新公共服務(wù)理論對(duì)農(nóng)家書屋建設(shè)的啟示*

申彥舒

（湖南人文科技學(xué)院圖書館，湖南 婁底417000）

1 引言

農(nóng)家書屋建設(shè)從2003年倡導(dǎo)發(fā)起，2007年開(kāi)始全國(guó)推行，2015年國(guó)家有關(guān)部門加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)家書屋的統(tǒng)籌管理，到2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出要“推進(jìn)農(nóng)家書屋延伸服務(wù)和提質(zhì)增效”[1]，國(guó)家政策對(duì)于農(nóng)家書屋工程建設(shè)予以持續(xù)關(guān)注。歷經(jīng)十多年的時(shí)間，農(nóng)家書屋具備了一定規(guī)模，但也存在不少的問(wèn)題，要推進(jìn)農(nóng)家書屋服務(wù)延伸和提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要從管理體制、運(yùn)行機(jī)制等多方面進(jìn)行完善。美國(guó)著名的行政學(xué)家羅伯特·登哈特（Rober B.Denhardt）提出的新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的“服務(wù)公民為核心”觀點(diǎn)對(duì)我國(guó)農(nóng)家書屋建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。筆者以新公共服務(wù)理論為理論基點(diǎn)，闡釋其與農(nóng)家書屋的契合，分析其給我國(guó)農(nóng)家書屋建設(shè)帶來(lái)的啟示。

2 新公共服務(wù)理論概況

2.1 產(chǎn)生背景

20世紀(jì)70年代末，西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行“新公共管理理論”，這種新的管理主義實(shí)際上就是以追求“3E”即效益（Efficiency）、經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Effectiveness）為價(jià)值目標(biāo)的“效率主義”[2]。由于該理論過(guò)度依賴市場(chǎng)機(jī)制，推崇市場(chǎng)主導(dǎo)和追求效率，認(rèn)為公共管理者是“掌舵，而不是劃槳”，忽視了民主、公平、公共利益等基本價(jià)值，致使政府面對(duì)社會(huì)不公、貧富分化等實(shí)質(zhì)問(wèn)題時(shí)無(wú)法解決，也引來(lái)了不少批判和質(zhì)疑之聲[3]。基于對(duì)此理論的反思與批判，“新公共服務(wù)理論”應(yīng)運(yùn)而生。

2.2 基本觀點(diǎn)

新公共服務(wù)理論，是以公民為中心的公共管理理念，將公民置于整個(gè)治理體系的中心，推崇公共服務(wù)精神，主張用民主和社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量公共服務(wù)質(zhì)量，重視政府與社區(qū)、公民之間的對(duì)話溝通與合作共治，強(qiáng)調(diào)建立有效的公民利益表達(dá)機(jī)制。該理論的基本觀點(diǎn)包括[4]:（1）服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；（2）追求公共利益；（3）重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神；（4）思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性；（5）承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單；（6）服務(wù)，而不是掌舵（7）重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。

2.3 特點(diǎn)

新公共服務(wù)理論是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的超越，具有如下特點(diǎn):（1）在政府角色定位方面，將政府定位于服務(wù)，平衡各方利益，創(chuàng)造共享價(jià)值；（2）在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的機(jī)制方面，主張構(gòu)建各組織聯(lián)盟，滿足社會(huì)各方的共同需要；（3）在理性形態(tài)和行為模型方面，以戰(zhàn)略理性為理性形態(tài)，構(gòu)建對(duì)理性的多元檢測(cè)的行為模型；（4）在管理者的行為動(dòng)機(jī)方面，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)、奉獻(xiàn)社會(huì)的意愿；（5）在組織框架的設(shè)定方面，主張建立公共領(lǐng)導(dǎo)的合作組織框架；（6）在責(zé)任強(qiáng)調(diào)方面，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民負(fù)責(zé)；（7）在責(zé)任的實(shí)現(xiàn)途徑方面，強(qiáng)調(diào)選擇綜合路徑——必須關(guān)注法律、政治規(guī)范、社區(qū)價(jià)值和公民利益等。

3 新公共服務(wù)理論與農(nóng)家書屋服務(wù)的契合

新公共服務(wù)理論的核心理念與農(nóng)家書屋服務(wù)理念是契合的。首先，核心職能相同，強(qiáng)調(diào)服務(wù)。在新公共服務(wù)理論中，把服務(wù)當(dāng)作公共行政的出發(fā)點(diǎn)和落角點(diǎn)，公共服務(wù)是政府的核心職能，政府存在的主要原因就是能夠提供公共服務(wù)。農(nóng)家書屋是為滿足農(nóng)民閱讀需要，建在行政村的公益性文化服務(wù)設(shè)施，其本質(zhì)屬性是文化服務(wù)，服務(wù)既是農(nóng)家書屋建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，也是它的最終結(jié)果。其次，服務(wù)理念相同，強(qiáng)調(diào)“以人為本”。在新公共服務(wù)理論中，服務(wù)是政府的主要職能，而服務(wù)的理念是“以公民為本”，公民是公共活動(dòng)領(lǐng)域的主體，政府部門更關(guān)注于公民是否能夠找到存在感和歸屬感，相互溝通是否順暢，尊重公民的本性，維護(hù)公民的權(quán)益。農(nóng)家書屋是一項(xiàng)面向農(nóng)村、面向基層的文化惠民工程，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和農(nóng)村居民需求而產(chǎn)生的，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，充分重視農(nóng)民的主體性與需求性。再次，根本目標(biāo)一致，都強(qiáng)調(diào)追求公共利益。在新公共服務(wù)中，追求的目標(biāo)是更廣泛、更長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上的公共利益，體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利和民主傳統(tǒng)的回歸。農(nóng)家書屋建設(shè)旨在滿足農(nóng)民群眾最基本的文化需要，提升農(nóng)民的文化素養(yǎng)和教育程度，保障農(nóng)民群眾基本文化權(quán)益?？梢哉f(shuō)，農(nóng)家書屋服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)的、復(fù)雜的公共服務(wù)，它的持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)組織的協(xié)同、公眾參與以及公共利益的保障等，這些與新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的戰(zhàn)略性思考、公眾參與、追求公共利益、回應(yīng)性等理念都相契合。因此，充分地運(yùn)用新公共服務(wù)理論來(lái)指導(dǎo)農(nóng)家書屋建設(shè)具有重要的作用。

4 新公共服務(wù)理論視角下農(nóng)家書屋建設(shè)存在的主要問(wèn)題

綜合分析農(nóng)家書屋發(fā)展的現(xiàn)狀了解到，目前存在政府協(xié)同力量不足、缺乏戰(zhàn)略性思考、忽視農(nóng)民的公民身份和作用、缺乏公眾反饋和政府回應(yīng)機(jī)制等問(wèn)題。

4.1 政府協(xié)同社會(huì)力量不足

農(nóng)家書屋服務(wù)是一項(xiàng)關(guān)系廣大農(nóng)民利益的長(zhǎng)期工程，需要人力、物力、財(cái)力等的持續(xù)性投入才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而單靠政府的精力和財(cái)力顯然不夠。據(jù)了解，農(nóng)家書屋的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)主要依靠各級(jí)政府的財(cái)政支持，存在資源配置的“垂直化”和高度集中化問(wèn)題，造成農(nóng)家書屋對(duì)政府管辦和國(guó)家財(cái)政的“路徑依賴”，同時(shí)使得市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量進(jìn)入存在體制性壁壘[5]。缺乏社會(huì)力量的有效、長(zhǎng)期、持續(xù)的支持，缺乏經(jīng)費(fèi)的保障和經(jīng)費(fèi)投入的評(píng)估機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，硬件設(shè)施建設(shè)滯后?？梢?jiàn)，在政府無(wú)法充分發(fā)揮其協(xié)同社會(huì)資本機(jī)制的情況下，僅僅依靠政府，無(wú)法滿足農(nóng)村居民多樣化的需求，服務(wù)效率低下。

4.2 缺乏戰(zhàn)略性思考

農(nóng)家書屋建設(shè)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的文化惠民工程，執(zhí)行過(guò)程中存在包括中央政府、地方政府、村（居）委會(huì)、農(nóng)民等在內(nèi)的多方利益主體[6]。地方政府需進(jìn)行戰(zhàn)略性的思考，注重科學(xué)合理和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，在建設(shè)過(guò)程中要具備民主性。當(dāng)前，在農(nóng)家書屋建設(shè)過(guò)程中，地方政府缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃，配套政策不完善，沒(méi)有形成統(tǒng)一的制度體系，只是由各地區(qū)各行政村自行治理，地方政府為追逐經(jīng)濟(jì)績(jī)效而選擇性執(zhí)行政策，橫向之間缺乏資源整合和統(tǒng)籌利用；地方政府主導(dǎo)制定的各項(xiàng)規(guī)章制度缺乏其他各方的廣泛參與，村（居）委會(huì)處于政策執(zhí)行鏈條的最底層，缺乏一定的自主性，農(nóng)民作為政策對(duì)象的目標(biāo)指向群體，一定程度上被排斥在政策制定之外，導(dǎo)致難以滿足農(nóng)民文化需求。

4.3 忽視農(nóng)民的公民身份和作用，公眾參與度不高

農(nóng)家書屋是一項(xiàng)惠及廣大農(nóng)民群眾的民心工程，最大受益者是農(nóng)民，但一些地方政府卻忽視了農(nóng)民的主體地位，未能充分關(guān)注到農(nóng)民的公民身份和作用，農(nóng)民的主體作用并未體現(xiàn)出來(lái)，出現(xiàn)了“虛位”“弱位”“錯(cuò)位”等情況，導(dǎo)致農(nóng)民群眾在農(nóng)家書屋管理層面主體參與意識(shí)不強(qiáng)。同時(shí)，農(nóng)家書屋“自上而下”“一刀切”的供給方式使農(nóng)家書屋在藏書目錄選擇上缺乏一定的自主權(quán)，書籍多以上級(jí)部門統(tǒng)一配發(fā)為主，存在資源配置不接地氣、供需錯(cuò)位現(xiàn)象，忽略或者淡化農(nóng)民實(shí)際的文化需求，有些地方農(nóng)家書屋中的圖書有20%—30%農(nóng)民看不懂[7]，沒(méi)有依據(jù)當(dāng)?shù)孛袂橛嗅槍?duì)性地調(diào)整書籍結(jié)構(gòu)，不能匹配不同地區(qū)農(nóng)民的差異化和多樣化需求，造成資源的浪費(fèi)與閑置，難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾閱讀的興趣和參與的熱情，部分農(nóng)家書屋出現(xiàn)“門前冷落鞍馬稀”的境況。

4.4 缺乏公眾反饋和政府回應(yīng)機(jī)制

作為一項(xiàng)國(guó)家文化惠農(nóng)工程，農(nóng)家書屋工程的初衷就是要滿足農(nóng)民的文化需要，通過(guò)對(duì)貧困地區(qū)的文化幫扶，培育一批能夠依靠科技文化知識(shí)來(lái)擺脫貧困的新型農(nóng)民[8]。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，農(nóng)家書屋宣傳、服務(wù)、反饋部分性缺位，在決策管理上存在體制“內(nèi)外隔離”、體制內(nèi)部“上下不通”、多層管理體系間“信息不通”等問(wèn)題[5]，農(nóng)家書屋政策在農(nóng)村遭遇落實(shí)不到位的困境。對(duì)農(nóng)家書屋的監(jiān)督評(píng)價(jià)和農(nóng)民需求的征求反饋缺乏常態(tài)、有效的機(jī)制，沒(méi)有相應(yīng)的接受與回應(yīng)農(nóng)民需要的渠道，沒(méi)有與農(nóng)民建立良好的正向互動(dòng)，監(jiān)管和評(píng)價(jià)工作常常流于形式，沒(méi)有“民主的輸入”“民主的溝通”平臺(tái)，公眾參與存在著“效率”與“回應(yīng)”的兩難問(wèn)題。

4.5 缺乏責(zé)任機(jī)制，責(zé)任意識(shí)淡薄

農(nóng)家書屋建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要政府牽頭，職責(zé)明確，帶領(lǐng)相關(guān)部門和組織進(jìn)行系統(tǒng)地統(tǒng)籌和建設(shè)。目前，農(nóng)家書屋責(zé)任制度的建立并不完善，農(nóng)家書屋采用的是村民自治制度，管理上按“免費(fèi)借閱，村民自主管理”的模式來(lái)實(shí)施?！白灾鞴芾怼币馕吨鴽](méi)有明確的崗位職責(zé)和身份限制，長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致管理虛化[9]。有的把農(nóng)家書屋當(dāng)成面子工程和形象工程，建成后疏于管理[10]。管理人員匱乏，素質(zhì)不高，村干部兼任管理員的情況十分普遍，然而在低福利與多任務(wù)的矛盾之下，村干部往往被動(dòng)消極執(zhí)行，主動(dòng)為農(nóng)民提供知識(shí)服務(wù)的意識(shí)淡薄，對(duì)書屋的重要作用認(rèn)識(shí)不足，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。

5 新公共服務(wù)理論對(duì)農(nóng)家書屋建設(shè)的啟示

5.1 協(xié)同社會(huì)資本，構(gòu)建多渠道投入機(jī)制

當(dāng)前，農(nóng)家書屋的供給模式是以“自上而下”的政府供給為主，但這并不意味著應(yīng)當(dāng)全部由政府供給，農(nóng)家書屋是由政府政策主導(dǎo)的公益性文化服務(wù)項(xiàng)目，廣泛聯(lián)合社會(huì)力量，是農(nóng)家書屋可持續(xù)發(fā)展的必由之路?？梢酝ㄟ^(guò)企業(yè)贊助、公益捐助等途徑直接融資或合作交流，也可以參照其他公共物品的供給方式，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入農(nóng)家書屋的建設(shè)中，開(kāi)拓農(nóng)家書屋新的運(yùn)營(yíng)和籌資模式，積極發(fā)揮各參與主體的潛力，讓農(nóng)家書屋變成真正自我管理的生態(tài)體系，實(shí)現(xiàn)參與主體的“多贏”。

5.2 創(chuàng)新發(fā)展模式，深遠(yuǎn)謀劃發(fā)展

建設(shè)農(nóng)家書屋，首先要全面提高公共服務(wù)意識(shí)，充分發(fā)揮公民在追求公共利益中的作用，鼓勵(lì)公民組織或者公民個(gè)體參與管理，實(shí)現(xiàn)從“顧客”型服務(wù)模式向以人為本的“公民權(quán)利”型服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變，從控制導(dǎo)向向服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，積極探索捐助型、托管型、民間公益型、企業(yè)型、公建民營(yíng)公助型、旅行驛站型等發(fā)展模式。其次，要制定合理的規(guī)劃，深遠(yuǎn)謀劃農(nóng)家書屋建設(shè)，將農(nóng)家書屋建設(shè)納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，縱向聯(lián)動(dòng)服務(wù)，橫向聯(lián)盟發(fā)展，使農(nóng)家書屋建設(shè)活動(dòng)體現(xiàn)民主性。

5.3 創(chuàng)新服務(wù)方式，提升用戶粘度

轉(zhuǎn)變農(nóng)家書屋單一的服務(wù)方式，從“自上而下、一刀切”向“自下而上、以需定供”的服務(wù)方式轉(zhuǎn)變，拓展服務(wù)深度，提供精準(zhǔn)化服務(wù)，提升用戶黏度。充分整合資源為新時(shí)代農(nóng)民提供更豐富的精神食糧，充分應(yīng)用新媒體、新技術(shù)不斷培養(yǎng)農(nóng)家書屋自我“造血”功能，推廣農(nóng)家書屋數(shù)字化建設(shè)，開(kāi)發(fā)各類閱讀軟件，利用大數(shù)據(jù)劃分群體，持續(xù)推動(dòng)指導(dǎo)關(guān)注群體需求，結(jié)合本地區(qū)的自然資源和社會(huì)資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，推動(dòng)農(nóng)家書屋延伸服務(wù)和提質(zhì)增效，打造成集多種功能于一體的鄉(xiāng)村公共服務(wù)平臺(tái)，吸引用戶廣泛參與。

5.4 加強(qiáng)協(xié)商交流，完善公眾反饋和政府回應(yīng)機(jī)制

Web3.0時(shí)代農(nóng)村信息化發(fā)展不斷提高，依托社會(huì)化媒體在農(nóng)村的發(fā)展，充分利用社會(huì)化媒體的共享、交互、便捷等優(yōu)勢(shì)，建立農(nóng)家書屋社會(huì)化媒體平臺(tái)，改變現(xiàn)有的單一信息傳遞模式為互動(dòng)的信息交流模式，暢通農(nóng)民自下而上的表達(dá)渠道，幫助農(nóng)民表達(dá)其利益訴求，保障農(nóng)民的表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立政府與農(nóng)民的良性互動(dòng)機(jī)制，積極回應(yīng)農(nóng)民的訴求，建立有效的公眾反饋機(jī)制和政府回應(yīng)機(jī)制，最大程度地滿足農(nóng)民的需求。

5.5 完善責(zé)任機(jī)制，建立績(jī)效評(píng)估體系

面對(duì)農(nóng)家書屋發(fā)展中存在的諸多問(wèn)題，建立完善的責(zé)任機(jī)制和績(jī)效評(píng)估體系刻不容緩。建立以服務(wù)價(jià)值為導(dǎo)向的責(zé)任機(jī)制是提高農(nóng)家書屋服務(wù)水平的關(guān)鍵，不僅要依靠外部規(guī)章制度來(lái)規(guī)范管理者的責(zé)任，更要依靠?jī)?nèi)源于管理者的職業(yè)責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)家書屋人才隊(duì)伍建設(shè)，拓展人才培養(yǎng)機(jī)制，采取政府服務(wù)和志愿公益相結(jié)合的方式，充分挖掘“新鄉(xiāng)賢”和文化熱心人士，通過(guò)制度建設(shè)和政策引導(dǎo)，培育一支共同參與、勇于承擔(dān)多樣化責(zé)任的管理員隊(duì)伍。著力推進(jìn)農(nóng)家書屋管理的科學(xué)化、規(guī)范化工作，層層細(xì)化職責(zé)，落實(shí)責(zé)任主體，細(xì)化各項(xiàng)考核指標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)數(shù)量評(píng)價(jià)、質(zhì)量評(píng)價(jià)和效益評(píng)價(jià)三方面的平衡，對(duì)書屋建設(shè)、資金使用、服務(wù)質(zhì)量等指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管和考核，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，以達(dá)到激勵(lì)和警示的作用。

6 結(jié)語(yǔ)

在精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的大背景下，面對(duì)農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的文化需求，農(nóng)家書屋的服務(wù)必須尋求新的方向和定位，不斷完善管理配套機(jī)制，創(chuàng)新管理理念，改進(jìn)服務(wù)方式，推進(jìn)農(nóng)家書屋延伸服務(wù)和提質(zhì)增效，才能實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。新公共服務(wù)理論是一種全新的公共行政理論和實(shí)踐模式，給我們提供了一個(gè)充分重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架，為農(nóng)家書屋建設(shè)提供了一個(gè)新的理論視角。