提升南通基層食品安全監(jiān)管能力的對(duì)策建議

楊蕊蕊 童霞 高申榮

摘要：食品安全無小事。加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，關(guān)系全國(guó)13億多人“舌尖上的安全”，關(guān)系廣大人民群眾身體健康和生命安全。南通市食品安全監(jiān)管走在全國(guó)前列，食品安全群眾滿意度也高于全省平均水平，但基層食品安全監(jiān)管依然存在一些問題。本課題組2016-2020年通過對(duì)南通市各區(qū)域基層進(jìn)行多次深度調(diào)研，從食品安全監(jiān)管存在的五大矛盾出發(fā)進(jìn)行具體闡述，在此基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)南通基層食品安全監(jiān)管力量的政策建議，以期建立責(zé)權(quán)明確、協(xié)調(diào)一致、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的食品安全監(jiān)管體制，守護(hù)南通人民群眾“舌尖上的安全”，保障南通人民群眾飲食健康。

關(guān)鍵詞：南通市;基層食品安全;監(jiān)管能力;問題及建議

Suggestions on improving the ability of grass-roots food safety supervision in Nantong

Abstract：There is no trivial matter in food safety. Strengthening food safety supervision is related to the "safety on the tip of the tongue" of more than 1.3 billion people in China and the health and life safety of the people. Nantong's food safety supervision is at the forefront of the country， and the people's satisfaction with food safety is also higher than the provincial average level， but there are still some problems in grass-roots food safety supervision. From 2016 to 2020， the research group conducted many in-depth investigations at the grass-roots level in various regions of Nantong City， elaborated on the five contradictions existing in food safety supervision， and put forward policy suggestions on strengthening the capacityof grass-roots food safety supervision in Nantong， in order to establish a food safety supervision system with clear responsibilities and powers， coordinated and efficient operation， and protect the people of Nantong "Safety on the tip of the tongue" to ensure the healthy diet of the people in Nantong.

Key words：Nantong city;Food safety at grass-rootslevel;Regulatory capacity; Problems and Suggestions

食品安全是天大的事，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，關(guān)系全國(guó)13億多人“舌尖上的安全”，關(guān)系廣大人民群眾身體健康和生命安全。要嚴(yán)字當(dāng)頭，嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)厲處罰、嚴(yán)肅問責(zé)，各級(jí)黨委和政府要作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)來抓。為了確保南通人民群眾“舌尖上的安全”，首要的基礎(chǔ)工作是建立責(zé)權(quán)明確、協(xié)調(diào)一致、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的食品安全監(jiān)管體制，并由此不斷完善食品安全治理體系，逐步實(shí)現(xiàn)食品治理能力的現(xiàn)代化。對(duì)南通而言，按照中央和江蘇省的要求，從南通的實(shí)際出發(fā)，深化食品安全監(jiān)管體制改革，打通監(jiān)管執(zhí)法的“最后一公里”，真正形成橫向到邊、縱向到底的食品安全監(jiān)管工作體系，直接關(guān)系到南通人民群眾飲食安全。

為了解南通食品安全監(jiān)管的情況，課題組2016-2020年對(duì)南通市崇川區(qū)、港閘區(qū)、海門區(qū)、如東縣、通州區(qū)、如皋市等地進(jìn)行了多次深度調(diào)查。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“人少事多”、“量增質(zhì)降”、效能低下等一系列問題凸顯。高強(qiáng)度、高要求的食品安全監(jiān)管需求與監(jiān)管人員技能現(xiàn)狀之間的矛盾導(dǎo)致基層“疲于應(yīng)付”，監(jiān)管“有量無質(zhì)”?；鶎佑绕涫青l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食品安全監(jiān)管能力亟需加強(qiáng)。

一、南通市基層食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

南通市食品安全監(jiān)管在全國(guó)走在前列，南通市食品安全群眾滿意度，也高于全省平均水平，食品抽檢的批次、合格率、食品抽檢率都提前達(dá)“十三五”規(guī)劃目標(biāo);并推進(jìn)了食品安全電子追溯系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了蜂產(chǎn)品、食用植物油生產(chǎn)企業(yè)100%追溯全覆蓋;在學(xué)校食堂標(biāo)準(zhǔn)化改造（明廚亮灶）、餐飲業(yè)質(zhì)量安全提檔升級(jí)、“菜籃子”放心工程持續(xù)推進(jìn)等食品安全重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了整治，并加大了食品安全示范城市創(chuàng)建力度，但是南通市基層食品安全監(jiān)管依然存在一些問題。

二、南通基層食品監(jiān)管工作存在的主要問題

改革后南通基層食品監(jiān)管力量更加薄弱，在改革過程中，一些突出性矛盾和深層次問題仍未得到解決的同時(shí)，又帶來了一系列新的問題和較為尖銳的矛盾。

1、責(zé)權(quán)下放與基層監(jiān)管人員嚴(yán)重不足之間的矛盾相當(dāng)尖銳。改革后，基層“人少”、“事多”的矛盾更加突出。主要原因可能在于：一是在這一輪改革中，從省市等各級(jí)都進(jìn)行了行政放權(quán)和職能調(diào)整，基層承擔(dān)了更多基礎(chǔ)性的行政許可項(xiàng)目與監(jiān)管職能;二是基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）市場(chǎng)監(jiān)管分局，編制仍然普遍不足。如，通州金沙市場(chǎng)監(jiān)管分局，核定編制24人，片區(qū)劃分為14個(gè)網(wǎng)格，食品主體1500家，其中小餐飲主體600家左右，監(jiān)管人員與食品企業(yè)戶數(shù)比就達(dá)到1：100。此外，工作人員還承擔(dān)著審批、特種設(shè)備監(jiān)管、文明城市創(chuàng)建等其他任務(wù)。

2、人員老化嚴(yán)重且業(yè)務(wù)能力不足與監(jiān)管對(duì)象復(fù)雜之間的矛盾日益突出。在基層市場(chǎng)監(jiān)管部門的組建中，很大比例人員是從原工商等系統(tǒng)劃轉(zhuǎn)，這些人員普遍缺乏食品監(jiān)管的相關(guān)專業(yè)背景與工作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)產(chǎn)生因工商系統(tǒng)人員長(zhǎng)期流動(dòng)性不足而導(dǎo)致較為嚴(yán)重的年齡老化問題。而從監(jiān)管對(duì)象的變化上看，基層直接承接的諸如“三小一市場(chǎng)”（即小作坊、小攤販、小餐飲和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)）等監(jiān)管對(duì)象，卻在食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制領(lǐng)域中監(jiān)管難度最大，對(duì)監(jiān)管人員綜合素養(yǎng)要求更高，由此導(dǎo)致監(jiān)管要求與監(jiān)管人員業(yè)務(wù)能力間形成更為尖銳的矛盾。以通州興仁分局為例，正式編制14人，50歲以上的5人，另外1人長(zhǎng)期病假在家，具有食品藥品及相關(guān)專業(yè)知識(shí)背景人員1人。在基層監(jiān)管分局，具有食品相關(guān)專業(yè)背景的人員極端匱乏，很多地方?jīng)]有食品相關(guān)專業(yè)背景。年齡普遍偏大又帶來培訓(xùn)難度大，業(yè)務(wù)能力難以提高等問題，基層食品監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)與執(zhí)法能力普遍堪憂。

3、檢測(cè)機(jī)構(gòu)技術(shù)能力要求與技術(shù)人員匱乏且激勵(lì)機(jī)制僵化之間的矛盾開始凸顯。與不斷增長(zhǎng)的檢測(cè)設(shè)備等硬件投入難以匹配的是，檢測(cè)機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員因素上升為主要矛盾，當(dāng)前普遍存在年齡結(jié)構(gòu)老化，專業(yè)素質(zhì)低，一線實(shí)驗(yàn)人員少，檢驗(yàn)任務(wù)嚴(yán)重超負(fù)荷且激勵(lì)機(jī)制亟需改革等問題。由于近年來不斷加大食品抽檢力度，實(shí)驗(yàn)檢測(cè)任務(wù)連續(xù)翻番，加班加點(diǎn)成為常態(tài)，但按照現(xiàn)有規(guī)定，收入?yún)⒄展珓?wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)且無任何加班費(fèi)等，與第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的薪酬形成很大差距，若長(zhǎng)期得不到解決，難免將影響工作積極性，不利于檢測(cè)機(jī)構(gòu)技術(shù)能力的提升。而且，市場(chǎng)上水產(chǎn)品、韭菜、豆芽的食品安全還是存在一定問題，需要加強(qiáng)檢測(cè)技術(shù)能力與技術(shù)人員。

4、保障條件不足與監(jiān)管手段高要求之間的矛盾逐步顯現(xiàn)。地方政府投入嚴(yán)重不足，在食品監(jiān)管執(zhí)法裝備、執(zhí)法服裝、執(zhí)法車輛等配備，辦公經(jīng)費(fèi)等方面支持投入和保障力度較小，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，甚至連執(zhí)法記錄儀、快速檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備等基本裝備都普遍沒有配備，一線執(zhí)法人員仍主要靠“眼看、鼻聞、手摸”等落后手段開展執(zhí)法檢查。同時(shí)，基層人員普遍反映，由于執(zhí)法程序繁瑣、業(yè)務(wù)眾多等導(dǎo)致食品安全監(jiān)管缺乏實(shí)效，執(zhí)法效能不高。

5、專項(xiàng)任務(wù)繁多且普遍流于形式與日常監(jiān)管薄弱之間的矛盾十分明顯。下表1是我們根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的基層監(jiān)管人員工作時(shí)間分配情況，行政許可現(xiàn)場(chǎng)核查、專項(xiàng)檢查等成為基層監(jiān)管人員的主要工作，分別占到工作時(shí)間的30%和35%，而日常監(jiān)督檢查工作的時(shí)間僅占10%。專項(xiàng)任務(wù)已演化為日常工作，基層人員疲于應(yīng)付各種報(bào)表，尤其是一些專項(xiàng)任務(wù)缺乏通盤調(diào)度，或沒有充分考慮基層工作實(shí)際，專項(xiàng)整治工作流于形式，成效大打折扣，甚至大大阻礙了基層日常監(jiān)管工作的有效開展。食品安全監(jiān)管有時(shí)跟著輿論跑，比如啟東河豚魚事件，河豚魚要預(yù)包裝才能出售，這不符合產(chǎn)業(yè)實(shí)情。

三、加強(qiáng)南通基層食品安全監(jiān)管力量的政策建議

食品安全監(jiān)管工作關(guān)口前移、重心下移，是當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要方向。習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局就健全公共安全體系進(jìn)行集體學(xué)習(xí)時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，維護(hù)公共安全體系，要堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾。基于目前南通基層食品安全監(jiān)管存在的實(shí)際問題，我們建議著力做好如下方面工作：

1、將“地方政府負(fù)總責(zé)”，首先落實(shí)到監(jiān)管能力建設(shè)上。督促地方政府黨政主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視食品安全監(jiān)管的重要性與專業(yè)性，要高度警惕食品安全監(jiān)管職能可能受到的沖擊與弱化，盡快縮短改革適應(yīng)期，確保并不斷強(qiáng)化統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體系。在職能劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、執(zhí)法裝備與技術(shù)能力保障等方面，提出剛性標(biāo)準(zhǔn)與硬性約束，保持食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性。應(yīng)將“地方政府負(fù)總責(zé)” 首先直接落實(shí)到當(dāng)?shù)厥称钒踩O(jiān)管的能力建設(shè)上，并將其列入政府考核體系，切實(shí)保障基層食品藥品的監(jiān)管能力。

2、加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。無論采用何種體制安排，都必須進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全監(jiān)管的基層隊(duì)伍，保證食品安全監(jiān)管隊(duì)伍的適當(dāng)規(guī)模與合理結(jié)構(gòu)。應(yīng)該考慮建立縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)管人員配備的剛性標(biāo)準(zhǔn)，明確人員補(bǔ)充計(jì)劃，優(yōu)化食品安全監(jiān)管隊(duì)伍的年齡與專業(yè)結(jié)構(gòu)，著重充實(shí)一線執(zhí)法力量，形成“小局大所”的合理布局。在縣（區(qū)）局應(yīng)保證食品安全監(jiān)管職能科室與人員配備齊整，食品安全稽查執(zhí)法大隊(duì)人員要根據(jù)轄區(qū)企業(yè)主體進(jìn)行設(shè)置;鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)管分局應(yīng)按照監(jiān)管對(duì)象情況，制定編制核定標(biāo)準(zhǔn)，行政村、城鎮(zhèn)社區(qū)建立協(xié)管員隊(duì)伍，必須盡快建立完善的考評(píng)制度與有效的激勵(lì)機(jī)制。

3、加大經(jīng)費(fèi)投入，改善執(zhí)法裝備條件。推動(dòng)地方政府在財(cái)政預(yù)算中落實(shí)專項(xiàng)資金，改善食品安全監(jiān)管部門執(zhí)法裝備條件，在辦公條件、執(zhí)法車輛、檢測(cè)設(shè)備等方面，切實(shí)保障基層食品安全監(jiān)管的監(jiān)管能力。尤其是當(dāng)前應(yīng)盡快統(tǒng)一執(zhí)法裝備標(biāo)識(shí)，落實(shí)能滿足基本監(jiān)管需要的執(zhí)法交通、取證、快檢等執(zhí)法裝備。結(jié)合南通實(shí)際，盡快出臺(tái)南通縣（區(qū)）以下基層食品安全監(jiān)管執(zhí)法裝備條件的分類分級(jí)配備標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)基層政府部門根據(jù)輕重緩急分步驟改善當(dāng)?shù)厥称钒踩O(jiān)管部門執(zhí)法裝備條件。

4、加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，給基層監(jiān)管留出空間。市局應(yīng)著力于加強(qiáng)對(duì)基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，減少專項(xiàng)整治等形式的直接任務(wù)安排，保證基層日常監(jiān)管工作的有序開展，給基層留出空間。尤其是做好協(xié)調(diào)工作，大幅度精簡(jiǎn)專項(xiàng)整治行動(dòng)，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)指導(dǎo)與成效督查方面，建立完善基層食品安全巡查工作規(guī)程，規(guī)范執(zhí)法流程，印發(fā)簡(jiǎn)明實(shí)用的基層工作手冊(cè)，加大富有實(shí)用性和針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提高基層人員依法行政、科學(xué)監(jiān)管、履職盡責(zé)的能力。

作者簡(jiǎn)介

楊蕊蕊，女，碩士研究生，主要研究方向：國(guó)際商務(wù)。

童霞，女，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：食品貿(mào)易。email：tongxiagao@126.com

高申榮，男，高級(jí)會(huì)計(jì)師，博士，主要研究方向：市場(chǎng)監(jiān)管。

項(xiàng)目基金：南通社科基金項(xiàng)目2020BNT027。