北京市朝陽(yáng)區(qū)推進(jìn)疑難復(fù)雜案件辦理工作的探索及意義

北京市朝陽(yáng)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局（100125）張倩

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)共進(jìn)行了8次政府機(jī)構(gòu)改革，力圖降低行政成本，提高行政效率。此次市場(chǎng)監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)改革源起于黨的十九屆三中全會(huì)關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定，從全國(guó)而言是一次“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革”。作為深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，朝陽(yáng)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局牢牢把握國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的原則，依據(jù)原市食藥局有關(guān)文件精神和轄區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)實(shí)需求，在機(jī)構(gòu)改革中獨(dú)立設(shè)置特殊案件指導(dǎo)科，在全市乃至全國(guó)具有積極的領(lǐng)先意義。

1 科室成立背景及職責(zé)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出重點(diǎn)領(lǐng)域，不斷深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了重大進(jìn)展，為黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就提供了有力保障。針對(duì)此次機(jī)構(gòu)改革的原則有三條在落實(shí)改革方面的明確要求：一是堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。二是減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉。三是要充分考慮各地實(shí)際，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方積極性和創(chuàng)造性，鼓勵(lì)地方和基層結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜積極探索。

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的完成形成了相對(duì)穩(wěn)定的宏觀機(jī)構(gòu)職能框架，同時(shí)也存在著地方政府因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能的客觀需要和通過(guò)改革完善有助于機(jī)構(gòu)職能有效實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制等現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。2021年，朝陽(yáng)區(qū)正式完成了機(jī)構(gòu)改革工作，區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局成立“特殊案件指導(dǎo)科”（特殊案件指導(dǎo)科“三定”職責(zé)：統(tǒng)籌、指導(dǎo)轄區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大復(fù)雜疑難案件的辦理工作，組織開(kāi)展重大復(fù)雜疑難案件的調(diào)研、會(huì)商、溝通工作，起草重大復(fù)雜疑難案件的指導(dǎo)辦理意見(jiàn)。以下簡(jiǎn)稱“特案科”），統(tǒng)籌、指導(dǎo)轄區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大復(fù)雜疑難案件的辦理工作。一方面，特案科的成立是朝陽(yáng)區(qū)在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中落實(shí)機(jī)構(gòu)改革總體目標(biāo)、推進(jìn)政策落地的一項(xiàng)重要突破，是積極落實(shí)“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的具體表現(xiàn)，充分印證了“鼓勵(lì)地方和基層結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜積極探索”這一指導(dǎo)原則的前瞻性、科學(xué)性和重要性。另一方面，職業(yè)索賠人在2017年發(fā)展到高峰期，北京市各區(qū)都有所涉及，其間甚至出現(xiàn)了同一舉報(bào)人相同事項(xiàng)的舉報(bào)內(nèi)容，各區(qū)答復(fù)的辦理結(jié)果存在完全不同甚至截然相反的情況，而其中疑難復(fù)雜案件均需要向市局請(qǐng)示。為此，原市食藥局出臺(tái)文件，擬成立專項(xiàng)處置辦，負(fù)責(zé)宣貫疑難復(fù)雜案件的辦理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范辦案行為，分析典型案例，組織案件定性會(huì)商，但此項(xiàng)工作受機(jī)構(gòu)改革影響暫停，而原朝陽(yáng)區(qū)食藥局按文件要求設(shè)置了處置辦。隨著機(jī)構(gòu)改革工作的不斷推進(jìn)，朝陽(yáng)區(qū)將特案科作為獨(dú)立科室上報(bào)，并被確定在三定方案中，至此，特案科正式走入了市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)程中。

2 取得的工作成效

科室成立以來(lái)，緊扣職能職責(zé)，結(jié)合轄區(qū)特點(diǎn)，以專業(yè)知識(shí)宣貫為引導(dǎo)，以疑難復(fù)雜案件會(huì)商、案件“首辦”、業(yè)務(wù)指導(dǎo)為核心，對(duì)市場(chǎng)局各辦案機(jī)構(gòu)尤其是基層市場(chǎng)所疑難復(fù)雜案件辦理工作給予了充分的支持和指導(dǎo)。

2.1 推動(dòng)基層執(zhí)法能力提升 目前，朝陽(yáng)區(qū)共設(shè)44個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管所，承擔(dān)所屬轄區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域日常監(jiān)督管理、投訴舉報(bào)、許可審批、行政處罰、食品藥品安全監(jiān)督管理等職責(zé)。2020年，朝陽(yáng)區(qū)基層市場(chǎng)所完成了各類案件3711件，罰款近6900萬(wàn)元，每個(gè)所都要接收、辦理轄區(qū)內(nèi)各類案件，尤其是食品類案件，由于其涉及標(biāo)準(zhǔn)繁雜、多頭舉報(bào)情況普遍等原因，各市場(chǎng)所對(duì)于食品類案件的辦案水平良莠不齊，辦案訴求也有所不同，是市場(chǎng)所成立之初的難點(diǎn)之一。2021年上半年，收到各基層所報(bào)送問(wèn)題26件，已解答25件，出具書面指導(dǎo)意見(jiàn)或查辦建議17件，召開(kāi)“案情會(huì)商會(huì)”3次。同時(shí)，擬定詳細(xì)的培訓(xùn)計(jì)劃，將培訓(xùn)分為三個(gè)階段，第一階段以GB2760為導(dǎo)入，結(jié)合具體案例，向44個(gè)市場(chǎng)所的所長(zhǎng)、副所長(zhǎng)和食品環(huán)節(jié)執(zhí)法人員宣貫食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基本知識(shí)和食品類案件辦理的基本思路，利用片區(qū)的設(shè)置（根據(jù)朝陽(yáng)區(qū)街鄉(xiāng)行政區(qū)劃，共設(shè)置44個(gè)基層市場(chǎng)所，每5～6個(gè)所為一個(gè)片區(qū)）開(kāi)展了食品安全知識(shí)和疑難復(fù)雜案件辦理培訓(xùn)，為進(jìn)一步增強(qiáng)基層人員專業(yè)知識(shí)水平、統(tǒng)一辦案思路、提升辦案能力發(fā)揮了積極作用。

2.2 以案件倒推標(biāo)準(zhǔn)完善 市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的疑難復(fù)雜案件繁多，但是，涉及標(biāo)準(zhǔn)最繁雜、需要解讀內(nèi)容最多和存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)最高的依舊是食品環(huán)節(jié)[1]。特殊案件科多次就食品標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題開(kāi)展了研讀、分析、匯總、反饋、建議等工作。

某“蘇打氣泡水”標(biāo)簽涉嫌不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)案對(duì)GB28050標(biāo)準(zhǔn)的修訂提供了有效的案例支持。此案涉案產(chǎn)品標(biāo)簽上標(biāo)示了“富含維生素C”的字樣，按照GB28050中維生素聲稱“高或富含維生素”的條件為“每100g中≥30%NRV，每100mL≥15%NRV或每420kJ中≥10%NRV”，而該產(chǎn)品營(yíng)養(yǎng)成分表標(biāo)示維生素C含量為7.5mg/100ml，能量值為0。涉案企業(yè)提供了第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的說(shuō)明，為“按照每420kJ計(jì)符合GB28050-2011 5.2 C.1表中的“富含”聲稱要求”。我局執(zhí)法人員、標(biāo)準(zhǔn)專家、律師對(duì)此說(shuō)明的內(nèi)容存在不同觀點(diǎn)，一方面認(rèn)為檢測(cè)機(jī)構(gòu)提供了產(chǎn)品合格的檢測(cè)報(bào)告及說(shuō)明，可以認(rèn)為其符合標(biāo)準(zhǔn)；另一方面認(rèn)為能量值為0的情況下不應(yīng)適用“每420kJ中≥10% NRV”這一條件，為此，針對(duì)該條款和案件的應(yīng)用向國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心進(jìn)行了咨詢，并按照答復(fù)情況對(duì)案件進(jìn)行了認(rèn)定，此外還將本案案例隱去關(guān)鍵信息后，提供給標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)作為終版標(biāo)準(zhǔn)定稿討論的案例應(yīng)用。

至此，不僅完成了案件的指導(dǎo)，也促進(jìn)了對(duì)GB28050標(biāo)準(zhǔn)的完善，同時(shí)，給予執(zhí)法人員一個(gè)提示，食品標(biāo)簽、標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題涉及知識(shí)范疇過(guò)于專業(yè)，即便有檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具了合格證明，也要按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，也充分利用基層的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有效推動(dòng)了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的完善[2]。

3 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

特殊案件科起源于對(duì)食品類案件的多途徑舉報(bào)和答復(fù)口徑不一致的背景，科室自成立以來(lái)已取得了顯著的工作成效，有效推動(dòng)了疑難復(fù)雜案件的化解，基于此，科室將承擔(dān)起在疑難復(fù)雜案件辦理過(guò)程中減少因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、認(rèn)定不一致引發(fā)復(fù)議、訴訟，規(guī)避可能避免的法律風(fēng)險(xiǎn)的重要任務(wù)。通過(guò)總結(jié)科室近一年來(lái)的工作，希望對(duì)其他地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域疑難復(fù)雜案件的辦理提供有益借鑒。

一是我局通過(guò)聘請(qǐng)第三方服務(wù)的形式符合國(guó)家關(guān)于行政體制改革的設(shè)計(jì)，以購(gòu)買服務(wù)的形式，讓更專業(yè)的人員參與到行政工作中來(lái)，能夠發(fā)揮更優(yōu)化的作用。聘請(qǐng)食品標(biāo)準(zhǔn)和法律兩方面的專家，對(duì)每一個(gè)案件給予兩個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)分析。此外，還針對(duì)GB19644、GB7718等標(biāo)準(zhǔn)向權(quán)威部門中國(guó)乳制品工業(yè)協(xié)會(huì)、國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心等部門學(xué)習(xí)、調(diào)研，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)條款進(jìn)行權(quán)威解讀和專業(yè)指導(dǎo)的要求。

二是在一些具體案例指導(dǎo)的過(guò)程中，特殊案件科對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)行為進(jìn)行了規(guī)范，如短保質(zhì)期食品上市時(shí)間、農(nóng)夫山泉標(biāo)簽標(biāo)注等案件中，具有前瞻性和明確的行業(yè)指導(dǎo)意義。

三是我局對(duì)于指導(dǎo)意見(jiàn)引發(fā)的復(fù)議、訴訟等風(fēng)險(xiǎn)也給予了充分的支持和保證，在充分討論的前提下，指導(dǎo)意見(jiàn)引發(fā)復(fù)議、訴訟敗訴的不對(duì)承辦單位追責(zé)，這塊“鐵卷丹書”也將承辦單位和特殊案件科從敗訴即追責(zé)的束縛中解脫出來(lái)，切實(shí)站在法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的角度上客觀分析、辦理案件。

四是在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域主動(dòng)發(fā)現(xiàn)更多的疑難復(fù)雜問(wèn)題，提前作出分析研判，發(fā)現(xiàn)并糾正侵害消費(fèi)者權(quán)益的共性問(wèn)題，起到推動(dòng)企業(yè)行業(yè)自我完善，促進(jìn)市場(chǎng)凈化的積極作用。