城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理研究

崔寶霞 王玉婷 曾 光 王 瑩

內(nèi)蒙古科技大學(xué)（014010）

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，同時(shí)也推動(dòng)了城市化的進(jìn)程。城市地下綜合廊道是城市中地下空間統(tǒng)籌發(fā)展中重要的組成部分，其的存在能夠?qū)⑹姓芫€(xiàn)收容在內(nèi)從而形成了完善的城市地下管線(xiàn)體系，能夠有效推動(dòng)城市的發(fā)展。

1 城市地下綜合管廊及PPP模式概述

1.1 城市地下綜合管廊

城市地下公共工程隧道指的是在城市道路下修建市政公用隧道，整合城市地下管線(xiàn)，實(shí)行了統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)以及管理，實(shí)現(xiàn)地下空間和地下空間的綜合利用。共享資源管道是指城市的供水和排水系統(tǒng)排水系統(tǒng)管道是城市燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)及其附屬設(shè)施的重要基礎(chǔ)設(shè)施和生命線(xiàn)，保證了城市的可持續(xù)發(fā)展和城市運(yùn)營(yíng)。薩繆爾森（Samuelson）在1954年首次提出了準(zhǔn)公共物品的正式定義，即一種增加一個(gè)人對(duì)某種物品的消費(fèi)而又不減少任何人可以消費(fèi)的商品的物品。它強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目的基本特征。此外，準(zhǔn)公共產(chǎn)品還具有不完整的產(chǎn)權(quán)以及范圍定義的動(dòng)態(tài)性和相對(duì)性。前者通常意味著單個(gè)消費(fèi)者擁有使用權(quán)，但沒(méi)有所有權(quán)，后者表明商品的準(zhǔn)公開(kāi)不是靜態(tài)的和絕對(duì)的，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和科學(xué)技術(shù)水平的變化可以使準(zhǔn)公共物品和私人物品互換。此外，準(zhǔn)公共物品必然會(huì)對(duì)外部環(huán)境產(chǎn)生積極或消極的影響。這個(gè)是準(zhǔn)公共的外部?？梢园l(fā)現(xiàn)城市地下綜合管廊是典型的準(zhǔn)公共建筑產(chǎn)品。現(xiàn)階段，為能夠有效解決城市道路拉鏈的問(wèn)題，我國(guó)城市地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由來(lái)已久，迫切需要利用地下空間資源，建設(shè)地下綜合管廊，為供電、供水、排水、天然氣等工業(yè)管道提供一個(gè)集中管理的場(chǎng)所，早期公共隧道完全由政府投資鋪設(shè)專(zhuān)用管道，具有很強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)效益排他性?，F(xiàn)在公共隧道亟待發(fā)展，產(chǎn)權(quán)和排他性逐漸弱化，它還沒(méi)有完全被市場(chǎng)價(jià)格所控制，公共設(shè)施隧道的主要供應(yīng)商不是一成不變的，實(shí)現(xiàn)多主體供給，為社會(huì)資本提供支持干預(yù)。值得注意的是，政府不提供的產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品產(chǎn)品。作為只要是由多主體聯(lián)合決策提供的，都是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這充分證明了社會(huì)資本的引入在一定程度上是可行的，經(jīng)營(yíng)過(guò)程不會(huì)改變準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。地下公用工程隧道建設(shè)的主要目的是解決地下管道的鋪設(shè)問(wèn)題。同時(shí)，它的積極外部性也非常明顯。通過(guò)消耗管道用戶(hù)，可以改善外部收益。換句話(huà)說(shuō)，綜合管廊的建設(shè)可以帶動(dòng)鋼鐵，機(jī)械設(shè)備，信息情報(bào)和大量人力資源的投資，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到一定作用。同時(shí)，集中的管道鋪設(shè)管理可以節(jié)省污水和供水成本，大大降低人們的生活成本，增強(qiáng)公眾對(duì)公益的共識(shí)。同時(shí)，綜合管廊可以提高城市建設(shè)的效率。對(duì)綜合承載力和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量起著非常重要的作用[1]。

1.2 政府與社會(huì)資本合作模式

PPP模式的推廣對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)水平的提高提出了更高的管理要求，政府各部門(mén)要樹(shù)立強(qiáng)烈的平等合作意識(shí)，注重政策制定、市場(chǎng)監(jiān)管和引導(dǎo)服務(wù)，社會(huì)公眾產(chǎn)品公司的直接提供者已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的合作伙伴和社會(huì)資本的監(jiān)督項(xiàng)目，購(gòu)買(mǎi)力應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際情況，通過(guò)給予優(yōu)惠、核定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確獨(dú)家協(xié)議等方式，要穩(wěn)定社會(huì)資本的預(yù)期效益，加強(qiáng)工程造價(jià)監(jiān)控，必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，防止不合理的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移或利益轉(zhuǎn)移。政府與社會(huì)資本之間風(fēng)險(xiǎn)的合理配置應(yīng)建立在風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)資本平等的基礎(chǔ)原則上，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律和政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，而自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由雙方共同承擔(dān)派對(duì)。要在平等協(xié)商、遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)利義務(wù)明確、制定效率高、規(guī)范化的原則。雙方必須有強(qiáng)烈的契約意識(shí)。

1.3 城市地下綜合管廊PPP模式融資研究

地下管道廊在我國(guó)起步較晚。繼上海浦東新區(qū)張陽(yáng)路之后，大陸第一條現(xiàn)代地下公用工程隧道，廣州大學(xué)城，寧波等城市都在積極規(guī)劃和建設(shè)公用工程隧道。如奧運(yùn)村、上海世博園等，公用隧道臺(tái)灣最發(fā)達(dá)。投融資運(yùn)營(yíng)模式是政府企業(yè)合資的另一種典型模式，即政府投資占綜合管廊總成本的一定比例，剩余成本由管道單位按一定比例分配考慮空間后，管道安裝成本和傳統(tǒng)管道安裝成本的關(guān)系。為保證公共隧道建設(shè)的連續(xù)性，建立了公共隧道建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，并通過(guò)了各級(jí)法律法規(guī)，限制了公共隧道的使用和管理基金。在同時(shí)，建立了完善的管理體系，包括公共建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)工程隧道、成本分?jǐn)偤蛢?nèi)部維護(hù)[2]。

2 城市地下綜合管廊PPP模式融資適用性

2.1 技術(shù)的可行

公用事業(yè)隧道作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，具有較強(qiáng)的外部性。一方面，向進(jìn)入公用隧道的管道單元收取的公用事業(yè)和管理費(fèi)可以達(dá)到應(yīng)有的效果。另一方面，公用事業(yè)隧道的建設(shè)可以使周?chē)幕A(chǔ)設(shè)施、建筑物和土地獲得增值收入。從國(guó)內(nèi)外成功的PPP項(xiàng)目來(lái)看，其大多是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有投資大，政府定價(jià)高，運(yùn)行成本高，投資回報(bào)不確定，社會(huì)公益性強(qiáng)的特點(diǎn)。公用事業(yè)隧道恰好符合這些特征，可以為兩者的結(jié)合提供更多的便利。

2.2 市場(chǎng)的需求

地下綜合管廊是一個(gè)具有很高技術(shù)要求的復(fù)雜地下管道通道。這需要投資者具備籌集資金和運(yùn)作的能力。而且，這些年來(lái)我國(guó)的城市管道比較混亂，對(duì)公用事業(yè)管廊的需求已成為非常緊急的情況。對(duì)綜合管廊的巨大需求不僅可以依靠資金來(lái)進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相反，還必須采取全面的業(yè)務(wù)運(yùn)作方式。在合理利用資金的同時(shí)，必須提供足夠的資金支持，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與地下管廊的建設(shè)，建立合理的收費(fèi)機(jī)制和相應(yīng)的運(yùn)行管理機(jī)制。

2.3 社會(huì)的期望

PPP模式的采用可以有效地發(fā)揮社會(huì)資本在資金管理、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和管理方法上的優(yōu)勢(shì)；有利于政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能角色從政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本角色。通過(guò)政府和各種社會(huì)資本的整合，可以大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制的創(chuàng)新，以動(dòng)員市場(chǎng)進(jìn)行有效的資源配置，促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 城市地下綜合管廊PPP模式融資風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別

3.1 風(fēng)險(xiǎn)管理的概念

無(wú)論項(xiàng)目規(guī)模大小，風(fēng)險(xiǎn)都是巨大的。工程部處在一個(gè)不斷變化的環(huán)境中，再加上項(xiàng)目本身的復(fù)雜性、參與方的多和決策者的能力等都可能帶來(lái)一些未知的風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生可能導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)失敗和合同終止?fàn)幾h等，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理是非常必要的。風(fēng)險(xiǎn)管理是指為應(yīng)對(duì)某些已知的風(fēng)險(xiǎn)管理而做出決策的過(guò)程，是一種能夠有效管理可能偏離項(xiàng)目目標(biāo)的技術(shù)方法。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的概念

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的識(shí)別后，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其后果的嚴(yán)重性進(jìn)行評(píng)估和度量。風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)指的是對(duì)系統(tǒng)所有風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景進(jìn)行全面的分析，以確定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性以及對(duì)系統(tǒng)的影響程度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)系統(tǒng)的各種風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)分析和度量，是對(duì)系統(tǒng)總體風(fēng)險(xiǎn)水平的綜合評(píng)估。兩者之間的區(qū)別在于風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)的對(duì)象是單一風(fēng)險(xiǎn)，而不是系統(tǒng)的整體風(fēng)險(xiǎn)。其主要估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中兩者是緊密相關(guān)且不可或缺的。一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)該同時(shí)執(zhí)行。

4 政府的風(fēng)險(xiǎn)管理措施

社會(huì)資本主要承擔(dān)施工風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于施工風(fēng)險(xiǎn)而言最重要的是建立標(biāo)準(zhǔn)的合同條款，施工過(guò)程涉及許多合同條款，綜合管廊的建設(shè)屬于隧道施工類(lèi)別，具有廣泛的意義。風(fēng)險(xiǎn)范圍廣，容易引起糾紛和變更。一方的標(biāo)準(zhǔn)化合同是當(dāng)事方履行其權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)，也是解決方案。在制定和簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同的過(guò)程中，應(yīng)注意支付標(biāo)準(zhǔn)化和合法性，特別是在成本績(jī)效評(píng)估、特許經(jīng)營(yíng)變更及利潤(rùn)分配等方面。操作風(fēng)險(xiǎn)最重要的是建立合理的收費(fèi)機(jī)制。我國(guó)已有相關(guān)研究，但所涉及的走廊長(zhǎng)度相對(duì)較短，融資方式以政府融資為主。而PPP模式下的管理機(jī)制并不適合于運(yùn)營(yíng)?？梢越梃b國(guó)際上現(xiàn)有綜合管廊運(yùn)營(yíng)收費(fèi)機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，創(chuàng)新建立適合的綜合管廊收費(fèi)機(jī)制。鑒于法律風(fēng)險(xiǎn)，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快完成綜合管廊的建設(shè)。法律制度可以為綜合管廊的建設(shè)提供法律依據(jù)，并在運(yùn)行過(guò)程中不斷完善法律，從而增強(qiáng)法律的可操作性和實(shí)用性。同時(shí)，要完善公用事業(yè)隧道的財(cái)政補(bǔ)貼政策、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度、績(jī)效指標(biāo)和考核機(jī)制，積極促進(jìn)公用事業(yè)隧道的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，完善稅收管理、審批和環(huán)境保護(hù)工作，為特許項(xiàng)目提供相應(yīng)的支持，同時(shí)保護(hù)自己的權(quán)益。

5 結(jié)語(yǔ)

由上可知，當(dāng)前我國(guó)的城市地下綜合管廊建設(shè)已經(jīng)在快速發(fā)展階段，其中的競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)隨之而變得激烈，風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)更高，為此有關(guān)人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)體系的構(gòu)建方法應(yīng)當(dāng)不斷的進(jìn)行完善和補(bǔ)充，才能夠全面的分析識(shí)別，有效提升到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理性。