黨建統(tǒng)領：社會治理的一個分析框架

摘 要：中國特色的政黨與國家和社會的關系，決定了黨在三者關系中的主導地位，走中國特色社會主義社會治理之路，必須堅持黨建統(tǒng)領，這是符合黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系要求的。黨建統(tǒng)領是指黨對一切工作的集中統(tǒng)一領導，黨建統(tǒng)領社會治理包括強大的政黨、總體性社會、整體性治理和科學的統(tǒng)領機制等四個構成要件，按照從政黨的政治功能到治理功能提升的邏輯運行。浙江衢州開展“黨建治理大花園”活動基本邏輯是：把基層黨建融入鄉(xiāng)村振興的各項工作之中，充分發(fā)揮黨建引領功能，把黨建優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢，把治理優(yōu)勢集中在大花園建設之中。實踐證明，“黨建治理大花園”活動與黨建統(tǒng)領社會治理具有高度的邏輯契合性，把黨的建設、社會治理與鄉(xiāng)村振興融合在一起，深化了對社會運行規(guī)律和治理規(guī)律的認識，提升了社會治理效能。

關鍵詞：黨建統(tǒng)領;“黨建治理大花園”;社會治理;政黨—國家—社會

一、研究綜述與問題提出

為實現共建共治共享社會治理格局的目標，需要整合各種組織、人才、技術、政策等資源，重心下沉到基層社會。中國特色的政黨與國家和社會的關系，決定了黨在三者關系中的主導地位。中國語境下的社會治理，必然是政黨統(tǒng)領之下的運作。學界關于政黨統(tǒng)領社會治理的研究，主要從以下三個方面展開。

一是從政黨建設角度研究黨建統(tǒng)領社會治理。改革開放以后，“新的社會權力結構”正在形成，如果黨建無法適應社會結構的變化，將在社會治理中失去主導作用。吳新葉提出要實現黨建由“組織引領”向“功能引領”的轉變，必須通過政治功能引領、整合性引領、動員功能引領、溝通功能引領等機制，才能占據社會治理體系中主導地位。在如何實現黨建與治理融合的問題上，葉敏提出，要發(fā)揮好社會治理的價值倡導和行動倡導、政治整合和資源整合以及利益協(xié)調和組織協(xié)調的作用。韓福國、蔡櫻華認為，基層黨建面臨制度疊加的“創(chuàng)新內卷化”、多元人群參與的不均衡、空間治理滯后、組織激勵不足與治理“碎片化”等困境，無法有效融入社會治理之中，必須將開放式黨建“嵌入”到具體社會治理中，形成一個“黨社雙向開放”結構。

二是從社會建設角度研究黨建統(tǒng)領社會治理。改革開放后，“由于人類社會最重要的社會聯結機制——中介組織的解體或缺失而產生的個體孤獨、無須互動狀態(tài)和道德解組、人際疏離、社會失范等社會危機”，維系傳統(tǒng)權威體制的科層制度和一統(tǒng)觀念制度都受到了多重挑戰(zhàn)，“科層制度承擔越來越多的治理功能，不堪重負;一統(tǒng)觀念制度受到多元社會的碰撞挑戰(zhàn)而難以為繼”。傳統(tǒng)社會結構趨于瓦解、社會價值日益多元化，逐漸出現了按照市場邏輯組織起來的分化的“異質性”社區(qū)。賴以構建治理格局的社會基礎正處于重建之中。有學者提出要以整體性治理理論為視角，以社會再組織化為路徑，重構政府與社會組織的分工與合作關系，實現服務型社區(qū)治理目標。

三是從政府角度研究黨建統(tǒng)領社會治理。代表國家承擔社會治理責任的政府，在治理理念的形成、治理能力的提升、治理制度的建構等方面，都無法適應社會轉型的需要，無法為黨建統(tǒng)領社會治理提供足夠的支持。外部性治理體制一旦變動，沒有內生的社區(qū)組織來承接原由行政化組織所承擔的事務，農村再次陷入一盤散沙的“治理真空”境地。稅費改革后，農民的流動性加劇，外部力量對農村社會的整合能力減弱，內生的經濟社會組織獨立性和凝聚力不強，導致農民更加離散化。低組織化狀態(tài)下，農民的利益表達機制缺乏，與基層政府之間缺少有效的緩沖，基層治理成本高且效果不理想。在農村黨建與社會治理中存在“兩張皮”的現象，割裂了兩者的聯系，結果雙雙受損。

政黨—國家—社會關系分析框架具有一定的合理性，但也“必須看到它的內在邏輯是把政黨變成國家，把國家變成無所不包的‘黨國體制’，既泯滅了政黨的原始機制——政黨的功能高度行政化，政黨偏離了政黨的角色，又消泯了國家與社會的界限——國家全面擴張最終吞噬了社會，反過來抽調了國家建設的物質和政治基礎，導致國家政權建設的全面困境”。政黨與國家和社會關系應該是有各自獨立的活動空間，又有復雜的依賴關系。理論與實務一般用“黨建引領社會治理”來描述兩者關系，“引領”并不能充分表達出黨在社會治理中的功能?！敖y(tǒng)領”包含有“集中統(tǒng)一領導”之意，“黨建統(tǒng)領社會治理”更能恰當地描述政黨與社會的關系、政黨在社會治理中的功能。2019年，浙江衢州開展的“黨建治理大花園”實踐活動詮釋了如何實現基層黨組織、基層政權與社會組織之間的良性互動，其間重要的機制就是“黨建統(tǒng)領社會治理”，該活動吸引了中央電視臺、人民日報、新華社等媒體的高度關注。黨的建設、社會治理與鄉(xiāng)村振興是一個政策過程的三個不可分割的環(huán)節(jié)，“黨建治理大花園”模式完美地將三種目標融合成一個共同的追求：把黨的建設融入社會治理和鄉(xiāng)村振興過程中，在基層治理過程中實現黨的建設和鄉(xiāng)村振興的目標，在鄉(xiāng)村振興中加強黨的建設和社會治理。本文將分析黨建統(tǒng)領的理論假設、構成要件、運作邏輯等要素，并用黨建統(tǒng)領理論分析“黨建治理大花園”的實踐過程以及與黨建統(tǒng)領社會治理的內在邏輯。

二、作為社會治理分析框架的黨建統(tǒng)領

改革開放，主要是改革政黨、國家與社會高度一體化的體制，國家權力有序地向市場、社會開放，形成了政黨、國家、市場與社會主體共同參與治理的格局，也導致了分散性治理體系。從邏輯上看，這種國家與社會適度分權符合多元社會的需要。但是，不同治理主體遵循各自的運行邏輯，治理的分散性特征愈加明顯，如果國家治理能力不高、市場機制不完善、社會發(fā)育不充分，會使社會治理陷于混亂局面。一個強有力的政黨能夠統(tǒng)領國家、市場與社會，實現社會治理從無序走向有序化、法治化。中國共產黨與國家和社會的特殊關系，使其有資格、有能力、有責任承擔起統(tǒng)領社會治理的使命，制止分散性治理后果擴大化。

（一）黨建統(tǒng)領的理論假設

黨建統(tǒng)領是指黨對一切工作的集中統(tǒng)一領導。黨建統(tǒng)領社會治理的基本假設：一是執(zhí)政黨以人民為中心的執(zhí)政理念，滿足人民對秩序的需要是政黨統(tǒng)領社會治理的最大動力;二是社會治理是個系統(tǒng)工程，盡管解決問題的資源絕大多數掌握在政黨和國家手中，單憑政黨力量也無法實現治理，政黨、國家、社會相互合作是實現社會治理的需要;三是中國政黨的性質決定了其在合作治理中的統(tǒng)領作用。在黨的集中統(tǒng)一領導下，查擺問題、集中資源、協(xié)作治理，整合一切組織、人才、資金、政策等資源，實現有效治理，是中國特色社會主義偉大事業(yè)的必然選擇。

（二）黨建統(tǒng)領的構成要件

1.一個強大的政黨

亨廷頓認為，“處于現代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量。那些在實際上已經達到或者可以被認為達到政治高度穩(wěn)定的處于現代化之中的國家，至少擁有一個強大的政黨”。與西方歷史中“先有現代社會，現代社會形塑現代國家，在國家與社會的互動中孕育現代政黨”的過程完全相反，我國是“黨建國家，國家創(chuàng)造社會”模式。葛蘭西認為，政治的核心問題是差異化、碎片化的眾多個體如何變成具有凝聚力、團結感和集體認同感的政治主體。他提出，任何集體性的社會行動主體都是被以政黨為代表的政治組織和政治領袖塑造出來的。葛蘭西強調了政黨組織及其領袖在轉型時期“塑造議題”的重要性，依靠“議題”指導群眾在混沌之中看清問題、在迷茫之中找到方向，實現從“數量轉為質量”。如中國“先有政黨后有國家”模式中的政黨，擁有強大的議題建構能力而彰顯其強大，政黨的統(tǒng)領力量表現在政治忠誠度、思想統(tǒng)一度、組織覆蓋面、行動的一致性、群眾美譽度等方面。

2.總體性的社會基礎

總體性一般指稱政黨、國家與社會高度一體化的社會特征。高度一體化并非是僵化，在不同主體之間有良性互動的機制，這種一體化格局“實際上是黨通過自身的領導體系和組織體系對國家、對社會實行集中統(tǒng)一領導，從而把國家和社會全面整合進黨的領導體系和組織體系之中”。社會決定國家，政黨的功能是整合社會力量，制約國家權力的構造與運行，通過各種機制實現對社會的重組。我國以市場經濟為導向的改革造成了個體的“原子化”，國家政權的上浮和基層黨組織的弱化以及社會組織的不發(fā)達，導致基層社會失去凝聚力。如果一個高度分散的社會，政黨無法通過國家實現對社會的領導，政黨統(tǒng)領社會治理就沒有堅實的社會基礎。中國共產黨全方位的覆蓋以及強大的組織力，已經把趨于分散化的基層社會整合為一個有別于計劃經濟時代的新的總體性社會。

3.整體性的社會治理

以市場為導向的改革造成了社會治理碎片化，整體性治理應時而生。它“著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”，這種政府融吸社會的整體性治理，強化了政府中心地位與治理力道，完善政府與社會的制度化聯系與協(xié)商機制。政府融吸社會不僅僅表現為社會治理走向開放的過程，也表現為社會走向能動的過程，政黨作為國家與社會的聯接者、引領者，借助國家與社會的開放機制滲入其中，國家與社會憑借能動機制影響政黨政策。政黨創(chuàng)建國家之后，通過國家整合社會，最終實現政黨對國家和社會的領導，政黨的功能是統(tǒng)領一切組織、制度、價值、物質等資源，引導各種國家與社會力量集中在自己預設的目標之下。通過整體性治理，實現政黨與國家和社會相互間的賦權與增權，政黨也成功地實現對國家與社會的領導。

4.科學的統(tǒng)領機制

統(tǒng)領指的是在一個組織或一次行動必須遵循統(tǒng)一意志、統(tǒng)一目標、統(tǒng)一規(guī)范等。政黨以下的所有國家和社會組織都成為政黨意志的執(zhí)行機構，任何違背政黨意志的行為都被視為對政黨的不忠誠;任何偏離政黨指示的資源流動，都是缺乏大局意識的表現。作為政治組織的政黨，要實現統(tǒng)領目標，一要依靠組織統(tǒng)領，國家一切的政治組織、社會力量都要服從黨的領導;二要依靠價值統(tǒng)領，以黨的先進性武裝全黨，以核心價值觀引領各種社會思潮，提高政黨認同、國家認同與民族認同;三要依靠制度統(tǒng)領，黨建統(tǒng)領社會治理是制度化的治理，構建以黨章為中心的黨內法規(guī)體系和以憲法為中心的法律體系，把制度建設貫穿于黨的建設全過程，用科學的制度來整合資源與民主協(xié)商機制，實現從政黨治理到社會治理的發(fā)展;四要靠信息技術的統(tǒng)領，信息化時代制造了社會的“碎片化”，但信息技術也能創(chuàng)造新的整合機制。只要政黨積極應對技術時代的挑戰(zhàn)，引導治理理念、制度、方式的適應性變革，技術治理必然是政黨統(tǒng)領社會治理的重要機制。

（三）黨建統(tǒng)領的運行邏輯：從政治功能到治理功能的提升

習近平指出：“要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領導和我國社會主義制度優(yōu)勢轉化為社會治理優(yōu)勢?！逼渲杏腥龑雍x：第一，黨的領導和社會主義制度是我國的政治優(yōu)勢;第二，政治優(yōu)勢不等于社會治理優(yōu)勢;第三，把政治優(yōu)勢轉化為社會治理優(yōu)勢需要一個轉化機制。中國特色社會主義社會治理成功與否的關鍵在于能否設計出將我國的政治優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢的機制，這也是政黨統(tǒng)領社會治理實現與否的關鍵，即實現從黨的政治功能到社會治理功能的提升。

1.從價值、組織、行動三個維度認識政治優(yōu)勢與治理優(yōu)勢

政黨和公民社會有著密切的關系，一方面，政黨是公民社會發(fā)展的必然產物，另一方面，公民社會發(fā)育程度的高低，制約著政黨活動的水平和范圍。政黨來源于社會，政黨以社會為基礎，政黨服務社會，社會借助政黨組織實現自身發(fā)展，簡言之，社會決定政黨，政黨引領社會。政治優(yōu)勢可以轉化為治理優(yōu)勢，政治優(yōu)勢決定了治理優(yōu)勢。政治優(yōu)勢表現在價值上堅持以人為中心的理念，滿足人民對秩序的需求;政黨擁有一個嚴密的組織體系，對國家和社會的全覆蓋;黨有著嚴密的紀律，在行動上保持高度的一致。從社會層面上看，治理優(yōu)勢需要公平正義的價值追求、充滿活力的組織建設、以服務與自律導向的行動方式。

2.通過整合與協(xié)商機制，實現從政治優(yōu)勢到治理優(yōu)勢的轉化

黨的領導和社會主義制度是我們的政治優(yōu)勢，最大的政治優(yōu)勢是緊密聯系群眾。執(zhí)政黨應從組織網絡、組織制度、政治角色、意識形態(tài)等方面著手，建構起以利益整合為核心、以制度整合為保障、以價值整合為基礎、以組織整合為依托的“四位一體”的社會整合機制。黨的基層組織與群眾建立了千絲萬縷的聯系，將黨和國家與社會的各種資源進行整合，增強社區(qū)公共服務能力，形成強大的社會凝聚力，既展示了黨的政治優(yōu)勢，又實現了社會治理。社會是由不同利益主體構成，持有不同的價值觀念，政黨統(tǒng)領過程中會產生利益與價值的沖突。一個有效的協(xié)商機制，可以讓各方相互尊重，平等、和諧進行溝通，在協(xié)商過程中達成共識，形成了共建共治共享的治理格局。

3.形成政治忠誠意識和實現善治目標

實現政治忠誠與善治是政治優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢的標志。在西方政治學看來，政黨具有“沖突的力量”和“整合的工具”雙重功能。在革命時期，黨主要作為一種沖突力量，在階級對抗中奪取政權;在建設和開放時期，黨整合不同階層、利益群體，構建和諧的政黨、國家與社會關系。政黨統(tǒng)領社會治理第一個目標是實現黨內的政治忠誠?！盁o論農村社會結構如何變化，無論各類經濟社會組織如何發(fā)育成長，農村基層黨組織的領導地位不動搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不削弱?！睆娀鶎狱h組織的政治忠誠是基層社會治理的根本保證。第二個目標是實現社會善治。善治的本質是國家、市場、社會關系的新構造，國家與不同社會組織在合作中實現公共利益最大的過程。馬克思主義政黨是沒有自己特殊利益追求的政黨，具有實現公共利益最大化的天然優(yōu)勢。在充滿活力與和諧有序的社會建設中，始終做到把群眾利益放在首位，強化互聯網思維、合作共治思維，推進社會治理的科學化、智能化、法治化。

三、衢州“黨建治理大花園”的實踐描述

農村在國家現代化進程中處于舉足輕重的地位，沒有哪個政黨可以忽視農村。歷史經驗告訴我們：偉大事業(yè)的成功都是從農村開始的，黨的方針政策必須與農村實際保持高度一致，否則，社會主義事業(yè)將遭受重大挫折。衢州“黨建治理大花園”是在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下開始布局的，把美麗大花園建設作為基層黨建和社會治理的載體，實現了政黨—國家—社會一體化建設。

（一）衢州“黨建治理大花園”建設提出背景

2018年4月，衢州市委制定了“活力新衢州，美麗大花園”發(fā)展戰(zhàn)略，把基層黨建和社會治理作為大花園建設的重點內容。一年來，聚焦于鄉(xiāng)村振興，牽住農房體系構建和風貌提升“牛鼻子”，以拆違治亂、集鎮(zhèn)整治、全域土地整治、鄉(xiāng)村振興黨建示范帶等為重點工作，開展系列現場互學互看推進會，促成文旅融合、農旅融合、三產融合，打造一批有鄉(xiāng)土味、煙火味、人情味的美麗鄉(xiāng)村。通過“互聯網+政務服務”“黨建+基層治理”“制度+技術”等機制，將全市縣鄉(xiāng)村四級9097名黨員干部納入網格化管理，建成了黨建統(tǒng)領基層治理體系。選派900多名干部組建15個專班到項目一線工作，形成有效工作與激勵制度體系。

實踐中，衢州“民情檔案、民情溝通、全程為民服務”的黨建模式面臨轉型升級問題;“楓橋經驗”所依賴的行政村、自然村早已不是原先的村落，如何發(fā)揮網格的治理功能也面臨著現實挑戰(zhàn)。為了解決發(fā)展中面臨的問題，2019年6月中共衢州市委七屆六中全會上提出了“黨建治理大花園”建設目標，就是把基層黨建、社會治理與鄉(xiāng)村振興融合一體的方案。

（二）衢州“黨建治理大花園”的行動體系

實踐中，衢州“黨建治理大花園”圍繞著鄉(xiāng)村振興總目標，具體分解為三個方面的行動體系：黨的建設、基層社會治理和“美麗大花園”建設。其主要做法如下。

1.以黨的建設統(tǒng)領鄉(xiāng)村振興的組織體系

衢州市圍繞著鄉(xiāng)村振興設計了一個龐大的行動組織方案，稱為“三個三”黨建工程，即落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主體責任、發(fā)揮村（社）組織主體作用、激發(fā)黨員群眾主體意識的“三大主體工程”;組團聯村全覆蓋、網絡支部全覆蓋、黨員聯戶全覆蓋的“三個全覆蓋”;鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委的服務指數、村（社）黨組織的堡壘指數、黨員先鋒指數的“三大指數”。衢州全市共建成1579個服務組團、9097名組團聯村，每個網格建有支部，每個黨員聯系網格中的農戶。全市1482個村（社）、4191個網格，以村（社）“兩委”班子成員為主體的38，000多名干部隊伍承擔起引領鄉(xiāng)村振興的重要任務。網格員、網格黨組織承擔了鄉(xiāng)村振興中所有行動的組織、執(zhí)行工作，網格也成為考察與鍛煉干部的主要載體。衢州出色的基層組織建設工作，被中組部列為“新時代、新擔當、新作為”全國地方8個典型之一。

2. 以效能轉化作為基層社會治理的關鍵點

通過做好“黨建+基層治理”大文章，把黨建與鄉(xiāng)村治理結合成“一張皮”，把黨建優(yōu)勢轉化為治理效能。首先，構建基層治理運行機制，完善基層治理體系。整合縣級黨委政府部門的資源力量，關口前移、重心下移，資源下沉、權力下放;鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）打破條塊分割的現狀，實行屬地統(tǒng)領、捆綁考核。建立村級網格、做實網格。依靠現代信息技術線上線下聯動指揮，上情下達、下情上傳。其次，打造自治、法治、德治“三治融合”的社會治理格局，促成社會治理的網絡化、網格化、扁平化、一體化、制度化、規(guī)范化、常態(tài)化、長效化，促使社會治理從突擊運動變常態(tài)長效、事后變事前、治標變治本、被動變主動，實現管理變治理、民主促民生。再次，在項目建設中提升黨員干部鄉(xiāng)村治理能力。項目是黨員干部執(zhí)行力、黨性修養(yǎng)、服務力得到檢驗和錘煉的大考場?！爸Р拷ㄔ陧椖可稀薄?黨員“1+N”聯戶機制、“紅手印+網格競爭性拆違”工作法等做法實現了基層組織由“零散化”到“一體化”的轉變，促進了由“等著干、摸著干”到“主動干、規(guī)范干”的轉變，引導黨員由“跟著走”向“靠前站”轉變。

3. 以項目支撐“大花園”建設工程

根據浙江省委、省政府對衢州提出“在推進鄉(xiāng)村振興、高水平建設美麗鄉(xiāng)村上走在前列”和“當好詩畫浙江大花園建設的先行者”的要求，衢州的“大花園”建設是鄉(xiāng)村振興的重要內容，黨建與社會治理最終落腳于鄉(xiāng)村振興之中?！按蠡▓@”建設中著重抓三件大事：第一，打造“衢州有禮”詩畫風光帶，建成鄉(xiāng)村振興樣板帶。利用衢州自然資源優(yōu)勢，把“衢州有禮”詩畫風光帶建成未來社區(qū)先行地、幸福產業(yè)大平臺、改革創(chuàng)新試驗區(qū)。第二，打好農房整治攻堅戰(zhàn)。以農房體系構建和風貌提升為突破口，盤活宅基地、閑置農房和集體資產等要素資源，促進要素集約、產業(yè)集聚、人口集中，加大美麗環(huán)境向美麗經濟轉化力度。第三，突出土地綜合整治，重構生產生活生態(tài)空間。通過“全域土地綜合整治+產業(yè)振興+風貌提升+農村改革”統(tǒng)籌發(fā)力;通過對“山水林田湖草路村”進行整體保護、系統(tǒng)修復、生態(tài)治理，串點成線、連線成片，重整鄉(xiāng)村景色;通過土地整治與土地流轉，實現文旅融合發(fā)展。

（三）衢州“黨建治理大花園”的內在邏輯

“黨建治理大花園”體系設計的科學性，在于黨建、社會治理與大花園建設內在的邏輯性：把基層黨建融入鄉(xiāng)村振興的各項工作之中，充分發(fā)揮黨建統(tǒng)領功能，把黨建優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢，把治理優(yōu)勢集中在大花園建設之中。

1.加強基層黨的建設，充分發(fā)揮黨建統(tǒng)領功能

面對基層黨建與鄉(xiāng)村治理中出現“兩張皮”現象，跳出黨建抓黨建、結合鄉(xiāng)村振興工作抓黨建，是發(fā)揮黨建引領功能、實現黨建創(chuàng)新的突破口，使黨建與鄉(xiāng)村治理和大花園建設的深度融合。首先，發(fā)揮基層黨組織的功能。以黨組織為核心，從各部門抽調人員組成的服務團隊在短時間內就化解矛盾糾紛1.8萬余起，彰顯了政黨在社會治理中的功能。其次基層黨建示范帶建設。全市謀劃了320個基層黨組織示范創(chuàng)建項目，把全市基層黨組織建設成為政治功能突出、基層治理有效、服務中心有力、緊密聯系群眾的堅強戰(zhàn)斗堡壘。分散在全市各地的黨建品牌，基于共同的主題串聯起來，不同的示范帶又并聯成一個個條塊結合、點面相融的黨建共同體，通過網絡把鄉(xiāng)村振興各項工作融合起來。

2.把黨建優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢，促成鄉(xiāng)村有效治理

黨建優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢，在于堅持黨建“三個用來”原則，即黨建是用來統(tǒng)領基層各項工作的;黨建是用來為中心工作服務的，特別是用來克難攻堅的;黨建是用來充分體現黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用、充分發(fā)揮黨員干部先鋒模范作用的。在農村社會治理實踐中鍛煉黨員干部，在服務群眾、解決群眾現實利益的過程中提高了對黨的認同。各種組織、人才、資金、技術等資源下沉后，重組的網格不再是一個戶與戶組合的空間單位，而是在網格支部的領導下，以網格員為主導、農戶參與、多方協(xié)同的社會治理、大花園建設服務團隊。通過黨建引領下的網格，治理能力得到了極大的提升，衢州獲得了“中國基層治理最優(yōu)城市”“中國營商環(huán)境最優(yōu)城市”“國際花園城市”等稱號。

3.發(fā)揮社會治理效能，全面推動“大花園”建設

有效的社會治理促進了“大花園”建設，把鄉(xiāng)村的自然環(huán)境保護和人文環(huán)境建設結合起來，詮釋了“美麗浙江”，乃至“美麗中國”的自然生態(tài)和社會生態(tài)的雙重內涵。黨建治理大花園的實踐，重構了鄉(xiāng)村振興大花園體系。數字經濟智慧產業(yè)、美麗經濟幸福產業(yè)、農房體系構建和風貌提升的推進，在鄉(xiāng)村振興大道上邁出了扎實的步伐。5年來全市經濟增幅首次超過全省平均水平，城鄉(xiāng)居民收入增幅名列全省第一，生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)走在全省前列，城鎮(zhèn)化率提高幅度名列全省第一，城市吸引力和競爭力不斷增強，人民群眾滿意度名列全省第一。

四、衢州“黨建治理大花園”與黨建統(tǒng)領社會治理的契合

黨建統(tǒng)領社會治理借鑒了整體性治理理論的分析理路，利用新興信息技術重新整合組織、資源、制度等，以便適應新技術下的治理要求。黨建統(tǒng)領社會治理機制猶如一臺機器，由動力、操作和控制三大系統(tǒng)構成，衢州“黨建治理大花園”實踐與黨建統(tǒng)領社會治理三個層面的邏輯契合：滿足人民的需求是動力機制，網格化管理是運行機制，制度建設是保障機制。從理念到行動再到制度建構，遵循了黨建優(yōu)勢向治理效能轉化的規(guī)律。

（一）黨建治理大花園的動力機制

不斷滿足人民群眾對美好生活的需要是我黨的執(zhí)政理念，是評價執(zhí)政行為的重要標準。以解決問題為導向、以滿足人民群眾需求為目標，是“黨建治理大花園”的出發(fā)點。將服務重心下沉到基層，及時回應群眾的利益需求，著力解決群眾反映強烈的問題。人民需求決定了大花園建設項目的取舍、治理機制和監(jiān)督機制的建構，引導全市黨員干部集聚力量、集中資源、精準定位、找準目標，投身于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中。

利益調整總是與秩序形成相關?！耙粋€社會，當它不僅旨在推進成員的利益，而且也有效地受著一種公共的正義觀調節(jié)時，它就是一個良序的社會?！痹卺橹荩舶l(fā)現有些村書記不關注村民利益、村集體利益，而是借助書記頭銜插手工程，違規(guī)撈取個人利益，甚至淪為黑惡勢力，成為農村混亂的根源。而有的村組建網格黨員“生產隊”，把網格黨員和農戶結對聯系、利益捆綁，黨員認領管理，合理分成，村民、集體、黨員各方利益均得到增長。以利益為紐帶，促成了秩序的形成。

利益調整與政黨認同聯系在一起。一個政黨整合功能危機的起點是意識形態(tài)對黨員和普通民眾影響力的下降。黨員對本黨的綱領和章程所確立的世界觀和價值觀發(fā)生動搖、轉移，是對執(zhí)政黨的政治合法性提出的最嚴重的挑戰(zhàn)。通過“黨建治理大花園”活動，實現了黨組織與群眾無縫對接、解決了關系群眾利益的煩心事、根本上改變了黨員干部的工作作風，通過黨建引領，拉近了黨群距離、密切了黨群關系、提升了黨員干部形象，村民感覺到身邊黨員干部真正為民謀利，最終轉化為對黨的認同。

（二）黨建治理大花園的運行機制

整體性治理的成功關鍵在于對現代信息技術的應用，“沒有高度發(fā)展的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數量龐大的行政機構和單位用電腦連接起來，以便向民眾提供整合性的服務?！秉h建治理大花園依靠信息技術把黨的建設、基層治理、鄉(xiāng)村振興三大任務融合在一起。

把黨建優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢，黨的統(tǒng)領功能就是依靠現代治理技術來貫穿的。活躍在衢州市各村社的網格支部、網格長、網格員，通過“網格+調解”“網格+警務”“網格+服務”等機制建成的網格，成為分布在全市各地的鄉(xiāng)村治理、大花園建設的基本單元，又整合成一個集體，構成了黨的建設厚實的社會基礎。

通過黨的基層組織，把黨和國家掌握的各種資源，在全市范圍內，集聚各種人力、物質、技術資源，依靠現代技術在市域統(tǒng)籌聯動，凝聚成整體發(fā)展的合力。鄉(xiāng)村振興大花園建設是個龐大的系統(tǒng)工程，只有統(tǒng)起來，才能融起來、串起來、深下去。衢州市加強全市域統(tǒng)籌規(guī)劃布局，串點成線、連線成片，發(fā)揮集聚效應、放大效應;全市域統(tǒng)籌政策資源，打通市縣鄉(xiāng)村、打通部門單位，改變以往“撒胡椒面”、天女散花、遍地開花的政策扶持方式，整合各方面資金、要素和項目，集中力量辦大事。

（三）黨建治理大花園的保障機制

黨建治理大花園是制度化治理體系，關鍵是有一套完善的協(xié)調與整合機制。堅持以問題為導向構建黨建治理大花園體制機制，在實踐中，進一步形成了《關于全面開展“組團聯村（社）”工作的通知》《關于實行“周二無會日”制度的通知》《關于全科網格規(guī)范提升工程實施方案》等從組織建設、工作程序、主體責任、監(jiān)督保障等內容完善、相互協(xié)調的制度體系。

1.組織保障

流傳于衢州各村社的“頭雁勤，春風一夜到衡陽;頭雁懶，萬里寒云雁陣遲”詩句，揭示了“領頭雁”與鄉(xiāng)村治理和大花園建設各項工作之間的密切關系?！芭囵B(yǎng)一支怎樣的村支書隊伍，怎樣選優(yōu)配強村支書隊伍，怎樣把村支書的作用發(fā)揮好”是衢州市委推動新時代黨建工程所思考的基本問題。從黨性、民情、激情、能力、底線等五個方面培養(yǎng)能勝任引領鄉(xiāng)村治理、大花園建設的村支部書記群體，通過實施“村支書能力素質提升工程”使其真正適應“黨建治理大花園”工作的需要，通過“嚴管+厚愛”“激勵+約束”等機制提高村支書的責任感與積極性。

2.要素支撐

堅持整合優(yōu)勢資源投入到大花園建設中，形成齊抓共管的格局。習近平提出，要深化拓展網格化管理，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理。積極推進黨建下移、網格治理、組織再造、精英整合和村企結對等形式，引導不同的社會力量參與到鄉(xiāng)村治理和大花園建設中，整合不同資源、形成“黨建統(tǒng)領，多元聯動”的共建共治共享的治理格局，為全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略注入了新的內容。

3.規(guī)劃導向

衢州“黨建治理大花園”的成功，關鍵在于利用衢州生態(tài)資源優(yōu)勢，集數十年發(fā)展之力，抓住農房整治“牛鼻子”，把黨的建設與鄉(xiāng)村治理和大花園建設深度融合。從“三民工程”到“基層黨建三個三”、從“楓橋經驗”到“黨建+治理”、從“千萬工程”到“活力新衢州 美麗大花園”，是歷屆黨委政府一屆接著一屆干、一年接著一年抓，集聚資源、分類推進、精準靶向、狠抓落實才取得顯著成效。

五、結語

在中國的國家構建和治理中，作為領導核心的中國共產黨具有決定性作用，一方面黨統(tǒng)領國家與社會，另一方面黨又是國家與社會的聯結中介。在三者關系中，政黨是具有支配性地位的，黨建統(tǒng)領社會治理是中國特色社會主義政治優(yōu)勢向治理優(yōu)勢的轉化。衢州“黨建治理大花園”是社會治理的理念、體制機制、方法手段的創(chuàng)新，深化了對社會運行規(guī)律和治理規(guī)律的認識，提升了社會治理效能。政黨統(tǒng)領實現了政黨與國家和社會關系的高度一體化，并不意味著可以抹殺三者之間的邊界。“黨建治理大花園”實踐中也存在這種現象：當土地征用、違章拆除、環(huán)境治理等具體任務下達后，組建一支涉入其中的黨員突擊隊，放下手頭工作，全力投入該工作中，任何拒絕服從或參與不力的黨員將給予嚴厲的處罰。很多時候，機關企事業(yè)工作人員和村社黨員干部承受了巨大的壓力。事實上，如果過度強調黨的干預性而忽視邊界的存在，可能會帶來兩個后果：一是社會治理主體迷失與社會治理陷入困境。黨和國家掌握了社會治理的各種資源，完全有能力實現對社會的全面掌控。作為自治主體的社會組織和個人，如果完全依附于模糊邊界的政府，相應的社會秩序將陷入僵化狀態(tài)。政黨統(tǒng)領社會治理的范圍和程度將是理論與實踐中的重要課題。二是社會治理的行政化趨勢。中國特色社會主義社會治理應該是強調整體性和協(xié)同性的統(tǒng)一，是政黨、國家與社會的合作治理。政黨統(tǒng)領很大程度上依靠行政命令、自上而下的政治動員方式，留有濃厚的壓力型體制烙印，社會自發(fā)性參與治理不足。發(fā)揮社會組織和市場組織在社會治理中的作用，并不意味著政黨和政府就要撤離社會，騰出空間留待社會組織和市場組織來彌補。社會治理創(chuàng)新本質上是政黨、國家、社會之間關系的合理建構。在中國語境下，政黨對國家和社會的領導關系，決定了中國社會治理創(chuàng)新必然是政黨引領下的三者關系重構。這是與黨的性質與使命、傳統(tǒng)文化相適應的，黨建統(tǒng)領社會治理如何與協(xié)商性民主、國家治理現代化相一致，是一個重要課題。

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（中文校對：黃玉璽）

Leadership of CPC Construction ： an Analytical Framework of Social Governance

JIANG Yufu

（Party School of Quzhou Municipal Committee of CPC， Quzhou Zhejiang 324002）

Abstract： The relationship， with Chinese characteristics， among the Party ， the state and society determines the dominant position of the Party. The social governance with Chinese characteristics must uphold the leadership of CPC， as it is a system of Party Committee leadership， government in charge， democratic consultation， social coordination， public participation， legal protection， and science and technology support. The CPC leadership means that everything is under the leadership of the Party， and the social governance under the leadership of CPC includes four elements： a strong political party， an overall society， a comprehensive governance and a scientific leadership mechanism. It operates logically from the political function of the party to the improvement of its governance function. The basic logic of CPC Leadership and Social Governance Activity in Quzhou is to integrate the grass-root CPC leadership into Rural Revitalization， making full use of the leading function of the Party and transforming the advantage of CPC leadership into the advantage of governance. Practice shows that the Activity has a high logical consistency with the social governance under the leadership of CPC. It integrates CPC leadership， social governance， and Rural Revitalization， and deepens the understanding of social performance and governance so as to improve the efficiency of social governance.

Keywords： CPC leadership; CPC Leadership and Social Governance Activity; social governance; party-state-society

（英文校譯：陳琳）

收稿日期：2021-05-11

基金項目：浙江省黨校系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究中心2020年課題“技術治理視角下社會治理智能化的實現機制——基于龍游‘村情通’的研究”（ZX22223）。

作者簡介：姜裕富，男，政治學博士，浙江衢州市委黨校教授，主要從事中國共產黨與社會發(fā)展、當代中國政治方面研究，E-mail： quzhoujyf@163.com。

姜裕富.黨建統(tǒng)領：社會治理的一個分析框架——以衢州為例[J].農業(yè)農村部管理干部學院學報，2021（04）：79-87.