論我國(guó)邊境縣域治理中的對(duì)外輻射能力及其建設(shè)

方盛舉，張?jiān)鲇?/p>

（云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，云南 昆明 650500）

陸地邊境縣是指具有陸地國(guó)境線的縣級(jí)行政區(qū)，我國(guó)目前有140 個(gè)陸地邊境縣、58 個(gè)團(tuán)場(chǎng)，面積197萬平方公里，人口2300萬人，其中少數(shù)民族人口約占50%。這些縣級(jí)行政區(qū)處于國(guó)家最邊緣的地帶，直接與鄰國(guó)山水相連、文化相近。陸地邊境縣既是國(guó)家安全的屏障，同時(shí)也是國(guó)家對(duì)外開放的前沿。對(duì)陸地邊境縣域進(jìn)行治理的直接主體則是邊境縣級(jí)政府。推動(dòng)邊境縣域治理，要以富裕、平安、和諧、文明、團(tuán)結(jié)、法治、開放為價(jià)值目標(biāo)。由于邊境縣域面臨的發(fā)展不充分不平衡問題更為突出，邊境縣域治理能力建設(shè)的重點(diǎn)在于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展能力、民族事務(wù)和宗教事務(wù)的治理能力、政治認(rèn)同治理能力、社會(huì)治理能力、對(duì)外輻射能力等。其中對(duì)外輻射能力建設(shè)是為了適應(yīng)國(guó)家實(shí)施周邊外交戰(zhàn)略，推動(dòng)人類命運(yùn)共同體的需要而對(duì)邊境縣級(jí)政府治理提出的新要求和新任務(wù)。

一、邊境縣域的對(duì)外輻射能力

邊境縣域?qū)ν廨椛淠芰κ侵高吘晨h級(jí)政府以縣域的有效治理為基礎(chǔ)，有目的、有計(jì)劃地經(jīng)略周邊、影響周邊、感召周邊所具有的能力。根據(jù)治理維度不同，邊境縣域?qū)ν廨椛淠芰煞譃閮?nèi)效益和外輻射，前者是指邊境縣級(jí)政府治理實(shí)踐對(duì)國(guó)內(nèi)周邊縣域的影響作用，后者是指邊境縣級(jí)政府治理實(shí)踐對(duì)邊境鄰國(guó)地區(qū)一定范圍內(nèi)的影響作用?，F(xiàn)實(shí)中，邊境縣域發(fā)展相對(duì)落后于內(nèi)地縣域，因此，邊境縣域輻射能力的內(nèi)效益比較有限。而邊境縣域發(fā)展則相對(duì)強(qiáng)于周邊鄰國(guó)沿邊地區(qū)，其輻射性影響也相對(duì)明顯一些。因此，本研究?jī)H限于邊境縣域治理的外輻射。

邊境縣級(jí)政府通過對(duì)邊境縣域內(nèi)的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行有效治理后，以優(yōu)越于周邊鄰國(guó)的經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育等為輻射載體，通過無聲無息的方式影響并作用于周邊鄰國(guó)，以“自動(dòng)自覺地”促進(jìn)周邊鄰國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化、科技和教育等多領(lǐng)域有某種程度的變化發(fā)展。邊境縣域的時(shí)刻變化都在某種程度上影響至周邊鄰國(guó)，這是不可否認(rèn)的客觀事實(shí)。正如有學(xué)者所言，“邊疆治理不僅是一個(gè)國(guó)內(nèi)問題，而且也是一個(gè)與周邊國(guó)家關(guān)系密切相關(guān)的問題”[1]，邊境縣域是最為典型的邊疆區(qū)域，所以，邊境縣域治理是邊疆治理最關(guān)鍵的區(qū)域。邊境縣級(jí)政府治理既是國(guó)內(nèi)治理實(shí)踐即具有國(guó)內(nèi)性，又密切影響著周邊國(guó)家的治理實(shí)踐即具有國(guó)際性，是國(guó)內(nèi)性和國(guó)際性的統(tǒng)一，這種統(tǒng)一性是通過邊境縣級(jí)政府治理對(duì)其縣域內(nèi)的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的治理效能直接體現(xiàn)出來的，即是通過其治理能力直接實(shí)現(xiàn)的。

據(jù)上可知，邊境縣域?qū)ν廨椛淠芰κ峭ㄟ^縣級(jí)政府治理效能體現(xiàn)的，其對(duì)外輻射能力的關(guān)鍵取決于如下條件：

第一，輻射源強(qiáng)——邊境縣級(jí)政府治理效能高于邊境鄰國(guó)地區(qū)治理效能。輻射現(xiàn)象就像矛盾一樣，無處不在、無時(shí)不有，只要有足夠強(qiáng)的輻射源，即輻射源能力強(qiáng)大，就能對(duì)對(duì)方有影響作用或者對(duì)對(duì)方的影響作用強(qiáng)于對(duì)方對(duì)己方的影響作用，就能確保對(duì)外輻射，否則，己方只有受對(duì)方的影響而處于被動(dòng)狀態(tài)。

第二，輻射中介優(yōu)——邊境縣域與邊境鄰國(guó)交流交往交融順暢。邊境縣級(jí)政府治理現(xiàn)代化程度高，其治理效能亦高，則邊境縣域的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等發(fā)展就能與邊境鄰國(guó)進(jìn)行順暢的“互動(dòng)”，這種“互動(dòng)”的作用和影響面就廣而深，其輻射能力就強(qiáng)。

第三，輻射形式“溫”——邊境縣級(jí)政府輻射治理通過“無聲無息”“潛移默化”等形式影響邊境鄰國(guó)地區(qū)，“溫水煮青蛙”式起作用。對(duì)外輻射是在“和風(fēng)細(xì)雨”中緩慢起作用的，不是即刻有效或效果很大，是慢慢“滲透”的過程，因而其影響也就會(huì)持久而深入，即“久久為功”的過程。

第四，輻射條件——日常交流交往實(shí)踐。邊境縣域官方或民間的正常往來是通過接觸、了解、模仿等緩慢地影響鄰國(guó)邊民的言行舉止、思想觀念等實(shí)現(xiàn)的，這種交流往往是在平等或自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，交流雙方的“勢(shì)能”往往在相差不是很大的情況下更容易發(fā)生，在懸殊的情況下往往會(huì)招致抵制的心態(tài)。

黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，必須統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，始終不渝走和平發(fā)展道路，奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，堅(jiān)持正確義利觀，樹立共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀，謀求開放創(chuàng)新、包容互惠的發(fā)展前景，促進(jìn)和而不同、兼收并蓄的文明交流，構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系，始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國(guó)際秩序的維護(hù)者”[2]。邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理就是踐行十九大提出的具體目標(biāo)方向和宗旨，是推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的“橋頭堡”和“先鋒隊(duì)”，因此，其意義重大。

一是新一輪改革開放的需要。在國(guó)家新一輪改革開放和“一帶一路”倡議下，邊疆地區(qū)被推上了“風(fēng)口浪尖”，而邊境縣域更是處于最前沿，邊境縣級(jí)政府治理能力建設(shè)成為關(guān)鍵“焦點(diǎn)”，這也給邊境縣級(jí)政府和邊民提供了絕佳的機(jī)遇。因此，邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力就成為其治理能力的重要領(lǐng)域。首先，邊境縣域在新一輪改革開放中先“走出去”。由于有著“得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)”，邊境縣域可以先“走出去”，而邊境縣級(jí)政府就可順勢(shì)而為，充分利用這大好的發(fā)展機(jī)會(huì)積極作為，把邊境縣域的優(yōu)勢(shì)向外推介，參與地區(qū)和國(guó)際發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)，在地區(qū)和國(guó)際上亮相并搶占一席之地，擴(kuò)大影響范圍，提升治理能力和治理效能，實(shí)現(xiàn)對(duì)外輻射效能。如西南邊境XM縣2013年在鄰國(guó)邊境地區(qū)投資辦廠項(xiàng)目5 個(gè)、境外罌粟替代種植項(xiàng)目13 家4 個(gè)品種。其次，新一輪改革開放需要“引進(jìn)來”。邊境縣域的發(fā)展既需要“走出去”，也需要“引進(jìn)來”，而且也只有通過“走出去”讓外部世界了解自己，才會(huì)讓自己的優(yōu)勢(shì)凸顯而具有吸引力。邊境縣級(jí)政府應(yīng)積極搭建平臺(tái)，吸引對(duì)于邊境縣域發(fā)展有利的急需資源來加快落后的邊境縣域的發(fā)展。如2012年，在上級(jí)政府部門牽線搭橋下，邊境XM 縣級(jí)政府成功引進(jìn)了年產(chǎn)7.5 萬噸的橡膠深加工項(xiàng)目。再次，新一輪改革開放需要與世界“互動(dòng)”。全球化的結(jié)果是使全世界成為你中有我、我中有你的“地球村”，全球關(guān)系越來越密切，世界交流互動(dòng)日益頻繁，交流領(lǐng)域日益寬廣，交流程度日益加深。如2013 年，邊境XM 縣邊境口岸進(jìn)出口貿(mào)易額就高達(dá)24.20 億元，同比增長(zhǎng)78.66%，成為該省邊境縣域口岸大縣。

二是邊境縣域發(fā)展的需要。邊境縣域的快速發(fā)展是邊境縣級(jí)政府治理能力的直接體現(xiàn)和反映，更是邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力的關(guān)鍵支撐要素。邊境縣級(jí)政府應(yīng)積極作為。首先是加快發(fā)展邊境縣域特色經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，是改善和提高邊民生產(chǎn)生活水平的關(guān)鍵，是解決邊境縣域其他一切問題的“總鑰匙”。邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度越快，邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射能力就越強(qiáng)。其次是發(fā)展邊境縣域特色民族文化。文化是國(guó)家和民族精神的靈魂，深深地影響著國(guó)家和民族的發(fā)展方向，同時(shí)也是發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力量。對(duì)于邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理而言，邊境縣域文化的作用和意義更長(zhǎng)久更深刻，“邊疆文化治理效能高則文化繁榮，直接提升國(guó)內(nèi)外人們對(duì)國(guó)家文化的觀感，增進(jìn)文化的解釋力和吸引力，文化輻射力度和范圍也將增加”[3]。要對(duì)外講好中國(guó)故事，樹典型，積極對(duì)外宣傳。再次是發(fā)展邊境縣域科技。科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后源于生產(chǎn)力的落后，歸根結(jié)底是科技的落后。邊境縣級(jí)政府應(yīng)加大力度對(duì)外進(jìn)行科技“外交”，適度幫助鄰國(guó)培訓(xùn)農(nóng)業(yè)科技人才或直接派我方技術(shù)人員出境實(shí)地進(jìn)行科技指導(dǎo)，或采取替代種植等多種形式的支援，這樣既有利于我邊境縣域科技的發(fā)展和推廣，又能推動(dòng)鄰國(guó)地區(qū)的科技發(fā)展，從而提升邊境縣級(jí)政府治理的外輻射能力。最后是邊境地區(qū)穩(wěn)定的需要。地處邊防前哨的邊境縣域急需維護(hù)和保持邊境安全穩(wěn)定、社會(huì)和諧。第一，雙方邊民均需要安全穩(wěn)定的生存環(huán)境。安全穩(wěn)定是邊境地區(qū)民眾生存的第一需要，更是邊境地區(qū)和諧共存的前提條件。第二，雙方地區(qū)均需要安全穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定有利于其快速穩(wěn)步發(fā)展，對(duì)邊境雙方發(fā)展均是非常有利的，也是雙方民眾所期盼的。第三，雙方地區(qū)均需要安全穩(wěn)定的交流環(huán)境。邊境安全穩(wěn)定有利于雙方的發(fā)展，做到相互學(xué)習(xí)和借鑒，加強(qiáng)交流與合作，從而推動(dòng)邊境地區(qū)雙方的發(fā)展。第四，雙方地區(qū)均需要安全穩(wěn)定的互利環(huán)境。這一切均有利于邊境縣級(jí)政府治理外輻射能力的提升。

三是國(guó)家對(duì)外交往交流的需要。邊境縣域是國(guó)家對(duì)外交往交流的“排頭兵”，有著天然優(yōu)勢(shì)。邊境縣域?qū)ν饨涣鞯男问?、?nèi)容、中介、頻率、廣度和深度等直接影響著我國(guó)的國(guó)門形象、國(guó)際形象和國(guó)家發(fā)展的外部環(huán)境，因此，邊境縣級(jí)政府治理實(shí)踐必須有利于創(chuàng)造良好的外部發(fā)展環(huán)境。首先，我國(guó)的發(fā)展需要和平的外部環(huán)境。邊境縣級(jí)政府治理實(shí)踐和效能直接影響或左右國(guó)家的國(guó)門形象和國(guó)家的外部發(fā)展環(huán)境，因此，邊境縣級(jí)政府應(yīng)充分利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)與鄰國(guó)地區(qū)的交流與合作，充分展示我國(guó)睦鄰友好的形象。其次，中國(guó)的發(fā)展需要世界的發(fā)展。作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的發(fā)展離不開世界，世界的發(fā)展同樣需要中國(guó)的發(fā)展來支撐和推動(dòng)。而邊境縣域良好的發(fā)展正是中國(guó)向地區(qū)和世界最好的展示，邊境縣級(jí)政府應(yīng)積極作為，加速推進(jìn)邊境縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化，提升邊境縣級(jí)政府治理能力和提高其治理效能。再次，中國(guó)需要發(fā)揮大國(guó)應(yīng)有的作用。國(guó)家的地區(qū)和國(guó)際形象與大國(guó)作用的發(fā)揮關(guān)系密切。作為國(guó)家最重要的政治地緣地區(qū)，邊境縣級(jí)政府治理實(shí)踐和效能，以及治理能力的發(fā)揮，對(duì)國(guó)家的地區(qū)和國(guó)際形象有著直接的影響作用。提高邊境縣級(jí)政府治理效能和提升邊境縣級(jí)政府治理能力是增強(qiáng)邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力的重要而關(guān)鍵因素，直接影響國(guó)家在世界上的大國(guó)作用的發(fā)揮。

二、當(dāng)前邊境縣域?qū)ν廨椛淠芰Φ闹萍s因素

（一）邊境縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的有限性

相對(duì)于內(nèi)地特別是東部地區(qū)的縣域，邊境縣域的經(jīng)濟(jì)是相當(dāng)落后的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在巨大困難，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然具有很大的發(fā)展空間。因此，邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力的提升受到許多因素的制約和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下方面。

首先，邊境縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)落后。發(fā)展是解決一切問題的總鑰匙。邊境縣域經(jīng)濟(jì)落后是影響邊境縣級(jí)政府治理能力的關(guān)鍵因素，也是直接影響邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射的關(guān)鍵因素。第一是邊境縣域地處偏僻，遠(yuǎn)離國(guó)家腹地或核心區(qū)，再加上各種不便的條件，國(guó)家腹地或核心區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很難輻射到此或輻射影響很小，導(dǎo)致邊境縣域經(jīng)濟(jì)很難跟上國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和水平。第二是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的“忽略”。新中國(guó)成立后，由于國(guó)家“遍體鱗傷”“千瘡百孔”和百?gòu)U待興的現(xiàn)實(shí)，國(guó)家在財(cái)力非常有限的條件下出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)政策往往偏離邊疆地區(qū)，導(dǎo)致邊境縣域發(fā)展被“忽視”，從而遲滯了邊境地區(qū)的發(fā)展。第三是國(guó)家防御的“后遺癥”。新中國(guó)成立后，國(guó)內(nèi)的軍事行動(dòng)并沒有很快結(jié)束，國(guó)民黨殘余部隊(duì)和地方武裝還散落在偏僻地區(qū)，特別是邊疆地區(qū)，邊境縣域更是其藏身之地，剿匪難度大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，因此嚴(yán)重影響了邊境縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的發(fā)揮和邊境縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第四是邊民的思想觀念落后。筆者在邊境MH縣實(shí)地調(diào)研時(shí)，從當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)處得知，邊民的思想觀念比較落后，“等”“靠”“要”的思想比較嚴(yán)重，基本上滿足于已有的生活水平，不思進(jìn)取。

其次，邊境縣域經(jīng)濟(jì)資源利用率低。落后的現(xiàn)實(shí)極大地阻滯了邊境縣域經(jīng)濟(jì)資源利用價(jià)值，資源利用率比較低，經(jīng)濟(jì)附加值不高。第一是邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源往往是原生態(tài)的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品以及粗加工產(chǎn)品，大多是沒有經(jīng)過深加工的“原產(chǎn)品”，利用率不高，價(jià)值含量比較低。筆者在邊境縣域的邊民互市上看到的基本上均是“原產(chǎn)品”。第二是邊境縣域經(jīng)濟(jì)資源開發(fā)利用條件不足，資金缺乏，很多資源一直處于原始狀態(tài)?！霸鷳B(tài)”的邊境縣域經(jīng)濟(jì)資源是邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“顯著特征”，落后的邊境縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力對(duì)此大多數(shù)時(shí)候只能是“望資源興嘆”。第三是邊境縣級(jí)政府財(cái)力非常有限，沒能力進(jìn)行大規(guī)模的政府投資，發(fā)展生產(chǎn)能力弱。財(cái)力是治理能力發(fā)揮的必要前提條件，同時(shí)也是治理能力的體現(xiàn)，而邊境縣級(jí)政府有限的財(cái)力極大地限制了其經(jīng)濟(jì)能力的有效發(fā)揮。對(duì)于大量的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，邊境縣級(jí)政府只能無奈地放緩。第四是邊境縣域開放程度不高，難以吸引域外資金發(fā)展經(jīng)濟(jì)。對(duì)于絕大多數(shù)地處內(nèi)陸深處的特殊陸地邊境地區(qū)，邊境縣域的各種優(yōu)勢(shì)并不突出，難以吸引到有利于邊境縣域發(fā)展的各類人才、資金、技術(shù)等資源。第五是邊民生活條件艱苦，沒有資金用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。受傳統(tǒng)觀念的影響，邊民往往安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取，更沒有學(xué)習(xí)文化知識(shí)和技術(shù)的強(qiáng)烈愿望。筆者在邊境縣域調(diào)研時(shí)，經(jīng)與當(dāng)?shù)剡吤窠徽劦弥吤裆顥l件艱苦，也沒有強(qiáng)烈地要求小孩兒讀書的愿望，只是很“隨意”，所以絕大多數(shù)小孩兒只讀到初中畢業(yè)就在家務(wù)農(nóng)或外出打工；從與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部面談中得知，當(dāng)?shù)剡吤裨改贸?000 元修寺廟，也不愿拿出300 元修路。這是邊民對(duì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)態(tài)度。

再次，邊境縣域技術(shù)條件落后。“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力?！睕]有科學(xué)技術(shù)的支撐，生產(chǎn)力是難以提高的，生產(chǎn)力水平也是難以提升的。邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后還具有科技方面的制約因素，從而影響邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力。第一是邊境縣域民眾受教育程度非常有限?？萍妓胶涂萍妓刭|(zhì)的提升有賴于邊民文化程度的提升，文化程度的提升仰仗于邊民受教育程度的提升。在此方面，邊境縣域的現(xiàn)實(shí)情況不容樂觀，筆者曾實(shí)地調(diào)研得知，大多數(shù)五六十歲以上的邊民是文盲或半文盲，甚至許多邊民還聽不懂普通話，更別說講普通話了。第二是科技普及率低。囿于現(xiàn)實(shí)條件，邊境縣域難以對(duì)邊民全覆蓋普及科學(xué)技術(shù)，即使是年輕的邊民，其文化水平也不高，初中畢業(yè)的相對(duì)多些，高中以上的就很少，在此情況下，要普及科學(xué)技術(shù)有相當(dāng)大的難度。筆者從一位邊民大學(xué)生口中得知，他是邊境村寨有記載以來第一個(gè)大學(xué)本科生（三本生），在其他的村寨里也很少有大學(xué)生。因此，科普覆蓋面和科普率就很難提上去。第三是邊境縣域基礎(chǔ)設(shè)施落后。有的邊境地區(qū)剛通電幾年，邊民對(duì)很多智能電器不會(huì)或不全會(huì)使用。2017 年9 月，筆者在邊境MH 縣調(diào)研時(shí)被當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部告知，有些村寨剛通電，還沒來得及買家電，更談不上會(huì)使用家電了，科普有很大難度。第四是邊境縣域科技人才缺乏。由于經(jīng)濟(jì)的落后，邊境縣級(jí)政府對(duì)教育的投入資金有限，從而對(duì)科技人才的培養(yǎng)受限。第五是邊境縣域發(fā)展落后和基礎(chǔ)條件薄弱。邊境縣域的現(xiàn)實(shí)原因直接導(dǎo)致難以吸引域外科技人才，難以有效建立科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的有利平臺(tái)。

最后，邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量低且重復(fù)。雖經(jīng)過幾十年的發(fā)展有了很大的改觀，但與內(nèi)地縣域相比，邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是處于落后狀態(tài)，只是比鄰國(guó)邊境地區(qū)稍微“強(qiáng)點(diǎn)”。第一是邊境縣域科技水平低導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量不高，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)其實(shí)就是科技實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，其外在表現(xiàn)就是產(chǎn)品質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)。沒有科技實(shí)力支撐的產(chǎn)品是沒有多大競(jìng)爭(zhēng)力的，這樣的產(chǎn)品也缺乏質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)，自然就沒有競(jìng)爭(zhēng)力。筆者在邊境縣域調(diào)研時(shí)，看到的幾乎都是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，也就是沒有經(jīng)過深加工的原品，價(jià)位自然就無法提上去。第二是邊境縣域產(chǎn)品科技含量低導(dǎo)致生產(chǎn)成本高而價(jià)值含量低，最終處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)地位。邊境縣域產(chǎn)品科技含量低導(dǎo)致在產(chǎn)品價(jià)值鏈中分得的價(jià)值量就少，從而邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終處于低位狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平難以提升。第三是邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展重復(fù)性導(dǎo)致缺乏特色和優(yōu)勢(shì)。筆者在邊境XM縣調(diào)研時(shí)，從當(dāng)?shù)匕l(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)口中得知，當(dāng)?shù)夭块T引導(dǎo)廣大邊民種植經(jīng)濟(jì)作物以提高邊民收入，但最終由于科技和市場(chǎng)等因素原因，邊民種植的經(jīng)濟(jì)作物沒能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益而造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，邊民因此一致要求政府為其損失買單。

（二）邊境縣域文化實(shí)力的不足

對(duì)于邊境縣級(jí)政府治理能力和治理效能而言，文化具有不可小覷的作用，有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了深入的研究，如《我國(guó)陸地邊疆的文化型治理》[4]和《我國(guó)邊疆文化治理的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)》[3]中論證顯示：正確的文化在邊疆治理實(shí)踐中起到了重要的正面促進(jìn)作用。然而現(xiàn)實(shí)是，來自文化的挑戰(zhàn)嚴(yán)重影響了邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力的發(fā)揮。

首先，邊境縣域邊民的族裔亞文化認(rèn)同高。邊疆地區(qū)世居眾多族裔，而邊境縣域更是突出，每一族裔又都有著自己族裔的亞文化。在邊境縣域中，邊民亞文化的認(rèn)同度有時(shí)是高于國(guó)家政治文化認(rèn)同度的，這給邊境縣級(jí)政府文化治理帶來巨大挑戰(zhàn)，影響了邊境縣級(jí)政府治理能力的發(fā)揮。筆者在邊境MH縣域調(diào)研時(shí)，一村黨支部書記告知：邊民一旦有大事或重要事情發(fā)生時(shí)，往往忘記自己的國(guó)家政治身份，不是找當(dāng)?shù)卣块T和組織，而首先想到的是與自己一界之隔的鄰國(guó)邊民①，尋求他們的幫助，這給邊境縣級(jí)政府治理造成了被動(dòng)，增加了治理成本。

其次，邊境縣域邊民的中華文化認(rèn)同度有待提升。族群文化認(rèn)同是邊民在長(zhǎng)期的歷史實(shí)踐中自然形成的，并且根深蒂固。作為一國(guó)國(guó)民，邊民應(yīng)該具有國(guó)家的政治身份，前提是具有政治認(rèn)同。實(shí)際上，新中國(guó)成立已70 余年了，互嵌式雜居的邊疆文化是存在差異的。正是因?yàn)榇嬖诓町?，邊民?duì)本族裔的亞文化認(rèn)同與國(guó)族的中華文化認(rèn)同存在差異，這種差異導(dǎo)致邊境縣級(jí)政府在文化治理方面存在難度，特別是存在“民族文化②認(rèn)同與中華文化認(rèn)同之糾結(jié)”，“邊疆少數(shù)民族文化認(rèn)同的整合問題是邊疆治理的關(guān)鍵問題”[5]。

再次，邊境縣域邊民的反文化滲透能力低。除邊境縣域存在的族裔亞文化認(rèn)同與國(guó)族中華文化認(rèn)同之間的張力外，邊疆地區(qū)的安全問題也為邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力的發(fā)揮增加了難度，所以才一直有“治國(guó)必治邊”的觀點(diǎn)存在。在現(xiàn)代視閾下，直接威脅邊境安全的戰(zhàn)爭(zhēng)雖日益減少，但并不等于邊境線就安全了，這種危害邊境安全的新問題就是比軍事戰(zhàn)爭(zhēng)更可怕的隱性的文化滲透，而且只要有政治國(guó)家存在，邊境的文化滲透就會(huì)永遠(yuǎn)存在，并且影響深遠(yuǎn)、后果嚴(yán)重?，F(xiàn)實(shí)中，邊民自身的文化素質(zhì)低、政治意識(shí)不強(qiáng)、判別能力弱，導(dǎo)致邊民的反文化滲透能力弱。再加上敵對(duì)勢(shì)力的文化滲透手段隱蔽、內(nèi)容難辨，同時(shí)，文化滲透是常打著國(guó)際人道主義援助的幌子進(jìn)行的。筆者曾在與來自邊境線上村寨的大學(xué)生面談中得知，邊境村寨里也建有農(nóng)家書屋，很多圖書都是沒經(jīng)過國(guó)內(nèi)相關(guān)部門審核而直接由外國(guó)捐贈(zèng)來的。這種非常隱蔽的文化滲透現(xiàn)象，對(duì)于邊民而言，有時(shí)就很難意識(shí)到。這些都對(duì)邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力帶來巨大挑戰(zhàn)。

（三）邊境縣域公共安全風(fēng)險(xiǎn)較大

地處國(guó)門地區(qū)的邊境縣域面對(duì)諸多難以預(yù)料的安全隱患和風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響到邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力的正常發(fā)揮。

首先，“四非問題”突出?！八姆菃栴}”是指外國(guó)人或無國(guó)籍人無合法手續(xù)在我邊境縣域入境、務(wù)工、居住等現(xiàn)象?，F(xiàn)代國(guó)際社會(huì)都尊重各國(guó)主權(quán)，不得隨意侵犯他國(guó)主權(quán)或無合法手續(xù)進(jìn)入他國(guó)境內(nèi)。然而現(xiàn)實(shí)中，由于各種原因，邊境地區(qū)常出現(xiàn)的各種非法入境、務(wù)工、居住、通婚等現(xiàn)象，給邊境縣級(jí)政府治理帶來了巨大困難。筆者于2017 年在邊境MH 縣實(shí)地調(diào)研時(shí)，從當(dāng)?shù)匾淮妩h支部書記口中得知，該村有許多從邊境小道過來的外國(guó)人，有的逗留游玩，有的務(wù)工，有的居住，還有的與我國(guó)邊民非法通婚，連該支部書記的兒媳也屬這類。因?yàn)檫@些外國(guó)人均無合法手續(xù)，有的居無定所、無固定職業(yè)等，使本已復(fù)雜的邊境地區(qū)管理難度疊加，勢(shì)必給邊境縣級(jí)政府治理增加了難度。

其次，“三股勢(shì)力”形勢(shì)嚴(yán)峻?！叭蓜?shì)力”是指暴力恐怖主義、民族分裂主義和宗教極端主義三種危害國(guó)家和邊疆安全穩(wěn)定的非法組織勢(shì)力?！叭蓜?shì)力”經(jīng)常在國(guó)內(nèi)和邊疆地區(qū)制造恐怖襲擊事件，給國(guó)家和邊疆地區(qū)的民眾造成生命、財(cái)產(chǎn)損失。由于內(nèi)地對(duì)“三股勢(shì)力”管控較嚴(yán)，使其很難在內(nèi)地形成“氣候”和“從事活動(dòng)”，其活動(dòng)地域和范圍就轉(zhuǎn)向邊疆地區(qū)，常從管控地域復(fù)雜的邊境線上出入，給邊境縣級(jí)政府安全治理增加了難度，特別是對(duì)邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，一旦邊境縣級(jí)政府管控不力，很有可能給對(duì)方留下口實(shí)，影響我國(guó)在地區(qū)和國(guó)際上的形象。

再次，毒品問題猖獗不斷?！敖鹑恰迸c“金新月”毒源地都離我國(guó)邊境不遠(yuǎn)，而且邊境非法通道也比較多，這對(duì)我國(guó)邊境縣域毒品問題管控帶來巨大的挑戰(zhàn)，因?yàn)椤岸酒穯栴}的威脅不僅僅在于吸毒、販毒能傳播艾滋病，更嚴(yán)重的在于毒品問題往往與國(guó)際恐怖活動(dòng)、跨國(guó)犯罪聯(lián)系在一起，引起整個(gè)邊疆社會(huì)的混亂”[6]。因此，毒品問題也一直是我國(guó)邊疆地區(qū)頭痛的問題，更是邊境縣級(jí)政府治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。再加上新型毒品和新制毒工藝的出現(xiàn)，邊境縣域?qū)Χ酒穯栴}查禁就更難了，邊境縣級(jí)政府治理難度疊加直接影響邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力。

最后，跨境賭博現(xiàn)象難治理?？缇迟€博主要是指我國(guó)公民過境到鄰國(guó)邊境進(jìn)行的賭博活動(dòng)。官方數(shù)據(jù)顯示，在與云南接壤的越南、緬甸、老撾等國(guó)的邊境沿線賭場(chǎng)多達(dá)80余家，有的僅離我國(guó)邊境線10多步遠(yuǎn)，甚至還有邊境“網(wǎng)絡(luò)賭場(chǎng)”，“這些賭場(chǎng)多是中國(guó)人投資和管理，專門針對(duì)中國(guó)賭客而設(shè)”[7]。另外，跨境賭博還滋生了拘禁、扣押、綁架甚至殺人等惡性刑事案件。還有因?yàn)橘€博輸錢而進(jìn)行跨境走私的現(xiàn)象。這些不良現(xiàn)象給邊境地區(qū)造成許多不良的連鎖反應(yīng)，使本就存在諸多不安全因素的邊境縣域“雪上加霜”，增添了邊境縣級(jí)政府治理難度和成本，同樣影響邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理能力。

三、邊境縣域?qū)ν廨椛淠芰ㄔO(shè)的路徑

（一）大力發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)

“發(fā)展經(jīng)濟(jì)是解決一切問題的總鑰匙?！甭浜蟮倪吘晨h域只有大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，特別是邊境縣域的特色經(jīng)濟(jì)，才能有利于邊境縣域其他問題的解決。

首先，大力發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)。民族特色產(chǎn)業(yè)是邊疆地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在邊疆發(fā)展和建設(shè)中一直發(fā)揮著重要作用。在發(fā)展落后的邊境縣域，邊民的生產(chǎn)生活主要依賴民族特色產(chǎn)業(yè)，因此，邊境縣級(jí)政府應(yīng)基于邊境縣域發(fā)展實(shí)際和邊民現(xiàn)實(shí)利益而重視發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)。第一，出臺(tái)相關(guān)政策和措施，鼓勵(lì)、幫助邊民發(fā)展傳統(tǒng)民族產(chǎn)業(yè)。民族產(chǎn)業(yè)是當(dāng)?shù)匕l(fā)展之根本，在落后的邊境縣域仍有發(fā)展之必要。對(duì)此，邊境縣級(jí)政府應(yīng)出臺(tái)具體的相關(guān)政策和措施加以鼓勵(lì)助推其發(fā)展。第二，挖掘民族特色產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)民族文化產(chǎn)業(yè)。民族文化是邊疆地區(qū)民眾在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活活動(dòng)中所創(chuàng)造的具有民族特色的一切生活方式和精神價(jià)值，是民族的集體意識(shí)和一系列的觀念體系，更是民族生存發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向。邊境縣級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)掘和做大民族特色文化產(chǎn)業(yè)，提升邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。第三，重視特色民族文化人才，保護(hù)、鼓勵(lì)、發(fā)展邊境縣域的“非遺”。邊境縣級(jí)政府應(yīng)重視人才，加快特色民族文化人才的培養(yǎng)，充分利用人才，充分發(fā)揮人才在發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)中的重要作用。因此，邊境縣級(jí)政府應(yīng)堅(jiān)持人才是第一資源原則，利用人才為邊境縣域“增添價(jià)值”。筆者2017 年在邊境MH 縣調(diào)研時(shí)得知該縣民族文化傳承人被有關(guān)政府部門認(rèn)定為“非遺傳承人”。第四，提升、改造傳統(tǒng)民族產(chǎn)業(yè)。落后的邊境縣域在財(cái)力上難以滿足科技發(fā)展的需求，邊境縣域傳統(tǒng)民族產(chǎn)業(yè)的科技含量非常有限，附加值都不高，因此，邊境縣級(jí)政府可采用市場(chǎng)化操作以提升、改造傳統(tǒng)民族產(chǎn)業(yè)，增加技術(shù)含量，在價(jià)值鏈中盡量分享到更多的“蛋糕”。

其次，積極發(fā)展跨境旅游業(yè)。加快邊境旅游業(yè)的發(fā)展應(yīng)做到：第一，創(chuàng)新政策體系，鼓勵(lì)發(fā)展邊貿(mào)旅游業(yè)，特別是鼓勵(lì)和開通、規(guī)范跨境旅游業(yè)，為邊境旅游業(yè)的發(fā)展提供政策支持。第二，搭建旅游平臺(tái)，積極引進(jìn)邊貿(mào)旅游人才，特別是與鄰國(guó)邊境地方政府共商、共建、共管、共享跨境旅游平臺(tái)。第三，加大民族語言和外語培訓(xùn)力度，為邊境旅游人才提供發(fā)展空間。第四，加大邊境旅游宣傳力度，吸引域外旅游者的目光。第五，加強(qiáng)邊境旅游業(yè)監(jiān)督，規(guī)范邊境旅游市場(chǎng)，嚴(yán)懲旅游亂象行為。邊境縣級(jí)政府應(yīng)與鄰國(guó)邊境地方政府協(xié)同加強(qiáng)對(duì)邊境跨國(guó)旅游的監(jiān)管，提升服務(wù)質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理功能，提升治理能力。

再次，積極拓展邊境貿(mào)易。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是最有輻射影響力的。邊境貿(mào)易是邊境縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，是邊境縣級(jí)政府治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，因此也成為邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理的最直接影響因素。因此，邊境縣級(jí)政府應(yīng)采取必要措施，積極鼓勵(lì)和支持發(fā)展邊境貿(mào)易。一是出臺(tái)相關(guān)邊貿(mào)政策，鼓勵(lì)、推動(dòng)邊貿(mào)發(fā)展。二是提高邊民的邊貿(mào)額度，促進(jìn)邊貿(mào)發(fā)展。三是加強(qiáng)邊貿(mào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搭建邊貿(mào)平臺(tái)，方便邊境貿(mào)易。四是加大對(duì)邊貿(mào)人才的培養(yǎng)力度，引進(jìn)和培養(yǎng)邊貿(mào)人才。五是充分利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，方便邊貿(mào)結(jié)算業(yè)務(wù)，節(jié)省時(shí)間，節(jié)約成本。

（二）加強(qiáng)對(duì)外文化交流

其實(shí)，任何的交流都可以說是文化交流的某種形式，因此，文化交流是最為重要和關(guān)鍵的交流。邊境縣級(jí)政府對(duì)外輻射治理就是文化交流形式，在交流中應(yīng)謹(jǐn)慎注意或考慮以下幾個(gè)方面的相關(guān)事項(xiàng)。

首先，尊重鄰國(guó)的文化習(xí)俗。文化習(xí)俗是人類在長(zhǎng)期的生產(chǎn)和生活中形成的，具有穩(wěn)定性和強(qiáng)烈的情感因素。在文化交流中，重視和尊重對(duì)方的文化習(xí)俗具有重要的意義。第一，重視和尊重鄰國(guó)文化習(xí)俗是尊重鄰國(guó)人民及其勞動(dòng)成果的直接體現(xiàn)。第二，重視和尊重鄰國(guó)文化習(xí)俗是重視和照顧?quán)弴?guó)人民感情的直接體現(xiàn)。第三，重視和尊重鄰國(guó)文化習(xí)俗是加強(qiáng)雙方文化交流的前提。第四，重視和尊重鄰國(guó)文化習(xí)俗是增強(qiáng)雙方邊民友好感情的“催化劑”。

其次，拓寬交流領(lǐng)域。文化體現(xiàn)在許多方面，主要有道德、政治、軍事、宗教、文學(xué)、藝術(shù)、教育、科技等領(lǐng)域，其交流內(nèi)容也主要體現(xiàn)在這些領(lǐng)域。在拓寬對(duì)外文化交流時(shí)，應(yīng)重視對(duì)方感情，注意一些細(xì)節(jié)以示尊重：第一，包容文化的多樣性，不以自己的文化標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)對(duì)方文化。第二，不把自己的文化強(qiáng)加于對(duì)方，更不應(yīng)主動(dòng)去改變對(duì)方文化。第三，借鑒和吸收對(duì)方的優(yōu)良文化為我所用。第四，堅(jiān)持自己的文化發(fā)展方向，堅(jiān)決做到不受對(duì)方落后文化的影響。

再次，創(chuàng)新交流形式。文化交流的形式多種多樣，但必須是落到實(shí)處、取得實(shí)效的。因此，必須創(chuàng)新交流形式，做到與時(shí)俱進(jìn)，才能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。如要加大國(guó)門教育建設(shè)力度，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和師資建設(shè)特別要提高師資的政治素質(zhì)和水平；積極吸納鄰國(guó)邊民適齡學(xué)童入校就學(xué)；加強(qiáng)國(guó)門學(xué)校的家長(zhǎng)學(xué)校建設(shè)，適時(shí)開展家長(zhǎng)教育培訓(xùn)和講座；適當(dāng)招收鄰國(guó)學(xué)生免費(fèi)入讀我職業(yè)學(xué)校；定期或不定期地開展雙方或多方的文化國(guó)際交流活動(dòng)；經(jīng)協(xié)商適當(dāng)?shù)卦趯?duì)方建立文化中心并開展相關(guān)文化宣傳工作和活動(dòng)；適時(shí)地做好一些重點(diǎn)文化品牌的建設(shè)和推廣。

最后，建立適時(shí)有效的雙方文化交流合作機(jī)制。文化交流合作機(jī)制是文化交流的有效平臺(tái)，有利于文化的傳承和發(fā)揚(yáng)，有利于交流雙方增進(jìn)了解、培養(yǎng)感情。因此，邊境縣級(jí)政府可積極作為。第一，雙方政府可合作共建文化交流平臺(tái)以利于文化交流，鼓勵(lì)官方和民間共同參與文化交流合作平臺(tái)建設(shè)與活動(dòng)。第二，雙方可適時(shí)進(jìn)行共商共建的文化活動(dòng)。文化交流活動(dòng)應(yīng)共商共建共參與，盡量為對(duì)方更多地考慮。第三，可邀請(qǐng)雙方都可認(rèn)同和接受的政治或文化名人參與文化活動(dòng)。第四，文化合作交流活動(dòng)應(yīng)考慮雙方的實(shí)際狀況和利益訴求，共同決定活動(dòng)舉辦地點(diǎn)、時(shí)間和規(guī)模等事項(xiàng)。

（三）加強(qiáng)幫助和扶持鄰國(guó)的發(fā)展

邊境鄰國(guó)與我國(guó)有著山水相連、邊民相親的關(guān)系和源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、割舍不斷的情誼。幫助、扶持鄰國(guó)的發(fā)展既是感情所依，又是雙方發(fā)展所需。邊境縣級(jí)政府對(duì)此應(yīng)有選擇性地采取力所能及的措施并加以實(shí)施。

首先，加大對(duì)鄰國(guó)邊民的技術(shù)支持。與我國(guó)接壤的鄰國(guó)基本上都是欠發(fā)達(dá)國(guó)家，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的差距，科技方面的差距更是突出。因此，我國(guó)邊境縣級(jí)政府可就科技方面對(duì)鄰國(guó)給予幫助和支持：第一，邊境縣級(jí)政府可派遣技術(shù)人員直接前往鄰國(guó)進(jìn)行實(shí)地科技指導(dǎo)；第二，邊境縣級(jí)政府可為鄰國(guó)地方組織或邊民進(jìn)行免費(fèi)科技培訓(xùn)；第三，邊境縣級(jí)政府可積極開展雙方參與的各種技能比賽和交流活動(dòng)，以促進(jìn)雙方技術(shù)交流與提升水平。

其次，加大鄰國(guó)的替代種植力度。鄰國(guó)的種植也相對(duì)比較單一，經(jīng)濟(jì)收入少，難以維持生計(jì)，導(dǎo)致不少邊民冒險(xiǎn)種植毒品作物，這對(duì)邊境雙方都是有百害而無一利的。因此，邊境縣級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)與鄰國(guó)當(dāng)?shù)卣献鳎m當(dāng)采取替代種植措施增加對(duì)方邊民的經(jīng)濟(jì)收入。同時(shí)，通過替代種植項(xiàng)目，為鄰國(guó)邊境地區(qū)建設(shè)相關(guān)的便民服務(wù)設(shè)施以促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如“由中國(guó)XM縣森鴻商貿(mào)有限公司承建的禁毒境外罌粟替代種植示范園項(xiàng)目（中緬友好醫(yī)院、中緬光芒友好學(xué)校、人畜飲水工程）于2008年11月開始建設(shè)，于2010年1月完工”[8]。

再次，加大通信服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度。邊境鄰國(guó)發(fā)展比較落后，通信技術(shù)落后，給鄰國(guó)邊民的生產(chǎn)生活帶來很大不便，同時(shí)也影響了我國(guó)邊境縣域邊貿(mào)的發(fā)展速度和貿(mào)易額。對(duì)此，邊境縣級(jí)政府可與鄰國(guó)當(dāng)?shù)卣献?，一是免費(fèi)為其建立通信基站等設(shè)備，二是加強(qiáng)通信技術(shù)質(zhì)量服務(wù)，三是適當(dāng)招聘當(dāng)?shù)剡吤駞⑴c通信基站建設(shè)和質(zhì)量提升服務(wù)工作。這些舉措將為其邊民在生產(chǎn)生活方面提供極大的方便，同時(shí)也有利于雙邊加強(qiáng)聯(lián)系、增進(jìn)友誼、加深感情等，真正地踐行我國(guó)“睦鄰、安鄰、富鄰”的外交方針，實(shí)現(xiàn)人類命運(yùn)共同體理想追求。

（四）加強(qiáng)邊境縣域的民防體系建設(shè)

邊境縣域地處國(guó)家最前沿地帶，其安全一直處于相對(duì)緊張狀態(tài)，是邊境縣級(jí)政府治理的重點(diǎn)和關(guān)鍵領(lǐng)域。邊境安全是邊境縣域發(fā)展和邊疆地區(qū)穩(wěn)定的前提，是邊境縣級(jí)政府輻射治理能力的重要內(nèi)涵。加強(qiáng)邊境一線安全維護(hù)既是我邊境縣級(jí)政府和邊民的責(zé)任和義務(wù)，也是加強(qiáng)與鄰國(guó)政府的合作、共保邊境安全的需要。除國(guó)防安全保障措施外，邊境縣級(jí)政府還應(yīng)重視和加大對(duì)民防工作的領(lǐng)導(dǎo)力度。

首先，創(chuàng)新民防工作政策，做到民防工作精細(xì)化。第一，加強(qiáng)民防工作領(lǐng)導(dǎo)。民防工作必須是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下、視線內(nèi)，堅(jiān)持定期和隨時(shí)報(bào)告民防情況制度。第二，細(xì)化民防人選條例。民防涉及邊境縣域安全，直接影響到邊民的生產(chǎn)生活。因此，在甄選民防人員時(shí)必須注重政治素質(zhì)和工作責(zé)任心等方面。第三，明確民防人員責(zé)任。責(zé)任是民防安全的有力保障，必須明確每位民防員的責(zé)任要求和地段范圍等事項(xiàng)。第四，保障民防人員應(yīng)有權(quán)益。明確民防員的責(zé)任是必要的，同時(shí)為邊境線上的民防員提供相應(yīng)的權(quán)益保障也是必要的，適當(dāng)?shù)亟獬麄兊暮箢欀畱n，讓其安心于民防工作。第五，創(chuàng)新民防宣傳形式。政府部門可在交通要道和公共場(chǎng)所等張貼相關(guān)的民防宣傳材料或舉辦相關(guān)活動(dòng)，讓邊民能知盡知相關(guān)的邊防安全知識(shí)，提升邊民的邊防安全意識(shí)和自覺性，以及其甄別能力等。第六，加強(qiáng)民防員的保密工作。民防工作中，民防員的安全最為重要。因此，政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)邊境縣域民防員的保密工作，做到絕對(duì)不泄露邊防員的任何信息。

其次，加大對(duì)民防員的培訓(xùn)力度。第一，加強(qiáng)政治培訓(xùn)。民防員的政治立場(chǎng)——政治認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同——是第一位的，必須定期和不定期對(duì)其加強(qiáng)政治教育，確保民防員的政治立場(chǎng)堅(jiān)定、經(jīng)得起考驗(yàn)，確保其理想信念毫不動(dòng)搖。第二，加強(qiáng)技能培訓(xùn)。技術(shù)是保障條件。邊境縣級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)民防員對(duì)邊防安全問題的識(shí)別能力培養(yǎng)和建設(shè)，對(duì)民防員進(jìn)行邊防科技培訓(xùn)以提升邊防能力，確保邊境安全、無大隱患。第三，為邊防員提供必要的工作條件和工具等。政府部門應(yīng)為邊防員提供適合邊境地區(qū)的交通和通信等設(shè)備，以利于工作，提高效率。

再次，創(chuàng)新民防工作體制機(jī)制。體制機(jī)制是工作有效的保證。邊境縣級(jí)政府應(yīng)加大邊防工作力度，創(chuàng)新體制機(jī)制。第一，創(chuàng)建民警聯(lián)防合作機(jī)制。工作中，民防員一旦發(fā)現(xiàn)問題或可疑情況應(yīng)立即向政府部門和邊防派出所等報(bào)告情況，并采取必要的適當(dāng)?shù)陌踩胧┘右跃o急處置。第二，加強(qiáng)雙邊民防合作共建共防共享機(jī)制建設(shè)。政府相關(guān)部門和邊防派出所等一旦發(fā)現(xiàn)或收到邊境安全問題信息后應(yīng)及時(shí)通過合作機(jī)制通報(bào)對(duì)方相關(guān)組織，以便采取聯(lián)合行動(dòng)，迅速消除邊境安全隱患。第三，依據(jù)現(xiàn)實(shí)變化，及時(shí)創(chuàng)新工作機(jī)制，避免時(shí)差性錯(cuò)誤。

最后，建立跨境邊防信息共享平臺(tái)。充分利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立跨境邊防信息共享平臺(tái)，互通邊境安全信息，實(shí)現(xiàn)共建共享，共同維護(hù)邊境安全，為邊境地區(qū)雙方邊民生產(chǎn)生活提供安全、穩(wěn)定、及時(shí)、有效的信息環(huán)境。

（五）暢通邊境縣域通往鄰國(guó)的道路交通

邊境縣域治理效能充分說明了邊境縣級(jí)政府治理能力的現(xiàn)狀?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為政府治理能力提升的重要途徑，“交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展是增強(qiáng)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的重要手段”[9]，也是政府治理能力的重要支撐要素。

首先，提升已有邊境通道質(zhì)量?！耙敫幌刃蘼贰！庇捎谔厥獾沫h(huán)境和地緣政治的緣故，邊境縣域大多數(shù)仍處于“茶馬驛道，人背馬馱”的遠(yuǎn)古傳統(tǒng)運(yùn)輸時(shí)代。如邊境ML縣1978年才基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通公路，1997 年才實(shí)現(xiàn)行政村基本有公路，而且僅僅是泥土砂石的③，這樣嚴(yán)重制約了邊境縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，限制了邊境縣級(jí)政府治理能力的發(fā)揮。因此，邊境縣級(jí)政府應(yīng)積極籌集資金改造已有道路，把發(fā)展交通推上快車道。

其次，開辟必要的新通道。邊境縣域邊民與鄰國(guó)邊民有著千絲萬縷的聯(lián)系，曾經(jīng)由于天然的地緣和政治等因素的影響，雙方邊民聯(lián)系受阻，既不利于雙方邊民的生產(chǎn)生活，也不利于邊民的交流交往活動(dòng)?，F(xiàn)在很多邊境地區(qū)仍舊沒有通往鄰國(guó)的道路，這樣更不利于當(dāng)下“一帶一路”倡議的踐行。因此，邊境縣級(jí)政府可從這些方面著手：第一，在政府財(cái)力范圍內(nèi)進(jìn)行出資建設(shè)；第二，積極爭(zhēng)取上級(jí)部門的基礎(chǔ)建設(shè)撥款；第三，吸引域外資金參與投資共建并給予相應(yīng)權(quán)益；第四，動(dòng)員邊民有錢出錢、有力出力，支援建設(shè)。

再次，加強(qiáng)邊境通道的維護(hù)和監(jiān)管。邊境通道是連接兩國(guó)和雙方邊民感情的“橋梁”，感情的交流有賴于“橋梁”的維護(hù)和暢通。因此，邊境縣級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)與鄰國(guó)地方政府的合作，共同維護(hù)并保持“橋梁”的順暢。同時(shí)，加強(qiáng)宣傳，喚起雙方邊民維護(hù)道路暢通的意識(shí)和責(zé)任感，確?！案星檫B線”不中斷。

最后，建立邊境通道合作維護(hù)機(jī)制。在現(xiàn)代化視閾下，政府的主要職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。邊境通道建設(shè)就是邊境縣級(jí)政府為邊境地區(qū)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但邊境縣級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不應(yīng)是一次性的，而應(yīng)是永久性的，即源源不斷地提供產(chǎn)品和服務(wù)，這才是現(xiàn)代政府的治理理念。因此，邊境縣級(jí)政府應(yīng)建立能夠源源不斷提供高質(zhì)量服務(wù)的體制機(jī)制，以求“一勞永逸”。

邊境縣級(jí)政府輻射能力建設(shè)涉及許多方面，可以說是無所不包，甚至在邊境縣域內(nèi)的所有問題糾紛的解決和處置都會(huì)對(duì)鄰國(guó)邊境地區(qū)產(chǎn)生或大或小的影響，甚至還會(huì)影響我國(guó)在該地區(qū)或國(guó)際上的大國(guó)形象。提升邊境縣級(jí)政府輻射治理能力和提高邊境縣級(jí)政府治理效能對(duì)國(guó)家邊境地區(qū)的發(fā)展起到直接的促進(jìn)作用，有利于踐行“一帶一路”倡議。邊境縣級(jí)政府輻射治理能力建設(shè)也就成為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。

注釋：

①指與自己有著各種關(guān)系的族人、親人、朋友等。

②此民族文化其實(shí)就是指族裔亞文化。

③這些是筆者調(diào)研時(shí)獲取的資料。