論文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的調(diào)整對象

賈旭東 宋曉玲

文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法尚處于立法進(jìn)程之中，從兩次公開征求意見稿來看(1)2019年6月，文化和旅游部官方網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于對〈文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法(草案征求意見稿)〉公開征求意見的公告》。2019年12月，由文化和旅游部起草的《中華人民共和國文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法(草案送審稿)》在司法部官方網(wǎng)站公布，征求社會各界意見。，有必要對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的調(diào)整對象問題做進(jìn)一步的討論。這種必要性首先反映在把文化產(chǎn)業(yè)作為調(diào)整范圍的妥當(dāng)性方面，其次反映在政府作為促進(jìn)主體其促進(jìn)行為的邊界劃分方面，最后反映在政府作為促進(jìn)主體其促進(jìn)職能的界定方面。對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整對象的討論，有助于加深對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法及其本質(zhì)的理解，有利于立法過程中在一些關(guān)鍵性問題上取得共識。討論文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的調(diào)整對象問題，不可避免地要碰到兩個問題，一是如何界定文化產(chǎn)業(yè)概念，二是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法究竟應(yīng)該調(diào)整哪種社會關(guān)系。對于文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法而言，這兩個問題密切相關(guān)，卻又截然不同。科學(xué)界定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的調(diào)整對象，需要從文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的性質(zhì)和定位出發(fā)，從這兩個問題的相互關(guān)系中去分析和討論。

一、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的性質(zhì)和定位

討論文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的調(diào)整對象，首先浮現(xiàn)出來并引起爭議的問題就是如何界定文化產(chǎn)業(yè)這一概念，相比之下，對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整哪種社會關(guān)系問題的關(guān)注卻不成比例。既然是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，文化產(chǎn)業(yè)當(dāng)然是這部法律中最為基礎(chǔ)最為重要的概念。沒有文化產(chǎn)業(yè)概念的明確定義和劃分，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法是不能成立的。這也許正是征求意見稿將文化產(chǎn)業(yè)作為調(diào)整范圍的理由。但是，法律是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法作為一部法律，其調(diào)整的對象顯然不應(yīng)該是文化產(chǎn)業(yè)。在定義和劃分文化產(chǎn)業(yè)概念上達(dá)成共識，依賴于對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的性質(zhì)和定位的一致認(rèn)識；科學(xué)界定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整哪種社會關(guān)系，同樣依賴于對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的性質(zhì)和定位的一致認(rèn)識。

顧名思義，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，是關(guān)于促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律。這就決定了文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法是一部促進(jìn)法，而不是一部管理法。促進(jìn)法的著力點，在于正面激勵。管理法的著力點，重在限制和約束。社會主義法治國家，要求加強(qiáng)法治政府建設(shè)，政府的行政行為必須有法律授權(quán)，如此方可依法行政；自然人、法人和非法人組織，需要增強(qiáng)法治意識，法無禁止即可為。社會主義法治國家建設(shè)的這兩個要點，是我們理解文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法作為一部促進(jìn)法而不是一部管理法性質(zhì)的理論基礎(chǔ)。作為一部促進(jìn)法，實現(xiàn)立法目的，既要為政府的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為提供法律依據(jù)，也要為法無禁止的自然人、法人和非法人組織的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為提供激勵。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法之所以不能設(shè)計成一部管理法的理由，并不是文化產(chǎn)業(yè)不需要加強(qiáng)管理，只是因為與限制和約束文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相比，如何促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展更為重要，更加具有戰(zhàn)略意義。理解這一點，需要看到以下事實：雖然立法層級不高，但關(guān)于限制和約束文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理條例，基本涵蓋了文化產(chǎn)業(yè)的主要領(lǐng)域(2)如廣播電視管理條例、營業(yè)性演出管理條例、娛樂場所管理條例、水下文物保護(hù)管理條例、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例、印刷業(yè)管理條例、音像制品管理條例、出版管理條例、傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例、信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例、博物館條例、公共文化體育設(shè)施條例等。，而關(guān)于促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律卻是空白。理解這一點，還需要消除以下兩個誤解。第一個誤解是：以管理也是促進(jìn)為由，將文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法理解為管理法。管理也是促進(jìn)，這是沒有問題的。但是，以此為理由將文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法理解為管理法，則是一種嚴(yán)重誤解。因為管理的激勵功能只局限在從負(fù)面劃清限制和約束的行為邊界這一方面，而根本不具有正面激勵的功能，所以管理的促進(jìn)不能涵蓋正面激勵的促進(jìn)，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不能是管理法。第二個誤解是：既然文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法以促進(jìn)為主，就不能有管理的條款。正因為管理也具有促進(jìn)的功能，以促進(jìn)為主的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法就不能排斥管理的條款。只要符合促進(jìn)的需要，只要管理條款的數(shù)量不足于改變促進(jìn)法的性質(zhì)，管理的條款完全可以進(jìn)入促進(jìn)法。

為政府的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為提供法律依據(jù)，為法無禁止的自然人、法人和非法人組織的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為提供正向激勵，就必然涉及行政關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系等社會關(guān)系。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的法律部門歸屬也就成了一個需要討論的問題。法律部門或部門法的劃分，是以現(xiàn)行全部法律為對象，以法律的調(diào)整對象為主要劃分標(biāo)準(zhǔn)，以法律的調(diào)整方法為輔助標(biāo)準(zhǔn)，參考法律部門的劃分原則。隨著全面依法治國的推進(jìn)和中國特色社會主義法律制度的完善，法律需求在增加，不斷有新的立法項目通過法定的立法程序被審議通過。審議通過的新的法律，源于客觀的法律需要，如果能夠根據(jù)法律部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)將其歸屬于已經(jīng)劃分好的法律部門，或者增加新的法律部門，事實上就是對法律部門劃分理論的檢驗和豐富。這就是說，法律部門劃分理論的科學(xué)性，不在于已經(jīng)劃分好的法律部門的不變性，而在于劃分標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。必須正確認(rèn)識和處理新的立法項目與法律部門劃分理論間的關(guān)系，不能用法律部門劃分理論裁剪新的立法。新的立法應(yīng)該立足于客觀的法律需要，堅持問題導(dǎo)向原則。因此，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法的頂層設(shè)計，不應(yīng)該拘泥于或糾結(jié)于其法律部門的歸屬，而應(yīng)該立足于促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐，從文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀實際出發(fā)，著眼于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀需要，聚焦于需要法律層面解決的那些文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)問題。根據(jù)部門法律的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如果文化法能夠成為一個獨立的法律部門，那么文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法應(yīng)該歸屬于文化法；如果文化法不能夠成為一個獨立的法律部門，在現(xiàn)有的法律部門框架內(nèi)，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法不能單獨歸屬于哪一個法律部門，而應(yīng)該處于部門法律的交叉領(lǐng)域，至少是行政法和經(jīng)濟(jì)法的交叉法。

文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的法律定位，是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法頂層設(shè)計時必須思考的另一個重要問題，它關(guān)系到文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法與其他法律的關(guān)系，決定了文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法未來的法律地位。作為一部以促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展為立法目的的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，要實現(xiàn)立法目的，必須堅持問題導(dǎo)向原則，聚焦于需要法律層面解決的那些文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，構(gòu)建促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要制度。為此，在處理與其他法律的關(guān)系時，應(yīng)該堅持的基本原則是：凡是其他法律有明確規(guī)定的，除非特別需要，不再重復(fù)規(guī)定。以稅收優(yōu)惠措施為例，《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》設(shè)立了對企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠制度，這一制度規(guī)定的稅收優(yōu)惠措施歸結(jié)起來包括兩大類：一類是原則性的稅收優(yōu)惠措施，如第二十五條規(guī)定，國家對重點扶持和鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項目，給予企業(yè)所得稅優(yōu)惠，但并未明確哪些是“重點扶持和發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項目”；又如第三十一條規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)從事國家需要重點扶持和鼓勵的創(chuàng)業(yè)投資，可以按投資額的一定比例抵扣應(yīng)納稅所得額，但也沒有明確規(guī)定哪些是“國家需要重點扶持和鼓勵的創(chuàng)業(yè)投資”。另一類是第二十六條至第二十八條，第三十、第三十二至三十四條規(guī)定的具體的稅收優(yōu)惠措施。如：企業(yè)的免稅收入，免征、減征企業(yè)所得稅，企業(yè)支出在計算應(yīng)納稅所得額時加計扣除等稅收優(yōu)惠措施的具體情形。在處理文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法與企業(yè)所得稅法的關(guān)系時，凡是企業(yè)所得稅法有具體規(guī)定的稅收優(yōu)惠措施，因文化企業(yè)作為企業(yè)同樣可以享受這些稅收優(yōu)惠措施，因此不需要在文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法中重復(fù)規(guī)定；但是，對于企業(yè)所得稅法原則規(guī)定的稅收優(yōu)惠措施，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法應(yīng)該根據(jù)企業(yè)所得稅法的規(guī)定加以明確。如明確文化產(chǎn)業(yè)為國家重點扶持和鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)及文化產(chǎn)業(yè)中的哪些項目或創(chuàng)業(yè)投資屬于國家重點扶持和鼓勵的項目或創(chuàng)業(yè)投資。類似企業(yè)所得稅法這樣的、與促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律還有很多，如：知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法、著作權(quán)法、文物保護(hù)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法、中小企業(yè)促進(jìn)法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、外商投資法等，處理文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法與這些法律的關(guān)系，均應(yīng)該按照這樣的原則和示例進(jìn)行處理。在這一意義上，可以將文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法視為與上述法律相關(guān)的、促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專門法律。而作為促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專門法律，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的法律定位，應(yīng)該是促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法。以文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)基本法，可以根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，專門制定針對重要文化產(chǎn)業(yè)門類的具體門類的促進(jìn)法。雖然電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法先于文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法在立法機(jī)構(gòu)通過，但是，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法與電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的關(guān)系，就屬于促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本法和門類法的關(guān)系。

二、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整對象的結(jié)構(gòu)

作為促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律，如何定義和劃分文化產(chǎn)業(yè)概念，是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法首先需要解決的一個重要問題。但是，在討論這一重要問題之前，還有一個重要的問題需要解決，這就是“文化產(chǎn)業(yè)”在文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法中究竟處于何種地位？前面已經(jīng)明確指出，文化產(chǎn)業(yè)不是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的調(diào)整對象。文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整對象的對象。這是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整對象的遞進(jìn)結(jié)構(gòu)，也是文化產(chǎn)業(yè)概念在文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法中最重要最基礎(chǔ)性地位的根本體現(xiàn)。

法律是“行為規(guī)范體系”(3)法律是由國家制定或認(rèn)可并依靠國家強(qiáng)制力保證實施的，反映由特定社會物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展對統(tǒng)治階級有利的社會關(guān)系和社會秩序為目的的行為規(guī)范體系。參見張文顯：《法理學(xué)》，北京：高等教育出版社，2011年，第47頁。。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的直接調(diào)整對象，不是文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域各主體普通的文化產(chǎn)業(yè)行為，而是作為促進(jìn)主體的促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行為。促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體不是唯一的，而是多元的，不僅僅包括政府，也包括自然人、法人和非法人組織。正如馬克思所說的，“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域，因為行為就是我為之要求生存權(quán)利、要求現(xiàn)實權(quán)利的唯一東西，而且因此我才受到現(xiàn)行法的支配”(4)《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第121頁。，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的調(diào)整對象，也只能是這些促進(jìn)主體促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行為，正是這種促進(jìn)行為，是不同的促進(jìn)主體與文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法“打交道的唯一領(lǐng)域”。作為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整對象的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為，主要包含兩類：一類是法律明確規(guī)定的政府促進(jìn)主體的促進(jìn)行為，另一類是通過引導(dǎo)、規(guī)范、保障、優(yōu)惠、限制和禁止等措施實現(xiàn)的自然人、法人和非法人組織的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為。在這一意義上說，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法是促進(jìn)主體的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為的行為模式規(guī)范，這種行為模式規(guī)范是經(jīng)過十多年實踐證明的、行之有效的、具有中國特色的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)模式的法律化。

在此，有必要簡述文化產(chǎn)業(yè)行為與文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為的區(qū)別。首先，主體的文化產(chǎn)業(yè)行為包括促進(jìn)行為，但不是主體所有的文化產(chǎn)業(yè)行為都是促進(jìn)行為。如，政府主體的文化產(chǎn)業(yè)管理行為，文化企業(yè)的日常經(jīng)營行為，自然人日常的文化消費行為等，都只是普通的文化產(chǎn)業(yè)行為，而不是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為，盡管這些普通的文化產(chǎn)業(yè)行為在一定程度上也具有促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，也是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為賴以存在的前提和基礎(chǔ)。其次，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為，是主體為促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別發(fā)展出來的行為。如，政府主體專門制定的以促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的的促進(jìn)政策的行為，市場主體自覺開發(fā)有利于青少年身心健康的文化產(chǎn)品行為，自然人主動積極支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的志愿服務(wù)行為和捐贈行為等。最后，主體普通的文化產(chǎn)業(yè)行為，當(dāng)且僅當(dāng)其具有突出的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)作用時，可以轉(zhuǎn)化為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為。如，政府的文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容禁止和限制行為，當(dāng)這種行為旨在提高政策的透明性、規(guī)定的明確性和具體性時，具有了最大限度降低文化產(chǎn)業(yè)政策風(fēng)險的功能，因而可以轉(zhuǎn)化為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為。市場主體加大文化科技創(chuàng)新力度和創(chuàng)新先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用場景的行為，自然人主動參加和積極擴(kuò)大文化消費的行為，也可以轉(zhuǎn)化成為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為。

促進(jìn)主體的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為，是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法直接的調(diào)整對象，文化產(chǎn)業(yè)則是促進(jìn)主體的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為的對象，也就是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的調(diào)整對象的對象。文化產(chǎn)業(yè)概念的定義和劃分，決定了作為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整對象的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為作用的具體對象的內(nèi)涵和外延。文化產(chǎn)業(yè)概念的定義，旨在揭示文化產(chǎn)業(yè)概念的內(nèi)涵；文化產(chǎn)業(yè)概念的劃分，旨在揭示文化產(chǎn)業(yè)概念的外延。然而，文化產(chǎn)業(yè)概念的定義和劃分，無論在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，還是在政策領(lǐng)域，都是缺乏共識的。如何在文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法中定義和劃分文化產(chǎn)業(yè)概念，并且能夠取得最大范圍的共識，是一件充滿挑戰(zhàn)的困難工作。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的促進(jìn)法性質(zhì)和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專門法律的定位，要求探索能夠?qū)崿F(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法目的的促進(jìn)原理，亦即文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法原理。關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法原理將另文探討，這里僅給出結(jié)論，以利于在定義和劃分文化產(chǎn)業(yè)概念上取得共識。我們認(rèn)為，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法原理要回答的核心問題是如何才能實現(xiàn)促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法目的，這其中最基本的原理是競爭促進(jìn)、環(huán)境優(yōu)化、價值循環(huán)、要素提升四大原理。與定義和劃分文化產(chǎn)業(yè)概念密切相關(guān)的立法原理，是價值循環(huán)原理。這一原理旨在表明，實現(xiàn)促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法目的，根本在于如何構(gòu)建、維護(hù)和完善“價值創(chuàng)造—價值形成—價值增值—價值實現(xiàn)—價值創(chuàng)造”這一文化產(chǎn)業(yè)價值的良性循環(huán)機(jī)制，而不在于如何定義和劃分文化產(chǎn)業(yè)概念，特別是基于行業(yè)劃分的文化產(chǎn)業(yè)概念。筆者最初也是從文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法法律效力的維度思考文化產(chǎn)業(yè)概念的定義和劃分問題，在2008年執(zhí)筆的文章中明確提出，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法視角中的文化產(chǎn)業(yè)概念，不應(yīng)拘泥于文化產(chǎn)業(yè)的完整性，而應(yīng)抓住重點產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈中的核心環(huán)節(jié)(5)中國社科院文化研究中心文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法研究課題組(賈旭東執(zhí)筆)：《“促進(jìn)法”視角中的文化產(chǎn)業(yè)概念》，《中國社會科學(xué)報》2008年5月8日。。在深入研究了文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法原理后，筆者放棄了選擇文化產(chǎn)業(yè)重點行業(yè)改造文化產(chǎn)業(yè)概念的思路。因為選擇文化產(chǎn)業(yè)重點行業(yè)進(jìn)行促進(jìn)，在法律效力的根本性和長遠(yuǎn)性上，不及構(gòu)建、維護(hù)和完善文化產(chǎn)業(yè)價值的良性循環(huán)機(jī)制，在放松管制，特別是文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部和外部融合發(fā)展的大趨勢下更是如此。

本著這樣的思路定義和劃分文化產(chǎn)業(yè)概念，要獲得最大范圍的共識，需要在以下三個方面達(dá)成共識：一是學(xué)理上的科學(xué)性，二是政策上的一致性，三是立法技術(shù)上的靈活性。從學(xué)理上的科學(xué)性而言，定義和劃分文化產(chǎn)業(yè)概念，最重要的在于揭示文化產(chǎn)業(yè)的“文化的”和“產(chǎn)業(yè)的”雙重內(nèi)涵，以“文化的”內(nèi)涵實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)與非文化產(chǎn)業(yè)相區(qū)別，以“產(chǎn)業(yè)的”內(nèi)涵實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)與公共文化服務(wù)相區(qū)別。從政策上的一致性而言，定義和劃分文化產(chǎn)業(yè)概念，最重要的在于實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的文化產(chǎn)業(yè)概念與國家統(tǒng)計局的文化產(chǎn)業(yè)概念的銜接。雖然國家統(tǒng)計局的文化產(chǎn)業(yè)概念指的是文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但是，在國家統(tǒng)計局和中宣部《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計工作的通知》中(6)國家統(tǒng)計局、中共中央宣傳部：《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計工作的通知》(國統(tǒng)字〔2018〕58號)。，明確要求各地繼續(xù)統(tǒng)一使用文化產(chǎn)業(yè)概念，并嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，即，按照《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(2018)》文件(7)國家統(tǒng)計局：《關(guān)于印發(fā)〈文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(2018)〉的通知》(國統(tǒng)字〔2018〕43號)。，執(zhí)行文化產(chǎn)業(yè)定義、范圍和編碼等國家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一通知，原來使用文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)概念進(jìn)行統(tǒng)計的地方，放棄了地方標(biāo)準(zhǔn)，改用統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)。在這種背景下，如果文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的文化產(chǎn)業(yè)概念與國家統(tǒng)計局的文化產(chǎn)業(yè)概念存在明顯不同時，會造成政策上的混亂。從立法技術(shù)上的靈活性而言，最重要的在于平衡文化產(chǎn)業(yè)概念劃分上的過于寬泛和提高促進(jìn)措施的針對性的矛盾。正確認(rèn)識文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法和文化產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，授權(quán)國家文化產(chǎn)業(yè)主管部門，建立和實行文化產(chǎn)業(yè)目錄制度，可以有效解決這一矛盾。

根據(jù)上面的共識，我們認(rèn)為，征求意見稿中的文化產(chǎn)業(yè)定義，雖然還有改進(jìn)的空間，但基本解決了學(xué)理上的科學(xué)性和政策上的一致性問題，只是在立法技術(shù)的靈活性方面還存在著明顯的不足。關(guān)于改進(jìn)的方向：一是進(jìn)一步提高內(nèi)涵揭示的科學(xué)性，主要是解決文化產(chǎn)業(yè)的完整性和與公共文化服務(wù)的區(qū)分兩個問題。征求意見稿中的定義，是通過揭示文化核心領(lǐng)域的內(nèi)涵和全部列舉文化相關(guān)領(lǐng)域的方式，來實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵的完整性的。從定義的角度來看，這樣做的弊端有兩個，第一是沒有完整揭示文化產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵，第二是導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)外延的不周延?？蓞⒖嫉慕鉀Q方案，是統(tǒng)一使用定義法而不是半定義半列舉法揭示文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵。從文化產(chǎn)業(yè)價值鏈的角度來看，文化核心領(lǐng)域內(nèi)涵的揭示是從生產(chǎn)端進(jìn)行的，將消費活動轉(zhuǎn)換為生產(chǎn)端的文化服務(wù)，這樣做雖然產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的科學(xué)性沒有問題，但是文化產(chǎn)業(yè)價值鏈上的不完整性則極其明顯?？蓞⒖嫉慕鉀Q方案是，堅持消費活動從生產(chǎn)端進(jìn)行表述，但在內(nèi)涵的表述中要明確有“消費”一詞。征求意見稿中的定義，是通過“經(jīng)營性活動”一詞和將新聞信息服務(wù)改為資訊信息服務(wù)的方式，來實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)和公共文化服務(wù)相區(qū)分的。雖然“經(jīng)營性”一詞是文化領(lǐng)域指稱文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)區(qū)分的廣泛使用的術(shù)語，似乎可以解決文化產(chǎn)業(yè)和公共文化服務(wù)的區(qū)分，但是內(nèi)涵上雖然解決了兩者的區(qū)分，外延上卻并沒有完全解決，如圖書館、文化館、博物館等仍沒有排除?？蓞⒖嫉慕鉀Q方案，要么只定義而不列舉外延，要么改變列舉外延的方式，如下列各項中的經(jīng)營性活動屬于文化產(chǎn)業(yè)。征求意見稿第二條第二款指明的是經(jīng)營性活動的類別，雖然等同于文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)類別，但畢竟應(yīng)該是經(jīng)營性活動的解釋，而不是對文化產(chǎn)業(yè)外延的直接列舉。二是進(jìn)一步提高立法技術(shù)上的靈活性，主要是解決政策上的一致性和文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)措施的針對性問題。征求意見稿的定義較好地實現(xiàn)了政策上的一致性，使法律上的文化產(chǎn)業(yè)定義與政策領(lǐng)域的文化產(chǎn)業(yè)定義一致起來，但是缺乏針對性，主要是沒有解決好重點行業(yè)和一般行業(yè)的關(guān)系問題。從促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展這一立法目的上來看，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法在處理重點行業(yè)和一般行業(yè)的關(guān)系時，既要實現(xiàn)對文化產(chǎn)業(yè)所有行業(yè)的促進(jìn)(這主要是通過構(gòu)建良好的法律、政策和社會等環(huán)境來實現(xiàn))，更要通過對重點行業(yè)的促進(jìn)來帶動整個文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。應(yīng)該指出，在征求意見稿第二條的定義中，是不可能解決這一問題的。解決這一問題的可參考方案，是將征求意見稿第四條中的“發(fā)布文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄”升格為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的一項重要的基本制度，即文化產(chǎn)業(yè)“目錄制度”，類似公共文化服務(wù)保障法中的“國家公共文化服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)”的地位，成為引領(lǐng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮政府積極作用的重要領(lǐng)域。

三、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整的法律關(guān)系

文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法必須以文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐中普遍存在的制約或阻礙其發(fā)展的問題為法律問題，提供針對這些問題的法律解決方案，但不是這些問題的直接解決方案，而是關(guān)于解決這些問題的各促進(jìn)主體的促進(jìn)行為、促進(jìn)政策和促進(jìn)措施的法律規(guī)定。當(dāng)各促進(jìn)主體分別按照各自的意志，以自己的促進(jìn)行為、促進(jìn)政策和促進(jìn)措施促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，不可避免地碰到和產(chǎn)生多種不同的社會關(guān)系，調(diào)整這些關(guān)系，就是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的任務(wù)。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法擬調(diào)整的法律關(guān)系，在內(nèi)容上就是在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，必然碰到和產(chǎn)生的多種不同的社會關(guān)系。歸結(jié)起來，這些關(guān)系可以劃分為兩大類：一類是非主體間的關(guān)系，另一類是主體間的關(guān)系。

(一)非主體間的法律關(guān)系

法律調(diào)整的是主體間的社會關(guān)系，非主體間關(guān)系之所以能夠成為文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的調(diào)整對象，在于這些非主體間的關(guān)系內(nèi)含于促進(jìn)主體的促進(jìn)行為中，特別重要的是：這些非主體間的關(guān)系或者影響著促進(jìn)主體的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為的邊界，或者影響著其促進(jìn)行為的方向。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整的非主體間關(guān)系，主要包括以下四種。

1.政府調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系。政府調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系，指的是政府與市場作為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩種基本調(diào)節(jié)機(jī)制之間的關(guān)系。這里的政府不是作為一個主體，而是作為一種調(diào)節(jié)機(jī)制。兩者的關(guān)系，影響著政府作為促進(jìn)主體的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為的邊界。以政府調(diào)節(jié)為引導(dǎo)，以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，是我國處理文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩種基本調(diào)節(jié)機(jī)制關(guān)系的基本框架，也是我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策的基本模式。我國文化產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的實踐證明，這種基本框架和基本模式既符合我國國情，也是行之有效的。但是，實踐中也存在著政府引導(dǎo)失當(dāng)和市場機(jī)制尚未健全的問題。文化企業(yè)過度依賴政府，市場競爭不充分，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，地域特色文化資源的產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)換能力不足等，都是這方面的表現(xiàn)和反映。政府引導(dǎo)的失當(dāng)，主要是政府的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為偏離了培育和完善市場機(jī)制、糾正市場失靈的軌道，從而延緩了市場機(jī)制發(fā)育和成熟進(jìn)程，干擾或扭曲了文化市場機(jī)制。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法應(yīng)該肯定政府引導(dǎo)、市場基礎(chǔ)這一基本框架，同時從健全市場機(jī)制和提升政府引導(dǎo)的科學(xué)化、合理化水平兩個維度完善這一基本框架。

征求意見稿從兩個方面對調(diào)整政府調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系作出明確規(guī)定：一是明確規(guī)定政府調(diào)節(jié)和市場調(diào)節(jié)關(guān)系的基本框架和完善方向，即更加注重發(fā)揮市場對文化資源配置的基礎(chǔ)性作用和更好發(fā)揮政府作用。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于健全的市場機(jī)制和恰當(dāng)?shù)恼龑?dǎo)，這就需要建立政府與市場邊界清晰、分工合作、協(xié)調(diào)配合的文化產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)機(jī)制。促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展還應(yīng)著重提高文化資源的配置效率，更加注重發(fā)揮市場對文化資源配置的基礎(chǔ)性作用，在此基礎(chǔ)上，不斷提升政府引導(dǎo)的科學(xué)化與合理化水平。二是明確規(guī)定各層級政府促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)，明確政府調(diào)節(jié)的方式、范圍和提升政府調(diào)節(jié)科學(xué)化合理化水平的機(jī)制。國家保護(hù)文化企業(yè)及其出資人的合法權(quán)益，通過法律規(guī)范、政策引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)，為各類文化企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造自主經(jīng)營和公平競爭的法律環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境。為提高決策的科學(xué)化民主化水平，征求意見稿中應(yīng)當(dāng)增設(shè)一個條款，建立國家文化產(chǎn)業(yè)決策咨詢委員會制度，就重大文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和文化產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行咨詢。

2.公共文化服務(wù)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。公共文化服務(wù)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，是在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中必然碰到的另一種非主體間關(guān)系。兩者的關(guān)系，既影響著政府促進(jìn)行為的邊界，也影響著政府促進(jìn)行為的方向。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，提供公共文化服務(wù)，是政府的職責(zé)，是落實人民群眾基本文化權(quán)益、滿足人民群眾基本文化需求、促進(jìn)文化發(fā)展繁榮的重要措施。但是，現(xiàn)行公共文化服務(wù)體系占有的大量優(yōu)質(zhì)文化資源利用率低，效率不高，不恰當(dāng)?shù)姆?wù)方式在一定程度上抑制了居民文化消費意識的覺醒和文化消費習(xí)慣的養(yǎng)成，對居民特別是農(nóng)村居民的文化消費支出具有一定的擠出效應(yīng)。此外，對外文化交流與文化貿(mào)易的脫節(jié)現(xiàn)象也在一定程度上影響了文化產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入國際市場。公共文化服務(wù)在提高居民文化藝術(shù)素養(yǎng)，培育未來文化生產(chǎn)者和消費者、拓寬文化產(chǎn)品和服務(wù)的市場空間、促進(jìn)文化產(chǎn)品和服務(wù)走出去等方面對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正向促進(jìn)作用尚未充分發(fā)揮出來。另一方面，文化產(chǎn)業(yè)對提高公共文化服務(wù)的層次、水平和提高國家文化軟實力方面的作用也沒有充分發(fā)揮出來。雖然公共文化服務(wù)并不是文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的調(diào)整對象，然而從促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，應(yīng)對兩者互相促進(jìn)的基本關(guān)系加以確定。

征求意見稿應(yīng)該從以下兩個方面進(jìn)一步明確規(guī)定兩者相互促進(jìn)的關(guān)系，一是充分考慮政府的公共文化服務(wù)行為對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展正反兩方面的影響，對如何充分發(fā)揮公共文化服務(wù)在文化生產(chǎn)者和消費者培育、提高居民文化消費水平等方面的積極作用作出明確規(guī)定。二是從拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和市場的角度，對文化企業(yè)參與公共文化服務(wù)作出必要的制度安排。如，國家建立競爭性的文化產(chǎn)品和服務(wù)的政府采購制度，國家鼓勵對閑置國有文化資源進(jìn)行開發(fā)利用，鼓勵民營企業(yè)依法按照相關(guān)制度的規(guī)定運營公共文化設(shè)施等，通過這些制度安排，在保證國有文化資源規(guī)定功能實現(xiàn)的條件下，引入市場機(jī)制，通過發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的方式，充分發(fā)揮國有文化資源的價值和效率，提升政府的公共文化服務(wù)能力和水平。

3.文化價值與經(jīng)濟(jì)價值的關(guān)系。社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，實質(zhì)上就是文化價值與經(jīng)濟(jì)價值的關(guān)系。正確認(rèn)識和處理兩者的關(guān)系，關(guān)系到文化產(chǎn)業(yè)是否能夠健康發(fā)展，也關(guān)系到文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會輿論環(huán)境的有利與否，影響著促進(jìn)主體促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向選擇?，F(xiàn)行政策強(qiáng)調(diào)社會效益優(yōu)先，要求把社會效益放在首位，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。應(yīng)該說，這一政策確定的兩者關(guān)系的處理原則是正確的。但是在政策實踐中，由于社會效益這一概念的模糊性，經(jīng)常出現(xiàn)以社會效益為由制約和影響文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的事例。比如，對娛樂性節(jié)目的限制，因個別人或個別機(jī)構(gòu)的反對導(dǎo)致制作完成的文化產(chǎn)品不能面世等。另一方面，一些企業(yè)也確實存在著片面追求經(jīng)濟(jì)效益的情況，致使一些文化產(chǎn)品的文化水平極低，即使是娛樂性產(chǎn)品，其娛樂的層次也極低。雖然文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的促進(jìn)性質(zhì)決定了其不可能全部解決兩者的關(guān)系問題，但對于兩者的基本關(guān)系仍需要以法律的形式加以確定。這也是黨的十八屆四中全會明確規(guī)定的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法立法的基本任務(wù)之一。

文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法建立社會效益優(yōu)先、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的制度安排，應(yīng)該處理好兩個方面的關(guān)系。一是在充分吸收現(xiàn)行政策合理性的基礎(chǔ)上，明確給出處理兩者關(guān)系的方向，即在堅持社會效益優(yōu)先的前提和基礎(chǔ)上，著重強(qiáng)調(diào)更加注重社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。這樣規(guī)定的目的，旨在強(qiáng)調(diào)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，不是割裂兩者的關(guān)系，而是在兩者的統(tǒng)一中強(qiáng)調(diào)社會效益的優(yōu)先性。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于文化價值與經(jīng)濟(jì)價值的雙向互動，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)著重開發(fā)和創(chuàng)造文化價值，并且著重推動文化產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)兩個價值的良性循環(huán)，其一是文化價值與經(jīng)濟(jì)價值的良好循環(huán)，其二是文化價值基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)價值鏈的良好循環(huán)，也就是說，要形成基于文化內(nèi)容原創(chuàng)的價值形成、價值挖掘、價值增值與價值實現(xiàn)的良性循環(huán)。二是明確規(guī)定文化企業(yè)的社會文化責(zé)任及其履行的督促辦法。文化企業(yè)是文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者，必須承擔(dān)一定的文化責(zé)任和文化使命，這是文化企業(yè)區(qū)別于其他企業(yè)的特殊性，也是政府給予文化企業(yè)特殊優(yōu)惠政策的基本依據(jù)。文化企業(yè)應(yīng)該努力弘揚、傳承和創(chuàng)新中華優(yōu)秀文化，大力開發(fā)原創(chuàng)性強(qiáng)、健康向上、內(nèi)涵豐富的文化產(chǎn)品和服務(wù)，不得生產(chǎn)、發(fā)行、銷售有悖社會倫理和對青少年有害的文化產(chǎn)品。文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會在督促文化企業(yè)履行社會責(zé)任和文化責(zé)任方面能夠發(fā)揮重要作用，如，加強(qiáng)行業(yè)自律，建立和完善行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和倫理準(zhǔn)則等。

4.行業(yè)發(fā)展與環(huán)境營造的關(guān)系。行業(yè)發(fā)展與環(huán)境營造的關(guān)系，指的是促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中選擇著力點時必然碰到的關(guān)系。兩者的關(guān)系，影響著政府促進(jìn)行為的選擇和平衡。文化產(chǎn)業(yè)并不是一個單一的產(chǎn)業(yè)，而是由多個不同行業(yè)組成的復(fù)合產(chǎn)業(yè)。在這一意義上，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是各個不同組成行業(yè)發(fā)展的結(jié)果，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該把著力點放在促進(jìn)各個行業(yè)發(fā)展上。然而，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本標(biāo)志是其整體實力和競爭力的提升，而要實現(xiàn)這一點，必須把著力點放在為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境上，由法律環(huán)境、政策環(huán)境、公共服務(wù)環(huán)境和社會輿論環(huán)境構(gòu)成的良好環(huán)境，才是文化產(chǎn)業(yè)整體實力和競爭力提升的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。同時，媒體融合，三網(wǎng)融合，特別是大數(shù)據(jù)、數(shù)字技術(shù)和人工智能的發(fā)展，正在改變著文化產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，行業(yè)融合已是大勢所趨。雖然未來的行業(yè)并不會因融合發(fā)展而消失，甚至我們?nèi)钥梢酝ㄟ^行業(yè)分析來解讀文化產(chǎn)業(yè)，但對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，更有意義的是新的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，即以內(nèi)容—渠道—終端—消費為核心構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)價值鏈。除了這兩點理由，決定我們把著力點放在良好環(huán)境營造上還有兩個原因：其一，避免行業(yè)選擇不當(dāng)而造成的戰(zhàn)略失誤。因為文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)眾多，在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展時不可能平均用力，這就需要選擇重點產(chǎn)業(yè)。重點產(chǎn)業(yè)的選擇固然有一些標(biāo)準(zhǔn)，如影響力系數(shù)、戰(zhàn)略重要性和發(fā)展的潛力等等，但是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸可能恰恰是一些非重點產(chǎn)業(yè)，或者價值鏈上的某個環(huán)節(jié)。這樣的話，把著力點放在重點行業(yè)的發(fā)展上就可能貽誤最佳發(fā)展期。其二，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不竭動力在于全民族的文化創(chuàng)造活力和創(chuàng)新能力，只有把著力點放在良好環(huán)境的營造上，才能真正激發(fā)這一動力。事實上，環(huán)境的營造看起來不針對重點行業(yè)，實際上則有利于重點行業(yè)的發(fā)展。相反，把著力點放在重點行業(yè)上，不僅不利于非重點行業(yè)的發(fā)展，也不利于全民族文化創(chuàng)造活力的激發(fā)。

文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)著重提升政府的服務(wù)能力和水平，構(gòu)建規(guī)范、公平、有序的市場競爭環(huán)境，打造有利于創(chuàng)意、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，有利于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境、法律環(huán)境和社會環(huán)境。

(二)主體間的法律關(guān)系

文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整的主體間的法律關(guān)系，主要包括以下三種。

1.政府主管部門間的關(guān)系。建立在市場機(jī)制基礎(chǔ)上的、以政府為引導(dǎo)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)模式，政府各主管部門間的關(guān)系，是促進(jìn)主體間最基本的關(guān)系，其他主體間關(guān)系都會受到這種關(guān)系的不同影響。廣義的政府各主管部門間的關(guān)系，包括兩個層面：一是意識形態(tài)主管部門與政府主管部門間的關(guān)系，二是政府各主管部門間的關(guān)系。前者主要是指宣傳部門與政府文化主管部門間的關(guān)系。這種關(guān)系是建立在文化產(chǎn)業(yè)意識形態(tài)屬性的基礎(chǔ)上的，國家層面的文化產(chǎn)業(yè)政策是在宣傳部門的主導(dǎo)下，由宣傳部門與政府文化主管部門及其他相關(guān)部門共同參與制定的，政府文化主管部門與其他相關(guān)部門是政策的實際執(zhí)行者，也具有其主管范圍內(nèi)的文化產(chǎn)業(yè)政策的制定權(quán)。后者指政府文化主管部門間的關(guān)系，以及政府文化主管部門與相關(guān)部門間的關(guān)系。

在促進(jìn)我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐中，這錯綜復(fù)雜的政府各主管部門間的關(guān)系，有時因各自的職責(zé)清晰、協(xié)調(diào)配合順暢，能夠在一定程度上形成促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力；有時則因職能交叉、協(xié)調(diào)不力、缺乏配合，在一定程度上影響了政策的協(xié)調(diào)性和效率性，成為制約文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不利因素?？偨Y(jié)十多年促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐中我國政府各主管部門間關(guān)系正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，集中到一點，就是必須建立一個政府各主管部門間正式的協(xié)調(diào)機(jī)制，以形成各促進(jìn)主體間的合力。

日韓兩國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗也表明，是否具有這樣一個正式的協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果是截然不同的。韓國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)驗，就是構(gòu)建了一個這樣的正式的協(xié)調(diào)機(jī)制，最后過渡到統(tǒng)一的促進(jìn)體制。韓國1999年的《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》中作為單獨一章的“文化產(chǎn)業(yè)振興委員會”因完成了其歷史使命，在2009年修訂的《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》中被刪除了，同時明確規(guī)定，“文化產(chǎn)業(yè)政策由文化體育觀光部長官總括”，并整合了原來分行業(yè)的文化產(chǎn)業(yè)振興院，設(shè)立了統(tǒng)一的“韓國文化產(chǎn)業(yè)振興院”。日本文化產(chǎn)業(yè)這些年一直徘徊不前的一個重要原因，正在于缺少這樣一個正式的協(xié)調(diào)機(jī)制。文化廳、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、總務(wù)省各自管理著文化產(chǎn)業(yè)的一部分，即使在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省內(nèi)部，內(nèi)容產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)(實質(zhì)上相當(dāng)于創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，也稱為酷日本戰(zhàn)略)也是由兩個獨立部門管理。

文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法應(yīng)該根據(jù)我國促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐中政府各主管部門協(xié)調(diào)配合的經(jīng)驗教訓(xùn)，借鑒韓國的成功經(jīng)驗，構(gòu)建政府各主管部門間協(xié)調(diào)配合的促進(jìn)體制。征求意見稿應(yīng)增設(shè)一個條款，明確規(guī)定國家建立促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，以加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計，充分發(fā)揮文化及有關(guān)部門的積極作用，形成促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力。

2.中央政府與地方政府的關(guān)系。中央政府與地方政府間的關(guān)系，雖然沒有中央政府各主管部門間的關(guān)系那么重要，但是中央政府與地方政府作為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩個促進(jìn)主體，兩者的關(guān)系也是促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可忽視的主體間關(guān)系。文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法應(yīng)該對調(diào)節(jié)中央政府與地方政府在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的關(guān)系給予明確的法律界定。

在中央政府與地方政府的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為間的關(guān)系方面，征求意見稿應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定中央政府和地方政府在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的職責(zé)。中央政府制定國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃和實施計劃、制定國家文化產(chǎn)業(yè)政策、對全國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)工作進(jìn)行綜合指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)等；地方政府制定本地的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實施計劃、創(chuàng)造性地執(zhí)行國家文化產(chǎn)業(yè)政策、對本地文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)等。這樣的規(guī)定有利于發(fā)揮中央政府和地方政府的積極性，特別重要的是賦予了地方政府根據(jù)本地實際創(chuàng)造性地執(zhí)行國家文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策的權(quán)利。地方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)根據(jù)地方特色實現(xiàn)差異化發(fā)展，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)編制地方特色文化產(chǎn)業(yè)目錄，挖掘地方特色文化資源，推動地方特色文化產(chǎn)業(yè)群建設(shè)。

3.政府與其他主體間的關(guān)系。政府與其他主體間的關(guān)系，最主要的有兩種：一是政府與文化企業(yè)的關(guān)系，二是政府與行業(yè)協(xié)會的關(guān)系。政府與文化企業(yè)的關(guān)系，又可分為政府與國有文化企業(yè)的關(guān)系、政府與民營文化企業(yè)的關(guān)系。國有文化企業(yè)脫胎于事業(yè)體制，加之國有文化資產(chǎn)管理體制尚不健全、尚不統(tǒng)一等原因，與政府部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。但是政府職能轉(zhuǎn)變的方向和國有文化企業(yè)深化改革的方向已經(jīng)明確，政企要分開，國有文化企業(yè)要成為具有良好內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的自主經(jīng)營的獨立市場主體。也就是說，不論國有還是民營，文化企業(yè)都是獨立的市場主體，具有在法律范圍內(nèi)的自主經(jīng)營權(quán)。政府應(yīng)尊重文化企業(yè)的獨立的市場主體地位，保護(hù)其合法權(quán)益，為其經(jīng)營和發(fā)展提供良好的服務(wù)。

政府與文化產(chǎn)業(yè)各行業(yè)協(xié)會的關(guān)系，總的發(fā)展方向是政府與行業(yè)協(xié)會要分開，并且需要將權(quán)力適當(dāng)下放給行業(yè)協(xié)會，行業(yè)協(xié)會應(yīng)充分發(fā)揮其職能。因為政府與文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會的關(guān)系，已經(jīng)在政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革中有安排，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法只應(yīng)根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)的實際情況，對文化產(chǎn)業(yè)各行業(yè)協(xié)會在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定。

從文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法調(diào)整的法律關(guān)系重要性的角度，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法是政府促進(jìn)行為法，應(yīng)當(dāng)對政府調(diào)節(jié)和市場調(diào)節(jié)的關(guān)系作出明確規(guī)定，解決政府文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行為的科學(xué)性、有效性和合法性問題；文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法也是促進(jìn)合力形成法，應(yīng)當(dāng)對文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體制作出明確規(guī)定，解決不同促進(jìn)主體間各自為政、各行其是和相互掣肘問題。