基于賦權(quán)視角的相對(duì)貧困治理長效機(jī)制研究

李 飛，曾福生

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 長沙 410128）

新中國成立以來，我國扶貧開發(fā)走出了一條從分散救濟(jì)到區(qū)域開發(fā)，再從整村推進(jìn)到精準(zhǔn)扶貧的有中國特色的反貧困道路[1]，為世界的反貧困事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。尤其是黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧成效斐然。農(nóng)村貧困人口從2012 年年底的9 899 萬人減到2019 年年底的551 萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，連續(xù)7 年每年減貧1 000 萬人以上 ，貧困地區(qū)農(nóng)村居民生活條件不斷改善，貧困地區(qū)農(nóng)民的居住安全、廁所衛(wèi)生、飲食安全等都有了大幅度的提高，區(qū)域性整體貧困基本得到解決 。雖然采用以基本生存需求為核心的生存絕對(duì)貧困概念作為計(jì)算農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，但并不代表消除了絕對(duì)貧困就是貧困問題的終結(jié)，相對(duì)貧困仍將長期存在于中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中[2]。2020 年后我國扶貧工作的重心將轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，貧困狀況和貧困治理將發(fā)生重大變化。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制”。這是基于我國貧困狀況變化和貧困治理轉(zhuǎn)型做出的重要論述，為2020 年后我國扶貧工作的開展確定了根本指南和基本遵循。

目前學(xué)者們圍繞“如何構(gòu)建相對(duì)貧困治理長效機(jī)制”展開了豐富的研究。（1）相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略、任務(wù)、目標(biāo)的基本判斷。2020 年后我國將進(jìn)入以消除人們能力和發(fā)展機(jī)會(huì)的制度性限制為核心的貧困治理新時(shí)期[3]，減貧戰(zhàn)略需聚焦未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件的研判、新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系的建立、基于權(quán)利的社會(huì)保障體系的建設(shè)、保障扶貧投入的財(cái)政金融改革等[4]。屆時(shí)，面臨如何建立可持續(xù)的農(nóng)村減貧長效機(jī)制和新形勢下如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理2 大戰(zhàn)略任務(wù)[5]，國家扶貧總體思路應(yīng)調(diào)整為“鞏固、調(diào)整、充實(shí)、提高”[6]。貧困治理將由集中性向常規(guī)性減貧轉(zhuǎn)型，由解決絕對(duì)貧困向解決相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，由重點(diǎn)解決農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)減貧融合推進(jìn)轉(zhuǎn) 變[7]。減貧的戰(zhàn)略目標(biāo)也將從過去長期以來通過制定不同的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)并繼而努力超越絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)均等化等手段來緩解不平等[8]。（2）相對(duì)貧困治理政策調(diào)整及創(chuàng)新方向。2020 年后我國相對(duì)貧困治理應(yīng)以普惠性貧困治理制度、綜合性貧困治理體制結(jié)構(gòu)和差異性貧困治理政策的設(shè)計(jì)為轉(zhuǎn)型方向[9]，構(gòu)建緩解相對(duì)貧困的政策體系包括實(shí)施以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的防貧政策，發(fā)展型低收入群體救助政策，有利于低收入群體增收的產(chǎn)業(yè)政策以及推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的區(qū)域政 策[10]。除此之外，還包括開發(fā)式扶貧政策、精準(zhǔn)滴灌式扶貧政策和城鄉(xiāng)一體化政策[11]。要重點(diǎn)做好反貧困政策與社會(huì)救助政策的銜接，并要大力提倡“發(fā)展型社會(huì)救助”[12]。進(jìn)一步做好政策延續(xù)與政策創(chuàng)新的統(tǒng)籌工作，實(shí)現(xiàn)扶貧政策、區(qū)域發(fā)展政策、社會(huì)保障政策與城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的統(tǒng)合[13]。（3）相對(duì)貧困治理長效機(jī)制的內(nèi)涵及構(gòu)建思路。白永秀等[1]認(rèn)為緩解相對(duì)貧困是一項(xiàng)長期性任務(wù)，主張建立動(dòng)態(tài)識(shí)別機(jī)制、代際阻斷機(jī)制、就業(yè)提升機(jī)制、收入分配機(jī)制、兜底保障機(jī)制、聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制在內(nèi)的6 大解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制。呂方[14]從政府干預(yù)的回應(yīng)力、市場經(jīng)濟(jì)的益貧力和社會(huì)力量的參與力3 個(gè)方面構(gòu)建了相對(duì)貧困治理長效機(jī)制的“三力模型”。林閩鋼[15]聚焦我國相對(duì)貧困的表現(xiàn)形式，從基本公共服務(wù)、多元主體參與、代際貧困阻斷3 個(gè)方面構(gòu)建相對(duì)貧困治理長效機(jī)制。鄭繼承[16]從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，圍繞轉(zhuǎn)型機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、銜接機(jī)制、保障機(jī)制和責(zé)任機(jī)制等關(guān)鍵點(diǎn)探討建立解決相對(duì)貧困問題的長效機(jī)制。這些研究和探討，為我國2020 年后開展相對(duì)貧困治理實(shí)踐提供了思路和方向。

綜上可以看出，現(xiàn)有研究主要從宏觀層面強(qiáng)調(diào)政策銜接，較少探討“人的能動(dòng)性”，對(duì)內(nèi)源型的貧困治理思路和理念涉及較少。無論在精準(zhǔn)扶貧期間，還是2020 年后相對(duì)貧困治理過程中，不可避免存在貧困群體的福利依賴性、內(nèi)生動(dòng)力不足等情況，嚴(yán)重影響脫貧質(zhì)量和治理效能。因此，全面小康后的貧困治理內(nèi)容包括矯正精神貧困，克服窮人心態(tài)和貧困思維，擴(kuò)展相對(duì)貧困人口的認(rèn)知“帶寬”，塑造公平正義的價(jià)值取向，克服資源配置上的碎片化，破解相對(duì)貧困治理的“碎片化”困境[17]。確保貧困群體公平發(fā)展機(jī)會(huì)和內(nèi)生發(fā)展能力也是“長效機(jī)制”的本質(zhì)要求。此外，基于人的能力基礎(chǔ)的長效機(jī)制也是貧困治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。因此，筆者以“賦權(quán)—可行能力—減貧”思路構(gòu)建相對(duì)貧困治理的長效機(jī)制，以政府、市場和社會(huì)為多元賦權(quán)主體，構(gòu)建了向貧困個(gè)人和向集體組織2 條賦權(quán)路徑，力爭實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)相對(duì)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力，確保其擁有公平發(fā)展機(jī)會(huì)，構(gòu)建高質(zhì)量扶貧政策體系。

1 基于可行能力的相對(duì)貧困治理長效機(jī)制的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)必要性

1.1 理論依據(jù)

相對(duì)貧困是一個(gè)綜合性的概念，不再以收入貧困為核心，而是涵蓋了權(quán)利缺失、能力匱乏、社會(huì)排斥等多維內(nèi)涵，不僅表現(xiàn)為外在的物質(zhì)、福利的缺失，更表現(xiàn)為社會(huì)比較下權(quán)利、能力的相對(duì)剝奪。馬歇爾等[18]從政治學(xué)的視角闡釋了公民權(quán)與貧困的關(guān)聯(lián)，認(rèn)為貧困是權(quán)利結(jié)構(gòu)不合理、公民權(quán)未得到滿足或保障造成的。阿瑪?shù)賮啞ど璠19]從實(shí)質(zhì)自由的角度進(jìn)一步指出貧困的根源在于權(quán)利匱乏，權(quán)利匱乏的實(shí)質(zhì)是可行能力被剝奪，他認(rèn)為可行能力是一種自由，是實(shí)現(xiàn)各種可能的功能性活動(dòng)組合的實(shí)質(zhì)自由。因此，從這個(gè)意義上講，想要根本上消除貧困，必須強(qiáng)調(diào)主體性塑造，激活貧困群體的韌性和動(dòng)力，推動(dòng)其成為反貧困過程中的積極主體[20]。必須超越經(jīng)濟(jì)層面從權(quán)利層面對(duì)貧困群體進(jìn)行賦權(quán)，通過外部力量的協(xié)助或者貧困個(gè)體自身的潛能挖掘，將其從身體的、法律的、道德的和精神束縛的義務(wù)中解放出來，獲得自由和平等權(quán)利[21]，并使之具有維護(hù)自身應(yīng)有權(quán)利的能力[22]。通過賦權(quán)實(shí)現(xiàn)反貧困，其實(shí)質(zhì)是通過外部制度性安排，保障貧困群體平等參與發(fā)展并享有成果的權(quán)利；通過內(nèi)部個(gè)體或組織的激活，增強(qiáng)貧困群體的可行能力。由此，賦權(quán)的實(shí)踐模式可以概括為2 種：一是消除貧困者身上的、起源于負(fù)面評(píng)價(jià)的各種消極反映，讓他們看到自己在解決自身面臨問題的過程中可發(fā)揮一定的作用；二是發(fā)現(xiàn)并消除貧困者的障礙，發(fā)現(xiàn)并實(shí)施有利于解決問題的支撐性措施[23]。賦權(quán)作為一種減貧路徑，通過保障和拓展貧困全體的權(quán)利，激發(fā)和挖掘貧困者自身的潛能，幫助他們通過自身的力量來解決貧困問題[24]。首先，要進(jìn)行主體意識(shí)的覺醒，推動(dòng)其成為積極地反貧困主體，幫助其建立“我要脫貧”的意愿和“我能脫貧”的信心。其次，要采取一系列支撐性措施，克服貧困者參與發(fā)展的障礙，增強(qiáng)貧困者獲取和配置資源的能力。最后，完善社會(huì)的相關(guān)制度安排，加強(qiáng)貧困者自身的能力建設(shè)，尤其要保障政治權(quán)利和就業(yè)權(quán)利，提高其社會(huì)參與能力，減少社會(huì)排斥，幫助貧困者能夠適應(yīng)和融合社會(huì)發(fā)展的過程。通過以上的“賦權(quán)”和“增能”的條件組合，最終實(shí)現(xiàn)減貧的目標(biāo)（見圖1）。

1.2 現(xiàn)實(shí)必要性

1.2.1 避免福利依賴，建立內(nèi)源型防貧機(jī)制 在脫貧攻堅(jiān)期間，國家投入大量扶貧資金，采取“超常規(guī)”的辦法，貧困地區(qū)農(nóng)民增收效果顯著，但也造成了部分貧困人口“等靠要”福利依賴現(xiàn)象，在相對(duì)貧困治理過程中需要繼續(xù)防止“扶貧依賴癥”[25]。社會(huì)保障是未來相對(duì)貧困治理的有效手段，但有限覆蓋率使其需要進(jìn)一步精準(zhǔn)識(shí)別，從源頭上避免再次出現(xiàn)福利依賴。倡導(dǎo)在防止返貧基礎(chǔ)上解決相對(duì)貧困問題，全面提高貧困地區(qū)人口脫貧致富的自我發(fā)展能力，建立內(nèi)源型防貧機(jī)制，從根本上促進(jìn)我國貧困地區(qū)和貧困人口可持續(xù)發(fā)展[26]。

圖1 “賦權(quán)—可行能力—減貧”理論框架圖

1.2.2 補(bǔ)齊低收入群體“能力”短板，提升經(jīng)濟(jì)益貧性 低收入戶收入增長緩慢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”，無法覆蓋低收入人群，經(jīng)濟(jì)增長的益貧性下降已成為事實(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村居民高收入戶與低收入戶之間的收入差距迅速擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村居民高收入戶與低收入戶之間人均可支配收入之比2013 年為7.41 倍，2015年為8.43 倍，2017 年擴(kuò)大到9.48 倍[5]。農(nóng)村人口收入結(jié)構(gòu)中，經(jīng)營性收入比重下降，工資性收入比重不斷增加，但因人力資本和技能等差異導(dǎo)致工資性收入不平等加劇?；诮?jīng)濟(jì)維度的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)一般是人均可支配收入的相對(duì)數(shù)，也就意味著在相對(duì)貧困治理中需要避免因農(nóng)村內(nèi)部收入差距過大而導(dǎo)致大量低收入群體“被平均”。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)低收入群體的技能培訓(xùn)，縮小能力差距，提升經(jīng)濟(jì)益貧性。

1.2.3 相對(duì)貧困特征與權(quán)能拓展 絕對(duì)貧困的原生性體現(xiàn)于絕對(duì)貧困的主要致因是先賦性弱勢因素。地理位置、自然資源條件和人力資本狀況等先賦性弱勢因素都可能導(dǎo)致貧困群體陷入絕對(duì)貧困狀態(tài)。原生性的絕對(duì)貧困可以通過精準(zhǔn)脫貧的補(bǔ)充性方案而得到極大緩解。但2020 年后農(nóng)村貧困將會(huì)進(jìn)入以次生貧困和相對(duì)貧困為特點(diǎn)的新階段[27]，不同于原生性的絕對(duì)貧困，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型造成的次生性貧困不可避免地帶來社會(huì)分化，一部分群體因發(fā)展資源缺失或發(fā)展機(jī)會(huì)封閉而淪為相對(duì)貧困群體。解決相對(duì)貧困更加應(yīng)注重結(jié)構(gòu)性因素對(duì)貧困發(fā)生機(jī)制的影響。此外，相對(duì)貧困的多維性屬性凸顯了貧困群體權(quán)利缺失和可行能力匱乏的境況，要求綜合性的扶貧措施，不僅要兼顧貧困群體的各項(xiàng)發(fā)展性需求，而且要凸顯貧困群體權(quán)利保障和能力建設(shè)[9]。

2 基于賦權(quán)—可行能力—減貧框架的相對(duì)貧困治理長效機(jī)制構(gòu)建

賦權(quán)作為一種有效的減貧路徑，側(cè)重于個(gè)人、組織和社區(qū)從內(nèi)部挖掘潛能，或從外部獲取力量的過程[24]。由圖2 可知，賦權(quán)的主體包括政府、市場和社會(huì)。政府賦權(quán)通過完善法律和基本公共服務(wù)等制度性安排，保證貧困人口公平發(fā)展的機(jī)會(huì)和權(quán)利；同時(shí)綜合運(yùn)用各種科技手段，突破貧困群體發(fā)展的技術(shù)約束，拓展其發(fā)展邊界。市場賦權(quán)通過產(chǎn)業(yè)培育、普惠金融等手段，提升窮人的經(jīng)濟(jì)參與能力和資源配置能力，以實(shí)現(xiàn)其內(nèi)驅(qū)式發(fā)展。社會(huì)賦權(quán)利用社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢來平衡相對(duì)貧困的復(fù)雜多維性，促進(jìn)貧困群體的“主體意識(shí)覺醒”，提高相對(duì)貧困治理的效能。賦權(quán)的客體不僅包括貧困個(gè)體，也包括社區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他社會(huì)組織。社區(qū)是外部援助資源與貧困人口的有效對(duì)接點(diǎn)，只有充分理解社區(qū)、保護(hù)社區(qū)，才能更好地開發(fā)社區(qū)，提高社區(qū)自我管理、自我建設(shè)和自我修復(fù)能力[28]。集體經(jīng)濟(jì)組織既是貧困群體持續(xù)穩(wěn)定脫貧的重要基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村振興的有效載體。貧困群體往往受制于主客觀條件，自我發(fā)展能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，通過對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行賦權(quán)，能夠促進(jìn)資源整合，分散發(fā)展過程中的風(fēng)險(xiǎn)，降低貧困脆弱性。

2.1 向個(gè)體賦權(quán)

隨著我國貧困治理的重心逐步轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，在“精準(zhǔn)扶貧”思想的指導(dǎo)下，以超常規(guī)的資源投入和超負(fù)荷行政運(yùn)轉(zhuǎn)的貧困治理模式難以為繼，必須向常態(tài)化、制度化轉(zhuǎn)型。因此，在相對(duì)貧困治理中，需要轉(zhuǎn)變政府職能定位，讓市場、社會(huì)等多元主體參與貧困治理實(shí)踐，合理運(yùn)用科技、金融等多種工具對(duì)貧困群體進(jìn)行賦權(quán)增能，以確保其擁有公平發(fā)展的權(quán)利和內(nèi)生發(fā)展的能力，重塑貧困群體的主體性，構(gòu)建相對(duì)貧困治理的長效機(jī)制。

圖2 “賦權(quán)—可行能力—減貧”路徑圖

2.1.1 加強(qiáng)政府賦權(quán) 掃除制約貧困群體發(fā)展的制度性和技術(shù)性障礙。政府賦權(quán)的主要內(nèi)容包括以下3 個(gè)方面。（1）從法律上確立并保障貧困群體的發(fā)展主體地位。這就要求國家和政府從法律上保障貧困群體的政治權(quán)利，保證扶貧資源的正確靶向，充分彰顯扶貧對(duì)象的主體性[29]；從法律上賦予貧困群體更多的經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，改善貧困群體發(fā)展的稟賦條件。（2）努力推動(dòng)公共服務(wù)均等化，確保相對(duì)貧困群體擁有平等發(fā)展的機(jī)會(huì)。公共服務(wù)不均是造成收入和生活水平不均的重要原因，構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系能夠降低低收入群體的生活負(fù)擔(dān)，增加其發(fā)展機(jī)會(huì)[10]。公共服務(wù)體系主要覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施體系、公共管理與社會(huì)服務(wù)體系、社會(huì)保障體系等內(nèi)容。其中，基礎(chǔ)設(shè)施均等化是公平發(fā)展的前提條件，公共管理與社會(huì)服務(wù)均等化是社會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證，基本社會(huì)保障均等化是社會(huì)安全的核心要義。促進(jìn)公共服務(wù)均等化，首先要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，強(qiáng)化農(nóng)村和地區(qū)的交通、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)養(yǎng)老、網(wǎng)絡(luò)通訊、農(nóng)田水利等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和百姓安居樂業(yè)創(chuàng)造良好的前提條件；其次要打造綜合素質(zhì)較高、專業(yè)能力過硬的基層公共管理人才隊(duì)伍，建設(shè)全國或區(qū)域統(tǒng)一的社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，提高公共治理的效能；第三，要擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，提高對(duì)低收入群體尤其是農(nóng)民群體的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)和保障標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮社會(huì)救濟(jì)對(duì)無發(fā)展能力的低收入人群的兜底作用。（3）運(yùn)用科技手段提高相對(duì)貧困治理效能。一是通過創(chuàng)新治理手段、治理工具，將更多的新裝備、新業(yè)態(tài)和新模式嵌入相對(duì)貧困治理實(shí)踐，突破貧困治理的技術(shù)約束。二是引導(dǎo)現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚，為相對(duì)貧困治理注入新的“造血”動(dòng)能，拓展貧困群體的發(fā)展邊界。

2.1.2 加強(qiáng)市場賦權(quán) 發(fā)揮市場機(jī)制在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目和金融扶貧中的作用。在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施過程中，產(chǎn)業(yè)扶貧被置于最為突出、也最為基礎(chǔ)的位置，但在實(shí)踐過程中卻面臨產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目選擇難、單一產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高、產(chǎn)業(yè)利益分配偏離貧困群體、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性較低等一系列現(xiàn)實(shí)困境[30]。出現(xiàn)這些困境，往往是由于行政主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)扶貧不尊重市場規(guī)律、主體不對(duì)等情況下利益聯(lián)結(jié)偏離、貧困戶參與度不高導(dǎo)致的結(jié)果。因此，在相對(duì)貧困治理下的產(chǎn)業(yè)扶貧，第一，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的選擇上應(yīng)該尊重市場規(guī)律，盡可能避免產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目嚴(yán)重同質(zhì)化，造成增產(chǎn)不增收或者產(chǎn)業(yè)細(xì)碎分散化難以形成規(guī)模效應(yīng)的困境。第二，要通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律政策工具，完善利益分配機(jī)制，形成貧困戶與其他產(chǎn)業(yè)主體間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)格局，避免出現(xiàn)貧困群體因弱勢市場主體地位，抵抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力不足，而導(dǎo)致貧困加劇。第三，要強(qiáng)化貧困戶參與生產(chǎn)、經(jīng)營決策，確保產(chǎn)業(yè)扶貧資源姓“貧”的屬性。產(chǎn)業(yè)扶貧的初衷是克服救濟(jì)依賴，變“輸血”為“造血”，讓貧困戶實(shí)現(xiàn)內(nèi)生式發(fā)展，但結(jié)果卻經(jīng)常背道而馳。不宜采用只參與分紅，不參與經(jīng)營決策，導(dǎo)致“被入股”現(xiàn)象。第四，要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)附加價(jià)值，拓展市場的邊界。

金融能力能夠通過改善金融決策來緩解居民貧困狀況[31]。很多貧困群體并不缺乏賺錢的能力，而是缺少獲得貸款的機(jī)會(huì)。精準(zhǔn)扶貧以來，我國積極開展小額扶貧信貸實(shí)踐，有效地緩解了貧困群體的金融排斥和信貸約束問題，提高了貧困群體的資源配置能力、經(jīng)濟(jì)參與能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。但是，扶貧小額信貸存在“政府全包干”“戶貸企用”“信貸資金用于消費(fèi)”等問題，影響扶貧小額信貸效果的發(fā)揮和持續(xù)健康發(fā)展。未來我國金融扶貧的方向應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手。（1）聚焦普惠金融，實(shí)現(xiàn)包容發(fā)展。普惠金融堅(jiān)持市場化運(yùn)作，兼顧金融公平與效率，滿足多元化的投融資需求，幫助貧困群體實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展，是一種可持續(xù)的金融扶貧方式。（2）發(fā)展合作性金融。鼓勵(lì)村民間成立資金互助社，一方面可以充分利用集體內(nèi)部的閑散資金解決集體內(nèi)部的融資需求，另一方面可以從集體內(nèi)部對(duì)資金進(jìn)行有效監(jiān)管，降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。但值得注意的是，要通過制度設(shè)計(jì)，防止合作過程中出現(xiàn)“精英俘獲”現(xiàn)象。（3）完善扶貧金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，防范系統(tǒng)性扶貧金融風(fēng)險(xiǎn)。通過多種手段方式，促進(jìn)扶貧信貸的持續(xù)健康發(fā)展，以使持續(xù)性地解決貧困人口的信貸需求，增強(qiáng)他們的內(nèi)生發(fā)展能力。

2.1.3 加強(qiáng)社會(huì)賦權(quán) 實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織在賦權(quán)過程中的價(jià)值理性與工具理性的有機(jī)統(tǒng)一[32]。單純地依托政府高效的行政效率無法解決相對(duì)貧困群體的內(nèi)生發(fā)展問題，需要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量（企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人）參與貧困治理，激發(fā)第三次分配的活力[16]。通過參與式的貧困治理方式，綜合運(yùn)用多元貧困治理手段，可以有效激活相對(duì)貧困群體的自信心、自尊心，促進(jìn)貧困群體的主體意識(shí)覺醒，提升貧困群體的可行能力。（1）社會(huì)賦權(quán)要求保障貧困群體的就業(yè)權(quán)利，通過勞務(wù)協(xié)作或者建立扶貧生產(chǎn)車間，幫助貧困群體實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。（2）社會(huì)賦權(quán)要求對(duì)貧困群體進(jìn)行心理干預(yù)和技能提升，即將扶貧與扶志、扶智有機(jī)結(jié)合。通過參與式項(xiàng)目，激發(fā)各類社會(huì)組織，立足自身專業(yè)領(lǐng)域，瞄準(zhǔn)貧困群體需求，從物質(zhì)救濟(jì)、心理干預(yù)、能力提升等多方面進(jìn)行相對(duì)貧困的多元治理。（3）要依托社會(huì)上各種公益組織和公益平臺(tái)，匯聚微小力量，實(shí)現(xiàn)貧困治理的偉大創(chuàng)舉。社會(huì)主體只有平衡“強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任”與“追求自身利益和扶貧效率”二者之間的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)與相對(duì)貧困治理的持續(xù)、良性互動(dòng)。

2.2 向集體賦權(quán)

為填補(bǔ)直接賦權(quán)不充分導(dǎo)致的“真空地帶”和末端賦權(quán)不到位導(dǎo)致的“最后一公里問題”，除了對(duì)個(gè)體進(jìn)行賦權(quán)增能外，還應(yīng)對(duì)集體組織進(jìn)行賦權(quán)，并以其為新的組織載體向貧困群體進(jìn)行“二次賦權(quán)”。對(duì)集體的賦權(quán)包括對(duì)社區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他社會(huì)組織的賦權(quán)。發(fā)揮集體的力量，以更好地行使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、政治權(quán)利。社區(qū)是基層治理和公共事務(wù)參與的基本單元，也是與外部資源互通、信息互換的有效窗口。對(duì)社區(qū)的賦權(quán)要求將貧困治理的財(cái)權(quán)和事權(quán)下放到社區(qū)層面，這有利于實(shí)現(xiàn)扶貧資源在村集體內(nèi)部的有效轉(zhuǎn)化，同時(shí)也可以充分利用集體內(nèi)部資源，實(shí)現(xiàn)集體的內(nèi)源發(fā)展。但是在這個(gè)過程中，需要通過加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，保證社區(qū)成員的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，防止權(quán)力下放后出現(xiàn)“異化”。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的賦權(quán)包括對(duì)合作經(jīng)濟(jì)組織、資金互助組織、村辦企業(yè)等進(jìn)行賦權(quán)。完善集體經(jīng)濟(jì)組織的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，確保貧困者能夠參與生產(chǎn)經(jīng)營決策和利益分配，防止出現(xiàn)“精英捕獲”現(xiàn)象。其他社會(huì)組織，如社工組織、社會(huì)公益組織、紅十字會(huì)等是推動(dòng)社會(huì)健康發(fā)展的毛細(xì)血管，滲透在社會(huì)的方方面面。社會(huì)組織可以立足于自身領(lǐng)域，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，幫助貧困群體走出自我孤立和社會(huì)排斥，盡快融入和參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。對(duì)社會(huì)組織的賦權(quán)，要堅(jiān)持正確的發(fā)展方向，加強(qiáng)監(jiān)管，避免出現(xiàn)消費(fèi)公眾信任的公共事件。同時(shí)，國家和政府應(yīng)該出臺(tái)支持性政策，幫助社會(huì)組織持續(xù)健康發(fā)展。

3 結(jié)論與思考

隨著我國全面進(jìn)入小康社會(huì)，2020 年后，以生存為核心的絕對(duì)貧困將被徹底消除，貧困治理的重心轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困。相對(duì)貧困的治理是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)性、長期性、系統(tǒng)性的任務(wù)，需要構(gòu)建相對(duì)貧困治理的長效機(jī)制，需要以“能力建設(shè)”為核心，通過建立“政府”“市場”“社會(huì)”的賦權(quán)增能體系，對(duì)貧困個(gè)體和集體組織進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化激活，從客觀上保證貧困群體發(fā)展的機(jī)會(huì)，從主觀上建立貧困群體的脫貧信心和意愿，提高其參與發(fā)展的能力，促進(jìn)內(nèi)驅(qū)式發(fā)展。

此外，向集體組織賦權(quán)是直接賦權(quán)外的一個(gè)重要補(bǔ)充，但筆者所指的集體組織是一種兼具經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)元素的組織，是相對(duì)貧困治理框架下有效的組織載體。“二次賦權(quán)”的目的是解決直接賦權(quán)中存在的“真空地帶”，要確保貧困群體的經(jīng)濟(jì)觀念和行為過渡到市場經(jīng)濟(jì)觀念和行為上來，僅通過直接賦權(quán)可能難免存在“最后一公里問題”，借助集體組織能減少直接賦權(quán)過程可能存在的低效和主體排斥等問題。如2020年中國扶貧基金會(huì)啟動(dòng)實(shí)施的“活水計(jì)劃”就是典型的“二次賦權(quán)”，該計(jì)劃旨在通過平臺(tái)搭建和資助賦能，支持西部地區(qū)社會(huì)組織更好地發(fā)展，更好地引入和承接社會(huì)力量，計(jì)劃用3 a 的時(shí)間，在西部地區(qū)培育發(fā)展100 個(gè)縣域社會(huì)組織，向集體組織賦權(quán)實(shí)現(xiàn)“第三次分配”，提高扶貧資源利用效率。