東營市衛(wèi)生健康綜合執(zhí)法支隊五位一體衛(wèi)生健康行政輔助模式助推食品安全與經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌

趙大江

摘要：食品安全問題是當(dāng)前的熱點問題，為了保證食品的安全其監(jiān)督工作是必不可少的環(huán)節(jié)，且一個地方的食品安全直接影響著該地的經(jīng)濟發(fā)展。而在食品監(jiān)督工作中衛(wèi)生健康綜合執(zhí)法支隊發(fā)揮著重要的行政輔助作用。本文對東營市衛(wèi)生健康綜合執(zhí)法支隊五位一體衛(wèi)生健康行政輔助模式助推食品安全與經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌的具體情況進行了深入的闡述。

關(guān)鍵詞：衛(wèi)生健康綜合執(zhí)法支隊;五位一體;衛(wèi)生健康行政輔助模式;食品安全;經(jīng)濟發(fā)展

【中圖分類號】G644.5 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】2107-2306（2021）16-02

2012年以來，東營市餐具飲具集中消毒服務(wù)單位衛(wèi)生健康行政輔助工作，在東營市衛(wèi)生健康委員會領(lǐng)導(dǎo)下，接受山東省衛(wèi)生健康委員會執(zhí)法監(jiān)察局指導(dǎo)，聚焦主責(zé)主業(yè)所受托行政處罰事項，接續(xù)衛(wèi)生健康行政監(jiān)督，結(jié)合東營實際，以事實為根據(jù)、法律為依據(jù)、合法證據(jù)為手段，適應(yīng)改革，踐行使命，守正創(chuàng)新，2015年以后逐步形成集約發(fā)展、一碼追溯、行政指導(dǎo)、行政處罰、衛(wèi)生健康教育五位一體衛(wèi)生健康行政輔助模式，有力支撐東營省級食品安全市和省級食品安全先進市創(chuàng)建工作，助推了食品安全與經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌，在全省乃至全國具有推廣價值。

1守法生產(chǎn)經(jīng)營

1.1集約式股份制生產(chǎn)經(jīng)營探索。如果大型飯店注重體驗、中型飯店突出服務(wù)、小型飯店提供產(chǎn)品的話，中型和小型飯店花在餐具飲具清洗消毒上的人力資源越來越不經(jīng)濟，逼迫中型和小型飯店餐具飲具清洗消毒服務(wù)走出廚房，由專業(yè)的餐具飲具集中消毒服務(wù)單位提供相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)。

2012年以前，餐具飲具集中消毒服務(wù)單位作坊式的生產(chǎn)經(jīng)營，不僅數(shù)量多、規(guī)模小，而且落后的生產(chǎn)經(jīng)營工藝難以保證食品安全，從飯店規(guī)模不經(jīng)濟走向了專業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不經(jīng)濟;不僅如此，而且彼此砸價、惡性行業(yè)競爭，食品安全保障雪上加霜，整個社會對集中消毒餐具飲具食品安全的質(zhì)疑聲此起彼伏。

2012年初，廣饒縣餐具飲具集中消毒服務(wù)單位成立非正式協(xié)會組織，促進餐具飲具集中消毒服務(wù)單位集約化發(fā)展，催生了廣饒縣永潔消毒餐具配送中心，由9家、后來發(fā)展到11家餐具飲具集中消毒服務(wù)單位組成，以市場份額為股份，投資400萬元、建立日生產(chǎn)經(jīng)營能力3萬套集中消毒餐具飲具股份制企業(yè)，改善餐具飲具集中消毒服務(wù)行業(yè)單位數(shù)量多、規(guī)模小、工藝落后、食品安全不穩(wěn)定狀況，提高食品安全信譽度，有效回應(yīng)社會集中消毒餐具飲具食品安全的深度關(guān)切，緩解了公眾食品安全零風(fēng)險焦慮。

1.2行業(yè)協(xié)會發(fā)展平臺構(gòu)建。2014年1月20日，廣饒縣永潔消毒餐具配送中心發(fā)起，在廣饒縣民政局備案、廣饒縣工商行政管理局注冊，成立廣饒縣餐飲具集中消毒單位協(xié)會;行業(yè)協(xié)會會員地位相對平等，彌補企業(yè)股份制本身短板，有效協(xié)商股份分紅、服務(wù)定價、食品安全等事宜，根治衛(wèi)生健康行政輔助移情頑癥，緩沖行政處罰硬著陸負(fù)面效應(yīng)，成為餐具飲具集中消毒服務(wù)單位社會管理自治之手和衛(wèi)生健康行政輔助之伙伴，促進了全縣餐具飲具集中消毒服務(wù)單位健康、可持續(xù)、自我進化。

2017年11月28日，山東省12家具有代表性的餐具飲具集中消毒服務(wù)單位發(fā)起、成立、山東省民政廳注冊了山東省餐飲具消毒行業(yè)協(xié)會，現(xiàn)有會員單位139家，涉及山東省40余個縣市區(qū)，因而依托行業(yè)協(xié)會，開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)咨詢服務(wù)、整合資源強強聯(lián)合、聯(lián)系設(shè)備廠家優(yōu)質(zhì)優(yōu)惠新技術(shù)開發(fā)活動，促進餐具飲具集中消毒服務(wù)行業(yè)有序健康發(fā)展。

1.3一碼追溯食品安全天下行。2021年以來，山東省餐飲具消毒行業(yè)協(xié)會依托北京軟件公司，在國家工信部備案、開發(fā)山東省集中消毒餐具飲具大數(shù)據(jù)平臺，山東首創(chuàng)、全國唯一、二維碼軟質(zhì)掃描國家專利，由監(jiān)督管理部門后臺、餐具飲具消毒行業(yè)協(xié)會管理后臺、餐具飲具集中消毒服務(wù)單位數(shù)據(jù)上傳端口、數(shù)據(jù)采集接口、消費者查驗入口等五部分組成，餐具飲具溯源、一企一碼、數(shù)據(jù)融合，外聯(lián)智慧行政監(jiān)督、內(nèi)聯(lián)會員單位、服務(wù)廣大消費者，消費者掃描集中消毒餐具飲具唯一二維碼，便可以查看合格證明或者檢測報告、生產(chǎn)經(jīng)營單位相關(guān)執(zhí)照、生產(chǎn)經(jīng)營過程視頻等信息，方便消費者點評吐槽，他律、自律、自我進化。

2依法行政指導(dǎo)

2.1廣饒實踐。2012年前，廣饒縣餐具飲具集中消毒服務(wù)行業(yè)臟亂差現(xiàn)象嚴(yán)重，食品安全隱患多。當(dāng)時的廣饒縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法局雖然加大全縣餐具飲具集中消毒服務(wù)單位衛(wèi)生監(jiān)督檢查力度，強化衛(wèi)生健康行政處罰，治理行業(yè)臟亂差現(xiàn)象效果卻不佳。2012年以來，廣饒縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法局立足食品安全職責(zé)，抓住《山東省行政程序規(guī)定》將行政指導(dǎo)上升法制的契機，不等不靠，主動出擊，發(fā)揮衛(wèi)生行政部門行政指導(dǎo)的優(yōu)良傳統(tǒng)和優(yōu)勢，與全縣眾多餐具飲具集中消毒單位合作，通過整治、準(zhǔn)行業(yè)協(xié)會、整合資源，探索出一條集約式股份制餐具飲具集中消毒服務(wù)單位生產(chǎn)經(jīng)營模式，為食品安全風(fēng)險分析與關(guān)鍵點控制等衛(wèi)生健康行政輔助技術(shù)手段應(yīng)用提供廣闊的實踐舞臺，增強了集中消毒餐具飲具食品安全穩(wěn)定性，降低了食品安全風(fēng)險，促進了全縣餐具飲具集中消毒服務(wù)單位食品安全與衛(wèi)生健康行政輔助協(xié)同進化，后來逐步成就了集約發(fā)展、一碼追溯、行政指導(dǎo)、行政處罰、衛(wèi)生健康教育五位一體的衛(wèi)生健康行政輔助模式。

2.2全市推廣。2013年3月14日，當(dāng)時的東營市衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法局現(xiàn)場考察廣饒縣永潔消毒餐具配送中心食品安全工作，從集中消毒餐具飲具食品安全現(xiàn)場體驗、衛(wèi)生健康行政指導(dǎo)形象塑造、衛(wèi)生健康行政輔助協(xié)同進化、衛(wèi)生健康行政輔助模式演變、衛(wèi)生健康行政輔助優(yōu)勢再造等五個方面總結(jié)，撰寫《衛(wèi)生健康行政指導(dǎo)促進餐具飲具集中消毒服務(wù)行業(yè)蛻變-廣饒縣集約式股份制餐具飲具集中消毒服務(wù)單位生產(chǎn)經(jīng)營模式調(diào)查與思考》，認(rèn)為廣饒縣行政處罰與行政指導(dǎo)耦合的經(jīng)驗和做法堪稱典范，為衛(wèi)生健康行政輔助食品安全風(fēng)險控制和科學(xué)化提供了實踐基礎(chǔ)，在全市、全省乃至全國都有推廣價值，建議當(dāng)時的東營市衛(wèi)生局召開先進典型現(xiàn)場會加以推廣。

2013年5月23日，東營市衛(wèi)生局召開東營市餐具飲具集中消毒單位專項整治工作廣饒現(xiàn)場會議，推廣廣饒縣餐具飲具集中消毒服務(wù)行業(yè)集約化經(jīng)驗和做法，現(xiàn)場參觀廣饒縣永潔消毒餐具配送中心，要求每個縣區(qū)切實提高餐具飲具集中消毒服務(wù)單位衛(wèi)生健康行政輔助水平，重點扶持1處規(guī)模在1萬套以上的餐具飲具集中消毒單位，使這個新興行業(yè)成為生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范、市場前景良好、食品安全信譽度高的行業(yè)，在餐具飲具集中消毒服務(wù)市場開放的條件下，使集約式餐具飲具集中消毒單位具有不斷吸納新生餐具飲具集中消毒單位的可塑性。

到2015年底，廣饒現(xiàn)場會議提出的目標(biāo)已經(jīng)全部實現(xiàn)，餐具飲具集中消毒服務(wù)行業(yè)面貌煥然一新，有力支撐了東營市省級食品安全市和省級食品安全先進市目標(biāo)的達成。

2.3市外復(fù)制。東營餐具飲具集中消毒服務(wù)單位集約發(fā)展、一碼追溯、行政指導(dǎo)、行政處罰、衛(wèi)生健康教育五位一體的衛(wèi)生健康行政輔助模式，發(fā)端于廣饒縣，完善于東營全市，實踐于全省4個設(shè)區(qū)的市，效果良好，可操作性強，具有可復(fù)制、可推廣、可集約的價值。應(yīng)東營市餐具飲具集中消毒單位專項整治工作廣饒現(xiàn)場會議邀請，當(dāng)時的山東省衛(wèi)生廳法制監(jiān)督處副處長諸葛瑞欣出席會議，發(fā)表熱情洋溢講話，高度評價東營市餐飲具集中消毒單位專項整治工作，充分肯定廣饒縣衛(wèi)生健康行政指導(dǎo)促進餐具飲具集中消毒服務(wù)行業(yè)集約式發(fā)展的經(jīng)驗和做法，認(rèn)為東營的多項工作走在全省乃至全國的前列，應(yīng)邀出席會議的還有當(dāng)時的山東省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督所副所長居建云、傳染病監(jiān)督辦公室主任袁青春，包括東營市政府食品安全工作辦公室、東營市工商行政管理局、東營市食品藥品監(jiān)督管理局分管領(lǐng)導(dǎo)。到2021年底，在市外復(fù)制的餐具飲具集中消毒服務(wù)單位包括聊城市益民餐飲服務(wù)有限公司、德州市集晨餐具清洗有限公司、臨淄美潔餐具消毒服務(wù)部、膠州市永益餐具清洗消毒服務(wù)中心等4家，涉及山東省聊城、德州、淄博、青島等4市，山東省有更多設(shè)區(qū)市來東營考察學(xué)習(xí)。

3踐行親清新型政商和諧關(guān)系

3.1有法可依是解決食品安全問題的最佳路徑。親清是隔著法律、基于彼此權(quán)利義務(wù)關(guān)系運行機制、相對應(yīng)制度構(gòu)建的新型政商和諧關(guān)系之河的兩岸，兩岸之間流淌的是自然事實、科學(xué)技術(shù)認(rèn)知、客觀規(guī)律、理論理性、實踐理性的新型政商和諧關(guān)系之河，唯有食品安全控制才是親清兩岸交流的唯一橋梁。而在這座唯一的橋梁上卻根本沒有行政許可的任何身影，如果非要在這座橋梁上設(shè)置行政許可，那這座橋梁就會形同虛設(shè)，幸好，這座橋梁上根本就沒有任何行政許可，法律便是唯一，效率就自然而然地讓給了守正創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

3.2行政處罰是控制食品安全違法的根本保障。人生而平等，但是基于法律的平等更具有現(xiàn)實意義，違法不可持續(xù)、得不償失。法律面前人人平等，食品安全違法對應(yīng)行政處罰法律責(zé)任，以國家強制力作為后盾，衛(wèi)生健康行政輔助面前不折扣，守法生產(chǎn)經(jīng)營面前無遁形。尺有所短、寸有所長，衛(wèi)生健康行政輔助之短正是餐具飲具集中消毒行業(yè)協(xié)會之長，行政處罰使衛(wèi)生健康行政輔助、餐具飲具集中消毒、行業(yè)協(xié)會服務(wù)清晰地認(rèn)識到違法才是共同的敵人，唯有回歸法律、回歸現(xiàn)實、回歸理性才有意義，意外地有效控制了行政處罰案件的數(shù)量、提高了行政處罰案件的質(zhì)量、發(fā)揮了衛(wèi)生健康行政輔助效能，2012年1月1日至2021年12月20日9年間東營全市涉及餐具飲具集中消毒服務(wù)單位衛(wèi)生行政處罰案件僅有20起20家次，無罰款。

3.3基于行政處罰的教育是追求顏回式不二過的有效手段。作為餐具飲具集中消毒服務(wù)單位，不會生來就愿意違法，要么無知，要么被迫無奈，基于行政處罰的教育則更具有針對性，效率會更高;行政處罰只是知道違法不能干了，但并不清楚為什么，基于行政處罰的教育更能打開問好，讓基于行政處罰的教育轉(zhuǎn)變?yōu)檫`法預(yù)防接種的疫苗，切實提升餐具飲具集中消毒服務(wù)單位違法的免疫力;與此同時，衛(wèi)生健康行政輔助普法就有了機會、載體、實現(xiàn)路徑，追求餐具飲具集中消毒服務(wù)單位顏回式不二過有了現(xiàn)實的保障。

3.4行政指導(dǎo)是踐行親清新型政商和諧關(guān)系的基石。行政處罰知道了違法的事不能干，基于行政處罰的教育知道了為什么違法的事不能干的道理，正如河流不能突破兩岸的約束，但是如何做才能更好地守法生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)本身則面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，于是行政指導(dǎo)便粉墨登場、恰如其分、法理事理情理統(tǒng)一;行政指導(dǎo)不但符合《山東省行政程序規(guī)定》第一百零六條至第一百一十一條和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》不屬于人民法院行政訴訟的規(guī)定，而且符合衛(wèi)生部《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書規(guī)范》第十五條的規(guī)定;在實踐中，與餐具飲具集中消毒服務(wù)單位全方位、多渠道、反復(fù)溝通，以《衛(wèi)生監(jiān)督意見書》為載體書面呈現(xiàn)，不但有利于餐具飲具集中消毒服務(wù)單位管理層內(nèi)部溝通，而且有利于反復(fù)學(xué)習(xí)達成進一步共識，守法、行政輔助效率雙提升，事半功倍。

3.5忠誠衛(wèi)生健康行政輔助角色是控制執(zhí)業(yè)風(fēng)險的唯一途徑。鑒于執(zhí)法支隊或者執(zhí)法大隊無論參照公務(wù)員管理與否都為事業(yè)單位的實際，依據(jù)《行政處罰法》第二十條和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，唯有行政處罰事項才可以委托;與此同時，鑒于執(zhí)法支隊或者執(zhí)法大隊不在同層級衛(wèi)生健康行政部門三定方案內(nèi)設(shè)機構(gòu)之列的實際，依據(jù)《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》第八條規(guī)定，其只能是衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)，這也就直接決定了行政處罰案件的責(zé)任分配。依據(jù)2014年3月18日山東省機構(gòu)編制委員會《山東省事業(yè)單位分類目錄》，事業(yè)單位衛(wèi)生監(jiān)督為行政輔助。行使衛(wèi)生健康行政處罰事項的職能只能是衛(wèi)生健康行政輔助。這就要求衛(wèi)生健康行政輔助加強政策與法律、法規(guī)、規(guī)章研修，精準(zhǔn)管轄、恪守法定程序、追求行政處罰理性，職責(zé)之內(nèi)橫到邊、縱到底、側(cè)到墻。實踐證明，衛(wèi)生健康行政輔助效能發(fā)揮事半功倍，容易形成與餐具飲具集中消毒服務(wù)單位和諧關(guān)系，切實達成食品安全風(fēng)控制目標(biāo)，有利于維護食品安全法律社會秩序。

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