成為我國高校民主辦學(xué)的有效形式①周倩.法治維度下我國高校內(nèi)部管理體制改革[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2015(8):18-23.。按照高校管理工作性質(zhì)的不同，各委員會以及師生參與高校管理的范圍可以分為兩個方面：一是過程參與，二是決策參與。

首先，校務(wù)委員會作為學(xué)校咨詢審議機構(gòu)，應(yīng)注重師生代表的參與率，把其作為師生員工參與行政事務(wù)管理的平臺，需要對學(xué)校的辦學(xué)方針、中長期建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、校內(nèi)重大改革、關(guān)于經(jīng)費、建設(shè)項目立項等重大性事項、以及教職員工關(guān)心的重要問題等進(jìn)行論證，并提供咨詢和建議。其次，學(xué)術(shù)委員會在審議學(xué)科和專業(yè)設(shè)置，審議教學(xué)和科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)和科學(xué)研究成果等方面發(fā)揮作用。學(xué)術(shù)委員會要在法律規(guī)定的框架內(nèi)開展工作，對涉及學(xué)校建設(shè)和發(fā)展的重大事項出謀劃策，提建議，做咨詢，真正起到參謀決策作用。再者教職工代表大會作為教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，應(yīng)充分調(diào)動廣大教職工的積極性，行使民主權(quán)利。湖南高校需加快速度建立健全高校教職工代表大會制度，明確職代會的職權(quán)和地位，拓寬教職工參與學(xué)校決策和管理的渠道。最后，學(xué)生以學(xué)生代表大會以及個人的形式參與重大決策以及校規(guī)制定等涉及學(xué)生重要權(quán)益的活動。學(xué)生代表大會統(tǒng)一收集整理學(xué)生反映的問題上報，下發(fā)活動通知來保障學(xué)生對學(xué)校管理活動的知情權(quán)和參與權(quán)，同時學(xué)校需加強對學(xué)生代表大會工作的指導(dǎo)，讓學(xué)生代表大會充分發(fā)揮其功能與作用。學(xué)生個人則可以通過網(wǎng)絡(luò)在學(xué)校的陽光服務(wù)平臺對教師的評教監(jiān)督、后勤服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督、獎助學(xué)金的評定提出意見和建議。

4.軟硬兼施：厘清規(guī)則性質(zhì)與功能

我國《教育法》規(guī)定章程是大學(xué)自主管理的直接依據(jù)，即章程是高校成立、運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是學(xué)校依法治校與自主管理的首要依據(jù)。為使高校治理運轉(zhuǎn)順利，首先要厘清章程的性質(zhì)，從制定主體屬性、約束力來源、制定的過程以及爭議解決機制來看，我國的高校章程與軟法在基本屬性上的高度契合，可被定義為軟法。

首先，制定主體屬性層面，軟法的制定主體具有非國家性的特點，一般是非國家正式立法機關(guān)。高校章程制定權(quán)來自于法律的授權(quán)，章程的制定機關(guān)并非國家機關(guān)，就公立高校而言制定主體是學(xué)校的內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)。其次，約束力的來源層面，軟法多為一種社會強制，不具有國家強制力，通常以承諾、輿論譴責(zé)、紀(jì)律制裁對其進(jìn)行約束①參見 張愛淑,丁三青,杜卉卉.論軟法視閾下的現(xiàn)代大學(xué)章程建設(shè)[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2013(11):8-12.。大學(xué)章程作為統(tǒng)領(lǐng)校內(nèi)各類規(guī)章制度的“憲法”和高校的制度總綱，其約束力主要源于激勵機制、利益驅(qū)導(dǎo)等，如教師基于考勤獎勵制度而勤于科研教學(xué)。再次，制定過程層面，軟法的制定過程較“硬法”而言更為開放，更注重對話溝通及共識與認(rèn)同，具有公眾廣泛參與的特點。制定大學(xué)章程需要廣泛征求各利益相關(guān)者的意見，調(diào)動多方積極性，進(jìn)行充分的商討和論證，最終達(dá)成最大共識。最后，爭議解決機制層面，一般情況下，基于軟法非強制性的特點，爭議多以協(xié)商、仲裁或內(nèi)部監(jiān)督救濟機制解決。同樣，章程以及校內(nèi)規(guī)章制度相關(guān)的爭議一般由大學(xué)作為主體方與其成員協(xié)商解決，或者是提請校內(nèi)申訴機構(gòu)或教育行政部門裁決，而非以司法裁判為主要解決方式。以高校章程為根本法，其他各類規(guī)范體系和規(guī)章制度相配套的高校軟法體系是建立現(xiàn)代高校校內(nèi)制度的內(nèi)在要求，軟硬兼施的新型教育管理模式是高校治理的重要手段。

三、湖南省高校校內(nèi)制度的權(quán)能平衡與功能重構(gòu)

本文已圍繞我國高等教育之本體，從靜態(tài)和動態(tài)兩個維度對前述問題進(jìn)行了分析，高校校內(nèi)制度“向何處去”亦趨于明朗。正如亞里士多德所言：“法律是秩序，但是好的法律才會創(chuàng)造好的秩序”，校內(nèi)制度是依法治校的基本遵循，需要在具體建構(gòu)中厘清關(guān)系、平衡利益，才能發(fā)揮其在控制治理權(quán)能、保障個體權(quán)利、增進(jìn)管理民主方面的規(guī)范功能和價值指引，主要有組織法、權(quán)利法、程序法三條展開路徑。

（一）組織法：合理配權(quán)、完善監(jiān)督

首先是加強黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出：“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們的最大制度優(yōu)勢[17]?！币虼耍邳h委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行高校治理，才能夠回答“辦什么樣的大學(xué)、怎樣辦大學(xué)的根本問題”。本文提出的黨委職權(quán)界限模糊、議事規(guī)則抽象之問題，主要有兩個方面的改進(jìn)方式。一是劃定議事范圍。堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和堅持黨領(lǐng)導(dǎo)一切，并不代表在高校場域內(nèi)黨的職責(zé)是包辦一切，而是要發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”作用[18]。黨委議事范圍應(yīng)當(dāng)遵循重要性、根本性、發(fā)展性的標(biāo)準(zhǔn)。在確定量的范圍上，例如高校重要資產(chǎn)處置等大額度資金運作事項等學(xué)校重大項目，高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本校辦學(xué)的實際情況劃定明確的標(biāo)準(zhǔn)。在質(zhì)的范圍劃分上，例如學(xué)校安全穩(wěn)定重要事項等，應(yīng)制定原則性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過抽象與具體相結(jié)合加以判斷。二是明確議事規(guī)則。首先是議題產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)通暢。黨委的議事范圍具有廣泛性、宏觀性、全局性的特點，因此高校各個層次、各個方面的問題都有進(jìn)入議事程序的空間。其次是決策方式應(yīng)當(dāng)科學(xué)。在決策程序和表決方式上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定重要性不同的事項有不同的決策程序、表決方式和通過條件。最后是執(zhí)行安排應(yīng)當(dāng)明確。在規(guī)則設(shè)計中，執(zhí)行方面應(yīng)當(dāng)避免統(tǒng)一打包給校務(wù)會議，應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)和事項性質(zhì)分解至領(lǐng)導(dǎo)班子成員，落實黨委對相應(yīng)行政部門的監(jiān)督和督促作用。

其次是細(xì)化校長負(fù)責(zé)制。長期以來，高校的行政化嚴(yán)重制約高校的創(chuàng)新并且阻礙大學(xué)制度的建設(shè)，因此高校的“去行政化”是大學(xué)制度改革的重要內(nèi)容[19]?！靶ｉL負(fù)責(zé)制”既要服膺黨委領(lǐng)導(dǎo)，又要“尊重并支持學(xué)術(shù)委員會獨立行使職權(quán)”，故而實現(xiàn)行政權(quán)力高效運轉(zhuǎn)有待下述三方面的改進(jìn)。一是加強協(xié)調(diào)聯(lián)系。信任是集體團隊建立的基礎(chǔ)，也是組織存在的基礎(chǔ)[20]。通過經(jīng)常性的溝通機制推動思想動態(tài)和工作情況的常態(tài)性交換，能夠加強黨政協(xié)調(diào)、建立共識信任，凝聚高校治理合力。二是建立權(quán)責(zé)清單。權(quán)責(zé)清單制度是規(guī)范高校權(quán)力、實現(xiàn)依法治校的重要環(huán)節(jié)。高校的權(quán)力與責(zé)任在總量上一致，但是權(quán)力事項與責(zé)任事項、權(quán)力主體與責(zé)任主體未必一一對應(yīng)，故而更易產(chǎn)生行政效率低下、協(xié)同治理乏力等消極現(xiàn)象，因此高校應(yīng)當(dāng)通過權(quán)責(zé)清單設(shè)計協(xié)調(diào)這一矛盾。三是進(jìn)行績效管理。一方面是設(shè)置合理考核標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范權(quán)力的工具理性與價值理性，兼顧高校的學(xué)術(shù)自由、人才培養(yǎng)等任務(wù)；另一方面是制定合理獎懲制度，利用經(jīng)濟理性人特點約束權(quán)力主體在職權(quán)履行上的恣意選擇。

最后保障學(xué)術(shù)自治管理。《規(guī)程》明確了學(xué)術(shù)委員會是學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)的核心、是法定的高?！白罡邔W(xué)術(shù)機構(gòu)”。囿于權(quán)力慣性和思想定勢的影響，矯正學(xué)術(shù)權(quán)力的附屬狀態(tài)、回歸學(xué)術(shù)委員會的應(yīng)然地位。一是完善委員組成。一方面產(chǎn)生程序應(yīng)體現(xiàn)民主，既應(yīng)糾正黨政部門在產(chǎn)生途徑的最終決定權(quán)，同時需擴增和通暢基層選舉委員的途徑。另一方面完善組成結(jié)構(gòu)，《規(guī)程》的比例限制于排除了外部力量“一票否決”的可能，因此規(guī)則細(xì)化中應(yīng)遵循“不抵觸”原則。二是細(xì)化職權(quán)事項。通過制定權(quán)力介入負(fù)面清單，學(xué)術(shù)委員會對限為審議權(quán)之外的事項均應(yīng)享有充分的決定權(quán)。最后是理順議事規(guī)則。一方面，在議題設(shè)置方面應(yīng)體現(xiàn)學(xué)術(shù)主導(dǎo)，擴大議題進(jìn)入議事討論的途徑，保證各學(xué)術(shù)事務(wù)都能獲得較為充分的溝通。另一方面，細(xì)化決策程序，通過健全意見溝通程序、投票方式設(shè)計等，使每位委員的意見都能獲得充分交流。

（二）權(quán)利法：基于地位差異的互動與平衡

首先是政府、社會與高校權(quán)利的平衡。高等教育管理權(quán)力在政府、學(xué)校和社會之間的重構(gòu)與改組關(guān)鍵在于構(gòu)建政府、社會和高校的三方治理模式。囿于政府和高校各自治理的局限，現(xiàn)代高校治理需要在政府和高校之間引入社會團體第三方力量，并將教育管理權(quán)力在三者之間合理劃分，明確各自的權(quán)力性質(zhì)和作用對象，避免權(quán)力的缺位或權(quán)力的濫用。政府除教育政策制定以及財政撥款外，最主要的便是以實施監(jiān)督的方式參與高校治理，例如事前通過制定法規(guī)、規(guī)章規(guī)范高校行為，事中審核高校章程，事后對高校違法辦學(xué)采取處罰措施。各級政府的權(quán)力權(quán)限大小必須由法律確認(rèn)，政府需在法律授權(quán)范圍內(nèi)依法管理高校，按照法定的程序和方式行使權(quán)力。社會團體起到監(jiān)督與客觀評價的作用，從以下三個方面體現(xiàn)：一是通過參與政府高等教育政策的制定表達(dá)高校的利益訴求；二是協(xié)助高校制定規(guī)則并監(jiān)督規(guī)則實施；三是加強各方信息、人員溝通交流以達(dá)成合作，包括高校內(nèi)部、高校與工商企業(yè)以及高校與政府之間進(jìn)行的合作和協(xié)商。學(xué)校權(quán)利來自于法律法規(guī)的授權(quán)以及政府委托，在政府和社會團體的協(xié)助下進(jìn)行決策和執(zhí)行，從而實現(xiàn)自治和學(xué)術(shù)自由。學(xué)校權(quán)利主要在大學(xué)自治中得以體現(xiàn)，大學(xué)自治是西方大學(xué)存在的基礎(chǔ)，我國正式的教育立法與文件中，并未使用“大學(xué)自治權(quán)”這一術(shù)語，而是使用了“辦學(xué)自主權(quán)”①1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》提出要“進(jìn)一步擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，1998年《高等教育法》第十一條規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理”，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010一2020年)》提出要“落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。，我國的大學(xué)自主權(quán)實際上由民事權(quán)和行政權(quán)兩部分組成。民事權(quán)利主要是指自主開展科學(xué)研究、教學(xué)活動以及文化交流、自主管理與使用教學(xué)設(shè)施等權(quán)利，而行政權(quán)是高校作為行政執(zhí)法主體，對學(xué)員進(jìn)行學(xué)籍管理、學(xué)生違紀(jì)處分、授予證書等權(quán)力，對教職工進(jìn)行獎勵與處分、職稱評聘等權(quán)力。

其次是教師權(quán)利基于學(xué)術(shù)權(quán)利的內(nèi)涵重述。學(xué)術(shù)權(quán)利是高校教師的基本權(quán)利，具體是指在憲法、法律、規(guī)章等保障和約束范圍內(nèi)，高校教師在從事學(xué)術(shù)事務(wù)與活動、教學(xué)事務(wù)與活動時所享有學(xué)術(shù)研究權(quán)、學(xué)術(shù)表達(dá)權(quán)、學(xué)術(shù)治理權(quán)，學(xué)術(shù)收益權(quán)、學(xué)術(shù)發(fā)展權(quán)以及學(xué)術(shù)救濟權(quán)等權(quán)利①胡甲剛,陶軍.大學(xué)教師學(xué)術(shù)權(quán)利的內(nèi)涵解析[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2019(4):71-78.。基于高校將教職工權(quán)利與教師權(quán)利混同的情況，高校需明確學(xué)術(shù)權(quán)利的主體特指承擔(dān)教學(xué)和科研任務(wù)并擁有高校教師身份的人，高校在規(guī)定教師權(quán)利時應(yīng)注意區(qū)分教師與行政人員和后勤人員的不同，在高校章程中專章規(guī)定教師的權(quán)利。由于高校章程對教師權(quán)利采取概括式條款規(guī)定，使得教師對自己所享有的權(quán)利不明確，可能許多時候還意識不到自身的權(quán)利受到了侵害。故高校章程作為維護(hù)教師權(quán)益、保障教師各項權(quán)利順利實施的規(guī)范性制度，應(yīng)當(dāng)在制定時明確規(guī)定教師的學(xué)術(shù)權(quán)利，并對各項權(quán)利的內(nèi)涵細(xì)化，使之具體可操作性強。以學(xué)術(shù)發(fā)展權(quán)利為例，多數(shù)高校規(guī)定“公平獲得自身發(fā)展所需的相應(yīng)工作機會和條件”，具體是何機會和條件不知，過于抽象?？梢砸?guī)定為“高校應(yīng)公平的為教師創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)學(xué)術(shù)發(fā)展環(huán)境、提供充分的學(xué)術(shù)發(fā)展機會，健全學(xué)術(shù)人才培育和建設(shè)計劃、鼓勵高校教師參加研修和培訓(xùn)，建立學(xué)術(shù)交流與外出訪學(xué)制度、為教師提供參加學(xué)術(shù)交流與國際學(xué)術(shù)會議、到境內(nèi)外訪學(xué)、攻讀更高學(xué)位的機會等，制定科學(xué)公平的職稱評定和職位晉升政策。

最后是學(xué)生權(quán)利的規(guī)定要遵循法律保留原則、比例原則。法律保留原則是指特定領(lǐng)域的國家事務(wù)應(yīng)保留由立法者以法律規(guī)定，行政權(quán)惟依法律的指示始能決定行止。即特定領(lǐng)域的行政行為，非有法律依據(jù)不得為之[21]。故高校在行使權(quán)利時不能侵害憲法所規(guī)定的基本權(quán)利，憲法中規(guī)定學(xué)生享有信仰、表達(dá)、婚姻、人身等方面的自由以及受教育權(quán)等權(quán)利，故高校在制定校內(nèi)制度時，需根據(jù)上位法中對以上權(quán)利的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，不可隨意限制或剝奪學(xué)生所享有的以上權(quán)利，尤其是校規(guī)規(guī)定不能嚴(yán)格于法律法規(guī)。比例原則是指行政主體在作出行政行為時既要考慮到行政目標(biāo)的實現(xiàn)，也要考慮到行政相對人的權(quán)利保護(hù)，使行政目的與行政手段保持在適度的比例范圍內(nèi)[22]。高校對學(xué)生進(jìn)行管理、實施教育懲戒時應(yīng)遵循比例原則，高校在作出懲戒時必須要根據(jù)學(xué)生的違反校內(nèi)制度的事實，造成損害的嚴(yán)重程度來確定相應(yīng)的處分，在幾種手段都可以達(dá)到懲戒的目的時，應(yīng)選擇對學(xué)生影響最小的手段。

（三）程序法：共建共治的制度支撐

首先是構(gòu)建民主協(xié)商機制。正如盧梭所言：“公共力量就必須有一個適當(dāng)?shù)拇砣藖戆阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動”[23]。高校作為自治組織，其權(quán)力出發(fā)點和落腳點應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)各權(quán)利主體的利益共識，故而高校在進(jìn)行抽象行政行為時，應(yīng)體現(xiàn)程序價值。一是通過程序構(gòu)建強、化民主參與。利用信息技術(shù)扁平化特點擴增權(quán)利主體在話語表達(dá)和有效協(xié)商上的機會，各高?？赏ㄟ^建立健全匿名建議投訴、集體意見表達(dá)、意見處理監(jiān)督等制度解決各主體的“敢為”問題，實現(xiàn)公眾“充權(quán)”。二是通過程序構(gòu)建排除權(quán)力恣意。一方面將信息公開落實到抽象行政全過程，通過信息公示平臺化解信息不對稱的民主參與障礙；另一方面健全聽證制度，通過充分的利益代表使多元利益達(dá)成治理共識。三是通過程序構(gòu)建提高決策能力。一方面在規(guī)劃立項等環(huán)節(jié)強化領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姍?quán)重，發(fā)揮專門問題上的“知識治理”效能；另一方面應(yīng)建立決策與執(zhí)行相分離的程序，推動高校內(nèi)部簡政放權(quán)，將決策權(quán)下沉或賦予代表性或?qū)I(yè)性更強的機構(gòu)，例如教職工代表大會等，以提升決策質(zhì)量、提高治理效能。

其次確保懲戒程序正當(dāng)。有學(xué)者對1999年-2016年高校教育懲戒訴訟案例統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，自2014年確立人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的制度，高校教育懲戒訴訟案件數(shù)量急劇增長，其中因違反法定程序?qū)嵤徒涠鴶≡V的案例占比最多①參見 戴國立.高校教育懲戒訴訟的現(xiàn)狀考察與制度反思——基于78個高校教育懲戒訴訟案例的實證分析[J].教育發(fā)展研究，2020(1):52-58.。正當(dāng)程序原則要求行政機關(guān)在作出影響當(dāng)事人權(quán)益的行政行為時，應(yīng)當(dāng)履行事前告知、說明根據(jù)和理由、聽取相對人陳述和申辯、事后為當(dāng)事人提供法律救濟等正當(dāng)法律程序。[24]高校教育懲戒應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則，即高校要嚴(yán)格按照法律法規(guī)以及校內(nèi)制度規(guī)定的方式、步驟、順序、時間作出懲戒決定。教育懲戒決定作出的全過程都要體現(xiàn)正當(dāng)程序原則的要求，為保障學(xué)生知情權(quán)，在懲戒決定作出前，高校要將懲戒事實、理由告知學(xué)生；在懲戒決定作出過程中，高校為充分了解客觀事實，應(yīng)聽取學(xué)生的陳述和申辯，必要時應(yīng)進(jìn)行聽證，防止因錯誤懲戒或過度懲戒而引發(fā)申訴或訴訟；在作出懲戒決定后要及時履行送達(dá)程序，準(zhǔn)確告知被懲戒學(xué)生對懲戒決定不服的救濟方式。

最后是完善申訴程序。休厄特大法官指出：“公平必須公開地、在毫無疑問地被人們所能夠看得見的情況下實施”，這就是“看得見的正義”，作為申訴程序的價值，既包括符合實體公正、裁量合理的外在價值，也包括自然公正、理性對話的內(nèi)在價值[25]。一是擴大受理范圍保障程序訴權(quán)?！稌盒修k法》規(guī)定校內(nèi)救濟機制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以人為本的辦學(xué)理念，在《教育法》和《教師法》基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴張教師和學(xué)生享有的程序訴權(quán)，以規(guī)范學(xué)校、教師、工作人員的公權(quán)力行為。二是完善環(huán)節(jié)設(shè)定體現(xiàn)程序正義。在申訴程序的環(huán)節(jié)設(shè)定上，既兼顧程序效率又兼顧程序公正。一方面對涉及《憲法》《教育法》中權(quán)利的決定，如開除學(xué)籍、限制科研等，在申訴程序的環(huán)節(jié)設(shè)定上應(yīng)當(dāng)納入聽證、鑒定等環(huán)節(jié)，使程序結(jié)果最大限度地接近實體正義；而對于一般權(quán)利的決定，可以適當(dāng)?shù)靥岣叱绦蛐?、僅保證核心的程序環(huán)節(jié)，即使當(dāng)事人對程序結(jié)果有質(zhì)疑或異議，可以再行通過校外申訴或訴訟等途徑獲得救濟。

結(jié)語

依法治校是法治中國建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，校內(nèi)制度的法治化建設(shè)也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在高校場域的邏輯延伸。高校校內(nèi)制度作為現(xiàn)代高校治理的規(guī)范依據(jù)，將是我國高校邁向世界一流大學(xué)的重要支撐。現(xiàn)代高校校內(nèi)制度法治化建設(shè)涉及到各種要素的協(xié)調(diào)與平衡，建立合法有效且能得以充分實施的湖南高校校內(nèi)制度，必須牢牢抓住“立德樹人”這一根本目的，深刻反思湖南高校校內(nèi)制度建設(shè)面臨的困境，厘清現(xiàn)代高校教育管理的理念脈絡(luò)與高校治理邏輯，強化法治思維、法治意識，找到現(xiàn)代高校校內(nèi)制度法治化建設(shè)的突破口，從而縮短現(xiàn)代高校校內(nèi)制度法治化建設(shè)過程，最終實現(xiàn)高校章程的終極價值目標(biāo)——現(xiàn)代高校法治治理。