地方政府社會治理能力評價與提升路徑

摘要：地方政府在社會治理工作中面臨著社會需求多元多樣、社會治理理念固著、社會治理工具陳舊等問題。對其評價標準應(yīng)堅持以人民為中心、堅持在“五位一體”總布局中把握社會治理、堅持社會治理與城市治理相統(tǒng)一并堅持創(chuàng)新原則。地方政府治理能力的提升路徑：（一）要革新治理理念，從經(jīng)驗型、封閉式和碎片化治理走向精準型、開放式和整體性治理;（二）優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，積極推動政府間協(xié)同、跨部門合作，促成各類非營利組織、企業(yè)與公民共同參與，建立協(xié)同治理的合作機制;（三）拓展治理內(nèi)容，從追求GDP的單一經(jīng)濟目標轉(zhuǎn)向提供更為系統(tǒng)全面的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護等方面的公共服務(wù);（四）創(chuàng)新治理工具，用好大數(shù)據(jù)、5G網(wǎng)絡(luò)、區(qū)塊鏈技術(shù)等“智慧工具”和法治工具，推動國家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：地方政府;社會治理能力;評價與提升

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）24-0059-03

黨的十八屆三中全會以來，隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的持續(xù)推進，我國社會治理工作重心下沉，地方政府日益成為社會治理主體。地方政府作為與中央政府相對應(yīng)的治理主體既有其特殊性，又具有普遍性。目前針對地方政府治理能力的研究主要有兩大類：一類是量化研究，即根據(jù)特定指標體系建立測評模型運用測評數(shù)據(jù)對地方政府治理能力進行量化測評，如祁海軍，胡膨沂、王乘武、李靖、李春生、董偉偉分別以河南、江蘇省、吉林省統(tǒng)計數(shù)據(jù)為樣本進行實證研究。一類是質(zhì)性研究，側(cè)重對地方政府治理能力的概念、要素構(gòu)成等進行理論研究。如郭蕊、麻寶斌認為地方政府治理能力應(yīng)包括系統(tǒng)思考、制度創(chuàng)新、公共服務(wù)、電子治理、溝通協(xié)調(diào)和危機應(yīng)對等諸多指標;周天楠認為政府治理能力應(yīng)注重目標凝聚、資源整合、工具使用、責(zé)任控制等關(guān)鍵點;劉波、方奕華、蓋小靜認為地方政府治理能力可分解為多元參與開啟能力、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)運行能力、穩(wěn)定合作保障能力等幾個方面;何水、高向波從新型城鎮(zhèn)化入手認為地方政府治理能力應(yīng)包括發(fā)展規(guī)劃能力、資源整合能力、公共服務(wù)能力、風(fēng)險防控能力、工具使用能力、責(zé)任控制能力等六個方面?？偠灾F(xiàn)有量化研究抓住了地方政府作為治理主體的特殊性，注重對治理過程、治理成效的檢測;質(zhì)性研究則試圖探索地方政府作為一類治理主體所具有的共性特征。本文在上述研究基礎(chǔ)上進一步探索地方政府社會治理能力的評價原則與優(yōu)化路徑。在評價原則上提出應(yīng)堅持以人民為中心的原則、堅持在“五位一體”總布局①中把握社會治理、堅持城市治理與社會治理相統(tǒng)一、堅持創(chuàng)新原則。在優(yōu)化路徑上提出應(yīng)革新治理理念、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、拓展治理內(nèi)容、創(chuàng)新治理工具。

一、地方政府社會治理能力面臨的挑戰(zhàn)

（一）社會需求多元多樣

黨的十九大報告指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！拔覈鐣饕艿淖兓顷P(guān)系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求?！盵1]我國社會主要矛盾的變化對地方政府社會治理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。一方面，社會民眾從過去關(guān)注物質(zhì)生活和經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向更加關(guān)注公平正義、環(huán)境安全等社會發(fā)展指標，對社會治理工作提出了新的要求;另一方面，由于發(fā)展不平衡與不充分問題的存在，不同社會群體的社會需求也呈現(xiàn)差異化，給地方政府社會治理工作提出了新的挑戰(zhàn)。如何有效應(yīng)對多元多樣多變的社會需求，將治理落到實處、做出實效是地方政府工作中需要思考的重要問題。

（二）社會治理理念固著

隨著改革開放以來經(jīng)濟迅速發(fā)展，中國治理改革的重點從經(jīng)濟治理和政府治理轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域的綜合治理[2]。新的社會事務(wù)與社會問題大量產(chǎn)生，社會治理面臨新的挑戰(zhàn)。然而，地方政府在履行治理職責(zé)時往往受傳統(tǒng)理念束縛，難以有效應(yīng)對新的治理難題。其一是行政觀念主導(dǎo)。在傳統(tǒng)治理模式下，政府作為單一治理主體往往依靠行政命令對社會進行管控和管理。在此種行政觀念影響下，地方政府在角色定位上存在重政府統(tǒng)治輕社會自治的現(xiàn)象，在職能認知上存在重政府管制輕公共服務(wù)的問題，在權(quán)力行使上存在重社會穩(wěn)定輕公民參與的弊端。這些因素使得地方政府通過“放管服”轉(zhuǎn)型打造“服務(wù)型”政府的理念難以真正落實，嚴重制約著地方政府社會治理效能的充分發(fā)揮。其二是數(shù)字觀念薄弱。部分政府部門及其工作人員不愿接受新事物，對大數(shù)據(jù)時代的來臨采取消極態(tài)度，從而在大數(shù)據(jù)時代的社會治理工作中處于被動局面，難以有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情治理，進而影響社會穩(wěn)定，損害地方政府公信力。

（三）社會治理工具陳舊

政府治理工具又稱政府工具或政策工具，是政府用來達成政策目標的手段，主要有三類：市場化工具、工商管理技術(shù)與社會化手段。但是，在傳統(tǒng)治理模式中，政府往往將社會視作管控的對象，在涉及社會公正、公共治安、社會保障、社會服務(wù)等治理工作時最常使用行政命令的方式，以上級下達文件指令，下級傳達執(zhí)行的方式進行社會治理，反映出治理工具較為單一并因此造成一些治理困境。例如，傳統(tǒng)治理模式中政府與市場關(guān)系錯置，致使市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不能得到充分發(fā)揮，政府主導(dǎo)資源整合與配置往往容易出現(xiàn)“越位”“缺位”和“錯位”現(xiàn)象，導(dǎo)致政策失效、財政赤字與其他負面效應(yīng);在公共服務(wù)方面，由于缺乏多元主體的合理競爭與協(xié)同互補而導(dǎo)致公共產(chǎn)品質(zhì)量較低、公共服務(wù)容量不足等問題;由于傳統(tǒng)治理模式下政府習(xí)慣于以大包大攬的姿態(tài)對社會過度掌控，挫傷大眾積極性，導(dǎo)致社會機構(gòu)、民間組織不夠活躍。此外，隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，地方政府在運用技術(shù)手段進行傳統(tǒng)社會治理與新興網(wǎng)絡(luò)治理時也明顯暴露出對新技術(shù)工具的運用盲區(qū)。

二、地方政府社會治理能力的評價原則

（一）堅持以人民為中心的原則

以人民為中心，堅持執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)是黨和國家工作的根本宗旨。黨的十九大報告明確提出要堅持以人民為中心的原則，以人民對美好生活的向往作為黨的事業(yè)的奮斗目標。十九屆五中全會強調(diào)部署推進“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”是對以人民為中心原則在我國城市化進程中的進一步落實。習(xí)近平總書記在2019年12月主持中共中央政治局“不忘初心、牢記使命”專題民主生活會時對廣大黨員干部提出了具體的工作要求：“想問題、作決策、辦事情都要站在群眾的立場上，通過各種途徑了解群眾的意見和要求、批評和建議，真抓實干解民憂、紓民怨、暖民心，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)?！盵1]138社會治理就是要關(guān)注人民群眾的需求、關(guān)心人民群眾的利益、關(guān)切人民群眾的訴求。能否把與群眾利益直接相關(guān)的就業(yè)服務(wù)、民生保障、幫扶救助、社區(qū)治理等工作做好做實是檢驗地方政府社會治理工作成效的重要指標，也是關(guān)系地方政府人心向背的重要因素。各級地方政府應(yīng)主動將是否堅持以人民為中心原則作為評價自身社會治理能力的重要依據(jù)。

（二）堅持在“五位一體”總布局中把握社會治理

黨的十八大對推進中國特色社會主義事業(yè)作出“五位一體”總布局，將經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)作為全面建成小康社會的五個關(guān)鍵指標。社會治理是社會建設(shè)的重要內(nèi)容，包括保障民生、完善社會服務(wù)、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、促進社會組織發(fā)展等重要內(nèi)容。社會是經(jīng)濟增長、政治文明、文化繁榮和生態(tài)健康的基本載體，社會建設(shè)的發(fā)展程度直接關(guān)系著其他四個方面建設(shè)的成效;同時，經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)也制約著社會建設(shè)和社會治理的效果。因此，地方政府在進行社會治理時必須明確意識到五個建設(shè)之間相輔相成、辯證統(tǒng)一的關(guān)系，從“五位一體”總布局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合把握社會治理工作。

（三）堅持城市治理與社會治理相統(tǒng)一

當下中國地方政府治理工作實質(zhì)是在推進新型城鎮(zhèn)化過程中的社會治理，城市治理日漸成為地方政府社會治理的重要內(nèi)容。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國城鎮(zhèn)居民人口規(guī)模大幅度上漲，由此帶來就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等多種新的需求，對政府公共服務(wù)的容量和質(zhì)量也提出了新的要求，對地方政府社會治理能力帶來較大考驗。由于城鎮(zhèn)人口規(guī)模不斷擴大，城市治理自然成為地方政府社會治理工作的重心，要求地方政府提升治理能力，擴大服務(wù)容量，提高服務(wù)質(zhì)量。因此，地方政府應(yīng)以新型城鎮(zhèn)化為契機，通過完善城市治理體系來探索從整體上提升社會治理能力的有效途徑，以城市治理為抓手，探索更有效的社會治理體系，全面提升地方政府社會治理能力，開展全面協(xié)調(diào)區(qū)域、人口、經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境的綜合治理。同時，地方政府也要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，整合城鄉(xiāng)資源配置，通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“著力提高保障和改善民生水平，不斷完善公共服務(wù)體系，不斷促進社會公平正義，推動公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向困難群體傾斜，著力解決人民群眾關(guān)心的現(xiàn)實利益問題?！盵1]343

（四）堅持創(chuàng)新原則

黨的十九屆三中全會提出了全面深化改革的重大任務(wù)。治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國深化黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，目的是適應(yīng)新時代要求，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。改革要求創(chuàng)新，改革必須創(chuàng)新。要有效應(yīng)對“百年未有之大變局”時代的社會難題就必須勇于創(chuàng)新治理體系，提升治理能力。地方政府應(yīng)從治理理念、治理內(nèi)容、治理結(jié)構(gòu)、治理工具等方面進行全方位創(chuàng)新，以治理實踐的創(chuàng)新帶動理論創(chuàng)新，形成良性循環(huán)，最終達成治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標。

三、地方政府社會治理能力的提升路徑

（一）革新治理理念

地方政府社會治理中存在的主要觀念固著表現(xiàn)為傳統(tǒng)行政觀念主導(dǎo)與數(shù)字觀念薄弱。對此，地方政府應(yīng)主動革新治理理念，破除以行政命令代替公共服務(wù)的治理理念，積極進行觀念重塑與轉(zhuǎn)型，真正走出“官本位”和“權(quán)力本位”的思維窠臼，走向“以人民為中心”的“權(quán)利本位”思維立場。此外，大數(shù)據(jù)時代社會治理正在從經(jīng)驗型、封閉式和碎片化治理走向精準型、開放式和整體性治理，這些變化要求地方政府革新治理理念，培養(yǎng)數(shù)字觀念，以“精準治理”“開放治理”“整體治理”的理念應(yīng)對新時代與新問題。“精準治理”是指精準識別問題、精準對接需求并做到精準施策[3]?！伴_放治理”是指政府權(quán)力與行為進一步向社會公眾公開，做到權(quán)力運行公開化、透明化，勇于接受群眾監(jiān)督;“整體治理”是指地方政府要勇于突破由職能分工造成的職能割裂、部門壁壘與合作困境，以萬物互聯(lián)的時代精神整合資源，打造“整體政府”“無縫隙政府”[3]，優(yōu)化服務(wù)，提升治理能力。

（二）優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

當前我國社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性的現(xiàn)實局面，傳統(tǒng)的政府一元主體治理模式難以及時有效應(yīng)對復(fù)雜多變的社會問題，表現(xiàn)出明顯的治理短板。地方政府應(yīng)積極推動政府間協(xié)同、跨部門合作，并積極促成各類非營利組織、企業(yè)與公民個人等利益相關(guān)者共同參與治理，建立協(xié)同治理的合作機制。只有多主體參與治理才能更好地實現(xiàn)優(yōu)勢資源互補與整合，切實提升社會治理效果。

（三）拓展治理內(nèi)容

地方政府社會治理的內(nèi)容隨著時代變化而發(fā)生變化，但大致可以分為兩類：一類是傳統(tǒng)社會治理，一類是新興網(wǎng)絡(luò)治理。就治理內(nèi)容而言，地方政府在兩類治理工作中都應(yīng)緊跟時代發(fā)展，不斷拓展治理內(nèi)容，提升治理成效。針對傳統(tǒng)社會治理內(nèi)容而言，地方政府應(yīng)盡快實現(xiàn)傳統(tǒng)治理升級，根據(jù)社會公眾利益要求和關(guān)注點的變化適時調(diào)整公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的輸出方向，從以往過度追求GDP的單一經(jīng)濟目標轉(zhuǎn)向提供更為系統(tǒng)全面的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護等方面的公共服務(wù)，力求以更高的質(zhì)量、更全面的服務(wù)和更人性化的關(guān)懷追蹤公眾利益熱點問題，切實解決社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。針對新興網(wǎng)絡(luò)治理而言，地方政府應(yīng)盡快完善網(wǎng)絡(luò)治理機制，加強政務(wù)平臺建設(shè)，提供基于移動互聯(lián)網(wǎng)的便捷高效的公共服務(wù)產(chǎn)品，實現(xiàn)諸多社會服務(wù)的便利化與簡潔化。

（四）創(chuàng)新治理工具

當下中國地方政府社會治理工作需要用好兩種工具：一是要用好大數(shù)據(jù)、5G網(wǎng)絡(luò)、區(qū)塊鏈技術(shù)、人工智能等“智慧工具”。在2020年抗擊新冠肺炎疫情的治理大考中，各類“智慧工具”的使用對于我國迅速遏制疫情蔓延起到了重大作用。疫情之初，中國政府之所以能夠率先及時制定科學(xué)合理的防疫政策、合理地分配醫(yī)療資源、優(yōu)化物資調(diào)配，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等“智慧工具”功不可沒;健康碼、防疫行程碼等基于云計算的數(shù)據(jù)支持是我國有效遏制疫情進一步擴散的重要手段。實踐證明，依靠科技賦能，突破傳統(tǒng)治理瓶頸是一條行之有效的途徑。二是要用好法治工具?！皣抑卫砟芰μ嵘年P(guān)鍵要靠制度?！盵4]法治化時代的社會治理要充分運用好法律工具，通過法治建設(shè)推動國家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。地方政府應(yīng)完善治理機制，提高依法辦事、依法治理能力，做到權(quán)責(zé)清晰、德法相濟。

在我國全面推進治理能力與治理體系現(xiàn)代化的進程中，地方政府社會治理能力的提升具有舉足輕重的意義。地方政府應(yīng)正視現(xiàn)實存在的問題與能力短板，積極探索能力評價指標與原則，努力提升社會治理能力，切實做好地方社會治理工作。

注釋：

①“五位一體”總布局：指經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五位一體，全面推進。

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作者簡介：王曉艷（1984—），女，漢族，湖北隨州人，博士，湖北文理學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，研究方向為政治哲學(xué)與思想政治教育。

（責(zé)任編輯：董惠安）