論黨內(nèi)法規(guī)制定中的前置審核程序
——基于推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思考

祝 捷，宋潤(rùn)潤(rùn)

（1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430072）

2019 年7 月，習(xí)近平總書(shū)記在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)，要搞好制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，空白缺位的抓緊建立，不全面的盡快完善，成熟經(jīng)驗(yàn)及時(shí)推廣[1]。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是多年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展實(shí)際狀況的深刻總結(jié)，也是黨中央主動(dòng)適應(yīng)、把握、引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)持續(xù)良好發(fā)展做出的重大戰(zhàn)略部署。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專(zhuān)門(mén)規(guī)章制度，是管黨治黨的重要依據(jù)。制定黨內(nèi)法規(guī)是一項(xiàng)嚴(yán)肅、復(fù)雜的活動(dòng)，涉及黨內(nèi)權(quán)力的配置、調(diào)整和監(jiān)督[2]，具有高度的政治性，需要遵循一系列的程序步驟。制定黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程，既是為黨員、黨組織行為活動(dòng)設(shè)定規(guī)范的過(guò)程，也是全黨意志得到集中表達(dá)的過(guò)程，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)范和監(jiān)督直接關(guān)系著黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017 年）》強(qiáng)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，要加強(qiáng)前置審核，重要黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)在經(jīng)過(guò)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)初步審核后再報(bào)請(qǐng)審議審批，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除黨內(nèi)法規(guī)草案中的問(wèn)題。前置審核作為在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中對(duì)送審草案進(jìn)行審核監(jiān)督的一種事前控制方式，旨在將黨內(nèi)法規(guī)審查監(jiān)督的關(guān)口前移，將黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量把控的陣地前移，對(duì)于推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要價(jià)值。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本邏輯

一個(gè)命題的產(chǎn)生需要有科學(xué)的理論邏輯和實(shí)踐基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是建立在黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上的，它的提出不僅符合黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展的理論邏輯，同時(shí)也是對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施實(shí)況的積極呼應(yīng)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出背景

“一切劃時(shí)代的體系的真正內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個(gè)時(shí)期的需要而形成起來(lái)的。”[3]黨內(nèi)法規(guī)制度體系產(chǎn)生于黨的建設(shè)實(shí)踐的需要，發(fā)展于黨的建設(shè)實(shí)踐的需要。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最直接原因就在于所供給的黨內(nèi)法規(guī)基于各種原因無(wú)法滿足黨的建設(shè)發(fā)展需求，供給側(cè)與需求側(cè)之間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)突飛猛進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)呈現(xiàn)出基礎(chǔ)主干法規(guī)更加健全、實(shí)踐急需的法規(guī)及時(shí)出臺(tái)、配套法規(guī)更加完備、法規(guī)之間更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一的特點(diǎn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的框架基本形成，大規(guī)模制定黨內(nèi)法規(guī)的壓力大大減輕。習(xí)近平總書(shū)記指出，我們總體上已進(jìn)入有規(guī)可依的階段，目前的主要問(wèn)題是有規(guī)不依、落實(shí)不力，強(qiáng)調(diào)既要建章立制，也要落地見(jiàn)效[1]。黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展初期，各方面黨內(nèi)法規(guī)空白缺位較多，更加關(guān)注是否有相應(yīng)的制度來(lái)滿足基本的規(guī)范需求，對(duì)于數(shù)量的側(cè)重也帶來(lái)了相應(yīng)的隱患或者后果，具體表現(xiàn)為供給與需求不相匹配，供給質(zhì)量存在偏差，執(zhí)行效能有待提升等問(wèn)題。從不同領(lǐng)域看，黨的領(lǐng)導(dǎo)方面制度總體上偏少、偏弱，黨的建設(shè)方面制度相對(duì)多一些、強(qiáng)一些，但黨建的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)展快慢不一、質(zhì)量參差不齊。從各個(gè)層級(jí)看，中央黨內(nèi)法規(guī)比較健全、質(zhì)量較高，但部門(mén)和地方的配套規(guī)定有的還存在照搬照轉(zhuǎn)、落不了地的問(wèn)題。從各類(lèi)規(guī)范看，實(shí)體性規(guī)范總體上比較多、比較全，但程序性規(guī)范還較為籠統(tǒng)，保障性規(guī)范還存在一些缺位。另外，黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、集成性還有差距，有些黨內(nèi)法規(guī)疊床架屋、相互打架，容易造成制度效應(yīng)“對(duì)沖”[4]。在量的短缺問(wèn)題基本解決的情況下，質(zhì)的提升成為供給側(cè)更為關(guān)鍵的問(wèn)題，從數(shù)量規(guī)模型立規(guī)向質(zhì)量效益型立規(guī)轉(zhuǎn)變，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)即將進(jìn)入“后立規(guī)時(shí)代”的必然要求[5]，如何提高立規(guī)質(zhì)量、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)成為立規(guī)工作的主要矛盾。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義

黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的概念由經(jīng)濟(jì)學(xué)中衍生而來(lái)，作為黨內(nèi)法規(guī)制度需求側(cè)的對(duì)應(yīng)性概念而存在。供給與需求是經(jīng)濟(jì)分析中不可拆分的一對(duì)，供給能夠創(chuàng)造需求，需求也能倒逼供給，它們共同構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“一體兩面”[6]。供給側(cè)結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)方面：一個(gè)是供給數(shù)量，一個(gè)是供給質(zhì)量。供給數(shù)量在于各個(gè)方面需求都能夠?qū)崿F(xiàn)制度供給，供給質(zhì)量在于所供給的黨內(nèi)法規(guī)是適應(yīng)黨的建設(shè)實(shí)踐需求的，供給與需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，是否符合需求與檢測(cè)黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評(píng)估的相關(guān)指標(biāo)如黨內(nèi)法規(guī)的合法性、可操作性、實(shí)施效果等密切相關(guān)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅要實(shí)現(xiàn)供給，更重要的是實(shí)現(xiàn)有效供給。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是以供給側(cè)為改革突破口，通過(guò)調(diào)整與優(yōu)化要素配置，在觀念、機(jī)制、技術(shù)等層面全面推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度的改革與創(chuàng)新。既要關(guān)注供給和需求的靜態(tài)平衡，又要考慮制度環(huán)境的動(dòng)態(tài)發(fā)展，在兼顧需求側(cè)的同時(shí)以供給側(cè)為主導(dǎo)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革。其目的非常明確，就是以改革創(chuàng)新的辦法和精神推進(jìn)制度供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無(wú)效供給，擴(kuò)大有效制度供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的良好發(fā)展，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、質(zhì)量的提升、實(shí)施效果的提高以及制度創(chuàng)新動(dòng)力的增強(qiáng)，最終建立起完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，更好地滿足全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的實(shí)踐對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度的需求，這就是黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義所在。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)現(xiàn)路徑

《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》指出，制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了。黨內(nèi)法規(guī)是一個(gè)由不同類(lèi)型黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的具有內(nèi)在統(tǒng)一的規(guī)范體系，從內(nèi)容上看，黨內(nèi)法規(guī)是黨員、黨組織行為活動(dòng)的基本依據(jù)，黨員、黨組織的行為活動(dòng)是黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象，具體體現(xiàn)為“1+4”制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是唯物辯證法關(guān)于矛盾重點(diǎn)論和兩點(diǎn)論在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐中的具體運(yùn)用，要求我們?cè)邳h內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中既全面把握又精準(zhǔn)發(fā)力，既解決好制度“有沒(méi)有”的問(wèn)題，更解決好制度“能不能落地”的問(wèn)題[4]。

基于此，黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻方向是優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度供給結(jié)構(gòu)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度供給質(zhì)量，增加制度有效供給。有效供給的基礎(chǔ)在于高質(zhì)量的立規(guī)，搞好黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，首先要以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）為基本遵循做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作，統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域各層級(jí)各類(lèi)型黨內(nèi)法規(guī)制度的立改廢釋?zhuān)卫巫プ≠|(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，黨內(nèi)法規(guī)制定工作是黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須首先關(guān)注的問(wèn)題。建立嚴(yán)格的審查監(jiān)督制度是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的重要途徑，是提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)體系統(tǒng)一性、權(quán)威性的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。前置審核制度就是在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中進(jìn)行質(zhì)量審核監(jiān)督的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，前置審核工作直接影響著供給質(zhì)量。在不同的審查監(jiān)督方式中，本文強(qiáng)調(diào)前置審核在黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要意義，源自黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)有其自身的特殊性，源自前置審核監(jiān)督方式有著優(yōu)于其他監(jiān)督方式的不可替代性。

二、前置審核之于黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

2019年中共中央印發(fā)了修訂后的《制定條例》，其中第二十七條明確規(guī)定，審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置審核，并對(duì)前置審核主體、內(nèi)容、結(jié)果進(jìn)行了規(guī)定。相比較修訂前，前置審核這一概念以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定下來(lái)，但前置審核這一制度并非首創(chuàng)，在黨內(nèi)有其自身的發(fā)展歷程。1990年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）規(guī)定，需經(jīng)中央審議批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)草案，由中央辦公廳負(fù)責(zé)校核，并向中央提出校核報(bào)告。2013 年《制定條例》將“校核”修改為“審核”，無(wú)論是“校核”“審核”還是“前置審核”，表達(dá)方式雖然不一樣，但基本精神是一樣的?！稌盒袟l例》頒行之前，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的制定程序并無(wú)明確區(qū)分，依據(jù)公文相關(guān)規(guī)范進(jìn)行處理?；仡欬h政公文處理發(fā)展歷程，1923 年《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》規(guī)定，秘書(shū)員負(fù)本黨內(nèi)外文書(shū)及通信及開(kāi)會(huì)記錄之責(zé)任，并管理本黨文件；本黨一切函件須由委員長(zhǎng)及秘書(shū)簽字[7]。簽發(fā)制度的確立使公文處理走向正規(guī)化。1951 年《公文處理暫行辦法》是新中國(guó)成立后第一個(gè)文書(shū)處理方面的文件，規(guī)定會(huì)辦的文件，主辦部門(mén)必須負(fù)責(zé)辦理會(huì)簽、會(huì)核手續(xù)。奉上級(jí)機(jī)關(guān)交辦代擬文稿，此項(xiàng)文稿應(yīng)由首長(zhǎng)核稿。1964 年《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法（草案）》規(guī)定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須認(rèn)真核稿，秘書(shū)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)做好核稿工作。1981年《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》要求各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的辦公廳（室）應(yīng)當(dāng)協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真做好公文的審核把關(guān)工作。1987年《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定，各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的辦公廳（室）在將公文送領(lǐng)導(dǎo)人簽發(fā)之前，應(yīng)認(rèn)真做好審核工作，第一次明確規(guī)定了公文審核的時(shí)間是在領(lǐng)導(dǎo)人簽發(fā)之前。1989 年《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例（試行）》，第一次把審核文稿規(guī)范為“文件的校核”，專(zhuān)門(mén)用一章的篇幅闡述了公文校核的意義、目的、重點(diǎn)和方法，黨政機(jī)關(guān)的公文校核工作逐漸走上規(guī)范化的軌道[8]?？梢哉f(shuō)，《暫行條例》中的校核與公文處理中的校核一脈相承。從“校核”到“審核”再到“前置審核”，這一制度在黨內(nèi)法規(guī)制定的過(guò)程中越來(lái)越得到強(qiáng)調(diào)，規(guī)范也越來(lái)越細(xì)化，與公文處理中的校核為領(lǐng)導(dǎo)人決策當(dāng)參謀、做助手，協(xié)助機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，保障公文質(zhì)量的定位相比較更多了現(xiàn)代法治的意涵。

（一）前置審核具有權(quán)力分工與制約的內(nèi)在意涵

現(xiàn)行《制定條例》下的黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)由黨內(nèi)法規(guī)制定主體主導(dǎo)。根據(jù)其制度設(shè)計(jì)，制定黨內(nèi)法規(guī)需要經(jīng)過(guò)規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布幾個(gè)具體程序。以中央紀(jì)律檢查委員會(huì)作為制定主體制定黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程為例，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)首先可以根據(jù)職權(quán)和實(shí)際需要，編制本系統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃，且在執(zhí)行過(guò)程中可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。其次決定制定的黨內(nèi)法規(guī)由其自行組織起草。再次黨內(nèi)法規(guī)草案由其所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置審核，并由其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)議〔根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》［以下簡(jiǎn)稱《工作機(jī)關(guān)條例（試行）》］規(guī)定黨的工作機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和決策形式是部（廳、室）務(wù)會(huì)或者委員會(huì)（一般由正職、副職、派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)或者紀(jì)工委書(shū)記及其他成員組成）〕審議批準(zhǔn)。最后經(jīng)審議批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)草案，由法規(guī)工作機(jī)構(gòu)審核并按照程序報(bào)批后以中央紀(jì)律檢查委員會(huì)文件形式發(fā)布。就整個(gè)制定程序來(lái)看，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制定程序主要的功能在于強(qiáng)化了黨內(nèi)法規(guī)制定主體內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)在制定黨內(nèi)法規(guī)方面的程序職責(zé)。雖設(shè)置了征求意見(jiàn)、調(diào)查研究等一些具有外部性的程序，使得廣大黨員能夠參與其中，但黨內(nèi)法規(guī)制定主體占有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)和控制地位不言而喻，不同的制定程序在黨內(nèi)法規(guī)制定主體內(nèi)部的不同機(jī)構(gòu)之間運(yùn)行，這樣的制度設(shè)計(jì)存在的最大風(fēng)險(xiǎn)就是程序空轉(zhuǎn)、流于形式，規(guī)定的所有環(huán)節(jié)都照著做了，但最后可能還是個(gè)別人說(shuō)了算，容易在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中出現(xiàn)“一言堂”的傾向，是否制定、何時(shí)制定以及怎么制定都由制定主體領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)組織決定，主要體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志或上級(jí)意志[9]。另外，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定程序的監(jiān)督力度有限，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十一條明確將“是否符合制定權(quán)限和程序”作為審查機(jī)關(guān)進(jìn)行合法合規(guī)性審查的重要內(nèi)容，但在其第五章對(duì)于審查的處理當(dāng)中規(guī)定，不符合制定權(quán)限的應(yīng)當(dāng)不予備案通過(guò)，對(duì)于制定程序不規(guī)范的屬于第十八條黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件沒(méi)有原則性問(wèn)題的情形之一，審查機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)備機(jī)關(guān)進(jìn)行書(shū)面提醒，但可以予以備案通過(guò)。在這樣的一種制度設(shè)計(jì)下，前置審核成為通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定主體內(nèi)部機(jī)構(gòu)“分權(quán)”的形式實(shí)行的“自我約束和控制”，蘊(yùn)含著權(quán)力分工與制約的內(nèi)在邏輯，是黨內(nèi)法規(guī)制定主體內(nèi)部的監(jiān)督審核，是一種立規(guī)自制規(guī)則，與黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量息息相關(guān)。

（二）前置審核是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的應(yīng)有之義

制定黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循效力位階要求，基于此形成了對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)?！吨贫l例》規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)有下列情形之一的，黨中央予以責(zé)令改正或者撤銷(xiāo)：（1）同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸；（2）同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸；（3）同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；（4）其他應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者撤銷(xiāo)的情形。不同部委制定的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)作出的規(guī)定相沖突的，提請(qǐng)黨中央處理。而備案審查制度則讓這一條款落到實(shí)處。不同于黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中的前置審核，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查是在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布后，黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)按照一定的程序，向主管負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)提交黨內(nèi)法規(guī)的文本及相關(guān)必要材料進(jìn)行備案，并由主管負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)按照法定的程序和要求，對(duì)報(bào)送備案的黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和形式進(jìn)行審查，以保證黨內(nèi)法規(guī)同黨章相一致的一種制度[2]。但這種形式的監(jiān)督存在兩個(gè)方面的不足：一方面在于時(shí)間上的滯后性。《制定條例》第三十五條規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30 日內(nèi)報(bào)黨中央備案。中央辦公廳按照有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)具體審查工作。備案審查發(fā)生于黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布實(shí)施后，不影響已經(jīng)制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力，屬于事后監(jiān)督形式[10]，具有一定的滯后性。另一方面在于范圍上的不全面性。備案審查監(jiān)督限于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)于黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)如何進(jìn)行監(jiān)督，則無(wú)制度依據(jù)，也無(wú)備案審查權(quán)限，還停留于自上而下的外部監(jiān)督，也就是制定主體外的主體對(duì)其進(jìn)行事后的監(jiān)督。在這樣的一種制度事實(shí)下，黨內(nèi)法規(guī)制定主體特別是黨的中央組織在制定黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中如何來(lái)確保黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，這一議題顯得十分重要，前置審核有助于彌補(bǔ)外部監(jiān)督、事后監(jiān)督形式的不足。

（三）前置審核是保障黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的必要之舉

在多元價(jià)值并存的現(xiàn)代民主社會(huì)，以議決模式體現(xiàn)的立法程序是法律之合法性得以證成的條件[11]。審批程序是決定黨內(nèi)法規(guī)草案能否成為黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)鍵程序，是黨內(nèi)法規(guī)制定主體行使制定權(quán)的重要體現(xiàn)。根據(jù)黨章規(guī)定，黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定；委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)。審批程序就是民主集中制在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中的落實(shí)和體現(xiàn)。在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布生效之前，由黨內(nèi)法規(guī)審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)按照一定的程序、要求對(duì)送審草案進(jìn)行審批，并決定其能否發(fā)布，這是個(gè)別意志轉(zhuǎn)化為黨的集體意志的關(guān)鍵?！吨贫l例》第二十八條規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)草案的審批按照下列方式進(jìn)行：（1）準(zhǔn)則草案一般由中央委員會(huì)全體會(huì)議審議批準(zhǔn)；（2）條例草案一般由中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn)；（3）規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則草案一般由中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)；（4）對(duì)調(diào)整范圍單一或者配套性規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則草案，可以采取傳批方式，由中央辦公廳報(bào)黨中央審批。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)草案，由其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)議審議批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)草案，由黨委全體會(huì)議或者常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)。相比較前置審核，會(huì)議審批相對(duì)來(lái)說(shuō)存在時(shí)間、專(zhuān)業(yè)等方面的天然不足。如黨章規(guī)定，中央委員會(huì)全體會(huì)議由中央政治局召集，每年至少舉行一次。再如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，地方黨委全體會(huì)議每年至少召開(kāi)2 次，遇有重要情況可以隨時(shí)召開(kāi)。常委會(huì)會(huì)議一般每月召開(kāi)2 次，遇有重要情況可以隨時(shí)召開(kāi)。提供給審批的時(shí)間有限，難以做到充分的調(diào)查、了解，前置審核程序可以在審批之前有充分的時(shí)間和措施展開(kāi)了解審議草案，為黨內(nèi)法規(guī)會(huì)議審批提供決策依據(jù)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)，提升黨內(nèi)法規(guī)審批的質(zhì)量和效率。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視野下前置審核的完善

前置審核雖是《制定條例》明確規(guī)定的制度，但其整體的運(yùn)行還是在黨內(nèi)法規(guī)制定主體內(nèi)部，是具有自我約束性的程序設(shè)計(jì)。加之現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程的隱蔽性，很難在實(shí)踐中得到有效實(shí)施，制度虛置的風(fēng)險(xiǎn)大，也無(wú)法對(duì)前置審核工作做到有效監(jiān)督，無(wú)法保障審核結(jié)果的公正和質(zhì)量。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)需要從系統(tǒng)的、整體的視角審視前置審核這一制度的發(fā)展。從前置審核制度本身來(lái)說(shuō)，需要更加精細(xì)化的設(shè)計(jì)才能夠有效發(fā)揮價(jià)值。從前置審核在整個(gè)制定程序中的作用來(lái)說(shuō)，需要賦予一定的效力提升制度獨(dú)立性。從前置審核與備案審查的關(guān)系來(lái)說(shuō)，要從審查標(biāo)準(zhǔn)、處理方式等各個(gè)方面進(jìn)行科學(xué)協(xié)調(diào)。

（一）明確細(xì)化前置審核自身的制度設(shè)計(jì)

《制定條例》規(guī)定，法規(guī)工作機(jī)構(gòu)是進(jìn)行前置審核的主體。黨內(nèi)法規(guī)的制定是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，不僅要求文字嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容規(guī)范，而且要求通過(guò)抽象的語(yǔ)言文字準(zhǔn)確表達(dá)對(duì)具體工作和具體行為的規(guī)范要求。法規(guī)工作機(jī)構(gòu)是黨內(nèi)專(zhuān)門(mén)從事黨內(nèi)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行送審草案的前置審核是其職責(zé)所在，相比較而言，其內(nèi)部工作人員具有專(zhuān)業(yè)的法規(guī)素養(yǎng)，長(zhǎng)期從事黨內(nèi)法規(guī)工作，對(duì)相關(guān)問(wèn)題的理解和處理更為嫻熟，具有專(zhuān)業(yè)性優(yōu)勢(shì)。但程序法治追求“看得見(jiàn)的正義”，任何實(shí)體的目標(biāo)定位都需要借助程序的技巧得以安排和落實(shí)，法律上實(shí)體性意義的目標(biāo)追求只有被置于程序性的邏輯框架中時(shí)，才能真正體現(xiàn)出其實(shí)踐意義。《制定條例》對(duì)于前置審核的程序并未明確規(guī)定，前置審核主體即法規(guī)工作機(jī)構(gòu)功能有限，需要更加精細(xì)的程序規(guī)則和權(quán)限設(shè)置，才能進(jìn)一步明確并激發(fā)其固有職權(quán)。前置審核主體能就審核過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行什么樣的行為活動(dòng)，也就是說(shuō)這個(gè)審核權(quán)到底有哪些權(quán)能，應(yīng)當(dāng)包括征求意見(jiàn)、調(diào)查研究、專(zhuān)家論證、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、進(jìn)行部門(mén)協(xié)調(diào)、出具前置審核報(bào)告等。前置審核主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究各方面的意見(jiàn)，與起草單位協(xié)商后，形成前置審核報(bào)告，報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括黨內(nèi)法規(guī)送審草案擬解決的主要問(wèn)題、確立的主要措施、主要內(nèi)容、為進(jìn)行前置審核進(jìn)行的活動(dòng)（包括與有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)情況、征求意見(jiàn)、調(diào)查研究等）以及前置審核意見(jiàn)等，由前置審核主體主要負(fù)責(zé)人簽署，提交審批。

另外，在組織性質(zhì)上，法規(guī)工作機(jī)構(gòu)并無(wú)制度上的明確依據(jù)?！豆ぷ鳈C(jī)關(guān)條例（試行）》規(guī)定，黨的工作機(jī)關(guān)分為黨委辦公廳（室）、黨委職能部門(mén)、黨委辦事機(jī)構(gòu)、黨委派出機(jī)關(guān)。其中黨委辦公廳（室）是黨委的綜合部門(mén)，負(fù)責(zé)推動(dòng)黨委決策部署的落實(shí)，按照黨委要求協(xié)調(diào)有關(guān)方面開(kāi)展工作，承擔(dān)黨委運(yùn)行保障具體事務(wù)。黨委職能部門(mén)是負(fù)責(zé)黨委某一方面工作的主管部門(mén)，按照規(guī)定行使相對(duì)獨(dú)立的管理職能，協(xié)調(diào)指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域工作，如組織部、宣傳部等。黨委辦事機(jī)構(gòu)是協(xié)助黨委辦理某一方面重要事務(wù)的機(jī)構(gòu)，一般是指黨委為加強(qiáng)跨領(lǐng)域、跨部門(mén)重要工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)而設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的綜合性服務(wù)工作。黨委派出機(jī)關(guān)是黨委為加強(qiáng)對(duì)特定領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)而派出的工作機(jī)關(guān)。實(shí)踐當(dāng)中法規(guī)工作機(jī)構(gòu)一般是設(shè)立在黨委辦公廳（室）下的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如中央辦公廳法規(guī)局、中央紀(jì)委法規(guī)室、省區(qū)市黨委（辦公廳）法規(guī)處（室）等，所依據(jù)的應(yīng)該是《工作機(jī)關(guān)條例（試行）》第八條“黨的工作機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要和精干效能的原則設(shè)置必要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”。主體能力地位決定了其所行使的權(quán)力能力，作為前置審核主體的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)送審草案按照要求范圍進(jìn)行審核，并將審核結(jié)果反饋給審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，輔助審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)更好地在審批過(guò)程中形成共識(shí)并作出決策，其所作出的審核意見(jiàn)效力有限，無(wú)權(quán)決定送審草案的命運(yùn)，對(duì)外發(fā)布指令如建議起草部門(mén)和單位修改草案等需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。

（二）增強(qiáng)前置審核在制定程序中的效力

“程序的目的和功能是形成決定?！盵12]前置審核主體對(duì)送審草案進(jìn)行審核后，認(rèn)為存在不符合審核標(biāo)準(zhǔn)的情形，應(yīng)當(dāng)予以糾正，對(duì)此《制定條例》也作了相關(guān)規(guī)定，對(duì)于符合審核標(biāo)準(zhǔn)的送審草案應(yīng)作出審核通過(guò)、提交審批的意見(jiàn)。對(duì)于存在問(wèn)題的送審草案有兩種處理方式：一是與起草部門(mén)和單位溝通協(xié)商。對(duì)于存在問(wèn)題的送審草案，經(jīng)過(guò)審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，向起草部門(mén)和單位提出修改意見(jiàn)。二是向?qū)徸h批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出退回的審核建議。前置審核在黨內(nèi)法規(guī)制定程序中本身起著承上啟下的作用，前置審核意見(jiàn)是審核主體對(duì)送審草案按照程序進(jìn)行審核后對(duì)其提出的意見(jiàn)，是規(guī)劃計(jì)劃、起草等環(huán)節(jié)的一個(gè)總結(jié)，是審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)進(jìn)行審批決策的重要依據(jù)。只有審核，沒(méi)有落實(shí)，制度只是一紙空文。效力是制度貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。前置審核主體在其職責(zé)范圍內(nèi)可以對(duì)送審草案作出評(píng)價(jià)衡量，賦予審核意見(jiàn)一定的效力是尊重審核主體職責(zé)的體現(xiàn)，也是發(fā)揮前置審核價(jià)值的需要?！吨贫l例》應(yīng)當(dāng)明確強(qiáng)調(diào)未經(jīng)前置審核的，不得提交審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)進(jìn)行審議批準(zhǔn)，審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在審批過(guò)程中對(duì)前置審核未通過(guò)但是審批通過(guò)的草案要明確說(shuō)明理由，尊重前置審核意見(jiàn)，真正發(fā)揮前置審核制度價(jià)值。一方面，聽(tīng)取說(shuō)明。審核意見(jiàn)書(shū)是前置審核主體完成工作的憑證。審核主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究各方面意見(jiàn)和相關(guān)問(wèn)題，根據(jù)審核的不同情況作出不同審核意見(jiàn)。需要注意的是前置審核過(guò)程中的討論、征求意見(jiàn)等活動(dòng)目的在于為審核意見(jiàn)提供更充分的理由，而不在于幫助起草部門(mén)進(jìn)行重新論證、補(bǔ)充論證。對(duì)于審核過(guò)程中的分歧、爭(zhēng)議焦點(diǎn)，作出審核意見(jiàn)的依據(jù)、過(guò)程，與起草部門(mén)的溝通協(xié)商等審核過(guò)程，形成前置審核報(bào)告與審核意見(jiàn)書(shū)一并提交?？梢栽趯徟^(guò)程中，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的環(huán)節(jié)聽(tīng)取前置審核主體的前置審核說(shuō)明。另一方面，強(qiáng)化審核主體責(zé)任。前置審核的優(yōu)勢(shì)只有轉(zhuǎn)化為制度的效能，才能保障制度存在的價(jià)值。審核主體要認(rèn)真履行審核職責(zé)，防止重形式、輕內(nèi)容、走過(guò)場(chǎng)，要充分發(fā)揮前置審核對(duì)確保黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的把關(guān)作用，不得以征求意見(jiàn)、會(huì)簽、參加會(huì)議審議等方式代替前置審核。如果前置審核主體未履行或者未嚴(yán)格履行審核職責(zé)、怠于行使職責(zé)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)違法，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。

（三）協(xié)調(diào)處理前置審核與備案審查關(guān)系

備案審查是上級(jí)黨組織對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的事后監(jiān)督，作為事前審查的前置審核，是將監(jiān)督審查的關(guān)口前移，有效彌補(bǔ)事后審查的不足，節(jié)約監(jiān)督成本。前置審核與備案審查之間是互補(bǔ)的關(guān)系，需要協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系。第一，在審查標(biāo)準(zhǔn)方面。相比較備案審查內(nèi)容，前置審核對(duì)于合理性層面的審核較少涉及，備案審查對(duì)于合理性審查要求相對(duì)嚴(yán)格，如對(duì)于是否適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，是否可能在社會(huì)上造成重大負(fù)面影響，是否違反公平公正原則等都要進(jìn)行審查，屬于全面嚴(yán)格的審查。但實(shí)踐中一般采用形式審查為主、實(shí)質(zhì)審查為輔的方式，主要審查備案資料是否齊全，份數(shù)是否足夠，無(wú)法在審查中對(duì)每一部報(bào)送審查的黨內(nèi)法規(guī)都深入細(xì)致研究、逐條審查內(nèi)容的合法性和合理性[13]?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》中指出，黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)劃計(jì)劃、起草審核、備案清理、督促指導(dǎo)和服務(wù)黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、法律顧問(wèn)等職責(zé)，現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)職能和人員配備在面對(duì)大量復(fù)雜的黨內(nèi)法規(guī)備案工作時(shí)，顯然無(wú)力完成對(duì)每一部法規(guī)的實(shí)質(zhì)性全面審查[14]。前置審核作為黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，要建立全面嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，既要進(jìn)行形式審查，也要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，盡可能在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布以前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，以確保發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量過(guò)關(guān)。備案審查作為事后審查方式，經(jīng)過(guò)前置審核之后備案審查可以側(cè)重于形式審查和核心關(guān)鍵點(diǎn)的審查。第二，在處理方式方面。前置審核階段，審核主體主要側(cè)重送審草案的審核，不參與送審草案的修改，起草部門(mén)和單位更了解制定主體的需求，如若存在問(wèn)題退回起草部門(mén)和單位進(jìn)行修改，也可讓審核主體集中精力專(zhuān)注于審核工作，提高審核效率和質(zhì)量。備案審查階段，法規(guī)工作機(jī)構(gòu)可以更多地去參與修改問(wèn)題，爭(zhēng)取早點(diǎn)解決問(wèn)題。第三，在效力方面。前置審核一般不追究起草主體的責(zé)任，此時(shí)的草案并未發(fā)布，不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，前置審核的目的在于保障出臺(tái)高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)，追究起草部門(mén)和單位責(zé)任會(huì)打擊其積極性。不追究責(zé)任并不意味著會(huì)放縱起草部門(mén)和單位的隨意性，其總希望送審草案順利批準(zhǔn)。不追究責(zé)任也不意味著不追究審核主體不作為、怠于履行審核職責(zé)，起草單位和部門(mén)不配合的責(zé)任。而在備案審查中，必須根據(jù)具體情形追究相關(guān)主體的責(zé)任，特別是在黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性消極影響的情況下。

四、結(jié)語(yǔ)

任何制度的發(fā)展和完善都需要?dú)v經(jīng)一個(gè)過(guò)程，前置審核現(xiàn)階段面臨的最大困境就是全方位、全覆蓋的制度要求與匱乏的制度保障、有限的審核能力之間的矛盾。一方面，《制定條例》對(duì)前置審核的規(guī)范內(nèi)容相對(duì)抽象寬泛，為實(shí)踐留下了不少模糊地帶。前置審核在黨內(nèi)法規(guī)制定程序中的獨(dú)立性、重要性地位難以體現(xiàn)，其效力十分有限，對(duì)前置審核程序也沒(méi)有獨(dú)立和成體系的規(guī)定，缺乏相應(yīng)的運(yùn)行保障機(jī)制。另一方面，作為前置審核主體的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，幾乎參與了規(guī)劃計(jì)劃、起草、審核、備案審查等各個(gè)環(huán)節(jié)。除此之外，還要承擔(dān)黨內(nèi)規(guī)范性文件的工作，工作內(nèi)容多、強(qiáng)度大、要求高，但實(shí)踐中法規(guī)工作機(jī)構(gòu)的組織人員配備、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。要充分認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下推行前置審核的重要意義，進(jìn)一步完善前置審核工作制度，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，與備案審查制度進(jìn)行有效銜接，做到各有重點(diǎn)，層層保障。