從“主渠道”到“實(shí)質(zhì)性”：行政復(fù)議解決爭議功能之審視

章志遠(yuǎn)

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

回望2020年這一“中國法治之年”，行政復(fù)議制度改革可謂其中的“重頭戲”。2020年2月5日，中央全面依法治國委員會召開第三次會議，習(xí)近平總書記明確指出：“要落實(shí)行政復(fù)議體制改革方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用?！盵1]2742020年6月5日，十三屆全國政協(xié)第三十六次雙周協(xié)商座談會召開，中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席汪洋指出：“要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于行政復(fù)議工作的重要論述，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，扎實(shí)做好相關(guān)法律修改工作，更好發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用?！盵2]2020年11月24日，司法部官方網(wǎng)站正式發(fā)布《行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)，標(biāo)志著行政復(fù)議法修改開始步入快車道。與此同時(shí)，圍繞行政復(fù)議法修改進(jìn)行的行政法學(xué)理論研究也次第展開。①引人注目的是，“征求意見稿”第1條(1)①《中國法律評論》2019年第5期、《行政法學(xué)研究》2019年第6期相繼組稿發(fā)表了應(yīng)松年、許安標(biāo)、趙大程、莫于川、周佑勇、徐運(yùn)凱等行政法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的權(quán)威專家學(xué)者研究行政復(fù)議制度改革的論文，《法學(xué)研究》2019年第3期和《中國法學(xué)》2020年第2期也分別發(fā)表了行政法學(xué)者王萬華教授和曹鎏教授的行政(2)復(fù)議改革專題論文；2020年，曹鎏教授的專著《中國特色行政復(fù)議制度的嬗變與演進(jìn)》由法律出版社出版。這些研究成果的密集推出，體現(xiàn)出行政法學(xué)界對行政復(fù)議法修改的集體性學(xué)術(shù)關(guān)切。直接將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”新增為行政復(fù)議制度的目的之一，可能對行政復(fù)議制度發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。立法目的條款是修法的重心，也是法律的靈魂所在。鑒于“立法目的條款對整個(gè)法律文本條文設(shè)計(jì)的統(tǒng)攝作用”[3]，行政復(fù)議制度的功能定位應(yīng)當(dāng)在政治話語與法律話語之間進(jìn)行審慎選擇。社會轉(zhuǎn)型時(shí)期行政爭議的多發(fā)局面難以完全避免，在行政爭議解決機(jī)制供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的過程中，作為兩類常規(guī)解紛機(jī)制的行政復(fù)議與行政訴訟的實(shí)際地位的形成，有賴“以人民為中心”政治理念主導(dǎo)下對行政爭議當(dāng)事人自由選擇權(quán)的切實(shí)尊重。以客觀的“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”取代主觀的“行政爭議解決主渠道”的功能定位，行政復(fù)議制度的變革才能夠有望實(shí)現(xiàn)與行政訴訟之間“競爭中合作、差異中互補(bǔ)”[4]的新型銜接關(guān)系，彰顯行政復(fù)議制度的中國特色、實(shí)踐特色和時(shí)代特色。

一、行政復(fù)議在行政爭議解決體系中地位的自然生成

梳理行政復(fù)議制度的發(fā)展演變和行政復(fù)議理論研究的主要?dú)v程，有關(guān)行政復(fù)議“解決行政爭議主渠道”學(xué)術(shù)主張和改革建言的提出始于2010—2011年間。應(yīng)松年教授最早提出：“在正常情況下，一個(gè)國家解決行政爭議的體系中，行政復(fù)議應(yīng)該是公民首選的最主要途徑，受案數(shù)量應(yīng)該數(shù)倍于行政訴訟。”“完善我國的行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議在機(jī)制、制度上的優(yōu)勢，使行政復(fù)議成為解決我國行政爭議的主渠道?！雹?3)①應(yīng)松年：《行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭議的主渠道》，載《行政管理改革》2010年第12期；應(yīng)松年：《把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國解決行政爭議的主渠道》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期。2011年3月28日，中共中央總書記胡錦濤在主持十六屆中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，要完善行政復(fù)議制度，加大復(fù)議糾錯力度，充分發(fā)揮行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道的作用。2011年12月15日，國務(wù)院法制辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人在行政復(fù)議年度工作上提出，要貫徹落實(shí)中央精神，把行政復(fù)議打造成為化解行政爭議的主渠道。此后九年間，全國范圍內(nèi)行政復(fù)議案件數(shù)量雖有所增長，但總體上未能超過人民法院一審行政案件數(shù)量，主渠道的作用并未顯現(xiàn)。那么，在重提行政復(fù)議制度化解行政爭議主渠道之改革目標(biāo)的當(dāng)下，《行政復(fù)議法》修訂是否一定要在立法目的條款中直接予以明確規(guī)定呢？筆者認(rèn)為，行政復(fù)議與行政訴訟在行政爭議解決體系中的地位是法律制度自然演化的結(jié)果，行政復(fù)議制度變革的過程重于結(jié)果、行政復(fù)議法立法用語的精當(dāng)重于宣示，是否直接將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”載入立法目的條款還需深入研究。

第一，行政復(fù)議制度實(shí)效的形成實(shí)則是自然的生長演化過程。盡管官方和學(xué)界并未就行政復(fù)議“主渠道”的確切內(nèi)涵作出明確界定，但就文義而言，發(fā)揮行政復(fù)議的主渠道作用是指行政相對人愿意首選行政復(fù)議來解決其與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭議，通過行政復(fù)議解決行政爭議的案件數(shù)量也最多。“主渠道的邏輯就要求行政復(fù)議能夠吸引大量行政爭議，行政復(fù)議案件量應(yīng)當(dāng)數(shù)倍于行政訴訟案件量，且同時(shí)要大大超過信訪案件量，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決多年來‘信訪不信法’難題的突破口?！盵5]21如果說在信訪潮涌動的特殊社會歷史時(shí)期亟需凸顯行政復(fù)議紓解社會矛盾功能的話，那么在黨的十八大以來信訪法治化改革不斷推進(jìn)、運(yùn)用法治思維化解矛盾深入人心的新時(shí)代，行政復(fù)議主渠道改革訴求的急迫性則已得到一定緩解。作為解決行政爭議的兩類正統(tǒng)制度，行政復(fù)議與行政訴訟各有所長，應(yīng)當(dāng)形成一種優(yōu)勢互補(bǔ)的良性合作關(guān)系。在三十年前《行政訴訟法》頒布實(shí)施之時(shí)，立法機(jī)關(guān)和全社會都期待人民法院能夠成為化解官民矛盾的中樞，但20世紀(jì)90年代的行政審判實(shí)踐卻并未朝著預(yù)想的方向發(fā)展，1997年之后人民法院一審行政案件數(shù)量十年間一直徘徊在10萬件上下。同樣地，在2014年《行政訴訟法》修改時(shí)，立法機(jī)關(guān)也希冀通過行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原機(jī)關(guān)“雙被告”的特殊制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步激活行政復(fù)議制度的糾紛解決功能，但實(shí)際效果不僅沒有顯現(xiàn)反而滋生更多新的問題。②(4)②有學(xué)者全面分析了《行政訴訟法》復(fù)議機(jī)關(guān)“雙被告”制度遭遇的一系列困境，提出要予以廢除這一制度。具體來說，這些困境表現(xiàn)為四個(gè)方面：復(fù)議機(jī)關(guān)定位“自相矛盾”，復(fù)議權(quán)威性受到質(zhì)疑；“雙被告”制度程序空轉(zhuǎn)，不符合“成本-收益分析”的基本要求；背離理性“經(jīng)濟(jì)人”原則，造成新的制度風(fēng)險(xiǎn)；訴訟過程中舉證責(zé)任分配困難，復(fù)議機(jī)關(guān)出庭不出力。參見曹鎏、馮?。骸缎姓?fù)議“雙被告”制度的困境與變革》，載《中外法學(xué)》2019年第5期。反觀作為法治建設(shè)先行示范區(qū)的上海，近十年來行政復(fù)議案件數(shù)量穩(wěn)步上升，且與法院一審行政訴訟案件數(shù)量之間的差距日益擴(kuò)大，事實(shí)上早已形成了行政復(fù)議化解行政爭議主渠道的局面。[6]137這種區(qū)域法治政府建設(shè)的先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)顯示，不斷優(yōu)化行政審判環(huán)境、提升行政復(fù)議制度公信力，使行政相對人在尋求行政爭議解決時(shí)自然會作出理性的選擇。在信訪壓力業(yè)已得到緩解、保障人民群眾合理合法訴求得到解決的觀念日益得到普及的當(dāng)下，充分發(fā)揮行政復(fù)議的過濾器功能與行政訴訟的防護(hù)堤作用，應(yīng)當(dāng)成為行政爭議解決體系構(gòu)建的基本思路。

第二，行政復(fù)議制度改革的過程導(dǎo)向優(yōu)于結(jié)果導(dǎo)向。行政復(fù)議“主渠道”的立法表達(dá)體現(xiàn)出明顯的結(jié)果導(dǎo)向，即追求行政復(fù)議制度在行政爭議解決體系中的主導(dǎo)性作用，把更多的行政爭議吸引到行政復(fù)議中來。事實(shí)上，三十年來行政復(fù)議制度之所以沒有能夠發(fā)揮應(yīng)有的功能，主要原因還是其自身公信力的不足，難以消除公眾對其“官官相護(hù)”的本能質(zhì)疑。只有通過體制機(jī)制調(diào)整和審理程序完善，切實(shí)提升行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性，才是打造具有中國特色的行政復(fù)議制度的“必由之路”。[7]特別是2014年修訂后的《行政訴訟法》實(shí)施以來，既沒有出現(xiàn)人民法院一審行政案件數(shù)量井噴的局面，也沒有出現(xiàn)行政復(fù)議案件大幅增長、遠(yuǎn)超一審行政案件數(shù)量的勢頭。相反地，在經(jīng)歷2015—2018年短暫的“雙增長”輝煌期后，2019年全國行政復(fù)議案件和一審行政訴訟案件數(shù)量卻出現(xiàn)罕見的雙雙回落局面，與20世紀(jì)90年代初期《行政訴訟法》實(shí)施伊始時(shí)的境況甚為相似?？梢?，法律制定和修改的實(shí)際效果與預(yù)期之間還存在相當(dāng)差距。究其原因，立法和修法工作都宜遵循過程優(yōu)于結(jié)果的基本理念，在對行政復(fù)議和行政訴訟制度自身規(guī)律深刻認(rèn)識的基礎(chǔ)上，充分激活二者各自的潛能和優(yōu)勢，從整體上回應(yīng)轉(zhuǎn)型社會行政爭議激增的現(xiàn)實(shí)需求?！靶姓?fù)議制度的整體觀，是指要將完善行政復(fù)議制度置于法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的背景之下，精確定位其在行政爭議解決機(jī)制中的地位，要有體系性、適當(dāng)性、公正性和有效性等理念的指導(dǎo)，力爭使行政復(fù)議、行政訴訟、信訪等制度相互協(xié)調(diào)，并實(shí)質(zhì)性地解決爭議。”[8]如果說信訪制度主要化解“現(xiàn)行法律框架內(nèi)無法解決的重大歷史遺留問題”[9]360，那么行政復(fù)議和行政訴訟制度各自的內(nèi)在優(yōu)勢就應(yīng)當(dāng)經(jīng)由法律修改得以充分彰顯?？梢姡鹬刂贫茸陨淼倪\(yùn)行規(guī)律、聚焦制度公信力的修復(fù)才是《行政復(fù)議法》的修改要義。至于最終能否產(chǎn)生行政復(fù)議主渠道的實(shí)效，只能留給行政爭議當(dāng)事人自己去進(jìn)行理性選擇了。

第三，行政復(fù)議立法目的條款表述的精當(dāng)重于宣示。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的高度，大力推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，形成了覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，一種融國家法律與黨內(nèi)法規(guī)于一體的中國特色社會主義法治體系逐漸獲得生長。黨的十九大以來，加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)成為黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)，黨的主張“入法”現(xiàn)象隨之日漸增多。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間如何保持銜接與協(xié)調(diào)，黨的主張如何體現(xiàn)在國家法律之中，這些都是全面依法治國進(jìn)程中全新的時(shí)代課題?！包h言黨語”與“法言法語”在目的和功能方面存在很大的差異性，使得二者在語詞、語句、語篇、修辭、文體等方面都有明顯不同，主要體現(xiàn)為“意識形態(tài)方面‘黨言黨語’的政治性與‘法言法語’的‘中立性’”，“話語體系方面‘黨言黨語’的通俗性與‘法言法語’的專業(yè)性”，“語義表達(dá)方面‘黨言黨語’的生動性與‘法言法語’的莊重性”，“文詞風(fēng)格方面‘黨言黨語’的豐富性與‘法言法語’的平實(shí)性”。[10]作為馬克思主義使命型政黨，中國共產(chǎn)黨始終能夠勇立時(shí)代潮頭提出新的理念和奮斗目標(biāo)，國家法律的制定和修改也應(yīng)當(dāng)積極予以回應(yīng)貫徹。例如，2018年修訂的《公務(wù)員法》第1條將“建設(shè)信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍”作為新的立法目的，2019年制定的《重大行政決策程序暫行條例》第4條明確規(guī)定“重大行政決策必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”。這些規(guī)定體現(xiàn)了“黨管干部”“黨管決策”的基本原則，較好地處理了黨的主張與國家法律規(guī)定之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。相比之下，行政復(fù)議制度的專業(yè)性和規(guī)范性更強(qiáng)。①(5)①最高人民法院在“郴州飯壟堆礦業(yè)公司訴國土資源部國土資源行政復(fù)議決定案”的再審行政判決中指出：“行政復(fù)議決定時(shí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)居中行使準(zhǔn)司法權(quán)進(jìn)行的裁決，且行使著上級行政機(jī)關(guān)專業(yè)判斷權(quán)，人民法院對行政復(fù)議決定判斷與裁量及理由說明，應(yīng)當(dāng)給予充分尊重?！眳⒁娮罡呷嗣穹ㄔ盒姓袥Q書(2018)最高法行再6號。行政復(fù)議法的條文表述更要力求平實(shí)、精準(zhǔn)、確當(dāng)，盡量減少使用宣示性和表態(tài)性話語。在深化多元化糾紛解決機(jī)制改革、堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面的觀念深入全社會之際，特別是在多元化糾紛解決機(jī)制地方立法不斷推進(jìn)的當(dāng)下，《行政復(fù)議法》修改的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是為全面提升行政復(fù)議公正、及時(shí)、有效化解行政爭議提供體制機(jī)制保障，從而為行政復(fù)議化解行政爭議主渠道遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。①(6)①自山東省人大常委會2016年7月22日公布《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》以來，黑龍江、福建、安徽、四川、海南、河北等省陸續(xù)公布了類似地方性法規(guī)，多元化解矛盾糾紛具備了更多的規(guī)范基礎(chǔ)。只有堅(jiān)持這種“潤物細(xì)無聲”式的修法安排，行政復(fù)議與行政訴訟才能相向而行，在促進(jìn)訴源治理局面實(shí)現(xiàn)的過程中發(fā)揮各自的制度優(yōu)勢。如果直接將主渠道這一理想愿景寫入立法目的條款，則可能弱化法律文本的規(guī)范性，增加法律實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)性，這就未必是一種合理的選擇了。

二、行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決爭議功能定位的邏輯證成

如果說行政復(fù)議解決行政爭議主渠道的功能定位尚屬主觀愿景目標(biāo)的話，那么實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的功能定位則屬于客觀現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。源自我國本土行政審判實(shí)踐的實(shí)質(zhì)性解決行政爭議理念，經(jīng)由最高人民法院的積極倡導(dǎo)和各地法院的主動響應(yīng)，已經(jīng)形成一定的理論共識?！八^行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決，是指人民法院在審查行政行為合法性的基礎(chǔ)上，圍繞行政爭議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實(shí)和起訴人真實(shí)的訴訟目的，通過依法裁判、調(diào)解和協(xié)調(diào)化解相結(jié)合并輔以其他審判機(jī)制的靈活運(yùn)用，對案涉爭議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬式解決，實(shí)現(xiàn)對公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實(shí)有效保護(hù)?！盵11]從行政復(fù)議自身的歷史邏輯、制度邏輯、發(fā)展邏輯和理論邏輯上看，應(yīng)當(dāng)以修法為契機(jī)明確將“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”寫入目的條款之中，把行政復(fù)議與行政訴訟的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，切實(shí)發(fā)揮二者在全面依法治國進(jìn)程中應(yīng)有的價(jià)值。

第一，就歷史邏輯而言，行政復(fù)議與行政訴訟之間呈現(xiàn)相互學(xué)習(xí)與超越的常態(tài)，《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)率先完成實(shí)質(zhì)性解決行政爭議觀的“入法”。從三十年來行政復(fù)議與行政訴訟制度的歷史發(fā)展進(jìn)程上看，二者經(jīng)歷了“學(xué)習(xí)—超越—再學(xué)習(xí)—再超越”的競賽式生長過程。20世紀(jì)90年代之初，行政復(fù)議是作為行政訴訟的配套性制度存在的，直到1999年《行政復(fù)議法》頒行時(shí)才正式成為與行政訴訟同臺競技的制度。2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)吸收了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的有關(guān)規(guī)定，并在行政復(fù)議調(diào)解、和解等方面作出了創(chuàng)新性規(guī)定；2014年《行政訴訟法》修訂吸收了行政復(fù)議解決行政爭議、規(guī)范性文件一并審查、調(diào)解等規(guī)定，并圍繞“起訴難”“審理難”“執(zhí)行難”問題作出了一系列新的制度安排。最高人民法院近年來在年度工作報(bào)告、司法文件、裁判文書、領(lǐng)導(dǎo)講話中頻頻使用“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”表述，引領(lǐng)全國各級法院踐行實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的理念。從規(guī)范文本上看，作為立法目的的“解決行政爭議”相繼寫入2007年的《實(shí)施條例》和2014年修訂的《行政訴訟法》第1條之中；從制度實(shí)踐上看，實(shí)質(zhì)性解決行政爭議理念在行政審判領(lǐng)域?qū)嵤┒嗄辏矣?019年正式寫入最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要(2019—2023)》(以下簡稱《五五改革綱要》)之中。為此，《行政復(fù)議法》修改有必要遵循歷史邏輯，率先確定實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的立法目的，實(shí)現(xiàn)與行政審判的同頻共振。

第二，就制度邏輯而言，行政復(fù)議具有實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的天然優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)在汲取行政審判有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上予以推進(jìn)。對典型樣本案件的觀察顯示，人民法院在行政審判活動中為追求行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決，不僅發(fā)揮了作為整體的法院的功效，而且還通過各種形式的府院互動積極尋求外部力量的支持；不僅注重通過依法裁判和調(diào)解實(shí)質(zhì)性解決行政爭議，而且通過大量協(xié)調(diào)工作的開展促成當(dāng)事人之間達(dá)成和解。[11]相比之下，行政復(fù)議制度本身具備更多的實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的天然優(yōu)勢。一方面，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人之間存在上下級隸屬關(guān)系，科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有與生俱來的組織優(yōu)勢，能夠通過干部選拔任用、行政績效考評、社會資源分配等多種有力手段影響到被申請人，行政機(jī)關(guān)所掌控的資源同樣能夠?qū)π姓?fù)議申請人提出的合理訴求予以直接回應(yīng)。換言之，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不需要借助其他任何外部力量就可以僅憑行政系統(tǒng)的一己之力進(jìn)行行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。另一方面，行政復(fù)議在行政行為的審查廣度、深度方面都勝過行政訴訟，加之其固有的便利、快捷、免費(fèi)等制度優(yōu)勢，客觀上更能勝任行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。為此，在多元化社會矛盾解決體系的構(gòu)建過程中，行政復(fù)議和行政訴訟制度都應(yīng)當(dāng)圍繞實(shí)質(zhì)性解決行政爭議理念的踐行加以完善。在行政審判制度積極推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性解決取得階段性成果的當(dāng)下，行政復(fù)議的后發(fā)優(yōu)勢更應(yīng)通過修法得到彰顯。

第三，就發(fā)展邏輯而言，在面向2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的新征程中，妥善化解行政爭議已經(jīng)成為維護(hù)社會穩(wěn)定、創(chuàng)新社會治理的急迫需要?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，要統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，深刻認(rèn)識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變。具體來說，新時(shí)代的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，特別表現(xiàn)在人民在民主、法治、公平、正義、安全和環(huán)境等方面的要求日益增長從而產(chǎn)生的矛盾上。同時(shí)，在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，有效市場和有為政府雙輪驅(qū)動的模式尚未成型，發(fā)展與穩(wěn)定、創(chuàng)新與守成、獲得與剝奪之間的張力依舊存在。與當(dāng)下我國行政訴訟中的“兩高”(上訴率高、申訴率高)、“兩低”(實(shí)體裁判率低、原告服判息訴率低)現(xiàn)象相類似的是，行政復(fù)議中的高維持率和駁回率造成的“程序空轉(zhuǎn)”更為突出?！安粌H無法實(shí)現(xiàn)與行政訴訟的合理分工，本身還將成為新的爭議產(chǎn)生渠道，加劇國家糾紛化解資源的浪費(fèi)。”[12]在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，國家的糾紛化解、社會整合體系和能力現(xiàn)代化尤為迫切。為了積極回應(yīng)新時(shí)代的社會期待，行政復(fù)議制度的發(fā)展亟待實(shí)現(xiàn)以實(shí)質(zhì)性解決行政爭議為取向的系統(tǒng)性改造。

第四，就理論邏輯而言，作為解決行政爭議升級版的實(shí)質(zhì)性解決行政爭議更強(qiáng)調(diào)官民矛盾的“化于未發(fā)”和“止于未訴”。黨的十八大以來，黨中央及時(shí)提出創(chuàng)新社會治理的時(shí)代命題，不斷完善社會治理體制機(jī)制。黨的十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國?！鄙鐣芗m紛化解是社會治理的重要內(nèi)容，也是維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。尤其是面對數(shù)量不斷攀升的行政爭議，如果不能從根源上得到徹底化解，就會陷入“按起葫蘆浮起瓢”的窘境，司法資源和行政資源也會被大量耗費(fèi)。行政爭議的發(fā)生一般都具有復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，時(shí)常與黨委政府的中心工作緊密相連，如果處理不及時(shí)不徹底，就會對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成負(fù)面影響?！段逦甯母锞V要》提出：“創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，完善‘訴源治理’機(jī)制，堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動從源頭上減少訴訟增量。”訴源治理的經(jīng)驗(yàn)可歸納為“源頭預(yù)防為先”“非訴機(jī)制挺前”“法院裁判終局”[13]，以行政復(fù)議為中心的行政爭議非訴解決機(jī)制理應(yīng)在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用。對于各級行政機(jī)關(guān)而言，不僅承擔(dān)著保持經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的重任，而且還肩負(fù)著從源頭上預(yù)防化解行政爭議的使命?？梢?，從政府在社會治理體系中的角色定位上看，實(shí)質(zhì)性解決行政爭議也是行政復(fù)議制度在新時(shí)代的應(yīng)有之義。

三、實(shí)質(zhì)性解決爭議功能定位下的行政復(fù)議制度創(chuàng)新

在確定行政復(fù)議制度實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的功能定位之后，“征求意見稿”的相關(guān)制度安排尚待進(jìn)一步優(yōu)化，徹底扭轉(zhuǎn)行政復(fù)議制度權(quán)威性不夠、公信力不強(qiáng)的局面?？傮w來說，行政復(fù)議體制的“二元”結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、負(fù)面清單式的受案范圍、簡便快捷的受理機(jī)制和靈活高效的處理方式，是其中四個(gè)較為關(guān)鍵的制度創(chuàng)新。

第一，行政復(fù)議體制的“二元”結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)?！罢髑笠庖姼濉钡?條確認(rèn)了一級政府相對集中行使行政復(fù)議權(quán)的重要體制安排，有望通過“集中力量辦大事”的固有體制優(yōu)勢重塑行政復(fù)議制度的權(quán)威性。就這種行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷而言，還需從兩個(gè)方面進(jìn)行完善。一方面，應(yīng)當(dāng)從法律上明確行政復(fù)議人員的身份保障，從人財(cái)物的充分供給上為行政復(fù)議權(quán)集中統(tǒng)一行使提供有力的組織支撐。大政方針一旦確定，具體負(fù)責(zé)落實(shí)的人員的重要性就格外凸顯。為防止出現(xiàn)類似行政審判體制改革之后專業(yè)審判人員流失現(xiàn)象的發(fā)生，確保行政復(fù)議隊(duì)伍的相對穩(wěn)定性和精英化方向發(fā)展，必須從編制劃轉(zhuǎn)、待遇提升、物質(zhì)保障等方面拿出實(shí)招予以匹配，確保行政復(fù)議工作人員的職業(yè)榮譽(yù)感和身份獲得感。另一方面，應(yīng)當(dāng)改變省級人民政府和國務(wù)院部門自我復(fù)議的現(xiàn)行制度規(guī)定。這種模式不僅在理論邏輯上明顯不順，而且在現(xiàn)實(shí)邏輯上也不能解決問題。在全面推進(jìn)依法治國的新時(shí)代，國務(wù)院作為中央人民政府不適宜處理具體行政復(fù)議案件的理由恐難令人信服。反觀行政審判體制改革，最高人民法院近年來審理的行政案件也成倍增長，案件審理壓力雖大，但司法公信力明顯提升?！罢髑笠庖姼濉钡?2條在“行政復(fù)議審理”章、“一般程序”節(jié)之下規(guī)定了實(shí)踐中行之有效的行政復(fù)議委員會制度，但就行政復(fù)議委員會“提供咨詢意見”的功能定位來看，同行政法學(xué)理論界及社會期待還有很大差距。與具有“內(nèi)部造血功能”的相對集中行使行政復(fù)議權(quán)改革模式相比，行政復(fù)議委員會是一種具備“外部輸血功能”的制度裝置，理應(yīng)將其置于“總則”之中加以規(guī)定，體現(xiàn)行政復(fù)議體制改革的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。較為可行的方案是，將行政復(fù)議委員會條款放在“征求意見稿”第5條之后單獨(dú)列出，并將其主要功能定位為“辦理重大疑難復(fù)雜行政復(fù)議案件”。這種內(nèi)外并舉的二元體制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，有望充分調(diào)動體制內(nèi)外的有利資源，為行政爭議實(shí)質(zhì)性解決提供體制保障。①(7)①綜觀近年來國內(nèi)行政復(fù)議體制改革的實(shí)踐，以上海為代表的“行政復(fù)議委員會”模式和以浙江為代表的“行政復(fù)議局”模式是兩類比較成功的典范。前者通過借助國內(nèi)知名專家和滬上知名律師等“外腦”，彌補(bǔ)體制內(nèi)力量在重大復(fù)雜疑難行政復(fù)議案件處理上的專業(yè)性和權(quán)威性短板；后者通過整合政府內(nèi)部分散的行政復(fù)議力量，形成統(tǒng)一權(quán)威的專業(yè)工作隊(duì)伍?？陀^上說，兩種模式各有千秋，完全可以相互補(bǔ)充，并在《行政復(fù)議法》修改中得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

第二，負(fù)面清單式的受案范圍規(guī)定。在行政訴訟中，實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的要義之一是“行政審判權(quán)的運(yùn)用空間不局限于起訴人表面的訴訟請求，輻射到被訴行政行為合法性的全面審查”[11]。相比之下，行政復(fù)議權(quán)具備更多的組織優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)也能夠吸納處理更多的行政爭議。從這個(gè)意義上來說，“征求意見稿”第11、12、13條有關(guān)行政復(fù)議范圍的規(guī)定無論是在形式上還是內(nèi)容上都有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。一方面，要采取負(fù)面清單式的規(guī)范模式，除了有限的排除性規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)確立“行政爭議及相關(guān)聯(lián)爭議一并解決”的基本原則，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議受案范圍的大幅度擴(kuò)容，將大量潛在的行政爭議引入行政復(fù)議之中進(jìn)行化解。另一方面，要總結(jié)現(xiàn)有法律救濟(jì)渠道不暢的教訓(xùn)，在特殊類型行政爭議的化解方面勇于擔(dān)當(dāng)。例如，規(guī)范性文件附帶審查的復(fù)議效果和訴訟效果一直不彰，需要下大力氣予以改造；行政處分及其他人事處理決定的申訴解決往往流于形式，從行政爭議實(shí)質(zhì)性化解上看，也可以考慮一并納入行政復(fù)議受案范圍之中。此外，日漸增多的行政協(xié)議案件、行政與民事爭議交織的案件因缺乏有效的化解通道屢屢陷入“程序空轉(zhuǎn)”的境地，也需要統(tǒng)籌納入行政復(fù)議中進(jìn)行一攬子解決。只有直面行政爭議高發(fā)、多發(fā)的社會現(xiàn)實(shí)，充分發(fā)揮行政復(fù)議的制度優(yōu)勢，才能實(shí)現(xiàn)運(yùn)用法治思維法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的社會治理理念，進(jìn)而通過過濾器作用的彰顯減輕行政訴訟制度面臨的巨大壓力，促進(jìn)行政復(fù)議與行政訴訟合作互補(bǔ)局面的形成，更好地實(shí)現(xiàn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。

第三，簡便快捷的受理機(jī)制規(guī)定。方便、簡潔、高效本來就是行政復(fù)議制度的固有優(yōu)勢。從“征求意見稿”有關(guān)行政復(fù)議申請和受理的具體規(guī)定來看，還存在簡單照搬行政訴訟法相關(guān)規(guī)定的痕跡。這種同質(zhì)化的處理方式非但不能顯示行政復(fù)議制度的特有優(yōu)勢，反而可能加重行政相對人尋求法律救濟(jì)的難度，實(shí)有必要進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮喕脑臁衿湟叨?，行政?fù)議申請受理的程序優(yōu)化機(jī)制包括三個(gè)方面：一是行政復(fù)議申請期限的適度延長。相比現(xiàn)行法律規(guī)定的六十日申請復(fù)議期限，“征求意見稿”第24條已經(jīng)延長至六個(gè)月，與行政訴訟法規(guī)定的六個(gè)月起訴期限保持了一致。不過，行政相對人是否及時(shí)行使法律救濟(jì)權(quán)還受制于很多現(xiàn)實(shí)因素的影響，“任何人不能躺在權(quán)利上睡大覺”的觀念尚待在全社會進(jìn)一步普及。在當(dāng)下行政爭議解決的實(shí)踐中，因期限超過被駁回的情形不在少數(shù)，很多行政相對人又涌向信訪渠道試圖尋求解決；檢察機(jī)關(guān)“一手托兩家”，為督促實(shí)質(zhì)性化解行政爭議針對“過期之訴”進(jìn)行的檢察監(jiān)督也呈現(xiàn)擴(kuò)張之勢。[14]解鈴還須系鈴人，后續(xù)各種爭端綿延不絕的發(fā)生需要從源頭上加以預(yù)防和消解?？梢詫⑿姓?fù)議申請期限適度延長到一年時(shí)間，此舉既體現(xiàn)與行政訴訟起訴期限規(guī)定的差異性，也與實(shí)質(zhì)性化解行政爭議理念相呼應(yīng)。二是行政復(fù)議申請?zhí)岢龇绞降暮喕?。與現(xiàn)行法律有關(guān)行政復(fù)議書面申請與口頭申請相結(jié)合的規(guī)定不同的是，“征求意見稿”第27條排除了行政復(fù)議的口頭申請方式，賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)通知申請人到現(xiàn)場進(jìn)行身份審核的裁量權(quán)；第28條對行政復(fù)議申請書規(guī)定了較多的形式和內(nèi)容方面的要求。這些規(guī)定不僅與近年來法治政府建設(shè)中“放管服”改革的基本精神不相吻合，而且還有通過繁文縟節(jié)增加行政復(fù)議申請人難度之嫌。在行政證明事項(xiàng)大幅取消、“讓數(shù)據(jù)多跑腿”改革日漸深入的當(dāng)下，上述規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照簡化程序、方便使用的原則進(jìn)一步修改，避免陷入名為追求行政爭議實(shí)質(zhì)性解決卻又在申請環(huán)節(jié)設(shè)置過多實(shí)質(zhì)性要求的尷尬境地。三是進(jìn)一步降低行政復(fù)議的申請門檻。2014年《行政訴訟法》修改的亮點(diǎn)之一就是確立了立案登記制，力圖解決當(dāng)事人“起訴難”問題。反觀“征求意見稿”第35條的規(guī)定，其中任何一項(xiàng)具體要求的不當(dāng)解釋都可能導(dǎo)致復(fù)議申請被拒之門外，實(shí)有加重行政復(fù)議申請人申請負(fù)擔(dān)之嫌。身處信息化高度發(fā)達(dá)的社會，行政復(fù)議申請受理環(huán)節(jié)的程序性限制并無多少必要。參照人民法院立案登記制改革精神，進(jìn)一步降低行政復(fù)議申請門檻，讓人民群眾在每一個(gè)行政復(fù)議案件中感受到便利快捷，這些都應(yīng)當(dāng)是“征求意見稿”進(jìn)一步完善的重心之所在。

第四，靈活高效的處理方式規(guī)定。行政審判權(quán)的運(yùn)用方式“從依法作出裁判”擴(kuò)及“靈活多樣的協(xié)調(diào)化解”，是行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的基本路徑。[11]相比之下，行政復(fù)議具有更多的有利資源進(jìn)行行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解，應(yīng)當(dāng)在汲取近年來行政審判實(shí)踐有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步通過修法予以固化。“征求意見稿”第43條規(guī)定，行政復(fù)議決定作出前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照合法、自愿原則進(jìn)行調(diào)解。這一規(guī)定暗含著“調(diào)解優(yōu)先”之意，但與實(shí)質(zhì)性解決行政爭議功能定位的要求還有差距。事實(shí)上，靈活多樣的調(diào)解方式是實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的“利器”，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議調(diào)解結(jié)案的功效。為此，可以參照《民事訴訟法》第9條的規(guī)定，將行政復(fù)議調(diào)解作為一項(xiàng)基本原則寫入“總則”之中，通過行政復(fù)議調(diào)解優(yōu)先于決定的宣示支撐行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)展行政復(fù)議決定的類型，為行政爭議實(shí)質(zhì)性解決提供更多路徑，如增設(shè)無效確認(rèn)決定、擴(kuò)大變更決定的適用范圍等。此外，還應(yīng)當(dāng)激活行政復(fù)議意見書、行政復(fù)議建議書、行政復(fù)議白皮書(8)《實(shí)施條例》第58條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向本級人民政府提交行政復(fù)議工作狀況分析報(bào)告?！边@類報(bào)告與人民法院定期向行政機(jī)關(guān)發(fā)布行政審判白皮書相類似，具有促進(jìn)訴源治理的潛在功效。遺憾的是，“征求意見稿”并未繼續(xù)采行。等輔助性機(jī)制的作用，為行政爭議實(shí)質(zhì)性解決提供多層次的靈活高效保障措施。

四、結(jié)語

2021年注定又是一個(gè)極不平凡的年份，既是“十四五”開局之年，也是全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程之年，更是中國共產(chǎn)黨誕生百年之年。置身于如此特殊的年份之中，《行政復(fù)議法》的修改自然格外引人注目。特別是在《行政復(fù)議法》的修訂幾經(jīng)推延、修訂后的《行政訴訟法》實(shí)施六年之際，深入總結(jié)中國特色行政復(fù)議制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，充分汲取行政審判制度運(yùn)行的有益實(shí)踐智慧，有助于借助修法進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的應(yīng)有作用。本文有關(guān)行政復(fù)議立法目的靈魂條款新增表述的研究，旨在從行政救濟(jì)和糾紛化解的整體觀、系統(tǒng)論角度，闡述作為實(shí)質(zhì)性解決行政爭議重要機(jī)制的行政復(fù)議的制度改革方向，希冀對“征求意見稿”立法目的條款及其他有關(guān)條款的進(jìn)一步完善和對我國行政復(fù)議理論研究的深化有所助益。