國(guó)家治理視角下新《檔案法》的檔案治理探索

李美慧 李天碩

（1.遼寧大學(xué)歷史學(xué)院檔案系；2.遼寧大學(xué)文學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)110136）

《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）于1987年9月5日第6屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)，自1988年1月1日施行。這是中國(guó)檔案史上具有劃時(shí)代意義的一件大事，首次從法律層面為國(guó)家檔案治理體系建設(shè)提供了基本遵循。之后經(jīng)過(guò)1996年7月5日第8屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第20次會(huì)議、2016年11月7日第12屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第24次會(huì)議進(jìn)行兩次修正，2020年6月20日第13屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第19次會(huì)議修訂，自2021年1月1日起施行[1]。在新的歷史發(fā)展時(shí)期，《檔案法》修訂既是社會(huì)各界的期盼，也是國(guó)家法制建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中之策。筆者從論述檔案法修訂的時(shí)代意義出發(fā)，對(duì)《檔案法》修訂的主要內(nèi)容以及貫徹新檔案法的檔案治理思路問(wèn)題進(jìn)行思考，用以學(xué)習(xí)領(lǐng)悟新檔案法的檔案治理精神。

1 《檔案法》修訂的時(shí)代意義

社會(huì)的發(fā)展和文明的進(jìn)步，是我們不斷地改進(jìn)完善法律法規(guī)以及規(guī)章制度的動(dòng)力。新修訂的《檔案法》對(duì)檔案信息化建設(shè)做出了全面系統(tǒng)的規(guī)定，是新時(shí)代國(guó)家檔案治理體系的一次改革創(chuàng)新和固本強(qiáng)基，對(duì)于推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)和治理能力提升十分必要，具有全面依法治國(guó)的重要意義。

第一，《檔案法》修訂對(duì)于貫徹落實(shí)黨中央法治戰(zhàn)略決策部署具有重要意義。我國(guó)黨和政府是依照體現(xiàn)人民意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律來(lái)治理國(guó)家，要求國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、社會(huì)各方面的活動(dòng)一律依照法律進(jìn)行，因此，《檔案法》的修訂是貫徹落實(shí)建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)國(guó)策的需要，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于做好新時(shí)代檔案工作的重要指示和黨中央決策部署的集中體現(xiàn)。

第二，《檔案法》修訂對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和提升治理能力具有重大意義。新《檔案法》規(guī)定了檔案工作的基本原則和組織體系，規(guī)范檔案的形成與管理，明確了檔案的權(quán)屬與處置，協(xié)調(diào)了檔案的公布與利用，推進(jìn)檔案信息化建設(shè)和電子檔案管理的發(fā)展，成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要支撐，有利于進(jìn)一步發(fā)揮法律制度在國(guó)家檔案治理體系建設(shè)中的引領(lǐng)作用，必將對(duì)推進(jìn)檔案治理體系和提升治理能力產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

第三，《檔案法》修訂對(duì)于明確各類主體檔案義務(wù)與權(quán)利、增強(qiáng)全社會(huì)檔案意識(shí)具有重要作用。對(duì)檔案收、管、存、用等業(yè)務(wù)流程做了明確規(guī)定，為依法開展歸檔、檔案接收、檔案征集、檔案保管、檔案開放、檔案編研等業(yè)務(wù)工作提供了法律規(guī)范，為新時(shí)代加強(qiáng)檔案工作提供了有力的法治保障和行動(dòng)指南，進(jìn)而提升全社會(huì)的檔案意識(shí)和檔案綜合素養(yǎng)[2]。

第四，新《檔案法》明確規(guī)定了檔案工作的法律責(zé)任，為依法查處違反《檔案法》的行為、保障《檔案法》的有效實(shí)施提供法律依據(jù)?！稒n案法》的修訂實(shí)施，完善重申了檔案法律，強(qiáng)化了社會(huì)檔案意識(shí)，增強(qiáng)了政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)了檔案系統(tǒng)化安全保管，促進(jìn)檔案監(jiān)督執(zhí)法有效開展，可依法查處檔案違法案件，推動(dòng)檔案事業(yè)走向良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，為新時(shí)代檔案治理工作保駕護(hù)航，也是檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志[3]。

2 《檔案法》修訂的焦點(diǎn)內(nèi)容

第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)了新《檔案法》，習(xí)近平主席簽署第47號(hào)令予以公布。新《檔案法》做了較大幅度的修改，從原來(lái)的6章27條擴(kuò)展到8章53條，增加了“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩個(gè)專章，吸納了檔案工作者關(guān)心的問(wèn)題，規(guī)范了當(dāng)前亟需規(guī)范的問(wèn)題，比上一版增加了近一倍的內(nèi)容。

2.1 《檔案法》修訂內(nèi)容的改進(jìn)創(chuàng)新

新《檔案法》基于保護(hù)與服務(wù)的原則進(jìn)行修訂，是各方面意見(jiàn)的綜合反映，是社會(huì)各方面的共識(shí)。主要修改內(nèi)容在于：（1）完善檔案管理體制。明確國(guó)家和地方檔案主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)或本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作；將檔案事業(yè)發(fā)展列入政府預(yù)算開支。（2）健全檔案管理相關(guān)制度。建立檔案工作責(zé)任制，明確規(guī)定各級(jí)政府機(jī)關(guān)和檔案形成單位的責(zé)任，對(duì)檔案主管部門、檔案館、檔案室、檔案服務(wù)企業(yè)也規(guī)定了職責(zé)，規(guī)范檔案收集和管理工作。（3）推動(dòng)檔案開放與利用。規(guī)定檔案向社會(huì)開放的期限由30年縮短為25年；規(guī)定檔案館要不斷創(chuàng)新服務(wù)形式，完善開放利用規(guī)則。（4）加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)。運(yùn)用信息技術(shù)提高檔案工作現(xiàn)代化水平，確立網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中檔案管理與檔案服務(wù)的基本方法，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化資源的安全保存，實(shí)現(xiàn)檔案信息的社會(huì)化服務(wù)。（5）完善檔案安全工作機(jī)制。要求改善檔案保管條件，保障檔案信息安全。對(duì)檔案工作、檔案工作部門、檔案工作者的責(zé)任與義務(wù)以及人員的穩(wěn)定與發(fā)展提供了新的法律保障。（6）加大對(duì)檔案工作的支持力度。注重檔案人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)，大力推動(dòng)檔案科技進(jìn)步，支持社會(huì)力量參與檔案建設(shè)，推動(dòng)檔案領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作。（7）增加檔案監(jiān)督檢查的規(guī)定。規(guī)定檔案部門開展自查對(duì)照，明確監(jiān)督檢查事項(xiàng)，完善監(jiān)督檢查措施。堵塞一切安全漏洞，確保檔案安全。（8）完善各項(xiàng)法律責(zé)任。規(guī)定了損毀、擅自銷毀檔案，擅自復(fù)制國(guó)家檔案，違規(guī)向社會(huì)泄露開放檔案信息等行為，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，明確罰款處罰的數(shù)額幅度等[4]。

2.2 新《檔案法》內(nèi)容的著重點(diǎn)

新《檔案法》是全國(guó)檔案工作者集體智慧的結(jié)晶，言簡(jiǎn)意賅、內(nèi)容豐富，關(guān)系到方方面面。前述的創(chuàng)新修訂點(diǎn)不等于著重點(diǎn)，必須明確《檔案法》主要加重強(qiáng)調(diào)的著重點(diǎn)，直接關(guān)系到對(duì)檔案法的貫徹執(zhí)行。《檔案法》的著重點(diǎn)是：確保把檔案收全、管好、用活，做好檔案工作，發(fā)揮檔案作用。無(wú)論是檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，還是檔案的管理、利用和公布，無(wú)論是檔案信息化建設(shè)，還是監(jiān)督檢查和法律責(zé)任，均圍繞著如何把檔案收集齊全，安全有序地科學(xué)管理，充分有效地開放利用，讓檔案為社會(huì)民眾高效服務(wù)。（1）要求設(shè)立各種級(jí)別的檔案工作機(jī)構(gòu)，各檔案機(jī)構(gòu)要建立健全檔案工作制度，做好檔案歸檔和向檔案館移交工作，通過(guò)接受捐贈(zèng)、出資購(gòu)買、委托寄存等多種途徑收集檔案，力爭(zhēng)把檔案收集齊全。（2）要求檔案機(jī)構(gòu)和檔案館建立完善檔案管理制度，科學(xué)配置檔案庫(kù)房、設(shè)施和設(shè)備，建立健全保護(hù)機(jī)制，嚴(yán)格做好涉密檔案管理和檔案密級(jí)變更工作。（3）堅(jiān)決禁止篡改、損毀、偽造及擅自銷毀檔案，嚴(yán)禁檔案出賣、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)送給外國(guó)，禁止買賣國(guó)家所有的檔案情報(bào)，對(duì)檔案服務(wù)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，保障電子檔案和傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果的安全，規(guī)定了各種檔案違法責(zé)任，確保檔案的安全有序管理。（4）檔案管理要嚴(yán)格遵守檔案的利用和公布原則，加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)以信息化保障檔案數(shù)字資源的“有效利用”，建設(shè)好“檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)”，推動(dòng)數(shù)字化檔案資源跨區(qū)域、跨部門共享利用。（5）主要規(guī)定縣級(jí)以上檔案館檔案形成滿25年應(yīng)向社會(huì)開放。在確保檔案安全的前提下，最大限度地促進(jìn)檔案的利用和開發(fā)，“不按規(guī)定向社會(huì)開放、提供利用檔案的”，要履行法律責(zé)任，最大限度地發(fā)揮檔案的社會(huì)作用。（6）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，消除安全隱患。嚴(yán)格法律制度，對(duì)于不作為或失職而造成安全隱患的限期責(zé)令整改，對(duì)于發(fā)生安全事故隱瞞不報(bào)或拒絕調(diào)查等違法行為依法執(zhí)行[4]。

總之，新《檔案法》的條款內(nèi)容進(jìn)行了全面升級(jí)，尤其檔案安全是多部門參與國(guó)家治理下的國(guó)家安全表征，因此，“檔案安全”條款方面實(shí)現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的3個(gè)轉(zhuǎn)型，即從檔案實(shí)體管理安全到檔案信息化管理安全，從檔案結(jié)果安全到檔案過(guò)程安全，從檔案單一監(jiān)管到檔案整個(gè)體系的監(jiān)管[5]。

3 新《檔案法》的檔案治理思路探索

《檔案法》同其他法律一樣，只是規(guī)定了新時(shí)代檔案工作必須加以法律規(guī)范、不可突破的底線和必須要做的各項(xiàng)工作，而不是涵蓋檔案工作的全部?jī)?nèi)容。因?yàn)榉傻膭?chuàng)制過(guò)程是一個(gè)由習(xí)慣到習(xí)慣法到法律的發(fā)展過(guò)程，法律的制定是需要時(shí)間的，法律不可能預(yù)知未來(lái)，所以法律都是滯后的。但我們不能認(rèn)為《檔案法》中未寫的工作，就是不合法、不能干的工作。一些檔案工作中具有前瞻性、探索性、先行性、試驗(yàn)性、特殊性的內(nèi)容，不可能現(xiàn)在就列入檔案法，但也是要做的、不違法的工作[4]。因此，在依據(jù)新《檔案法》管理檔案工作的過(guò)程中，要不斷探索創(chuàng)造更新的治理工作思路和方法。

3.1 《檔案法》是新時(shí)期檔案治理的重器

國(guó)家治理的核心在于制度，而制度的重要形式就是法律，法律是制度的最高形態(tài)。“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！盵5]《檔案法》修訂目的就是要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化的標(biāo)志[6]。習(xí)近平總書記指出：“檔案工作是一項(xiàng)非常重要的工作，經(jīng)驗(yàn)得以總結(jié)，規(guī)律得以認(rèn)識(shí)，歷史得以延續(xù)，各項(xiàng)事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案。在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，檔案工作顯得越來(lái)越重要。”檔案工作是一項(xiàng)記錄歷史、傳承文明、服務(wù)社會(huì)、造福人民的事業(yè)，是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、社會(huì)治理過(guò)程中不可或缺的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、支撐性工作，是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和文明程度的重要標(biāo)志[7]。對(duì)于檔案見(jiàn)證改革開放、見(jiàn)證特色社會(huì)主義建設(shè)歷程，引導(dǎo)國(guó)民了解、支持、參與檔案文化建設(shè)，對(duì)于發(fā)揮法律制度在國(guó)家檔案治理體系建設(shè)中的引領(lǐng)作用，對(duì)于推進(jìn)檔案治理體系和提升治理能力產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響?？梢哉f(shuō)，《檔案法》是新時(shí)期檔案治理的重器，是國(guó)家法治體系的組成部分之一。

3.2 以《檔案法》為準(zhǔn)繩治理檔案工作

新《檔案法》首次從國(guó)家法律層面明確了黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的要求，為推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。《檔案法》是良法，但前提是要善治。各個(gè)機(jī)構(gòu)和檔案組織要以實(shí)際行動(dòng)認(rèn)真貫徹落實(shí)檔案法。依據(jù)《檔案法》的規(guī)定做到：（1）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，要適應(yīng)新時(shí)代、新形勢(shì)、新任務(wù)的要求，牢記“檔案工作姓黨”。（2）各級(jí)政府應(yīng)重視和加強(qiáng)檔案工作，把檔案工作納入規(guī)劃，列入預(yù)算。（3）加強(qiáng)檔案工作國(guó)際交流與合作，鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)力量參與檔案事務(wù)，發(fā)揮檔案學(xué)會(huì)等組織的作用，充實(shí)和延伸檔案法的內(nèi)容。（4）所有檔案機(jī)構(gòu)和檔案人員要對(duì)所屬單位的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)；發(fā)現(xiàn)違法者要嚴(yán)格按照檔案法的規(guī)定處罰。（5）各級(jí)各類檔案館負(fù)起收集、管理、保管和提供利用分管檔案的責(zé)任；切實(shí)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)檔案工作有貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人。（6）所有檔案工作者都要找準(zhǔn)自己的定位，明確自己的責(zé)任，牢記使命和任務(wù)，積極開展檔案科研和技術(shù)創(chuàng)新。（7）加強(qiáng)對(duì)檔案工作的人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)檔案的宣傳教育工作。（8）逐條學(xué)習(xí)對(duì)照檢查檔案法的內(nèi)容，找差距、補(bǔ)短板、補(bǔ)漏洞、定規(guī)劃。依據(jù)《檔案法》把檔案工作扎扎實(shí)實(shí)落實(shí)到位，高標(biāo)準(zhǔn)治理檔案工作。

3.3 檔案機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)檔案科研與技術(shù)創(chuàng)新

檔案的科研工作是檔案工作的重要組成部分，代表著一個(gè)檔案機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力和水平。檔案機(jī)構(gòu)的整體科研水平相對(duì)較弱，在貫徹新《檔案法》精神過(guò)程中，檔案機(jī)構(gòu)和檔案工作者應(yīng)重視科研工作，補(bǔ)充科研短板，以此提高檔案服務(wù)能力和服務(wù)水平。（1）設(shè)立專項(xiàng)課題基金。利用檔案研究專項(xiàng)基金項(xiàng)目吸引學(xué)者利用檔案資源，既能幫助研究者完成研究，又可以促進(jìn)檔案學(xué)科建設(shè)與發(fā)展，支撐檔案相關(guān)學(xué)科研究。（2）開展對(duì)外合作和咨詢服務(wù)。利用特色檔案資源為全球用戶提供咨詢及利用服務(wù)，包括高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、媒體、政府單位、企業(yè)、個(gè)人等，提高特色資源的利用率，擴(kuò)大國(guó)際影響力。（3）加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外征集交流與編研出版。面向國(guó)內(nèi)外征集藏品，采訪口述歷史資料及影像資料，深度挖掘館藏資源的內(nèi)涵，在整理過(guò)程中發(fā)掘資源的研究?jī)r(jià)值、社會(huì)價(jià)值，以編研出版及學(xué)術(shù)論壇等形式實(shí)現(xiàn)資源傳播。如出版口述歷史影像片、紀(jì)念文集、畫冊(cè)匯編等，這些編研出版成果可為各項(xiàng)研究提供基礎(chǔ)性資料。（4）實(shí)現(xiàn)檔案管理技術(shù)創(chuàng)新。針對(duì)現(xiàn)有檔案管理技術(shù)中存在的缺點(diǎn)進(jìn)行修正，調(diào)整和運(yùn)用現(xiàn)代安全管理技術(shù)，注重信息處理操作安全和信息內(nèi)容安全，完善查閱制度和存儲(chǔ)制度，采取電腦資料備份、刻錄光盤備份，減少信息還原失敗的可能性，保證檔案信息的安全。

3.4 建設(shè)智慧檔案館，提供高質(zhì)量檔案服務(wù)

《檔案法》中雖然沒(méi)有規(guī)定檔案數(shù)據(jù)化和智慧檔案，但是設(shè)立了專章（第五章），寫了“檔案信息化”建設(shè)，而檔案的數(shù)據(jù)化和智慧化檔案，是檔案信息化的必然發(fā)展和高級(jí)階段，是升級(jí)版的檔案信息化。各級(jí)檔案館要理解《檔案法》的精神，與時(shí)俱進(jìn)，主動(dòng)在傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化的基礎(chǔ)上，探索數(shù)據(jù)化和智慧檔案建設(shè)。（1）加強(qiáng)傳統(tǒng)檔案載體數(shù)字化。檔案館要加快建立電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)速度，推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化，加強(qiáng)電子檔案的真實(shí)、完整、可用和安全性，開展重要電子檔案的異地備份，促進(jìn)電子資源跨界共享利用。（2）推進(jìn)檔案資源的智能化推送。以各種方法，把一些電腦不能識(shí)別和處理的圖像，轉(zhuǎn)化成電腦可識(shí)讀、可處理的數(shù)據(jù)，并通過(guò)算法、應(yīng)用數(shù)據(jù)挖掘和推送技術(shù)，建設(shè)檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)和智慧檔案館，加強(qiáng)以信息化保障檔案數(shù)字資源的“有效利用”，提高檔案工作服務(wù)能力和水平，圍繞中心工作，真正把“檔案庫(kù)”變成“思想庫(kù)”，及時(shí)為科學(xué)決策提供資政性建議，打造檔案資政服務(wù)品牌，提供高質(zhì)量的檔案服務(wù)。

3.5 按照《檔案法》精神，釋放檔案資源巨大潛能

值得注意的是，在執(zhí)行《檔案法》的過(guò)程中，我們既要遵循《檔案法》，又不能囿于《檔案法》。只有按照《檔案法》的精神創(chuàng)造性地開展工作，進(jìn)而延伸發(fā)展《檔案法》，按照檔案法的精神釋放檔案資源巨大潛能，才是對(duì)《檔案法》的更好執(zhí)行。各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作者都應(yīng)積極落實(shí)《檔案法》的精神，積極開拓創(chuàng)新進(jìn)取，以法的精神去做那些沒(méi)有寫進(jìn)《檔案法》的檔案工作。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檔案館（室）沒(méi)有寫進(jìn)《檔案法》，但不是說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不要設(shè)立機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檔案室或檔案館會(huì)更好地促進(jìn)檔案工作。有些問(wèn)題雖然《檔案法》沒(méi)有規(guī)定，只要有利于檔案工作的，就不能削足適履。此外，《檔案法》沒(méi)做明確規(guī)定的工作，也應(yīng)積極開拓創(chuàng)新，如鼓勵(lì)檔案館積極收集地域、文化、名人等檔案資源，開發(fā)利用各種館藏檔案，利用專題展覽、公益講座、媒體宣傳等線上線下活動(dòng)，進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義、集體主義、中國(guó)特色社會(huì)主義教育，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義先進(jìn)文化，增強(qiáng)文化自信，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀[3]，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想統(tǒng)領(lǐng)檔案事業(yè)發(fā)展，都是檔案工作永恒的主題。