老年社會(huì)工作發(fā)展的制度沖突與協(xié)調(diào)

李文祥，趙紫薇

（吉林大學(xué) 哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

一、老年社會(huì)工作的當(dāng)代發(fā)展及其困境

近年，我國(guó)從中央至地方在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的各項(xiàng)政策規(guī)劃中不斷推進(jìn)老年社會(huì)工作的發(fā)展。老年社會(huì)工作這一概念被視為一種專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)。在理論界，伴隨老年社會(huì)工作相關(guān)研究的不斷深入，學(xué)者們對(duì)老年社會(huì)工作概念的理解逐漸形成了統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。起初，老年社會(huì)工作泛指長(zhǎng)期幫助老年人的行為實(shí)踐，其本質(zhì)是老年社會(huì)工作的價(jià)值理念、老年社會(huì)工作者的道德實(shí)踐與國(guó)家福利制度的社會(huì)結(jié)合[1]。有意或無(wú)意地堅(jiān)持老年社會(huì)工作理念，在服務(wù)中堅(jiān)持人文關(guān)懷，使用社會(huì)工作方法等情況都可以被視為老年社會(huì)工作[2]。隨著認(rèn)識(shí)的深入，學(xué)界逐漸將其理論基礎(chǔ)聚焦為社會(huì)老年學(xué)及社會(huì)工作相關(guān)理論[3]，認(rèn)為它是以專業(yè)化的工作方法，具體包括個(gè)案輔導(dǎo)、小組工作及社區(qū)層面上對(duì)老年服務(wù)的介入[4]，解決老年人面對(duì)的生理、心理、生活等方面的實(shí)際問(wèn)題[5]，以提升老年人社會(huì)功能、協(xié)助老年人保持身心健康[6]。具體說(shuō)來(lái)，就是指由社會(huì)工作者運(yùn)用專業(yè)化的服務(wù)理念、方法和技巧，為老年人及其家庭提供所需的多層次的養(yǎng)老服務(wù)。

近年，“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的推行進(jìn)一步推進(jìn)了社區(qū)老年社會(huì)工作的發(fā)展，并同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)專業(yè)老年社會(huì)工作者的培育。2013 年民政部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出要探索建立以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)工作專業(yè)人才的激勵(lì)保障工作[7]。2014 年，教育部等九部門出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的意見(jiàn)》，指出要鼓勵(lì)引導(dǎo)高校設(shè)置社會(huì)工作等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)本科專業(yè)，開(kāi)設(shè)老年社會(huì)工作、老年醫(yī)學(xué)、老年心理學(xué)、生命倫理學(xué)等課程[8]。2017 年印發(fā)的《“十三五”健康老齡化規(guī)劃的通知》中進(jìn)一步指出，要加強(qiáng)老年健康服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、心理和社會(huì)工作等方面的專業(yè)人才[9]。2019 年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》中提出養(yǎng)老服務(wù)的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，即以社區(qū)為平臺(tái)、養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作者為支撐[10]，推動(dòng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。民政部《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見(jiàn)》在對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍的建設(shè)上，強(qiáng)調(diào)要積極開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)的提升行動(dòng)，確保至2022 年年底前培育1 萬(wàn)名養(yǎng)老院院長(zhǎng)、200 萬(wàn)名護(hù)理員、10 萬(wàn)名專兼職老年社會(huì)工作者，以提升養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)發(fā)展能力[11]。

雖然在政策的推動(dòng)下我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化發(fā)展取得了一定成效，但目前我國(guó)的老年社會(huì)工作仍難以有效介入居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，老年社會(huì)工作的實(shí)踐面臨著專業(yè)化與認(rèn)知的雙重困境。

專業(yè)化困境體現(xiàn)為政府購(gòu)買服務(wù)中的老年社會(huì)工作的去專業(yè)化現(xiàn)象。在具體服務(wù)實(shí)踐中，政府通過(guò)購(gòu)買崗位或服務(wù)的方式，以期將社會(huì)工作專業(yè)化的服務(wù)理念與方法應(yīng)用于居家社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展當(dāng)中，關(guān)注于老年群體的深層次及多元化服務(wù)需求，促進(jìn)專業(yè)化老年社會(huì)工作的長(zhǎng)效發(fā)展。然而在實(shí)際工作中，老年社會(huì)工作者卻陷入社區(qū)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事務(wù)性工作中，忙碌于應(yīng)對(duì)社區(qū)安排的行政性事務(wù)，或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的行政后勤等繁雜工作。多重角色負(fù)擔(dān)所帶來(lái)的沖突及服務(wù)人員精力的有限性，阻礙了專業(yè)化服務(wù)實(shí)踐的開(kāi)展與深化。即使是購(gòu)買項(xiàng)目規(guī)定中的老年社會(huì)工作自身服務(wù)的開(kāi)展，也存在著專業(yè)性缺失的問(wèn)題，較之義工、志愿者所開(kāi)展的活動(dòng)，老年社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐的專業(yè)特質(zhì)不明顯且辨識(shí)度弱，未能充分體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)與價(jià)值功能。當(dāng)前老年社工服務(wù)僅停留在對(duì)部分自理且愉快積極型老年人的一般性?shī)蕵?lè)、社交等活動(dòng)的開(kāi)展上，難以有效回應(yīng)更多老年群體面臨的矛盾問(wèn)題與迫切真實(shí)的服務(wù)需求。老年社會(huì)工作參與的深度及整體效應(yīng)仍具有局限性，未能充分發(fā)揮其應(yīng)然的介入作用，社工服務(wù)的專業(yè)性也未能通過(guò)政府購(gòu)買的方式而獲得深入發(fā)展。

認(rèn)知困境則體現(xiàn)為老年社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)合法性不足。在世界范圍內(nèi)公共服務(wù)供給專業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)下，近年我國(guó)社工機(jī)構(gòu)的數(shù)量持續(xù)增多，服務(wù)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。截至2018 年年底，各地社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)9793個(gè)[12]，為老年社會(huì)工作的發(fā)展提供了載體平臺(tái)。且伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)老年社會(huì)工作參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)在政策上具有合法性。但老年社會(huì)工作并沒(méi)有因此獲取社會(huì)成員的知曉與認(rèn)同。老年社工服務(wù)的開(kāi)展存在著服務(wù)對(duì)象難以召集、老人及子女被動(dòng)接受的問(wèn)題，社會(huì)成員對(duì)老年社工服務(wù)的參與程度較低。尤其是在社工機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的初期無(wú)法以專業(yè)化的服務(wù)獲取老人及家屬的信任，老年社會(huì)工作者的服務(wù)意圖與服務(wù)方法受到老年人的質(zhì)疑和排斥，導(dǎo)致服務(wù)介入的范圍與內(nèi)容受限。即使部分老人在社區(qū)或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受過(guò)個(gè)案及小組服務(wù)，也僅將該類服務(wù)活動(dòng)視為社區(qū)或機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作，而缺乏對(duì)社會(huì)工作者身份與專業(yè)服務(wù)價(jià)值的認(rèn)識(shí)。老年社會(huì)工作能否有效介入居家社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，主要取決于老人及其子女的認(rèn)同與接納程度。目前，專業(yè)社會(huì)工作組織在我國(guó)尚缺乏參與公共服務(wù)所必需的公信力，無(wú)法在政策推動(dòng)下獲取社會(huì)成員的認(rèn)可與支持，老年社會(huì)工作服務(wù)的參與未能實(shí)現(xiàn)其專業(yè)目標(biāo)與功能價(jià)值。

二、困境的根源：老年社會(huì)工作發(fā)展的制度沖突

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)修正了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性假設(shè)，對(duì)制度的概念界定具有廣泛性。其代表人物道格拉斯·C.諾思（Douglass C.North）提出制度是人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的所有約束，既包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則等正式制度，同時(shí)涵蓋常規(guī)、習(xí)俗、傳統(tǒng)、慣例、道德及倫理等非正式制度，主體自覺(jué)的行動(dòng)源于正式制度、非正式制度及其實(shí)施機(jī)制的共同作用[13]。而由于正式與非正式制度的形成與演進(jìn)方式具有差異性，在制度變遷過(guò)程中正式制度與非正式制度間便產(chǎn)生一種緊張的關(guān)系，出現(xiàn)制度間的不均衡即制度沖突問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)出現(xiàn)的諸多社會(huì)矛盾，從本質(zhì)上看是制度間的對(duì)立與沖突問(wèn)題，理性化的正式制度與感性化的非正式制度間的矛盾沖突，是廣泛存在且難以協(xié)調(diào)化解的社會(huì)矛盾[14]。

我國(guó)老年社會(huì)工作發(fā)展面臨的專業(yè)化與認(rèn)知困境，正是源自制度變遷過(guò)程中制度間的沖突。制度的變遷是漸進(jìn)且連續(xù)的，一方面，構(gòu)成個(gè)體穩(wěn)定選擇基礎(chǔ)的，是包含正式制度與非正式制度在內(nèi)的綜合因素，個(gè)體對(duì)規(guī)則變化的反應(yīng)是一個(gè)極其復(fù)雜和緩慢的過(guò)程；另一方面，在正式的經(jīng)濟(jì)及政治規(guī)則發(fā)生改變時(shí)，文化特征的持續(xù)性使得非正式制度的變遷與正式制度的變遷并不同步，盡管正式制度能夠在一夕間變遷，但同樣作為制度構(gòu)成要素的非正式制度卻保持著強(qiáng)勁的生存韌性。而僅用新的正式制度擠出長(zhǎng)期駐留的非正式制度，無(wú)疑忽略了非正式制度對(duì)個(gè)體選擇的影響。換言之，從文化中衍生出的非正式制度不會(huì)立即對(duì)正式制度的變化做出配合性的反應(yīng)，已變更的正式制度與持續(xù)存在的非正式制度之間便產(chǎn)生了制度沖突。

2000 年，上海福利院引入專業(yè)社會(huì)工作者。2007 年，深圳市社區(qū)開(kāi)展專業(yè)化老年社會(huì)工作服務(wù)，服務(wù)過(guò)程中社工機(jī)構(gòu)為老年人建立服務(wù)檔案，了解區(qū)分老人不同層次個(gè)性化的服務(wù)需求，以解決居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需不對(duì)應(yīng)的問(wèn)題，形成了“社工+義工”聯(lián)動(dòng)的服務(wù)模式，在服務(wù)人員專業(yè)性及數(shù)量上形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并整合社區(qū)內(nèi)外部資源，開(kāi)展專業(yè)化服務(wù)培訓(xùn)、老年人健康及心理多元化的服務(wù)項(xiàng)目[15]。隨后，在我國(guó)各地區(qū)的老年社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐中，逐步形成了兩種主要服務(wù)模式。一是社區(qū)社工站運(yùn)用的“社工＋社區(qū)＋家庭”的三聯(lián)動(dòng)模式，將家庭探訪、專業(yè)服務(wù)計(jì)劃與社區(qū)服務(wù)平臺(tái)搭建相結(jié)合，以直接與間接的介入服務(wù)開(kāi)展老年社會(huì)工作，直接介入服務(wù)主要運(yùn)用社會(huì)工作的三大工作方法，間接介入服務(wù)則從資源鏈接、志愿者培育、社區(qū)社會(huì)組織孵化等方面為老年人提供支持[16]；二是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作參與“1+1+1”的服務(wù)模式，即以老人為中心，以嵌入社區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，將社會(huì)工作服務(wù)融入到社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中[17]。

然而，政府政策制定的“思維惰性”與行政慣習(xí)卻與我國(guó)老年社會(huì)工作正式制度安排發(fā)生沖突，導(dǎo)致購(gòu)買服務(wù)指標(biāo)的去專業(yè)化。自2006 年國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》中首次提出建立居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的體系以來(lái)，2011年國(guó)務(wù)院提出將在“十二五”規(guī)劃期間，增加養(yǎng)老床位340余萬(wàn)張，改造30%現(xiàn)有床位使之達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)[18]。2013年，上海市出臺(tái)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)規(guī)范》，提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需針對(duì)不同照護(hù)等級(jí)的老人配比相應(yīng)數(shù)量的服務(wù)人員，其中重度護(hù)理老人日間照護(hù)人員配比應(yīng)為1∶8[19]，福建省《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施與服務(wù)要求》指出，養(yǎng)老院護(hù)理員的總配比不應(yīng)低于1∶10[20]。2019 年民政部提出，到2022 年，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位占比不低于50%，社區(qū)日間照料機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)90%以上，社區(qū)配養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)達(dá)標(biāo)率至100%[21]。

可見(jiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃發(fā)展主要以床位數(shù)、護(hù)理人員數(shù)量、服務(wù)設(shè)施建設(shè)等指標(biāo)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，具體服務(wù)的評(píng)估則主要以助餐、家政服務(wù)人次等作為績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)，單一的量化考評(píng)指標(biāo)的制定已成為政府衡量社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的行政慣習(xí)。這就導(dǎo)致在引入專業(yè)社會(huì)工作參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的指標(biāo)建立中，政府受“思維惰性”與行政慣習(xí)的影響，依然沿用以往的服務(wù)量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將社工數(shù)量、服務(wù)參與人數(shù)及活動(dòng)場(chǎng)次等視為老年社工服務(wù)開(kāi)展的重要考核指標(biāo)，而并未充分考慮老年社會(huì)工作方法的專業(yè)性與系統(tǒng)性。2019 年廣東省民政廳《關(guān)于做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作服務(wù)站建設(shè)運(yùn)營(yíng)示范項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》中提出，按所申報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的人口數(shù)量情況配備3—8 名社工，本批200 個(gè)服務(wù)站共配備至少1000名社工[22]。深圳市漁一社區(qū)在開(kāi)展老年社會(huì)工作服務(wù)的成效衡量上，將老年人按服務(wù)需求程度劃分為三個(gè)等級(jí)，以對(duì)不同等級(jí)老人的服務(wù)次數(shù)作為社會(huì)工作參與居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[23]。這就造成傳統(tǒng)意義上的簡(jiǎn)單量化、碎片化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定的延續(xù)性，與倡導(dǎo)專業(yè)化老年社會(huì)工作發(fā)展的正式制度安排相沖突。而迫于達(dá)成量化與碎片化操作指標(biāo)的壓力，社工機(jī)構(gòu)必然形成重完成指標(biāo)而輕專業(yè)方法的行動(dòng)邏輯，專業(yè)老年社會(huì)工作服務(wù)在具體情境中就呈現(xiàn)出弱專業(yè)性的實(shí)踐樣態(tài)。

不僅如此，由于我國(guó)社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展動(dòng)力主要源于自上而下的政策支撐和推動(dòng)，承接政府職能轉(zhuǎn)移過(guò)程中的購(gòu)買服務(wù)是其運(yùn)作的基本模式[24]。在這種資源依賴的情景下，社工機(jī)構(gòu)與政府間存在著權(quán)力上的不對(duì)等。在政策法規(guī)尚不健全的環(huán)境下，政府部門與社工機(jī)構(gòu)間遵循的是慣常的“管理-服務(wù)”的互動(dòng)方式。由此，社工機(jī)構(gòu)形成了對(duì)政府的依附性，社工機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)處于行政化與專業(yè)化的夾縫之間，老年社會(huì)工作參與實(shí)踐的自主性也因此受到限制，無(wú)法專注于專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)方法的探索及運(yùn)用，難以傳遞和回應(yīng)老年群體的真實(shí)需求與意愿。同時(shí)，社會(huì)成員對(duì)公共服務(wù)供給主體的慣常認(rèn)知的非正式制度也與我國(guó)倡導(dǎo)老年社會(huì)工作的正式制度安排發(fā)生了沖突，造成了對(duì)社工機(jī)構(gòu)的低認(rèn)同度。新中國(guó)成立初期我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給主體主要為政府部門，民政部對(duì)城市中的“三無(wú)”老人給予救濟(jì)性安置，在農(nóng)村為特殊困難老年群體提供“五保”制度性供養(yǎng)。隨后，在社會(huì)福利社會(huì)化政策的推動(dòng)下，社區(qū)逐步成為公共服務(wù)供給的重要載體，為老年人提供活動(dòng)平臺(tái)與照料服務(wù)。于是，由政府作為主體提供公共服務(wù)已成為社會(huì)成員的思維定式與行為慣習(xí)，對(duì)政府部門的承認(rèn)與接納成為社會(huì)各界的日常觀念與文化常態(tài)。而來(lái)自西方的專業(yè)社會(huì)工作盡管具備有效服務(wù)老人的技能與理念，但其提供主體卻是非政府屬性的社會(huì)組織，這就造成老年社會(huì)工作在公正、效率與人道等方面難以獲取社會(huì)成員的認(rèn)同，缺乏參與公共服務(wù)所必需的公信力。對(duì)政府而言，低認(rèn)同度產(chǎn)生了對(duì)老年社工服務(wù)的政治性管理與行政化的任務(wù)安排，致使社工機(jī)構(gòu)自主性與專業(yè)性缺失。對(duì)老人及子女而言，低認(rèn)同度形成了服務(wù)對(duì)象的低參與意愿與弱社會(huì)信任，致使社會(huì)需求難以獲得真正釋放，老年社工服務(wù)開(kāi)展的深度受限。對(duì)老年社會(huì)工作從業(yè)者而言，低認(rèn)同度引發(fā)了老年社會(huì)工作者對(duì)自身行動(dòng)意義的質(zhì)疑，致使行業(yè)就業(yè)意愿偏低、人才流失問(wèn)題嚴(yán)重；并由于無(wú)法憑借社會(huì)成員的認(rèn)可來(lái)獲得職業(yè)自信，而難以在自身的崗位上獲得職業(yè)榮譽(yù)感，使其難以全力投入服務(wù)工作，老年社會(huì)工作自身的服務(wù)效能也難以保障。

此外，老年人家庭情結(jié)與子女孝親情結(jié)的非正式制度會(huì)對(duì)社會(huì)提供的養(yǎng)老服務(wù)形成排斥。盡管政策規(guī)章等正式制度易于變遷，但傳統(tǒng)的儒家文化、親倫道德中家庭贍養(yǎng)老人的價(jià)值規(guī)范等非正式制度，卻依然深刻約束著個(gè)體的行為選擇。一方面，老年人不習(xí)慣來(lái)自社會(huì)的服務(wù)介入其日常生活，而更傾向于家人的關(guān)懷照料；另一方面，子女會(huì)將照料老人視為一種社會(huì)規(guī)范與行為準(zhǔn)則，難以認(rèn)同和接納社會(huì)提供的養(yǎng)老服務(wù)。而社會(huì)工作起源于西方，其服務(wù)理念及工作方法深受基督教文化的影響?；浇虖?qiáng)調(diào)“博愛(ài)”，即將社會(huì)中所有人都視為平等的人，不分親疏與貴賤，存在困難或需求時(shí)都應(yīng)獲得他人的尊重與幫助，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的“大家”，這與中國(guó)傳統(tǒng)文化中老人對(duì)家庭支持的強(qiáng)依賴性、子女對(duì)孝道的履行相悖。囿于家庭照料老人的價(jià)值理念與行為傳統(tǒng)，且老人大多缺少表達(dá)自己服務(wù)需求的意識(shí)與習(xí)慣，社會(huì)成員又缺乏對(duì)老年社工服務(wù)價(jià)值與重要性的認(rèn)知。對(duì)社工服務(wù)的偏見(jiàn)及對(duì)家庭養(yǎng)老的偏好導(dǎo)致服務(wù)的接納程度偏低，進(jìn)而造成專業(yè)社會(huì)工作組織在我國(guó)缺乏參與公共服務(wù)所必需的公信力，難以獲取社會(huì)成員的認(rèn)可與支持，這導(dǎo)致老年人服務(wù)活動(dòng)參與的主動(dòng)性偏低，老年社會(huì)工作服務(wù)參與的空間受限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效發(fā)展，相關(guān)的正式制度安排也因此陷入低效的狀態(tài)。

三、從制度沖突到制度協(xié)調(diào)

諾思以制度結(jié)構(gòu)為核心對(duì)制度變遷的探討，經(jīng)學(xué)者們的推介運(yùn)用，已成為我國(guó)制度變遷理論研究的主流范式[25]。諾思在不同經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的比較中，形進(jìn)關(guān)于制度變遷過(guò)程中制度沖突及其協(xié)調(diào)方式的系統(tǒng)闡釋，認(rèn)為正式與非正式制度沖突，通過(guò)促動(dòng)兩種制度變遷的一致性來(lái)消解，從而實(shí)現(xiàn)制度的均衡。具體而言，正式制度能夠補(bǔ)充和強(qiáng)化非正式制度的有效性，也可能修改、修正或替代非正式制度，雖然正式規(guī)則的變化將會(huì)導(dǎo)致非均衡狀態(tài)的產(chǎn)生，但正式規(guī)則的發(fā)展也能逐漸剔除或取代現(xiàn)存非正式約束中那些不再滿足新的發(fā)展需求的部分，從新的正式規(guī)則中延伸而出的非正式約束將逐漸演變?yōu)橐环N公認(rèn)的制度；非正式制度是在參與者重復(fù)互動(dòng)中逐漸演化而成的，習(xí)俗慣例等非正式制度深刻形塑人們的行為選擇，因此非正式制度能夠闡釋與修正相關(guān)正式制度安排。隨著時(shí)間的推移，在兩個(gè)方向上的約束都將重構(gòu)，繼而在漸進(jìn)性的變遷當(dāng)中產(chǎn)生一個(gè)新的均衡。非正式制度變遷的滯后性會(huì)導(dǎo)致政策規(guī)劃等僅停留在目標(biāo)層面，削弱和扭曲正式制度的有效實(shí)施，但制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)能夠逐步化解制度變遷中的困境。一般而言，非正式制度在穩(wěn)定的時(shí)期將持續(xù)存在，而在變化時(shí)期則會(huì)被新的正式制度更改。

諾思指出，理解制度變遷之困境的關(guān)鍵，就在于人們能認(rèn)識(shí)到對(duì)個(gè)體行為的約束是長(zhǎng)期演化而形成的，正式規(guī)則的變化要求相關(guān)習(xí)俗慣例等非正式約束的發(fā)展演進(jìn)。諾思在后期的研究中，越來(lái)越重視人們的信念、認(rèn)知、心智構(gòu)念和意向性在人類社會(huì)制度變遷中的作用。諾思認(rèn)為，從選擇到?jīng)Q策是行為人在追求政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)過(guò)程中的不確定性的感知中做出的，經(jīng)濟(jì)變遷很大程度上是行為人對(duì)自身行動(dòng)結(jié)果的感知所形塑的刻意過(guò)程。因而，制度變遷的關(guān)鍵在于促動(dòng)參與者的意向性以及他們對(duì)問(wèn)題的理解，人們所持的信念決定了其選擇，而這些選擇反過(guò)來(lái)又構(gòu)造了人類處境的變化。由此，制度沖突的協(xié)調(diào)應(yīng)以行為人的感知為切入點(diǎn)，通過(guò)相關(guān)信息的支持及外部環(huán)境的回饋，改善社會(huì)成員對(duì)環(huán)境的辨識(shí)，促動(dòng)其認(rèn)知與意向性的重構(gòu)，從而使人們形成新的價(jià)值理念與行為習(xí)慣，并逐步演化積淀為新的非正式制度。

在此基礎(chǔ)上，理論界基于對(duì)不同社會(huì)現(xiàn)象的闡釋分析，提出了制度沖突的具體協(xié)調(diào)途徑。即針對(duì)制度設(shè)計(jì)中存在的科學(xué)世界的單一化認(rèn)知及有限理性的問(wèn)題，立足于人們的感性認(rèn)識(shí)與社會(huì)傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)制度與其他正式、非正式制度間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[26]。制度協(xié)調(diào)要求正式與非正式制度的相互融合與彼此促進(jìn)，作為社會(huì)制度體系兩種構(gòu)成部分，正式與非正式制度間互為條件、相互生成。正式制度的建立以價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度為前提和基礎(chǔ)，相反，新的非正式制度能夠形成于正式制度的確立，正式制度通過(guò)對(duì)人們的行為選擇產(chǎn)生約束，進(jìn)而逐步使社會(huì)成員形成新的觀念與習(xí)慣。制度的形成與認(rèn)同不僅是單向的理性選擇過(guò)程，更是人們感性選擇的結(jié)果。制度的建構(gòu)需立足于真實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，即特定的社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)，以及行動(dòng)者行動(dòng)的意義與場(chǎng)域[27]。重視意識(shí)形態(tài)及思想觀念等非正式制度的約束影響，并通過(guò)創(chuàng)新正式制度引導(dǎo)和支持非正式制度的演進(jìn)，從而有效降低改革的成本，加快我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程[28]。制度協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程在于人的行為，個(gè)體的行為又受計(jì)劃的指引，因而制度協(xié)調(diào)是個(gè)體“計(jì)劃-行動(dòng)”的結(jié)果。在實(shí)際中，制度的協(xié)調(diào)在動(dòng)態(tài)的歷史演進(jìn)中生成，而非在靜態(tài)的狀況下產(chǎn)生[29]。

正式與非正式制度間相互影響制約，在實(shí)踐執(zhí)行中要想實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期效果，須順應(yīng)場(chǎng)域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)情況，以非正式制度為前提設(shè)計(jì)正式制度，使正式制度安排符合場(chǎng)域內(nèi)的社會(huì)環(huán)境與文化習(xí)俗，并在正式制度的盲區(qū)充分發(fā)揮非正式制度的優(yōu)勢(shì)，確保正式制度合情理、合禮序地順暢運(yùn)行。同時(shí)，還需引導(dǎo)并合理約束非正式制度，有效控制利益相關(guān)者的社會(huì)行為，通過(guò)行為引導(dǎo)使基層個(gè)體合情合理運(yùn)用非正式制度，形成良好的行為習(xí)慣[30]。行動(dòng)者是否有主動(dòng)意識(shí)充分利用各種契機(jī)、創(chuàng)新性措施推進(jìn)制度的變遷，對(duì)于有效化解制度沖突的困境至關(guān)重要[31]。制度沖突的協(xié)調(diào)需要采取漸進(jìn)式的改革，通過(guò)教育調(diào)適傳統(tǒng)文化中與正式制度相悖的基本取向與價(jià)值理念，并在正式制度創(chuàng)新的同時(shí)注重建立有效的實(shí)施機(jī)制，保障正式制度的可行性及權(quán)威性[32]。對(duì)于制度的協(xié)調(diào)而言，制度實(shí)施機(jī)制的建構(gòu)同樣重要。在解決內(nèi)部控制選擇性執(zhí)行問(wèn)題的路徑上，一是基于中國(guó)的社會(huì)環(huán)境建立相關(guān)的正式規(guī)章制度，使正式規(guī)則與中國(guó)的核心文化價(jià)值觀相匹配，避免因照搬國(guó)外政策范式而產(chǎn)生的正式制度“形式化”問(wèn)題；二是當(dāng)所建立的正式制度與主流價(jià)值觀念相沖突時(shí)，應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的正式制度實(shí)施機(jī)制，以約束違反正式制度的不良行為或?qū)ψ袷匾?guī)則的行為主體予以激勵(lì)，確保正式制度的有效執(zhí)行[33]。

四、制度協(xié)調(diào)下老年社會(huì)工作的發(fā)展路徑

制度協(xié)調(diào)理論表明，我國(guó)老年社會(huì)工作的發(fā)展應(yīng)重視正式與非正式制度間的融合與均衡，從而超越我國(guó)老年社會(huì)工作面臨的專業(yè)化與認(rèn)知的雙重發(fā)展困境。老年社會(huì)工作發(fā)展中的制度協(xié)調(diào)，既需基于滿足老人的家庭情結(jié)、提升老年社會(huì)工作社會(huì)合法性的非正式制度，建立相應(yīng)的老年社會(huì)工作服務(wù)的正式制度安排，又需通過(guò)文化政策制定、社會(huì)宣傳引導(dǎo)及服務(wù)環(huán)境辨識(shí)的改善，變革相關(guān)非正式制度以適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，使正式制度逐步內(nèi)化為公眾認(rèn)同的行為規(guī)則。在正式及非正式制度互構(gòu)的同時(shí)，還需建立相應(yīng)的規(guī)范化監(jiān)管與正向激勵(lì)機(jī)制?；谶^(guò)去的制度存量與制度結(jié)構(gòu)形成我國(guó)老年社會(huì)工作合理的發(fā)展路徑，以超越當(dāng)前老年社會(huì)工作發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，并規(guī)避其未來(lái)發(fā)展中的制度風(fēng)險(xiǎn)及制度偏差，實(shí)現(xiàn)老年社會(huì)工作的長(zhǎng)效發(fā)展。

（一）制度協(xié)調(diào)需以非正式制度為基礎(chǔ)，建立嵌入價(jià)值認(rèn)同與經(jīng)驗(yàn)習(xí)慣的正式制度安排

由于非正式制度來(lái)自人們自發(fā)形成的互動(dòng)選擇，是行為人自愿遵守和自覺(jué)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則。在場(chǎng)域內(nèi)長(zhǎng)期的歷史積淀中，已形成并延續(xù)了非正式制度對(duì)個(gè)體行為的穩(wěn)定的制約，非正式制度已成為社會(huì)成員的內(nèi)在的感性意識(shí)與價(jià)值認(rèn)同，而具有難以替代的約束作用。因此，針對(duì)老年社會(huì)工作的專業(yè)化與認(rèn)知困境，應(yīng)以社會(huì)成員的感性認(rèn)知與社會(huì)傳統(tǒng)為基礎(chǔ)，立足于我國(guó)的習(xí)俗傳統(tǒng)等非正式約束設(shè)計(jì)相應(yīng)的老年社會(huì)工作服務(wù)政策。

其一，制定專業(yè)導(dǎo)向型的服務(wù)供給政策，促使機(jī)構(gòu)運(yùn)用專業(yè)化服務(wù)理念與方法滿足老人的家庭情結(jié)需要。政策設(shè)計(jì)應(yīng)促進(jìn)老年社會(huì)工作以專業(yè)化角度提供親情化養(yǎng)老服務(wù)，具體實(shí)踐中以優(yōu)勢(shì)視角等方法促進(jìn)老年人主體性的實(shí)現(xiàn)，以共情同理的服務(wù)方法從老年人的角度思考和處理問(wèn)題，積極回應(yīng)給予長(zhǎng)者平等關(guān)懷與接納尊重，以老人自決的服務(wù)原則協(xié)助長(zhǎng)者自己做出決定，重賦老人家庭式長(zhǎng)者角色。政府購(gòu)買老年社會(huì)工作服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)基于服務(wù)的專業(yè)化與現(xiàn)實(shí)成效選取和評(píng)估服務(wù)主體，注重專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的連續(xù)性、系統(tǒng)性特質(zhì)，而非僅以經(jīng)濟(jì)效益、滿意度或服務(wù)數(shù)量等簡(jiǎn)單化、碎片化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)衡量機(jī)構(gòu)資質(zhì)及服務(wù)成效，避免老年社工服務(wù)陷入低投入、高展現(xiàn)的去專業(yè)化狀態(tài)，難以在微觀層面關(guān)注老人的家庭情結(jié)，應(yīng)建立供需多方的科學(xué)服務(wù)評(píng)價(jià)模型。

其二，構(gòu)建多主體協(xié)同共治型服務(wù)體系，提升老年社會(huì)工作的社會(huì)合法性。建立社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)良性服務(wù)合作模式，政府及機(jī)構(gòu)等服務(wù)主體共同設(shè)立項(xiàng)目目標(biāo)。首先在社區(qū)與機(jī)構(gòu)服務(wù)供給中恰當(dāng)引入老年社會(huì)工作服務(wù)，使社會(huì)成員了解并逐步認(rèn)同社工機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，并在政策上關(guān)注與保障社工機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，給予服務(wù)機(jī)構(gòu)自主開(kāi)展專業(yè)化服務(wù)工作的空間，促使老年社工服務(wù)在專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域如安寧療養(yǎng)、靈性照護(hù)等方面實(shí)現(xiàn)服務(wù)計(jì)劃的高效執(zhí)行，繼而滿足老年人的真實(shí)需求，從而得到社會(huì)成員的認(rèn)可和支持，老年社會(huì)工作者也因此獲得自身的職業(yè)價(jià)值感，使老年社會(huì)工作服務(wù)的介入實(shí)現(xiàn)良性的循環(huán)。

（二）引導(dǎo)變革相關(guān)非正式制度以適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，為正式制度的演進(jìn)提供內(nèi)在的理念支持與推行空間

由于非正式制度對(duì)個(gè)體選擇具有深刻影響，在制度的漸進(jìn)性變遷中起著重要作用，當(dāng)制度沖突產(chǎn)生時(shí)，雖然組織在形式上依然維持著正式的制度規(guī)范，但在制度的相互作用中，社會(huì)成員將以非正式制度作為真正的行為指引。因此，對(duì)非正式制度進(jìn)行改造才能使制度的沖突失去存在的基礎(chǔ)，使正式制度能夠內(nèi)化為公眾認(rèn)同的行為準(zhǔn)則。應(yīng)以行為人的感知、信息的支持及環(huán)境的回饋，改善社會(huì)成員對(duì)環(huán)境的辨識(shí)，促進(jìn)日常生活中個(gè)體的認(rèn)知及意向的重塑，使之逐步積淀為新的價(jià)值及習(xí)慣等非正式制度。

通過(guò)文化政策的制定、社會(huì)宣傳引導(dǎo)、專業(yè)服務(wù)的感知及相關(guān)服務(wù)信息的支持，改善社會(huì)成員對(duì)老年社會(huì)工作服務(wù)的認(rèn)知與對(duì)社會(huì)組織提供服務(wù)的環(huán)境辨識(shí)，提升公眾對(duì)專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的接納與信任水平，從而實(shí)現(xiàn)政策規(guī)章等正式制度變遷的實(shí)效性。在文化政策上，建立養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域家庭與社會(huì)責(zé)任共擔(dān)的養(yǎng)老價(jià)值理念，凸顯老年社會(huì)工作介入養(yǎng)老服務(wù)的重要價(jià)值，以提升晚年生命質(zhì)量為宗旨促進(jìn)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，使社會(huì)成員逐步接納老年社會(huì)工作服務(wù)；在社會(huì)宣傳上，通過(guò)老年人與子女易獲取的媒介對(duì)社工機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)化服務(wù)進(jìn)行宣傳，提升公眾對(duì)老年社會(huì)工作服務(wù)的認(rèn)知度，并逐步引導(dǎo)形成機(jī)構(gòu)供給公共服務(wù)的信任文化；在服務(wù)環(huán)境辨識(shí)方面，以優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化服務(wù)供給使老人及子女感知到老年社會(huì)工作的重要價(jià)值，并通過(guò)多種宣傳渠道為老年人提供服務(wù)的信息支持，促動(dòng)和改善社會(huì)成員對(duì)老年社會(huì)工作的理解與認(rèn)同，從而改造非正式制度使之與正式制度變遷相融合。

（三）正式與非正式制度的實(shí)然變遷與融合，還需建立相應(yīng)的制度實(shí)施機(jī)制

實(shí)施機(jī)制即對(duì)違反制度的主體施以管制約束，并對(duì)遵守制度的主體給予正向激勵(lì)。制度實(shí)施機(jī)制的不完善也將導(dǎo)致制度偏離其自身的預(yù)期功能，產(chǎn)生制度履行中的不確定性，從而難以實(shí)現(xiàn)制度的應(yīng)然約束作用。因此，老年社會(huì)工作發(fā)展中正式與非正式制度間沖突的協(xié)調(diào)，還需建立相應(yīng)的規(guī)范化監(jiān)管與激勵(lì)機(jī)制。

其一，制定服務(wù)購(gòu)買與供給的規(guī)范化法律政策，實(shí)行多主體合作的嵌入式監(jiān)管。以法律政策明確和規(guī)范政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與流程，強(qiáng)制性約束政府部門權(quán)力的行使以及社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)參與；針對(duì)監(jiān)管主體單一性與實(shí)施形式化易產(chǎn)生的服務(wù)機(jī)構(gòu)失范行為，需要采取多主體包括政府部門、第三方組織、社會(huì)公眾及社工機(jī)構(gòu)自律的合作式監(jiān)管，并轉(zhuǎn)變外圍形式化的監(jiān)管為基于服務(wù)過(guò)程的嵌入式監(jiān)管，以此保障老年社會(huì)工作服務(wù)相關(guān)制度的規(guī)范實(shí)施，提升社工機(jī)構(gòu)服務(wù)供給需具備的社會(huì)公信力。

其二，建立對(duì)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的正向激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展?jié)M足老年人家庭情結(jié)需要及真實(shí)需求的項(xiàng)目服務(wù)。社工機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)有利于實(shí)現(xiàn)服務(wù)長(zhǎng)效發(fā)展的專業(yè)化服務(wù)方案，給予實(shí)行的充分條件與相應(yīng)的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)；政府在購(gòu)買服務(wù)的實(shí)行過(guò)程中及結(jié)項(xiàng)評(píng)估后，對(duì)服務(wù)開(kāi)展優(yōu)異的社工機(jī)構(gòu)予以獎(jiǎng)勵(lì)，從而激勵(lì)老年社會(huì)工作服務(wù)方法的創(chuàng)新與深化發(fā)展。