區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制研究﹡

林愛文 周亞娟 錢婧

2019年11月5日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出：“健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)，完善直接稅制度并逐步提高其比重。完善相關(guān)制度和政策，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關(guān)系?！秉h的十八屆三中全會也提出了一系列深改措施，將完善產(chǎn)權(quán)制度、改革稅收制度、加大轉(zhuǎn)移支付、維護(hù)市場統(tǒng)一上升到保障資源安全、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略層面?！笆奈濉睍r(shí)期，在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局與“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的指導(dǎo)思想下，健全資源開發(fā)利用的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，深化市場改革，擴(kuò)大區(qū)域合作，優(yōu)化稅收體系成為有效阻遏區(qū)域差距持續(xù)拉大、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。因此，本文擬在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，結(jié)合自然資源開發(fā)補(bǔ)償面臨的挑戰(zhàn)，針對自然資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)問題，構(gòu)建資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，并提出促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的資源開發(fā)補(bǔ)償政策建議，為我國自然資源開發(fā)補(bǔ)償提供參考。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下資源開發(fā)補(bǔ)償面臨的挑戰(zhàn)

在新的發(fā)展背景下，資源開發(fā)補(bǔ)償面臨著經(jīng)濟(jì)高速增長到高質(zhì)發(fā)展、百年未有之大變局、第四次工業(yè)革命以及“雙碳”戰(zhàn)略等諸多因素的發(fā)展環(huán)境。充分剖析外部機(jī)遇與挑戰(zhàn)，研判當(dāng)前發(fā)展形勢，對明確當(dāng)下資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)墓ぷ鞣较蚝椭攸c(diǎn)有著重要指導(dǎo)意義。

1.新階段發(fā)展需求轉(zhuǎn)變，區(qū)域發(fā)展差距有待縮小

在《推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》這篇文章中，習(xí)近平總書記指出，“我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新的要求”。此前經(jīng)濟(jì)高速增長所遺留的發(fā)展不平衡、不充分問題亟待解決。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由于自然資源開采的無序性所帶來的資源枯竭問題在新的發(fā)展形勢下越來越突出，尤其是作為傳統(tǒng)工礦區(qū)的我國東北和西北地區(qū)，出現(xiàn)了大量資源枯竭型城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力嚴(yán)重滯后于全國水平，科技人才外流，逐漸形成惡性循環(huán)。在新的發(fā)展階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求已經(jīng)轉(zhuǎn)變，從“分配失衡”轉(zhuǎn)向“共同富裕”是其重要特征之一。實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)具有內(nèi)在的緊密聯(lián)系，如何加快構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，縮小區(qū)域差距，促進(jìn)共同富裕，面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.百年變局帶來資源市場考驗(yàn)，能源產(chǎn)品外部風(fēng)險(xiǎn)抵御能力急需加強(qiáng)

世界正處于百年未有之大變局，受資源稟賦與地緣政治因素影響，國際貿(mào)易摩擦日趨增加，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源、能源資源全球市場震蕩加劇。我國是能源進(jìn)口大國，目前“缺油、少煤、乏氣”的情況仍比較突出。2021 年上半年，我國進(jìn)口煤炭1.4 億噸，原油2.6 億噸，天然氣5982 萬噸。此外，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源也是我國大宗進(jìn)口商品，如鋰主要進(jìn)口自智利、澳大利亞，鈹主要進(jìn)口自美國。世界貿(mào)易形勢的變化，增加了我國能源和礦產(chǎn)等資源市場失調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)，提高此類進(jìn)口資源的外部風(fēng)險(xiǎn)抵御能力變得愈發(fā)重要。急需建立更加科學(xué)有效的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，以應(yīng)對百年變局帶來的資源市場考驗(yàn)。

3.科技進(jìn)步和外部趨勢改變區(qū)域空間關(guān)系，對自然資源開發(fā)補(bǔ)償要求提高

由物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和高鐵等交通技術(shù)引領(lǐng)的新一輪科技革命正在引發(fā)社會巨變。區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化等功能以復(fù)雜多樣的“動態(tài)流”來表現(xiàn)，其中，“資源流”也更加迅猛便捷（賀燦飛等，2021）。在信息化時(shí)代，隨著區(qū)域壁壘的進(jìn)一步破除，不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合作與融合得到加深，自然資源在區(qū)域間的流動也隨之加速。與此同時(shí)，區(qū)域間自然資源的開發(fā)補(bǔ)償也得到更多關(guān)注，不同主體、不同地區(qū)的利益分配機(jī)制急需進(jìn)一步完善。資源輸入地對資源輸出地的補(bǔ)償、上下游的利益關(guān)系、中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系等都需要得到更加充分的討論。

4.“雙碳”目標(biāo)強(qiáng)力推動綠色發(fā)展，健全區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制日趨緊迫

“雙碳”目標(biāo)的提出將我國的綠色發(fā)展之路提升到了新的高度，成為我國未來數(shù)十年內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主基調(diào)之一。大幅度減少二氧化碳排放量是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要前提，這將倒逼我國能源結(jié)構(gòu)、生態(tài)文明建設(shè)布局的不斷優(yōu)化調(diào)整。然而，今后一個(gè)時(shí)期，我國總體上仍處在“環(huán)境庫茲涅茨曲線”拐點(diǎn)期。國內(nèi)能源需求量仍居高不下，主要污染物與碳排放也將進(jìn)入峰值平臺期，生態(tài)保護(hù)壓力較大。建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對環(huán)境破壞地的開發(fā)補(bǔ)償，消除因生態(tài)保護(hù)的外部經(jīng)濟(jì)性造成的區(qū)域利益不公平，為資源地區(qū)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)和建設(shè)提供更豐富的資金來源將成為政府的工作重心。

二、自然資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)問題

自然資源開發(fā)是一個(gè)多方博弈和艱難選擇的過程，既存在理論嚴(yán)謹(jǐn)性問題，又存在聯(lián)系世情國情的探索實(shí)踐問題。新中國成立后，我國逐步建立起社會主義公有制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，自然資源屬于國家所有，開發(fā)利用也實(shí)行高度單一的國營體制，利益分配在理論和實(shí)踐上歸屬于全民共有，建立了與歷史任何類型都完全不同的利益分配關(guān)系，保護(hù)全體人民的共同利益。但是，與此同時(shí)也存在諸多問題。

1.資源收益分配機(jī)制不合理，價(jià)格形成機(jī)制有待健全

首先，資源開發(fā)利潤分成不合理。第一，國家、資源開發(fā)企業(yè)與資源地周邊居民的利益分配不平衡。我國在稅費(fèi)制度上重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對生態(tài)利益的重視程度不夠。一方面，對企業(yè)環(huán)境治理的約束不夠；另一方面，沒有保護(hù)到資源地周邊居民的利益，這就導(dǎo)致資源開發(fā)地居民不僅沒有獲得資源開發(fā)的利益，還要承擔(dān)資源開發(fā)后的環(huán)境問題。第二，國家與企業(yè)利潤分成不平衡。國家與企業(yè)利潤分成不平衡主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是現(xiàn)有的資源稅費(fèi)制度給一些企業(yè)帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，二是一些企業(yè)低價(jià)獲得礦業(yè)權(quán)，國有資源收益被企業(yè)占有。造成這些問題的主要原因是制度與市場銜接不強(qiáng)，導(dǎo)致本應(yīng)由國家獲得的收益被企業(yè)占有。第三，中央與地方政府之間利潤分成不平衡。按我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，自然資源歸國家所有，由地方政府（尤其是縣級政府）依法管理和保護(hù)自然資源。但目前自然資源所在地政府得到的補(bǔ)償費(fèi)占整個(gè)補(bǔ)償費(fèi)總額的不到四成。

其次，自然資源利潤分成結(jié)構(gòu)急需調(diào)整。所有者收益分配數(shù)額不足，且面臨實(shí)現(xiàn)困境，主要體現(xiàn)在礦產(chǎn)資源上。礦產(chǎn)資源有償使用的項(xiàng)目包含探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款、資源稅。但所有權(quán)的價(jià)值不完全體現(xiàn)在這6項(xiàng)費(fèi)用中。如資源稅的課稅數(shù)量以礦產(chǎn)品銷售數(shù)量計(jì)算；補(bǔ)償費(fèi)與礦山企業(yè)占有的資源量無關(guān)；由于國家只針對國家出資勘查的礦產(chǎn)資源收取礦產(chǎn)使用費(fèi)，所以礦產(chǎn)使用費(fèi)僅是對國家勘查投入的補(bǔ)償。由此可見，礦產(chǎn)資源的相關(guān)稅費(fèi)并不能完全反映所有權(quán)的價(jià)值，甚至不能反映所有權(quán)價(jià)值的主體部分。同時(shí)，我國在資源稅、資源使用費(fèi)上也存在減免法規(guī)條款。這些問題導(dǎo)致礦產(chǎn)資源所有者的收益不斷流失。

最后，資源價(jià)格形成機(jī)制有待改革。2020 年4月9日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》發(fā)布，為自然資源要素市場化配置指明了方向，有助于自然資源全要素市場化配置機(jī)制的構(gòu)建。實(shí)現(xiàn)自然資源市場化的前提就是建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)體系。我國產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，但目前自然資源價(jià)格形成機(jī)制仍不完善，不同自然資源的市場發(fā)育程度不一，交易規(guī)則難以確定，市場補(bǔ)償不充分，這些都是自然資源市場化道路上的困難。而在市場體系建設(shè)中，如何處理好政府與市場的關(guān)系，也是需要攻克的難關(guān)。

2.資源產(chǎn)權(quán)收益分配不均衡，產(chǎn)權(quán)制度有待改革

首先，自然資源產(chǎn)權(quán)界定不清晰。主要表現(xiàn)在所有權(quán)與使用權(quán)的界定不清晰、自然資源資產(chǎn)內(nèi)容界定不清晰、自然資源資產(chǎn)確權(quán)內(nèi)容不夠清晰等方面。

第一，所有權(quán)與使用權(quán)的界定不清晰。我國自然資源的產(chǎn)權(quán)主體只有國家所有和集體所有兩種公有形式。而在實(shí)際運(yùn)行中，公權(quán)力主體往往把該自然資源的使用權(quán)通過一定程序和條件授予私權(quán)利主體在市場經(jīng)濟(jì)中使用。然而，由于當(dāng)前立法并未對自然資源所有權(quán)與使用權(quán)的邊界予以明確，也未對使用權(quán)的物權(quán)屬性予以明確，使得使用者缺乏必要的規(guī)制，在實(shí)踐中往往侵犯了部分所有權(quán)人的合法權(quán)益。第二，自然資源資產(chǎn)內(nèi)容界定不清晰。目前自然資源資產(chǎn)還未有明確統(tǒng)一的內(nèi)容范圍，沒有明確的法律意義上的概念，法律法規(guī)也沒有規(guī)定成為自然資源資產(chǎn)的必備要件。2019年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》中，關(guān)于健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系的有關(guān)規(guī)定僅明確了土地、油氣礦產(chǎn)、海域、無居民海島、水域?yàn)┩康茸匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容，而沒有明確森林、林木、林地、草地、山嶺、草原、荒地等自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容。不清晰的自然資源資產(chǎn)界定會給自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記造成困難，也會使自然資源的管理產(chǎn)生漏洞，在進(jìn)行自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)劃分時(shí)容易引發(fā)各種爭議，導(dǎo)致自然資源的不合理的開發(fā)利用。

冬棗樹經(jīng)過30 d左右的開花坐果，消耗了大量的營養(yǎng)。與此同時(shí)，冬棗幼果期是棗果體積與質(zhì)量變化最大的時(shí)期之一（相當(dāng)于成熟棗果的22%～36%），這個(gè)時(shí)期需要消耗大量的營養(yǎng)物質(zhì)，營養(yǎng)物質(zhì)不足將直接影響棗果的生長發(fā)育，導(dǎo)致果個(gè)不夠大、落果、裂果等現(xiàn)象的發(fā)生［2］。所以，適時(shí)追肥顯得至關(guān)重要。

其次，現(xiàn)有自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)能交疊和沖突。過去我國對自然資源的管理和立法是分門別類的，產(chǎn)生了自然資源權(quán)利重疊、沖突等問題，導(dǎo)致部分自然資源權(quán)利體系不完善、使用權(quán)權(quán)能不完整或者法律地位不明確，部分自然資源權(quán)利客體復(fù)雜，權(quán)利之間容易存在交叉重疊。自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)能交疊和沖突主要表現(xiàn)在公權(quán)與私權(quán)之間存在沖突和矛盾。一是自然資源在公權(quán)與私權(quán)之間存在沖突和矛盾。自然資源與一般物不同，部分資源具有重要的生態(tài)或其他功能，使其同時(shí)具有社會公共資源的屬性，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也屬于公益性財(cái)產(chǎn)，因此產(chǎn)生了公權(quán)與私權(quán)之間的沖突和矛盾。二是“公權(quán)不公，私權(quán)不私”。自然資源資產(chǎn)規(guī)制權(quán)薄弱，國家所有權(quán)、地方管理權(quán)和所有權(quán)管理不到位，作為自然資源資產(chǎn)所有者，國家收益的大量流失，在環(huán)境治理成本和收益分配上，中央和地方、區(qū)域、代際間分配不公。

3.橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善，市場補(bǔ)償手段有待深化

一是生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)薄弱。自然資源資產(chǎn)核算、生態(tài)系統(tǒng)評估、生態(tài)價(jià)值核算作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，這三個(gè)方面的研究還未形成體系，沒有權(quán)威和具有普適性的計(jì)算方法。如對復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)（如農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、水體生態(tài)系統(tǒng)）的價(jià)值核算不成熟，對不同尺度生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值核算分類研究較少，對自然資源資產(chǎn)、生態(tài)價(jià)值核算總結(jié)不足等。

二是區(qū)域間橫向補(bǔ)償不成熟。目前，生態(tài)補(bǔ)償仍然以中央政府為主導(dǎo)，采用中央轉(zhuǎn)移支付的途徑進(jìn)行縱向補(bǔ)償，橫向補(bǔ)償機(jī)制仍然薄弱。2016年國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中提出要制定以地方政府為主，中央財(cái)政支撐的橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｗo(hù)機(jī)制。但目前橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏有效的協(xié)商平臺，開發(fā)地與受益地以及生態(tài)保護(hù)地、上游地區(qū)與下游地區(qū)之間的交流協(xié)商薄弱；國家補(bǔ)償?shù)馁Y金分配到各個(gè)區(qū)域之后仍然薄弱，不能提起生態(tài)保護(hù)的積極性；雖然目前橫向補(bǔ)償已經(jīng)有了一些典型案例，但仍未成體系。

三是市場體系不健全。市場機(jī)制發(fā)育不充分，統(tǒng)一的交易市場體系尚未形成。其一，目前自然資源價(jià)值轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)價(jià)值的路徑不完備，比如偏遠(yuǎn)地區(qū)的山水資源，其價(jià)值很難轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)價(jià)值；其二，目前生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)手段仍以稅費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼侄螢橹?，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的交易機(jī)制和基于生態(tài)溢價(jià)的市場機(jī)制等市場手段較少；其三，目前我國生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的市場體系構(gòu)建處于起步階段，交易規(guī)則不明確，價(jià)格體系不完善，交易方式單一，收益分配模糊，配套制度不健全，林權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)和碳排放權(quán)等交易市場自成體系，相互割裂。

4.代際補(bǔ)償機(jī)制欠缺，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展?jié)摿τ写嵘?/h3>

當(dāng)前，我國資源利用情況不容樂觀，資源枯竭所積累的問題也非常多，自然資源代際補(bǔ)償壓力大。突出表現(xiàn)在自然資源本身損耗過大且企業(yè)缺乏自我補(bǔ)償能力。但與之相對應(yīng)的代際補(bǔ)償制度建設(shè)相對落后，在資金使用、人員安置、資源保護(hù)和利用方面仍然不夠完善。這些不足，極大地阻礙了自然資源代際補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步深化和推進(jìn)。

一是補(bǔ)償缺乏系統(tǒng)性。一方面，代際補(bǔ)償主體缺乏系統(tǒng)性，各自為政，難以形成合力。自然資源代際補(bǔ)償?shù)恼?、法令法?guī)較為分散，法出多門、條塊分割，尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的體系。另一方面，代際補(bǔ)償機(jī)制自身缺乏系統(tǒng)性。代際補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償渠道等各個(gè)環(huán)節(jié)尚未形成統(tǒng)一整體，代際補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩厣形捶治鐾陚?，代際補(bǔ)償機(jī)制系統(tǒng)性不足。

二是缺乏具體針對性。我國對自然資源代際補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐起步較晚，目前自然資源代際補(bǔ)償機(jī)制主要由各級政府部門帶頭完成，更偏向于指導(dǎo)性，具體針對性不足，對不同的資源區(qū)不能具體問題具體分析，不能結(jié)合資源區(qū)的具體特點(diǎn)建立代際補(bǔ)償機(jī)制。

三是體制改革的難題難以破解。在森林資源中，林區(qū)企業(yè)政企不分，林業(yè)企業(yè)經(jīng)營效率仍然低下，在體制的束縛下，自然資源代際補(bǔ)償無法有序開展，導(dǎo)致代際補(bǔ)償效率低下，成效不足。

四是自然資源代際補(bǔ)償機(jī)制缺乏特色。目前自然資源代際補(bǔ)償機(jī)制的建立處于實(shí)驗(yàn)探索階段，主要借鑒發(fā)達(dá)國家在自然資源代際補(bǔ)償?shù)睦碚摵统晒荒茚槍χ袊木唧w情況形成中國特色的代際補(bǔ)償理論體系和實(shí)踐措施。

三、構(gòu)建自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制

1.完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)價(jià)值利益分配機(jī)制

自然資源產(chǎn)權(quán)是包括所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等在內(nèi)的權(quán)利束，產(chǎn)權(quán)的明晰直接決定了資源開發(fā)中的利潤分成及補(bǔ)償主客體的確定。資源產(chǎn)品價(jià)格不合理實(shí)際上凸顯了自然資源產(chǎn)權(quán)價(jià)值的分配不均，損害了資源地人民的租金利益，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)價(jià)值利益分配機(jī)制對于資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)墓叫云鸬街匾饔谩?/p>

首先，逐步構(gòu)建完善的自然資源產(chǎn)權(quán)體系。《中華人民共和國憲法》和《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定，自然資源屬于國家或集體所有，即全民所有。明確自然資源開發(fā)利用的各方受益主體，將資源產(chǎn)權(quán)價(jià)值按照中央國有產(chǎn)權(quán)、地方國有產(chǎn)權(quán)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自然人產(chǎn)權(quán)分解開來，并經(jīng)過科學(xué)評估確定各收益方的產(chǎn)權(quán)比例。按照受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t確定資源開發(fā)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

其次，根據(jù)具體適用條件采取多種稅費(fèi)補(bǔ)償方式對補(bǔ)償客體進(jìn)行有效補(bǔ)償。自然資源開發(fā)補(bǔ)償要根據(jù)實(shí)際情況開展，針對不同的補(bǔ)償需求與補(bǔ)償條件，采取多種形式進(jìn)行。對于由于資源開發(fā)而產(chǎn)生負(fù)面影響的資源地政府，可以適當(dāng)給予稅收減免、稅費(fèi)返還、建設(shè)支持、改革試點(diǎn)等補(bǔ)償政策；對于資源開發(fā)地居民，可以提供住房、道路、綠化、公共設(shè)施等實(shí)物進(jìn)行補(bǔ)償；對于資源開發(fā)企業(yè)，可以給予技術(shù)援助、設(shè)備折舊、行政許可等特別審批進(jìn)行補(bǔ)償；對于后代居民，可以通過資源耗竭費(fèi)設(shè)立代際基金或探索新能源的形式進(jìn)行補(bǔ)償。

最后，考慮區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，結(jié)合財(cái)政投入及區(qū)域援助保障補(bǔ)償資金來源。自然資源開發(fā)補(bǔ)償資金來源主要是資源開采及利用中所征收的資源產(chǎn)權(quán)稅費(fèi)，目前各類稅費(fèi)都由各級政府掌握，應(yīng)該進(jìn)一步集中并根據(jù)地區(qū)需求合理分配稅費(fèi)使用。一是中央政府及地方政府應(yīng)該對資源開采地區(qū)給予特殊照顧，在產(chǎn)權(quán)收益分配上設(shè)立地區(qū)發(fā)展專項(xiàng)基金，增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在收益分配公平的基礎(chǔ)上兼顧區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性。二是政府應(yīng)本著管理者身份，對自然資源價(jià)格進(jìn)行合理調(diào)控，確保資源產(chǎn)權(quán)價(jià)值得到充分實(shí)現(xiàn)，保障自然資源全民性。三是在自然資源開發(fā)過程中探索區(qū)域援助機(jī)制，對資源枯竭地區(qū)合理進(jìn)行政策傾斜，地區(qū)之間通過企業(yè)援助、成立資源地發(fā)展組織、設(shè)立互助基金等方式對資源開采地區(qū)及資源匱乏地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償與援助。

2.建立反映資源開發(fā)成本的產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制

自然資源產(chǎn)品的價(jià)格反映了資源開采成本、資源利用成本、生態(tài)修復(fù)成本、環(huán)境治理成本等，受市場供求、資源稟賦、污染程度等影響。合理的資源產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制是對自然資源產(chǎn)權(quán)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、公平價(jià)值等的科學(xué)分配。加快完善有利于資源集約節(jié)約利用和可持續(xù)發(fā)展的資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，是解決資源收益分配不均問題的有力手段。目前我國重要自然資源定價(jià)多是采用市場導(dǎo)向和政府調(diào)控相結(jié)合，構(gòu)建完整的多層次自然資源市場體系，改革政府調(diào)控力度與調(diào)控手段成為建立資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制的關(guān)鍵。

首先，建立包括五級市場在內(nèi)的自然資源市場體系。從政府層面著手，推動自然資源所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離，明確資源所有者與使用者間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，充分發(fā)揮一級市場分配自然資源產(chǎn)權(quán)價(jià)值的功能。規(guī)范自然資源二級交易市場，通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式完善自然資源使用權(quán)在使用者之間的橫向流動，盤活閑置自然資源。大力加強(qiáng)三級市場制度設(shè)計(jì)與政府調(diào)控力度，在政府優(yōu)惠政策的支持下，充分發(fā)育市場力量，擴(kuò)大市場對資源加工產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)控能力。不斷探索資源四級、五級市場發(fā)育模式，以金融債券手段增強(qiáng)市場流動性，轉(zhuǎn)移市場風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化市場深度。

其次，改革政府對自然資源的調(diào)控力度與調(diào)控手段。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的長期影響，我國自然資源定價(jià)受到政府調(diào)控影響較大，尤其是重要的自然資源，如煤炭、石油、天然氣、水能、風(fēng)能等。政府定價(jià)機(jī)制對經(jīng)濟(jì)的短期調(diào)控作用較為明顯，但是不利于自然資源產(chǎn)品價(jià)格的長期穩(wěn)定。政府對自然資源價(jià)格的調(diào)控手段應(yīng)逐步由直接干預(yù)轉(zhuǎn)為財(cái)政支持、稅收調(diào)控與自然資源四級、五級市場的管理，并因地制宜進(jìn)行彈性調(diào)整，因時(shí)施策進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。充分發(fā)揮政府的市場監(jiān)管與公共服務(wù)職能，弱化政府作為資源直接經(jīng)營者和交易者的角色。

3.構(gòu)建體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)性的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

自然資源開采后產(chǎn)生生態(tài)修復(fù)不應(yīng)該完全由資源地居民及政府承擔(dān)，應(yīng)秉持“誰破壞，誰補(bǔ)償；誰收益，誰補(bǔ)償”的原則，在財(cái)政支持下建立橫向區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)整損害與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)中的區(qū)域公平。

首先，積極探索生態(tài)保護(hù)準(zhǔn)備金制度，建立環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)激勵機(jī)制。資源枯竭城市歷史遺留問題的解決難度充分體現(xiàn)了資源開發(fā)破壞后修復(fù)傳統(tǒng)路徑的弊端，因此，應(yīng)建立起“預(yù)防為主，多元共治”的開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制。自然資源開采中除繳納合規(guī)合理的資源稅外，還需積極探索符合各地區(qū)實(shí)情的準(zhǔn)備金制度，由政府、環(huán)保組織、資源地居民等進(jìn)行綜合評價(jià)，對資源開發(fā)利益獲得者的生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)修復(fù)行為進(jìn)行評定，建立獎懲機(jī)制。

其次，依據(jù)資源生態(tài)補(bǔ)償具體情況，明確補(bǔ)償分類體系。不同地區(qū)資源開發(fā)的方式和影響不同，因此，在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí)也要兼顧各種補(bǔ)償體系，確保因地施策。從補(bǔ)償方式來看，可以采取資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、修復(fù)補(bǔ)償?shù)取难a(bǔ)償尺度來看，可以分為流域補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償和國際補(bǔ)償?shù)?。從補(bǔ)償手段來看，可以分為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及橫向區(qū)域援助等。無論哪種補(bǔ)償體系，都要考慮區(qū)域發(fā)展間的協(xié)調(diào)性，減少資源開采對資源地造成的生態(tài)成本損失。對重要生態(tài)功能區(qū)域加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，減輕地方財(cái)政壓力，探索資源開發(fā)受益地區(qū)及企業(yè)對資源開發(fā)地生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的援助模式。

最后，探索市場補(bǔ)償在生態(tài)補(bǔ)償中的具體實(shí)施辦法。市場補(bǔ)償可以在政府的政策標(biāo)準(zhǔn)下通過自發(fā)的市場交易將生態(tài)外部性內(nèi)部化，這是一種動態(tài)化的補(bǔ)償機(jī)制，比起政府補(bǔ)償更加高效合理。市場補(bǔ)償?shù)那疤崾亲匀毁Y源具有合理的定價(jià)，自然資源價(jià)值通過市場得以體現(xiàn)，因此，在市場定價(jià)中要充分考慮由于資源開采造成的生態(tài)補(bǔ)償成本，并把資源產(chǎn)品定價(jià)考慮在內(nèi)。在合理定價(jià)的基礎(chǔ)上，綜合排污費(fèi)、環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易補(bǔ)償、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等各種市場補(bǔ)償手段，通過市場運(yùn)作建立全民參與的市場補(bǔ)償機(jī)制。

4.設(shè)立可持續(xù)發(fā)展的資源代內(nèi)代際補(bǔ)償機(jī)制

代內(nèi)補(bǔ)償是區(qū)際及區(qū)域之間為實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展所開展的橫向補(bǔ)償，是將資源開發(fā)利用中所產(chǎn)生的外部成本內(nèi)部化的手段，充分體現(xiàn)了人類命運(yùn)共同體的實(shí)質(zhì)。代際補(bǔ)償是當(dāng)代人對后代人的補(bǔ)償，是由于大多數(shù)自然資源的不可再生性和可耗竭性所產(chǎn)生的。從長期來看，資源過度無序開采對于經(jīng)濟(jì)增長為資源依賴型的城市來說存在較大的發(fā)展隱患。當(dāng)代人有責(zé)任對后代人的資源享有權(quán)力和發(fā)展機(jī)會做出補(bǔ)償，縮小未來城市發(fā)展中可能產(chǎn)生的區(qū)域差異。

探索代內(nèi)援助的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型長效機(jī)制。一是要建立資源企業(yè)反哺機(jī)制，獲取到資源開發(fā)利用紅利的企業(yè)應(yīng)對國家及全民發(fā)展貢獻(xiàn)力量，在科技投入、環(huán)境治理等方面加大資金投入，促進(jìn)資源開采地經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。二是要建立接續(xù)產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，對處于衰退期的資源型企業(yè)和資源枯竭城市，通過加大財(cái)政投入、國際間及地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、招商引資、產(chǎn)業(yè)援助等方式發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。三是要建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，國家將從資源輸入地收取的稅費(fèi)適當(dāng)提取一部分返還到資源輸出地，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立資源地接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。

建立體現(xiàn)代際公平的代際補(bǔ)償機(jī)制。一是增加科技投入，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新。自然資源總量有限，但隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類應(yīng)積極探索資源替代產(chǎn)品的研發(fā)，以可再生能源和清潔能源代替不可再生資源。同時(shí)當(dāng)代人有義務(wù)為后代預(yù)留替代資源研發(fā)資金，以此實(shí)現(xiàn)自然資源利用在代際的公平。二是充分重視資源開采中環(huán)境成本的損失，并對這部分損失進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前自然資源開發(fā)利用的生態(tài)問題雖然已經(jīng)引起了全人類的高度重視，但由于人類知識和能力的局限性以及歷史遺留問題的復(fù)雜性，資源開發(fā)利用中的生態(tài)問題還未能得到有效解決。這種由上代人遺留的生態(tài)問題具有長遠(yuǎn)影響，應(yīng)該得到及早解決，當(dāng)代人需加大對環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)的投入，充分重視對環(huán)境成本損失的補(bǔ)償。

四、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的資源開發(fā)補(bǔ)償政策建議

在分析我國自然資源開發(fā)補(bǔ)償所面臨的挑戰(zhàn)和存在的問題的基礎(chǔ)上，以構(gòu)建的產(chǎn)權(quán)利益分配機(jī)制、產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與代內(nèi)代際補(bǔ)償機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，主要從資源地生態(tài)補(bǔ)償模式、補(bǔ)償主客體利益分配關(guān)系、開發(fā)補(bǔ)償方式及補(bǔ)償保障措施提出資源開發(fā)補(bǔ)償建議。

1.重視資源地生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展

資源開采中的生態(tài)補(bǔ)償具有長期性、急迫性與必要性，督促資源開采企業(yè)落實(shí)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)的主體責(zé)任是資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)工作。資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該由原本單一的企業(yè)開采保證金制度轉(zhuǎn)為設(shè)立環(huán)境治理恢復(fù)基金，各個(gè)地區(qū)環(huán)境恢復(fù)基金的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、資金使用等有待進(jìn)一步改革。在生態(tài)基金的具體設(shè)置中，一是明確資源開采利益方職責(zé)，企業(yè)繳納補(bǔ)償基金遵循從價(jià)計(jì)征原則，中央對重要生態(tài)保護(hù)區(qū)要給予財(cái)政傾斜，鼓勵環(huán)保組織積極籌募生態(tài)修復(fù)資金。二是改革自然資源產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，將生態(tài)成本考慮在內(nèi)，對于開發(fā)利用時(shí)污染較為嚴(yán)重的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品調(diào)整計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，增加環(huán)境治理基金投入。三是建立動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，合理使用補(bǔ)償基金，督促企業(yè)落實(shí)資源開采地環(huán)境治理責(zé)任。

2.明確開發(fā)補(bǔ)償主客體，調(diào)整各主體間利益分配關(guān)系

自然資源開發(fā)的利潤分成主體包括中央政府、地方政府、資源開發(fā)地移民、資源地居民、開發(fā)投資企業(yè)及非資源區(qū)的所有公民。在資源開發(fā)利潤分成中，要確保中央政府獲得自然資源租金、稅費(fèi)及經(jīng)營利潤的合法權(quán)利，保障地方政府擁有部分自然資源所有權(quán)及稅費(fèi)分享權(quán)，重點(diǎn)關(guān)注資源開發(fā)地居民的利益補(bǔ)償問題，督促資源開發(fā)企業(yè)依法合規(guī)履行職責(zé)，完善自然資源開發(fā)利潤全民共享機(jī)制。

資源開發(fā)的補(bǔ)償主體主要是在資源開發(fā)及產(chǎn)品轉(zhuǎn)化中的既得利益者，具體包括獲得資源開采及轉(zhuǎn)化市場價(jià)的企業(yè)、獲得資源補(bǔ)償費(fèi)及資源產(chǎn)權(quán)價(jià)的國家和受益區(qū)政府；補(bǔ)償客體是在資源開發(fā)及轉(zhuǎn)化過程中生產(chǎn)、生活、發(fā)展機(jī)會受到影響的居民、法人及其他組織，具體包括資源地居民、資源型企業(yè)職工、后代，資源枯竭城市企業(yè)及政府。在具體補(bǔ)償中要堅(jiān)持補(bǔ)償與損失相對等的原則，以推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，由補(bǔ)償主體對補(bǔ)償客體及受到損失的資源地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償、生計(jì)補(bǔ)償及代際補(bǔ)償。

3.完善開發(fā)補(bǔ)償方式，積極探索區(qū)域橫向補(bǔ)償機(jī)制

自然資源開發(fā)補(bǔ)償包括橫向區(qū)際補(bǔ)償與縱向財(cái)政補(bǔ)償。目前，我國自然資源開發(fā)補(bǔ)償多采取資源稅改革及中央財(cái)政專項(xiàng)撥款等縱向方式，橫向補(bǔ)償問題仍然停留在戰(zhàn)略與指導(dǎo)思想層面，而縱向補(bǔ)償方式因其周期性與有限性無法徹底解決資源配置不均的問題，因此，國家還應(yīng)該積極探索具有長效性的橫向補(bǔ)償機(jī)制。通過適當(dāng)加大國家轉(zhuǎn)移支付力度，將部分資源稅費(fèi)返還到資源輸出地區(qū)，用以建立資源開采地生態(tài)修復(fù)及接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。鼓勵建立接替產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，通過國際間和地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，保障資源枯竭地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展后續(xù)動力。

4.強(qiáng)化補(bǔ)償保障措施，形成自然資源開發(fā)補(bǔ)償長效機(jī)制

自然資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)需要一系列保障措施的實(shí)施。首先，建立健全自然資源開發(fā)補(bǔ)償法律體系。完善已有的資源稅法并制定相關(guān)配套法律，重點(diǎn)補(bǔ)充自然資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償及區(qū)際補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施辦法，明確補(bǔ)償主客體權(quán)責(zé)，切實(shí)保障資源地居民在資源開發(fā)中的利益分享。其次，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障補(bǔ)償資金來源。一是進(jìn)一步集中資源稅及各類資源補(bǔ)償費(fèi)，用以建立自然資源開發(fā)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，設(shè)立資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付發(fā)展金。二是分步提高各項(xiàng)資源稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)資源有償取得的制度改革。對于價(jià)格大幅上漲的資源型產(chǎn)品，應(yīng)增收價(jià)外資源稅，通過動態(tài)調(diào)整稅率水平平衡資源收益分配。再次，創(chuàng)新綠色信貸支持，保障資源型城市可持續(xù)發(fā)展。為滿足資源枯竭型城市在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的發(fā)展需求，中央及地方政府應(yīng)加大政策扶持力度，探索財(cái)政資金貼息的合理方式，對原資源型企業(yè)加大信貸投放力度，同時(shí)加快信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，創(chuàng)新信貸風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。最后，完善監(jiān)督與評估機(jī)制，確保補(bǔ)償資金合理合法使用。在各級政府的統(tǒng)籌下建立具有指導(dǎo)評估職能的部門或第三方組織，對地區(qū)資源開發(fā)利潤分成及稅收分享機(jī)制的落實(shí)進(jìn)行考核評估并建立獎懲機(jī)制。