“雙減”背景下基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的困境與突圍

郝鳳

摘? ?要： “雙減”與基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化本是同向同行的關(guān)系，但民眾對政策的誤讀和曲解以及政策執(zhí)行中的異化變相等因素，影響著政策落地和現(xiàn)代化的實現(xiàn)。以問題導向、價值取向、實踐路向助推“雙減”政策落地，整體推進基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化，需構(gòu)建三大體系：堅持黨對教育事業(yè)的全面領(lǐng)導，建立綜合評價指標體系;堅持整合和調(diào)動各方力量，建設(shè)高質(zhì)量課后服務(wù)體系;堅持教育現(xiàn)代化的主題主線，建構(gòu)現(xiàn)代基礎(chǔ)教育治理體系，以使它們保持必要的張力和統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞： “雙減”;教育治理現(xiàn)代化;基礎(chǔ)教育;困境;路徑

一、基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的理論闡釋

1.何謂基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化？

“治理”一詞起初基本等同于“統(tǒng)治”（governance）?！爸卫淼幕竞x是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。”1 治理是一個持續(xù)性的過程，是多元主體共同參與公共事務(wù)時采用方式的總和?！敖逃卫怼笔侵浮皣覚C關(guān)、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務(wù)的過程”。2 基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化是指以政府主導的多元治理主體在先進的基礎(chǔ)教育治理理念指導下，借助科學的治理手段，使教育理念、內(nèi)容、方法等逐步提高到現(xiàn)代化發(fā)展水平，推動基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的過程。

2.基礎(chǔ)教育治理主體有哪些？

基礎(chǔ)教育治理主體是多元的，主要包括政府、學校、社會組織和公眾等。首先，政府在多元共治的體制中扮演“元治理”的角色，被視為“平等中的首席”，發(fā)揮核心主導作用。它在基礎(chǔ)教育治理中的主導作用體現(xiàn)在有效協(xié)調(diào)多元教育治理主體之間的關(guān)系上，制定和改革教育治理體制，包括綜合評價指標體系、高質(zhì)量課后服務(wù)體系和現(xiàn)代基礎(chǔ)教育治理體系等，從而形成多元有效的中國特色社會主義協(xié)同治理的局面。其次，中小學校是基礎(chǔ)教育治理活動的重要陣地和載體，中小學的教育治理成效如何直接涉及廣大教師、學生和家長的切身利益，基礎(chǔ)教育治理的好壞直接影響到學校效能的發(fā)揮和教育目的的實現(xiàn)。再次，社會組織是指不以營利為目的，不為政府所屬，主要開展公益性社會服務(wù)活動的組織?！半p減”背景下嚴禁教育資本化運作，出臺相應(yīng)細則，引導學科類培訓機構(gòu)進行調(diào)適和轉(zhuǎn)型，推進“營改非”工作，引導相關(guān)機構(gòu)組織以公益和慈善心態(tài)，專注做教育。最后，只有公眾積極參與進來，才能更好地表達訴求、促進溝通，才能維護自身利益與公共利益，推動基礎(chǔ)教育治理問題的解決，促進基礎(chǔ)教育治理更加民主化、科學化。

3.基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化何以必要？

教育是民族振興和社會進步的基石，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化事關(guān)人民群眾的根本利益、人才培養(yǎng)質(zhì)量及社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。這就要求優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)教育，合理配置基礎(chǔ)教育資源，促進基礎(chǔ)教育公平發(fā)展;全面深化基礎(chǔ)教育領(lǐng)域綜合改革，完善基礎(chǔ)教育體制機制;加強教育治理主體和客體之間的和諧互動，有效提升基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化水平?！半p減”政策出臺是建設(shè)高質(zhì)量基礎(chǔ)教育治理體系的題中之意和價值所在，全面扎實推動“雙減”落地落實，是加快基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的當務(wù)之急和首要任務(wù)。

二、“雙減”背景下基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化面臨的困境及原因分析

基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化面臨著諸多現(xiàn)實困境，抓政策的落實是教育治理現(xiàn)代化的重中之重。

1.對“雙減”政策的誤讀和曲解

民眾對于“雙減”政策的誤讀，其根源主要有三點：一是在于基礎(chǔ)教育治理價值取向的偏離。短視的教育價值觀念與培養(yǎng)完整的人的教育初衷相悖，只有回歸教育初心，才能邁向教育強國之路。二是現(xiàn)有政策針對人口、房價等變化趨勢對教育的宏觀和長遠發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)關(guān)注度不足。在教育焦慮的氛圍中，家庭平均育兒成本指數(shù)級增加，高昂的教育成本和高企的房價橫亙在中國適齡婚育家庭面前，只有從根源上破解“教育異化”，才能解決教育和人口的大命題。三是文化障礙?！安灰尯⒆虞斣谄鹋芫€上”的說法深深影響社會現(xiàn)實和人們的觀念，一時半會難以緩解。

2.“雙減”政策執(zhí)行中的異化變相

政策執(zhí)行的過程也是利益較量的過程，從目前政策實行情況來看，部分學校在落實過程中出現(xiàn)了變相應(yīng)付，忽視改革效果的情況。針對《意見》提出的“保證課后服務(wù)時間”1，一些學校為了完成時間任務(wù)，忽視課后服務(wù)質(zhì)量和學生實際學習需求。除此以外，線上培訓教育極速繁榮伴隨著諸多癥候：學生視力下降、“小胖墩”等現(xiàn)象層出不窮，與“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”2 這一目標背道而馳。

究其原因，一方面，教育管理部門強調(diào)要加強對于電子產(chǎn)品使用的管控和用途的甄別;另一方面，教學和課后作業(yè)布置卻很大程度上依賴電子產(chǎn)品。有效化解二者的矛盾，讓教育復歸育人本質(zhì)，是基礎(chǔ)教育治理邁向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。為此，《意見》明確指出：線上培訓機構(gòu)不得提供和傳播“拍照搜題”等惰化學生思維能力、影響學生獨立思考、違背教育教學規(guī)律的不良學習方法。3但由于缺乏相應(yīng)的配套監(jiān)管機制，資本無序擴張，線上培訓屢禁不止。加之一些職能部門不了解一線教師“生存現(xiàn)狀”，習慣性地運用行政壓力，自上而下地管控，讓教師群體在情感上難以接受。面對復雜的利益格局，“一刀切”式的做法不僅可能存在矯枉過正的問題，而且實際治理效果也不會理想。

3.基礎(chǔ)教育治理受各種因素羈絆

基礎(chǔ)教育治理是一項系統(tǒng)的工程，注定要受到多種因素的羈絆，需系統(tǒng)治理、綜合治理。

就教育系統(tǒng)內(nèi)部而言，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化涉及治理的主體、客體與手段、政策制定等多因素、多環(huán)節(jié)。其一，教育治理主體職權(quán)范圍是影響教育治理水平的重要因素。在基礎(chǔ)教育治理實踐中，教育管理部門過多地包攬了教育治理事務(wù)，既是教育治理的主要責任人，也是防范化解教育領(lǐng)域風險的主要承擔者。社會矛盾出現(xiàn)后沒有緩沖區(qū)，既增加了自身負擔，又降低了教育治理的效率，壓縮了辦學實體、社會組織等發(fā)展規(guī)劃的權(quán)限，壓縮了他們參與教育治理和提供公共服務(wù)的空間。其二，在基礎(chǔ)教育治理客體領(lǐng)域，教育權(quán)利和機會公平有待進一步提高。教育權(quán)利受所在地域、家庭背景、經(jīng)濟狀況等因素影響，而且基礎(chǔ)教育資源發(fā)展不均衡，這也必然導致教學質(zhì)量參差不齊。其三，在政策和制定執(zhí)行上，更多時間精力花在被動行動，而非主動預防上，倒逼治理的現(xiàn)象時有發(fā)生。

就外部因素而言，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化水平還受科技發(fā)展、政策導向和社會參與程度、區(qū)域發(fā)展水平等因素制約。其一，目前信息科學技術(shù)應(yīng)用潛力巨大，但仍有很長的路要走。其二，政策導向和社會參與程度也影響基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展水平，“管”與“辦”在既保持相對獨立性的同時，如何能夠有效互動，是基礎(chǔ)教育治理實現(xiàn)現(xiàn)代化的一個重要內(nèi)容。在“評”的環(huán)節(jié)，具有資質(zhì)、相對成熟的教育評價第三方組織有待發(fā)展，評價結(jié)果的科學性和公信力有待驗證，專業(yè)技術(shù)水平有待提升。其三，區(qū)域、城鄉(xiāng)以及學校間的教育水平差距、教育資源分配的不平衡等問題依舊存在。

三、“雙減”背景下基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的突圍路徑

“雙減”背景下需構(gòu)建三大體系，強化助推“雙減”政策落地和基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，糾正理解偏頗，突出育人導向，奮力向構(gòu)建高質(zhì)量教育體系目標邁進。

1.建立綜合評價指標體系

新時代加快推進教育治理現(xiàn)代化是黨和國家的工作重心之一，也是我國教育改革發(fā)展到現(xiàn)階段的關(guān)鍵問題。地方各級黨委和政府要不斷更新執(zhí)政理念，將“雙減”工作成效納入基礎(chǔ)教育質(zhì)量評價和執(zhí)政績效評價，建立綜合評價指標體系。綜合評價指標體系主要側(cè)重對校內(nèi)校外教育治理效果的評價，其構(gòu)成要素如下：一是學校教育治理規(guī)劃，二是學校教育治理結(jié)構(gòu)，三是校內(nèi)外教育治理技術(shù)，四是治理經(jīng)驗是否可復制可推廣。

隨著現(xiàn)代化進程的加速，教育更加注重個體發(fā)展和核心素養(yǎng)的培養(yǎng)，德智體美勞五育并舉逐漸替代單一化的教育評價體系。教育治理更加注重評價的“過程性”而非“結(jié)果性”。教育管理部門在設(shè)計評價指標體系時，應(yīng)把握新時代教育治理現(xiàn)代化的總體趨勢，遵循不同學段教育的基本特征和要求，結(jié)合學生成長規(guī)律和教書育人規(guī)律，選擇關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出核心指標，充分發(fā)揮出政策的導向和激勵作用。設(shè)計過程性評價指標主要遵循以下三大基本原則：一是整體性原則?！半p減”政策的落地既要評估現(xiàn)有的教育資源是否符合教育現(xiàn)代化要求，更要引導學校通過長期發(fā)展規(guī)劃制訂、教師隊伍建設(shè)、學校課后課程體系建設(shè)、教育共同體的構(gòu)建等方面形成一整套機制。二是科學性原則。綜合評價指標體系的設(shè)計要遵循教育評估的客觀規(guī)律，評價指標需全面、客觀、準確地反映評價主體的情況，如學生課后作業(yè)和補習時長、網(wǎng)上學習時長，等等。三是可操作性原則。評價指標的制訂具有很強的技術(shù)性，在具體設(shè)計指標時，要關(guān)注評價信息采集的可行性、評價指標的可測量等一系列問題，便于評價結(jié)果可視化、數(shù)量化，同時需充分考慮教師情感勞動、情感負荷等非量化指標，從而使評價結(jié)果更具有全面性、可信性。

2.建設(shè)高質(zhì)量課后服務(wù)體系

建設(shè)高質(zhì)量課后服務(wù)體系，教育管理部門需要做到：第一，在供給內(nèi)容和方式上，制訂課后服務(wù)菜單，統(tǒng)籌優(yōu)化課后育人活動資源供給，不斷增加優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面。利用課后服務(wù)時間開展體育、美育、勞動教育、科學教育等豐富多彩的活動，擴展高校和社會力量參與中小學校課后課程建設(shè)工作，積極推進區(qū)域化大中小共同體建設(shè)，形成改革和發(fā)展的合力。第二，在類型層次和規(guī)模上，豐富課后服務(wù)的課程供給，開設(shè)如紅色文化、書法、篆刻、國畫、戲曲等課程，陶冶未成年人思想道德情操，展現(xiàn)中國精神，增強文化自信。第三，穩(wěn)步推進家校社協(xié)同育人共同體建設(shè)。以課程來推進家庭教育指導，讓學校成為智慧家長的驛站，引導家長樹立正確的育兒觀。

此外，充分發(fā)揮教育中介組織“第三種力量”。教育中介組織介于政府業(yè)務(wù)管理部門、學校和其他社會組織之間，具有非營利性和公益性。教育管理部門通過購買教育中介組織系統(tǒng)化的課后教育服務(wù)，從學校課后管理的具體事務(wù)中擺脫出來，委托更具有業(yè)務(wù)能力的第三方機構(gòu)管理，從而提高管理效率。委托教育中介組織管理學校課后服務(wù)，實現(xiàn)了教育服務(wù)的多樣化，一方面可以充分發(fā)揮教育中介組織參與課后教育服務(wù)的積極性，培育和扶植教育中介組織的成長和完善;另一方面也為教育管理部門自身的定位轉(zhuǎn)型提供良好的契機，有利于政府部門與社會組織的“共建共治共贏”。更重要的是，厘清政府、社會、學校的新型治理關(guān)系，突破體制機制困境，形成合理的治理架構(gòu)，實現(xiàn)多元社會主體參與和共同治理，助力基礎(chǔ)教育治理的現(xiàn)代化。

3.建構(gòu)現(xiàn)代基礎(chǔ)教育治理體系

建構(gòu)現(xiàn)代基礎(chǔ)教育治理體系，合理有序的治理體系必不可少。

首先，政策的科學性與專業(yè)性是政策落實的基礎(chǔ)和前提。政府部門在把握自身管理權(quán)的同時，將辦學權(quán)還給學校，將評價權(quán)還給社會。“雙減”背景下，做好基礎(chǔ)教育管辦評分離工作，還要不斷完善信息技術(shù)支持，針對線上教學，運用信息技術(shù)手段在線數(shù)據(jù)監(jiān)測、設(shè)立紅線區(qū)域等，強化過程性監(jiān)管，為“雙減”政策的有效落實提供保障。此外，《意見》中的“彈性上下班制”1 體現(xiàn)了政策張力?！半p減”政策引發(fā)部分教師的負性情緒，長此以往，容易導致教師處于自我懷疑與自我肯定的不確定狀態(tài)之中，很容易出現(xiàn)焦慮、易怒、心理失衡等職業(yè)倦怠感。對此，“彈性上下班制”既尊重了個體的特殊性，又彰顯出了政策的靈活性。在彈性與機動性相得益彰中，實現(xiàn)政策對人的倫理關(guān)心。

其次，縱向“大中小一體化”注重各區(qū)域發(fā)展整體規(guī)劃，采用區(qū)域大中小一體化管理。搭建“科研立交橋”，通過營造環(huán)境、擇優(yōu)資助、跟蹤培養(yǎng)等方法，加強梯隊人才的培養(yǎng)。充分利用各學段完備的教育資源架構(gòu)，挖掘區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢資源和專家教授指導團隊，探索各學段既相互銜接又螺旋上升式的創(chuàng)新人才培養(yǎng)路徑，逐步形成大中小學教育共同體的多方聯(lián)動機制，凝練一體化人才培養(yǎng)品牌。橫向“大學區(qū)”使各區(qū)域內(nèi)各學校在軟硬件條件上達到均衡，整合各區(qū)校優(yōu)勢資源，推動縱向貫通、橫向聯(lián)合，統(tǒng)籌拓展、師資共享等改革措施。通過教師跨校任教兼課以及聯(lián)合教研等形式進行輪崗交流，推動優(yōu)秀青年教師、中小學校長、骨干教師在大學區(qū)內(nèi)合理有序流動，實現(xiàn)教師資源的共享，縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間以及校際教育發(fā)展的差距。同時，搭建中小學教師繼續(xù)深造平臺，為在職中小學教師攻讀博士學位擬定專項實施計劃，提升中小學教師理論素養(yǎng)，從而形成總體規(guī)模優(yōu)勢。

最后，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化還需推動頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新有機結(jié)合。頂層設(shè)計“建立協(xié)同規(guī)劃機制、健全跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，建立教育發(fā)展監(jiān)測評價機制和督導問責機制”2，統(tǒng)籌推進政府購買服務(wù)、補助獎勵、派駐公辦教師、評估考核等方式，促進基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。從實操層面來說，以“THEIR”模型落實“雙減”政策，“T”指時間（Time），“雙減”政策的落地需要時間的積累，《意見》指出：學生過重作業(yè)負擔和校外培訓負擔、家庭教育支出和家長相應(yīng)精力負擔1年內(nèi)有效減輕、3年內(nèi)成效顯著，人民群眾教育滿意度明顯提升;1 “H”指人（Human），人是推動教育治理現(xiàn)代化的核心;“E”指環(huán)境（Environment），包括學習環(huán)境、育人環(huán)境等;“I”指執(zhí)行（Implement），到位的執(zhí)行讓好的制度落地生根;“R”指制度規(guī)則（Regulation），教育治理的制度規(guī)則“能夠為多元主體之共治提供方向和指針，化解在改革過程中一些主體所感到的迷茫、混亂和失落，使多元主體從中獲得方向感、認同感和歸屬感”。2 同時，根據(jù)各校、各區(qū)域?qū)嶋H情況，積極謀求創(chuàng)新，強化試點先行，推出“雙減”落地“一校一策”“一區(qū)一案”。各校針對不同受眾群體，整合教育資源，同時利用科技手段，不斷實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，使基礎(chǔ)教育更加符合教育的規(guī)律，引導教育回歸良性發(fā)展。