中國社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展研究

林閩鋼

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

社會(huì)救助作為社會(huì)保障體系主要組成部分之一，具有保障基本民生、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要作用，是國家治理體系的基礎(chǔ)性制度安排。黨的十九屆五中全會(huì)提出，在“十四五”時(shí)期我國轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題。2020年8月，在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》中，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)社會(huì)救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，并將其貫徹到2035年的發(fā)展主題。為此，本文圍繞“十四五”時(shí)期我國社會(huì)救助如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量，對社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)、路徑及內(nèi)容進(jìn)行分析和研判。

一、“十四五”時(shí)期是社會(huì)救助發(fā)展的機(jī)遇期

(一)“十四五”時(shí)期社會(huì)救助發(fā)展將處在新的歷史起點(diǎn)上

(1)我國社會(huì)救助處在快速發(fā)展的軌道上，為“十四五”時(shí)期社會(huì)救助發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。第一，社會(huì)救助兜底能力增強(qiáng)。一方面，建立了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，按當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦杵穬r(jià)格變化和生活水平的提高情況進(jìn)行定期調(diào)整，低保標(biāo)準(zhǔn)獲得不斷提高；另一方面，城鄉(xiāng)社會(huì)救助統(tǒng)籌得到推進(jìn)，東部地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)率先探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一。2015年上海市最早實(shí)現(xiàn)了省市級層面的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。之后，浙江、江蘇等省最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了“城鄉(xiāng)一體、標(biāo)準(zhǔn)一致”，增強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)救助兜底能力。第二，構(gòu)建新型社會(huì)救助管理體制機(jī)制。在建立社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制之后，在各縣(市、區(qū))這一級又建立了由政府牽頭、民政部門負(fù)責(zé)、有關(guān)部門和單位參加的困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，積極推行政府購買服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)力量參與，提升基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力。

(2)我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)換，全面小康社會(huì)建成，“弱有所扶”成為社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的新目標(biāo)。第一，黨的十九大報(bào)告提出中國已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，把人民對美好生活的向往作為新時(shí)代執(zhí)政黨的奮斗目標(biāo)，提出“弱有所扶”，涵蓋了社會(huì)中各類處于生活窘迫和發(fā)展困境的群體，這是扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的重要舉措。第二，全面小康社會(huì)建成之后將進(jìn)入后扶貧時(shí)期，社會(huì)救助成為反貧困的主戰(zhàn)場。十九屆四中全會(huì)提出建立解決相對貧困的長效機(jī)制，社會(huì)救助從主要面對絕對貧困人口轉(zhuǎn)向面對相對貧困群體，貧困治理對象的轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)救助制度的轉(zhuǎn)型升級提供了良好契機(jī)。[1]

(二)“十四五”時(shí)期社會(huì)救助發(fā)展遇到的新挑戰(zhàn)

(1)社會(huì)救助兜底保障任務(wù)更為明確，作為相對貧困治理的長效機(jī)制將擔(dān)負(fù)起重要作用。2020年底，在我國消除絕對貧困人口后，全國范圍內(nèi)還有4 400多萬低保對象和470多萬特困人員，其中1 936萬是農(nóng)村建檔立卡貧困人口。[2]同時(shí)城鄉(xiāng)貧困人口致貧返貧因素較多，因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)致貧返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對于部分或完全喪失勞動(dòng)能力以及新增致貧返貧的貧困群體，社會(huì)救助是確保他們的基本生活、渡過暫時(shí)困難的關(guān)鍵。2020年以后，城鄉(xiāng)相對貧困問題會(huì)逐漸凸顯出來。相對貧困具有人口基數(shù)大、人口構(gòu)成多樣、貧困維度廣和致貧原因復(fù)雜等特征，在相對貧困治理中社會(huì)救助將發(fā)揮基本作用。

(2)社會(huì)救助需求呈現(xiàn)出多樣化特征。全面建成小康社會(huì)后，人民群眾對美好生活的要求必將不斷提高，美好生活的內(nèi)涵不斷豐富，弱勢群體共享內(nèi)容、水平不斷擴(kuò)大和提高，呈現(xiàn)出多樣化、多層面的特點(diǎn)。通過社會(huì)救助方式的多樣化、組合化、專業(yè)化和個(gè)性化，最大程度發(fā)揮社會(huì)救助的綜合效用，是今后我國社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的必然選擇和主要方向。

(3)社會(huì)救助體制機(jī)制問題突出，亟待優(yōu)化。當(dāng)前，我國社會(huì)救助制度還有短板，資源需要整合，救助服務(wù)缺乏，社會(huì)救助領(lǐng)域仍然存在政策法規(guī)位階不高、救助政策銜接不暢、制度缺乏優(yōu)化等問題，在不同程度上影響了社會(huì)救助效果。[3]

立足今后五年及未來更長的時(shí)間，圍繞我國社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，需要以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，遵循社會(huì)救助發(fā)展規(guī)律，破解體制和機(jī)制難題，全面促進(jìn)社會(huì)救助的定型和優(yōu)化。

二、“十四五”時(shí)期社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)、路徑研判

“十四五”時(shí)期，中國經(jīng)濟(jì)將獲得持續(xù)性增長，保障和改善民生的國家財(cái)力會(huì)不斷增加，各級政府對社會(huì)救助的財(cái)政投入仍會(huì)持續(xù)增長，社會(huì)救助具有實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)條件。“十四五”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循堅(jiān)持以人民為中心的原則，民生是最大的政治，保障和改善民生，使改革發(fā)展成果能更多更公平惠及全體人民，走共同富裕道路成為最大共識(shí)。因此，“十四五”時(shí)期社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展將具備堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ)。

(一)“十四五”時(shí)期社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展研判的依據(jù)

2020年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》是新中國成立以來對社會(huì)救助制度頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行的第一次系統(tǒng)謀劃。針對社會(huì)救助發(fā)展的熱點(diǎn)問題和難點(diǎn)問題，在改革完善社會(huì)救助體制和機(jī)制中尋求新突破上，提出了今后我國社會(huì)救助改革發(fā)展的方向和目標(biāo)，即用2年左右時(shí)間，健全分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中國特色社會(huì)救助體系，在制度更加成熟更加定型上取得明顯成效，使社會(huì)救助法制健全完備、體制機(jī)制高效順暢、服務(wù)管理便民惠民、兜底保障功能有效發(fā)揮、城鄉(xiāng)困難群眾都能得到及時(shí)救助。到2035年，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，改革發(fā)展成果更多更公平惠及困難群眾，民生兜底保障安全網(wǎng)密實(shí)牢靠，總體適應(yīng)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。[4]《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》明確了社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，對我國社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

近年來，民政部社會(huì)救助司在社會(huì)救助領(lǐng)域積極開展社會(huì)救助綜合改革試點(diǎn)，已形成了一批有關(guān)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。第一批試點(diǎn)有35個(gè)縣(市、區(qū))，圍繞完善社會(huì)救助制度、強(qiáng)化社會(huì)救助資源統(tǒng)籌、優(yōu)化社會(huì)救助流程、加強(qiáng)社會(huì)救助能力建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)救助監(jiān)督檢查機(jī)制等主題先行先試。第二批試點(diǎn)有45個(gè)縣(市、區(qū))，圍繞“黨建+社會(huì)救助”、服務(wù)類社會(huì)救助、困難家庭救助幫扶綜合評估、低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等主題進(jìn)行創(chuàng)新。這些綜合試點(diǎn)分布在全國城鄉(xiāng)地區(qū)。綜合改革試點(diǎn)從制訂實(shí)施方案開始，就聘請專家學(xué)者參與研究，有30多家綜合試點(diǎn)單位先后入選全國社會(huì)救助創(chuàng)新十佳案例，為“十四五”時(shí)期社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)和措施。①(1)①中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)受民政部社會(huì)救助司委托，積極參加全國社會(huì)救助綜合改革試驗(yàn)區(qū)的工作，兩批綜合改革試驗(yàn)區(qū)的主題與社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展議題密切相關(guān)。

(二)“十四五”時(shí)期社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展研判的內(nèi)容

(1)“十四五”時(shí)期社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展是社會(huì)救助領(lǐng)域以高起點(diǎn)、高要求和高標(biāo)準(zhǔn)，助推社會(huì)救助改革的結(jié)果?！笆奈濉逼陂g，社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，始終把增進(jìn)民生福祉作為社會(huì)救助發(fā)展的根本目的，建立健全社會(huì)救助體制和機(jī)制，讓人民有獲得感、安全感、幸福感。在社會(huì)救助體制上，促進(jìn)社會(huì)救助體系和制度的成熟定型，確保兜住民生底線，形成社會(huì)救助新格局。在社會(huì)救助機(jī)制上，促進(jìn)服務(wù)和管理升級，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助、高效救助、智慧救助、溫暖救助。

(2)“十四五”時(shí)期社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展路徑。建立健全社會(huì)救助體制和機(jī)制：一方面在社會(huì)救助體制上，按照補(bǔ)短板思路，促進(jìn)體系和制度優(yōu)化，其發(fā)展重點(diǎn)是健全社會(huì)救助體系、完備社會(huì)救助法制、建立救助服務(wù)制度、提高救助經(jīng)辦能力、建立救助信息管理平臺(tái)；另一方面在社會(huì)救助機(jī)制上，按照保障和服務(wù)升級的思路，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助管理優(yōu)化，其發(fā)展關(guān)鍵是建立救助主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和預(yù)警機(jī)制、建立跨部門救助經(jīng)辦整合機(jī)制、建立“黨建+救助”和社會(huì)參與機(jī)制。

三、“十四五”時(shí)期社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)

(一)健全社會(huì)救助體系

(1)健全分層、分類的社會(huì)救助制度體系。世界各國的社會(huì)救助體系化發(fā)展道路迥異，各個(gè)時(shí)期社會(huì)救助重點(diǎn)和保障人群也會(huì)有差別。在總結(jié)我國社會(huì)救助經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《社會(huì)救助暫行辦法》探索建立最低生活保障、特困人員供養(yǎng)，主要解決基本生活問題；醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助等解決專門問題；臨時(shí)救助解決突發(fā)問題；社會(huì)力量幫助解決個(gè)性化突出問題。這是以問題為導(dǎo)向，積極應(yīng)對困難群眾問題的多樣性，從基本生活問題開始，推動(dòng)社會(huì)救助項(xiàng)目層層遞進(jìn)的結(jié)果。

強(qiáng)化分類救助管理，針對不同類型的困難家庭或人員提供有針對性的、差異化的救助幫扶。圍繞絕對貧困、相對貧困、急難情形建立分類的梯度救助體系，既減少“低保捆綁”所帶來的“懸崖效應(yīng)”，又?jǐn)U大了救助范圍，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)重點(diǎn)，從低保群體為主轉(zhuǎn)向低收入群體為主，完成社會(huì)救助體系的調(diào)整和升級。健全分層分類社會(huì)救助體系是應(yīng)對困難群眾幫扶需要的多樣性、針對不同困難群眾進(jìn)行救助重點(diǎn)轉(zhuǎn)換的重要舉措，使中國社會(huì)救助呈現(xiàn)為多重目標(biāo)體系和梯度體系相結(jié)合的鮮明特色。[5]

(2)健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助體系。長期以來，農(nóng)村社會(huì)救助是我國社會(huì)救助體系建設(shè)的短板。由城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)二元社會(huì)救助，向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助發(fā)展是補(bǔ)足民生短板、保障城鄉(xiāng)居民平等社會(huì)救助權(quán)利的必然要求。近年來，社會(huì)救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展速度全面加快，不僅結(jié)束了社會(huì)救助體系的城鄉(xiāng)分治狀態(tài)，而且合理制定了城鄉(xiāng)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，并逐步提高了農(nóng)村社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，尤其在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)社會(huì)救助政策和社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)得到統(tǒng)一。從總體上看，目前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助發(fā)展還處在初步階段，今后需要加強(qiáng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接，使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助在鄉(xiāng)村振興的大格局中逐步實(shí)現(xiàn)。

(二)完備社會(huì)救助法制

(1)《社會(huì)救助法》出臺(tái)各方面準(zhǔn)備和條件都已成熟，它的出臺(tái)將成為社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)志之一。社會(huì)救助作為保障和改善民生的重要制度安排，必須依法行政、依法救助，以法治方式提供綜合性、制度性基本生活保障。至今我國社會(huì)救助主要依靠單項(xiàng)行政法規(guī)和地方性法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，社會(huì)救助仍以行政立法、部門立法和地方立法為主，尤其是尚未制定一部專門的社會(huì)救助基本法律，導(dǎo)致社會(huì)救助工作運(yùn)行機(jī)制不暢和規(guī)范內(nèi)容難以有效落實(shí)。目前，《社會(huì)救助法》已列入第十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃之中，作為擬提請審議的法律草案的第一類項(xiàng)目?！笆奈濉逼陂g，《社會(huì)救助法》的出臺(tái)也是我國社會(huì)救助體系走向定型的立法保證。

(2)《社會(huì)救助法》將確立社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。通過《社會(huì)救助法》，可以明確政府救助貧困群體的法定責(zé)任及貧困群體享有申請救助的法定權(quán)益，厘定社會(huì)救助的基本原則、體系架構(gòu)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任和獎(jiǎng)懲措施等。進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)制定程序，確立社會(huì)救助的申請、審核、審批、發(fā)放、退出程序，完善社會(huì)救助的監(jiān)督程序，并強(qiáng)化社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分類救助、動(dòng)態(tài)管理、社會(huì)力量參與和政府購買服務(wù)等工作，有利于打破當(dāng)前社會(huì)救助制度多部門分割的格局，進(jìn)一步彰顯國家責(zé)任，規(guī)范政府社會(huì)救助行為。

(三)建立救助服務(wù)制度

(1)積極發(fā)展分群、分級的救助服務(wù)體系。根據(jù)家庭規(guī)模和收入水平確定困難家庭后，以家庭為單位進(jìn)行分群評估，為老人家庭、殘疾人家庭、有未成年人的家庭、有重大疾病患者的家庭、有勞動(dòng)能力但失業(yè)的家庭以及單親家庭等困難家庭提供社會(huì)救助服務(wù)，并分析不同群體類型困難群眾的多維需求，以需求為導(dǎo)向，建立主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的社會(huì)救助服務(wù)體系。在分級內(nèi)容上，針對不同類型的群體提供基本生活照料與支持、精神慰藉與疏導(dǎo)、生活與就業(yè)能力提升、社會(huì)適應(yīng)與融入等服務(wù)，形成逐層遞進(jìn)的救助服務(wù)體系，推進(jìn)社會(huì)救助服務(wù)向縱深方向發(fā)展，全面提升困難人群生活質(zhì)量。

在救助服務(wù)內(nèi)容上，通過政府購買服務(wù)，對生活不能自理的困難家庭老年人、未成年人、殘疾人、重病患者，提供必要的訪視和照料；對學(xué)齡階段的困難家庭未成年人，提供學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、親情陪伴等；對有就業(yè)和參與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需求的困難人員，提供資源鏈接、技能培訓(xùn)、就業(yè)崗位或產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目幫扶；對有特殊需求的困難家庭，提供生活指導(dǎo)、心理撫慰、社會(huì)融入等精神層面的救助。積極引導(dǎo)慈善組織、專業(yè)社工、志愿服務(wù)隊(duì)伍等多元化主體參與扶弱濟(jì)貧，探索開展心理撫慰、社會(huì)融入等精神層面的救助幫扶，發(fā)揮非制度性救助的補(bǔ)充作用。

(2)建立貧困家庭陪伴式救助服務(wù)制度。在城鄉(xiāng)社區(qū)中，由熟知社會(huì)救助政策的人員組成家庭服務(wù)團(tuán)隊(duì)，向貧困家庭提供政策介紹、解釋和指導(dǎo)。根據(jù)貧困家庭的實(shí)際，分析他們所面臨的困境及其問題，為他們提供就業(yè)、就醫(yī)、教育等各方面所需信息。鼓勵(lì)專業(yè)社工和社會(huì)組織進(jìn)入城鄉(xiāng)社區(qū)與貧困家庭“結(jié)對子”，長期關(guān)注他們的生活和發(fā)展需求，并形成“一戶一策”的救助方案和賦能方案，幫助他們自立自強(qiáng)，走出生活的困境。

(3)推動(dòng)社會(huì)工作與社會(huì)救助的深度融合，促進(jìn)救助服務(wù)能力提升。通過社會(huì)工作促進(jìn)社會(huì)救助發(fā)揮貧困預(yù)防、兜底保障、賦權(quán)增能的功能，對貧困風(fēng)險(xiǎn)程度較低、處在貧困邊緣的群體，發(fā)揮完善功能、改善關(guān)系的功能；對貧困風(fēng)險(xiǎn)程度中等、臨時(shí)陷入困境的群體，發(fā)揮能力提升的功能；對貧困風(fēng)險(xiǎn)程度較高、已經(jīng)處于貧困境地的群體，發(fā)揮整合資源、賦權(quán)增能的功能。推動(dòng)社會(huì)工作服務(wù)流程與社會(huì)救助流程的對接。將社會(huì)工作的需求評估、建檔訪視、資源鏈接、能力提升等服務(wù)內(nèi)容嵌入社會(huì)救助的過程中，形成標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)流程。推動(dòng)社會(huì)工作方法與社會(huì)救助方式的融合。在需求評估的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)通過個(gè)案工作、小組工作和社區(qū)工作等工作方法為受助群體開展服務(wù)。推動(dòng)社會(huì)工作者與社區(qū)社會(huì)救助人員的融合。可對社會(huì)救助人員進(jìn)行社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，也可設(shè)置社區(qū)社會(huì)救助顧問等崗位，通過政府購買服務(wù)的方式，招錄社會(huì)工作者從事救助服務(wù)，以提升社會(huì)救助服務(wù)的專業(yè)化水平。[6]

近年來，針對貧困家庭開展救助服務(wù)得到各級政府的重視。在社會(huì)救助綜合改革試驗(yàn)區(qū)中，上海長寧區(qū)的貧困家庭救助顧問，從顧問的人選、培訓(xùn)，到顧問可以使用的“資源手冊”，再到幫扶全程的“軌跡化”管理，形成了一整套服務(wù)管理體系。蘇州相城區(qū)的“相幫扶·城溫暖”，通過開展服務(wù)項(xiàng)目化幫扶，精準(zhǔn)識(shí)別服務(wù)需求，建立“一戶一檔一策”工作機(jī)制，掌握每一戶困難群體的實(shí)際困難和需求，通過匯總、梳理和評估，形成家庭幫扶計(jì)劃，定制困難群體幫扶流程圖；建立幫扶需求項(xiàng)目庫，針對困難群體差異化的特點(diǎn)和個(gè)性化的需求，精準(zhǔn)制定普惠或個(gè)性化的社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目；通過困難群體幫扶綜合信息平臺(tái)進(jìn)行發(fā)布、認(rèn)領(lǐng)、完成，實(shí)現(xiàn)幫扶服務(wù)全流程監(jiān)管，每一個(gè)幫扶項(xiàng)目都能有效解決困難群體的實(shí)際困難。上海長寧區(qū)、蘇州相城區(qū)在社會(huì)救助服務(wù)領(lǐng)域已形成了可復(fù)制和可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

(四)提高救助經(jīng)辦能力

社會(huì)救助經(jīng)辦管理主要取決于基層經(jīng)辦能力。以家庭收入調(diào)查為重點(diǎn)，包括救助資格審核、救助金發(fā)放、救助信息管理等在內(nèi)的一系列救助業(yè)務(wù)都要由縣(區(qū))及以下的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)。由于涉及領(lǐng)域眾多，關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)性強(qiáng)，加之具有權(quán)利與義務(wù)的單向性，基層社會(huì)救助業(yè)務(wù)經(jīng)辦是一項(xiàng)極為復(fù)雜的工作。長期以來我國基層社會(huì)救助經(jīng)辦能力普遍薄弱，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)只有1～2名工作人員負(fù)責(zé)社會(huì)救助業(yè)務(wù)，從而導(dǎo)致一些困難群眾的救助需求沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，急難個(gè)案沒有得到及時(shí)救助。同時(shí)基層“代辦制”使得社會(huì)救助成了兼職機(jī)構(gòu)和兼職人員的工作，業(yè)務(wù)優(yōu)先序列的劣勢、工作人員的非專業(yè)性結(jié)合社會(huì)救助自身的復(fù)雜性，導(dǎo)致社會(huì)救助執(zhí)行偏差、運(yùn)行失序的錯(cuò)亂現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅有損制度的公平性和公信力，也造成公共資源的浪費(fèi)。

(1)建立統(tǒng)一、垂直的救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。按照政事分開和管辦分開原則，建立全國社會(huì)救助事業(yè)管理中心，全國社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，在事業(yè)單位分類中將社會(huì)救助經(jīng)辦系統(tǒng)定性為“公益一類事業(yè)單位”。采取政府直管的垂直化管理模式，社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與各級財(cái)政預(yù)算“脫鉤”，納入社會(huì)救助資金支出中列支，以確保經(jīng)辦服務(wù)經(jīng)費(fèi)始終能夠達(dá)標(biāo)。

(2)強(qiáng)化基層救助經(jīng)辦專業(yè)化。社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可分為中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣(區(qū))四級機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)立相關(guān)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)以專業(yè)經(jīng)辦制取代長期以來的“代辦制”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)配置專門負(fù)責(zé)社會(huì)救助經(jīng)辦的工作人員，目前基層代辦機(jī)構(gòu)的社會(huì)救助經(jīng)辦應(yīng)當(dāng)回歸專門的專業(yè)化經(jīng)辦。

(3)通過實(shí)行負(fù)荷比管理機(jī)制和業(yè)績考核機(jī)制，建立一支專業(yè)化的社會(huì)救助職業(yè)隊(duì)伍。長期以來公益類事業(yè)單位成立之后，往往會(huì)出現(xiàn)明顯的人滿為患、服務(wù)效率低下等問題。按國際經(jīng)驗(yàn)實(shí)行負(fù)荷比管理機(jī)制，社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以靈活調(diào)整經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員數(shù)量和結(jié)構(gòu)，并制定業(yè)績考核機(jī)制，實(shí)行工效掛鉤，建立薪酬激勵(lì)等制度，來保持經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的活力和效率，全面提高社會(huì)救助服務(wù)質(zhì)量。

(4)部分社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)崗位和項(xiàng)目，采取政府購買服務(wù)的機(jī)制，提高專業(yè)化水平。部分社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)崗位工作人員可以采取市場機(jī)制，實(shí)行合同聘用制，根據(jù)服務(wù)需求和業(yè)務(wù)量設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)整的人員崗位；對于特殊崗位的技術(shù)人員可以采取市場招聘方式，解決專業(yè)技術(shù)人才短缺的問題。部分具體的社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目可采取政府購買社會(huì)力量服務(wù)的方式予以解決。這樣既可滿足社會(huì)救助對象多樣性的社會(huì)服務(wù)需求，還能在經(jīng)辦系統(tǒng)內(nèi)部引入一定的競爭和示范效應(yīng)，提高某些領(lǐng)域的公共服務(wù)質(zhì)量。[7]

(五)建立救助信息管理平臺(tái)

“十四五”時(shí)期，特別要注重新一代信息技術(shù)與社會(huì)救助的深度融合。以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、“智慧城市”等新興技術(shù)和業(yè)態(tài)為支撐，推動(dòng)信息化建設(shè)在社會(huì)救助各個(gè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，由此可以極大地促進(jìn)救助信息聚合、救助資源統(tǒng)籌、救助效率提升。當(dāng)前最有利的突破口是推動(dòng)全國范圍內(nèi)社會(huì)救助信息管理平臺(tái)的建設(shè)。

(1)救助信息管理平臺(tái)是救助管理精準(zhǔn)、高效的基礎(chǔ)和保證。全國社會(huì)救助信息管理平臺(tái)具有多個(gè)層級，其中地方社會(huì)救助信息管理平臺(tái)應(yīng)具有以下功能：一是信息集成功能，由民政部門協(xié)同各主管部門采集社會(huì)救助對象基礎(chǔ)信息。二是信息共享功能，主要實(shí)現(xiàn)民政部門主管的各項(xiàng)社會(huì)救助制度之間的信息共享。三是信息比對功能，主要用于救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，由民政部門向其他社會(huì)救助主管部門推送比對信息，并獲取比對結(jié)果。四是信息預(yù)警功能，對社會(huì)救助對象信息變動(dòng)以致不符合救助資格的情況進(jìn)行預(yù)警。五是痕跡保留功能，保留業(yè)務(wù)經(jīng)辦記錄，以便追責(zé)。六是數(shù)據(jù)挖掘功能，對社會(huì)救助信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行提煉和分析。可以看到，救助信息管理平臺(tái)的這六項(xiàng)功能對于社會(huì)救助業(yè)務(wù)的精準(zhǔn)開展起到支撐作用，能全面提高社會(huì)救助的效率。

(2)救助信息管理平臺(tái)是社會(huì)救助跨部門整合的載體。民政部門可以借助救助信息管理平臺(tái)協(xié)調(diào)各救助相關(guān)部門，實(shí)現(xiàn)跨部門之間救助資源及信息的互通共享，為準(zhǔn)確判斷困難類型、困難程度和有針對性地開展救助工作提供依據(jù)。依托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))設(shè)立兩級社會(huì)救助綜合服務(wù)窗口，落實(shí)系統(tǒng)管理員和登記員，在救助信息管理平臺(tái)實(shí)施登記、分辦、統(tǒng)一核查及反饋。在救助信息管理平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助一門受理、協(xié)同辦理、資源整合、信息共享，加速不同救助職能部門由“碎片化”狀態(tài)到“整體化”協(xié)作轉(zhuǎn)變，全面提升救助管理效率。

四、“十四五”時(shí)期社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展路徑的關(guān)鍵

(一)建立救助主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和預(yù)警機(jī)制

社會(huì)救助通常是依據(jù)個(gè)人申請和部門受理而發(fā)起的。在特殊情形下，困難群眾可能受到健康狀況、文化水平、緊急狀況、生活環(huán)境等因素的影響和約束而無法提出社會(huì)救助申請。將困難群眾申請施救的傳統(tǒng)救助模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)發(fā)現(xiàn)、主動(dòng)調(diào)查、主動(dòng)施救，將“人找政策”“單一施救”的救助現(xiàn)狀變成“政策找人”“綜合施救”，使整個(gè)社會(huì)救助體系能夠快速定位到需要救助的貧困群體，是今后我國社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的又一個(gè)重要標(biāo)志。

(1)建立主動(dòng)發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，拓寬主動(dòng)發(fā)現(xiàn)服務(wù)渠道，提升主動(dòng)發(fā)現(xiàn)社會(huì)參與度。建立主動(dòng)發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)主要有三個(gè)途徑：市(區(qū))、鎮(zhèn)(街)和居(村)委三級基層工作人員隊(duì)伍；社區(qū)黨組織和群眾性組織；社會(huì)救助熱線。在發(fā)現(xiàn)或接到有關(guān)報(bào)告救助線索后，快速有效做出救助響應(yīng)。評估幫扶小組定期對轄區(qū)內(nèi)的家庭進(jìn)行困難情況排摸，并記錄排摸對象基本信息，進(jìn)行及時(shí)救助。評估幫扶小組還可定期對高風(fēng)險(xiǎn)家庭進(jìn)行回訪，并做好資料信息歸檔，建立困難家庭情況臺(tái)賬，并及時(shí)更新相關(guān)內(nèi)容。利用各級社會(huì)救助服務(wù)窗口、公共服務(wù)大廳、公示欄、網(wǎng)站、微博、微信公眾號(hào)等，暢通多平臺(tái)、高效率的服務(wù)渠道。通過社會(huì)救助服務(wù)電話，宣傳社會(huì)救助政策，拓寬困難群眾申請救助和反映問題的渠道。發(fā)動(dòng)、鼓勵(lì)熱心市民、志愿者、企事業(yè)單位、公益慈善組織等社會(huì)力量參與，采取委托、承包、采購等方式，向社會(huì)力量購買服務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者的專業(yè)優(yōu)勢，將社會(huì)工作專業(yè)理念、方法技巧引入主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，探索多元化、專業(yè)化的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)模式。

(2)建立智能化研判和預(yù)警系統(tǒng)。一是對接各種數(shù)據(jù)庫，打通數(shù)據(jù)鏈條，實(shí)現(xiàn)救助方式的智能篩選研判，系統(tǒng)通過智能研判選擇最適合困難群眾的救助項(xiàng)目，自動(dòng)精準(zhǔn)匹配，分析結(jié)果推送至相關(guān)救助部門進(jìn)行研制。二是救助信息平臺(tái)與醫(yī)保系統(tǒng)對接，對醫(yī)療費(fèi)用、大病等實(shí)時(shí)預(yù)警，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)因病致貧對象，并向相關(guān)部門推送信息。充分運(yùn)用救助大數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)監(jiān)控、匯聚、分析救助項(xiàng)目、救助對象、救助資金、居民反饋、業(yè)務(wù)推送、部門辦理、警示預(yù)警等指標(biāo)，為政策優(yōu)化和制度設(shè)計(jì)提供決策參考?？傊?，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，使困難群眾成為“智慧救助”的受益者，打造社會(huì)救助精準(zhǔn)化模式。

(二)建立跨部門救助經(jīng)辦整合機(jī)制

我國社會(huì)救助業(yè)務(wù)主要由公共部門負(fù)責(zé)經(jīng)辦，至今并未建立統(tǒng)一的、系統(tǒng)化的經(jīng)辦機(jī)制，造成不同救助項(xiàng)目的經(jīng)辦方式不盡相同。經(jīng)辦管理主要涉及民政、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源和社會(huì)保障、應(yīng)急管理、醫(yī)療保障等部門。民政部門負(fù)責(zé)低保、特困供養(yǎng)、臨時(shí)救助、生活無著流浪乞討人員救助，具體救助經(jīng)辦管理由相應(yīng)部門來負(fù)責(zé)實(shí)施，造成政策條塊分割、救助資源分散、合力明顯不夠等問題，因此，推動(dòng)建立跨部門救助經(jīng)辦整合機(jī)制是今后社會(huì)救助優(yōu)化改革的重點(diǎn)。

(1)統(tǒng)籌部門救助資源，建立部門間協(xié)辦、分辦反饋機(jī)制。落實(shí)民政部門負(fù)責(zé)牽頭社會(huì)救助管理的權(quán)限，明確相關(guān)部門救助資源的使用。目前全國部分地區(qū)重視開展貧困家庭“多圈層”管理方式，積極探索建立低保家庭數(shù)據(jù)庫、低收入家庭數(shù)據(jù)庫，建議合并這些數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)稱為困難家庭數(shù)據(jù)庫。相關(guān)部門救助資源的使用和開展專項(xiàng)救助項(xiàng)目的實(shí)施必須依據(jù)困難家庭數(shù)據(jù)庫來實(shí)施，實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)一信息平臺(tái)上綜合決策和管理。此外，建立各部門使用困難家庭數(shù)據(jù)庫和信息平臺(tái)的監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)反饋困難家庭政策實(shí)施的效果。

(2)以“最多跑一次”為標(biāo)桿，優(yōu)化救助管理流程。對社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況申請、核對程序進(jìn)行流程再造：一方面將縣級民政部門的低保、臨時(shí)救助等審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)實(shí)施，縮減社會(huì)救助申報(bào)時(shí)間；另一方面建立基層經(jīng)辦管理的救助對象統(tǒng)一認(rèn)定、經(jīng)濟(jì)狀況統(tǒng)一核對、救助需求統(tǒng)一發(fā)布、救助資金統(tǒng)籌使用、救助事項(xiàng)協(xié)同辦理的平臺(tái)和制度，實(shí)現(xiàn)“一次申請、一次核查、一次辦理”，變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”。

(三)建立“黨建+救助”、社會(huì)參與的多種機(jī)制

(1)加強(qiáng)黨對社會(huì)救助工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，探索基層黨建與社會(huì)救助業(yè)務(wù)深度融合的結(jié)合點(diǎn)、切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。一是探索以“黨建+”為核心，將“三建融合”黨建工作融入社會(huì)救助，將社區(qū)單位黨建、居民區(qū)黨建和新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織(兩新組織)黨建進(jìn)行“三結(jié)合”，動(dòng)員基層黨員力量與社區(qū)困難群體需求對接，建立街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)黨組織與居民區(qū)困難群眾“雙結(jié)對”制度。加強(qiáng)困難群眾探訪，每個(gè)困難家庭至少有1名黨員結(jié)對幫扶，每季度至少上門探訪一次，將黨和政府的溫暖送入千家萬戶。二是探索以區(qū)域化黨建工作平臺(tái)為載體，營造“黨建+社會(huì)救助”的氛圍。建設(shè)基層黨建救助聯(lián)盟服務(wù)站，發(fā)揮基層黨組織的示范引領(lǐng)作用。完善社區(qū)黨建救助資源統(tǒng)籌共享機(jī)制，排摸社區(qū)各類困難家庭的實(shí)際需求，整理出幫扶需求清單。創(chuàng)新黨員參與社會(huì)救助服務(wù)模式，將“黨建+社會(huì)救助”項(xiàng)目融入基層黨組織的“支部+”項(xiàng)目，推動(dòng)黨員主動(dòng)“走出去”聯(lián)系困難群眾，主動(dòng)參與到困難家庭的幫扶服務(wù)之中，創(chuàng)建“黨建+社會(huì)救助”的精品工程，樹立“黨建+社會(huì)救助”的服務(wù)品牌。

(2)健全社會(huì)參與社會(huì)救助的機(jī)制。社會(huì)救助涉及面廣、需求多樣，需要充分吸引社會(huì)力量參與，構(gòu)建救助共同體。一是政府部門充分利用社會(huì)救助數(shù)據(jù)庫和大數(shù)據(jù)研判的優(yōu)勢，通過建立信息平臺(tái)發(fā)布救助信息，主動(dòng)對接企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的救助資源，引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與社會(huì)救助。二是推進(jìn)企業(yè)、社會(huì)組織和志愿服務(wù)力量參與社會(huì)救助，倡導(dǎo)建立救助服務(wù)聯(lián)合體，設(shè)立社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目。創(chuàng)新完善社會(huì)服務(wù)，探索發(fā)布企業(yè)參與社會(huì)救助、履行社會(huì)責(zé)任方面的報(bào)告，激發(fā)全社會(huì)共同參與社會(huì)救助的活力。三是“三社”聯(lián)動(dòng)拓展救助服務(wù)。借助城鄉(xiāng)社區(qū)“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的優(yōu)勢，建立困難群眾救助幫扶小組，以“貧困家庭服務(wù)顧問”“貧困家庭小管家”等形式，開展人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、資源鏈接、能力提升、社會(huì)融入等救助服務(wù)。