重大行政決策追責(zé)的法治化規(guī)制

■王凱楠

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266200）

一、引論

中國共產(chǎn)黨第十九屆四中全會通過的決定指出，要堅持并完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，并強調(diào)要優(yōu)化政府職責(zé)體系，建立施行政府權(quán)責(zé)清單制度。要實現(xiàn)建設(shè)責(zé)任政府、法治政府的目標(biāo)，行政部門公權(quán)力和行政職責(zé)要對應(yīng)且適配，有權(quán)必有責(zé)，政府應(yīng)當(dāng)嚴格依法履職，無論是行政機關(guān)還是公職人員，一旦出現(xiàn)違法、違紀(jì)行為，必須依法依規(guī)承擔(dān)責(zé)任。然而長期以來，我國的決策責(zé)任追究制度的理論研究和制度建設(shè)處于滯后的狀態(tài)，尤其面對重大決策失誤帶來的問題時，責(zé)任主體缺失、責(zé)任種屬混亂，所涉權(quán)力部門間互相“踢皮球”現(xiàn)象突出[1]。決策責(zé)任追究是行政決策制度的重要內(nèi)容，尤其在涉及到關(guān)乎社會穩(wěn)定、公眾利益等全局性、深遠性重大決策時，更凸顯了責(zé)任追究制度的確立和健全的重要意義。為此，本文首先明確重大行政決策追責(zé)的基本原則，在此基礎(chǔ)上再通過對具體問題的審視和分析，提出制度糾偏的有效路徑。

二、重大行政決策追責(zé)的基本原則

（一）權(quán)責(zé)一致

有多大權(quán)力，就要承擔(dān)多大責(zé)任，責(zé)任的輕重與權(quán)力的大小應(yīng)相匹配，這就是權(quán)責(zé)一致的內(nèi)涵。為保證公權(quán)力主體充分地履行職責(zé)和義務(wù)，必須賦予其足夠的權(quán)力，依責(zé)授權(quán)、權(quán)不逾責(zé)。首先，責(zé)任主體所承擔(dān)的職責(zé)也不應(yīng)該超過其所掌控的權(quán)力，職責(zé)與權(quán)力之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是適配和對等的，如果行政機關(guān)手中的權(quán)力有限，則其承擔(dān)的職責(zé)和需履行的義務(wù)也應(yīng)當(dāng)為有限的。我們不能要求公職人員對行政決策的結(jié)果承擔(dān)無限責(zé)任，否則，行政人員必然陷入不敢為、不能為的境地，即使能為也將付出巨大的行政代價和成本。其次，在重大行政決策的過程中應(yīng)根據(jù)所扮演角色和職責(zé)分工來區(qū)分不同形式和等級的責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)行者、參與者在決策從制定到實施的過程中所處的地位和被賦予的權(quán)力并不相同，由此決定了他們發(fā)揮的作用各異，在發(fā)生不利結(jié)果的追責(zé)過程中必須區(qū)別對待。

（二）責(zé)任法定

首先，行政追責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)法定，鑒于對重大行政決策的責(zé)任的確認和追究從性質(zhì)上看是以一種公權(quán)力對抗另一種公權(quán)力，因此只能由法律法規(guī)明確規(guī)定的特定機關(guān)在所授予的公權(quán)力范圍內(nèi)去依法行使制裁權(quán)力、追究相關(guān)行政機關(guān)及公務(wù)人員的責(zé)任，其他任何機關(guān)、組織或個人都無權(quán)行使。其次，行政追責(zé)的適用范圍和形式法定，政府重大決策的行政責(zé)任追究的審查標(biāo)準(zhǔn)、追責(zé)形式關(guān)系行政追責(zé)的啟動和追責(zé)結(jié)果，必須由法律明文規(guī)定，法無明文規(guī)定不處罰。再者，行政責(zé)任追究的程序法定，即使是公權(quán)力的行使者，其基本的權(quán)利和義務(wù)也應(yīng)受到保護。只有嚴格遵循法律規(guī)定的程序、限制和方式來認定和追究行政責(zé)任，才能最大程度實現(xiàn)該制度的公平、公正、高效的價值。

（三）終身責(zé)任

重大行政決策在宏觀調(diào)控政策的制定、產(chǎn)業(yè)布局的謀劃、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級以及其他關(guān)涉社會公共利益等對國計民生具有全局性、深遠性領(lǐng)域比較常見，因此，重大行政決策的制定、實施不可避免地是一個費時費力的過程，其效果的顯現(xiàn)也不是短時間可以評價的。在這種現(xiàn)實情況下，決策者行使手中的權(quán)力時往往出于自己的政績和升遷的目的而盲目決策，對未來可能產(chǎn)生的不利影響甚至危害視而不見，認為只要自己能升職或調(diào)任，即使多年后出現(xiàn)了問題也不會追究到自己的頭上。為了消滅上述僥幸心理，減少決策的盲目和失誤，提高決策的科學(xué)性、民主性，制度的設(shè)計、規(guī)則的制約必不可少。只有對重大決策采取終身追責(zé)、不斷強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任才是解決問題的治本之策。

三、重大行政決策追責(zé)存在的問題

（一）責(zé)任主體不清

我國的行政機關(guān)采取的責(zé)任模式是行政首長負責(zé)制，在其職權(quán)范圍內(nèi)，行政首長作為政府最高長官享有對重大事務(wù)的最終決定權(quán)。但在實際的決策過程中，往往先要進行集體討論，尤其對于重大決策的作出，集體討論更必不可少?！吨卮笮姓Q策暫行條例》（以下簡稱條例）第三十條對此有明確規(guī)定，重大決策做出前必須經(jīng)過決策機關(guān)常務(wù)會議或全體會議討論。雖然名義上行政首長是最后的決定者，但若最終的決策是以集體討論或多數(shù)決的結(jié)果為依據(jù)，一旦出現(xiàn)不利結(jié)果卻要以行政首長為最終責(zé)任人，則有打破權(quán)責(zé)平衡、違背權(quán)責(zé)一致原則的嫌疑，容易導(dǎo)致行政不作為現(xiàn)象的出現(xiàn)[2]。此外，在我國的制度實踐中，黨政之間的密切聯(lián)系是我國行政決策的一大特色。黨的領(lǐng)導(dǎo)以及請示報告的規(guī)定是否意味著決策要經(jīng)過同級黨委的批準(zhǔn)，尤其是各個地方基層的具體情況各異，黨政關(guān)系難免存在復(fù)雜模糊的狀況。經(jīng)過黨委的研究討論，再由行政首長進行形式上的決定，在這種情況下，認為行政首長享有有最終的決定權(quán)并承擔(dān)最終責(zé)任顯然是值得推敲的[3]。

（二）結(jié)果歸責(zé)占比過重

維穩(wěn)的責(zé)任追究和倒查規(guī)定具有明顯的“唯結(jié)果論”導(dǎo)向，通常以本地區(qū)、有關(guān)行業(yè)所發(fā)生的群體性事件的數(shù)量、性質(zhì)、級別作為追責(zé)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)[4]。結(jié)果倒查效率高、簡便易行、監(jiān)督成本低，但受于決策時所掌握的信息和認知能力的限制，政策決定者往往很難預(yù)估出重大決策可能帶來的各種影響和產(chǎn)生的效果，加之重大決策從制定、施行再到產(chǎn)生效果是一個長期的過程，因此若以結(jié)果發(fā)生時的條件情形來對決策者進行責(zé)任倒查、結(jié)果歸責(zé)顯然是不公平也不合理的。長此以往，為政者的積極性難免受到挫傷，“庸政”“懶政”等不作為、不敢為現(xiàn)象恐也在所難免。

鑒于條例采取的是結(jié)果和過錯、違法相結(jié)合的追責(zé)方式，說明行政機關(guān)已經(jīng)意識到了過去存在的問題，意圖通過此方式解決單一結(jié)果歸責(zé)所帶來的不利，但其改革并不徹底。首先，上述歸責(zé)方式僅適用于終身追責(zé)的情況，其他的追責(zé)情形并沒有真正擺脫結(jié)果歸責(zé)的支配。其次，對于“嚴重失誤”的認定標(biāo)準(zhǔn)該如何把握也亟待明確，“失誤”達到何種程度才屬于“嚴重”，條例對此沒有任何舉例或解釋性說明，實踐中不可避免地仍然要根據(jù)決策的結(jié)果來倒推過錯的程度。倘若如此，無法否認的是，重大決策終身追責(zé)制仍然陷于于結(jié)果歸責(zé)的窠臼之中[5]。

（三）歸責(zé)依據(jù)偏離

條例第二十四條明確規(guī)定風(fēng)險評估結(jié)果是重大行政決策的重要參照，但在實踐操作中，行政機關(guān)出于維穩(wěn)的目標(biāo)往往將風(fēng)險評估結(jié)果作為決策的決定性依據(jù)，大大超過了條例原文所規(guī)定“重要依據(jù)”的效力層次。由于群體性、社會性事件往往一經(jīng)發(fā)生極易導(dǎo)致相關(guān)決策官員面臨巨大的外界輿論和內(nèi)部責(zé)任壓力，因此風(fēng)險評估結(jié)果成為了決策和責(zé)任追究所必須參照的硬性指標(biāo)[6]。此種做法已經(jīng)嚴重偏離了重大決策歸責(zé)的基本原則，其既不科學(xué)也容易造成不利后果。一方面各地政府官員迫于升遷或政績達標(biāo)，為了使上馬的項目符合風(fēng)險評估結(jié)果要求，決策者會通過各種手段來對決策結(jié)果進行操縱。另一方面，政府在作出重大行政決策時需要考慮包括社會風(fēng)險在內(nèi)的眾多因素，在各種利益和價值間權(quán)衡。此外，風(fēng)險評估包括公眾、專家及社會組織的參與和評審，其方法流程的規(guī)范化和公開化程度并不充分，而且也很難保證和確認其結(jié)果的可信度、可靠性。

四、重大行政決策歸責(zé)的規(guī)制路徑

（一）厘定責(zé)任主體

首先，應(yīng)當(dāng)建立健全案卷歸檔制度。如前文所述，重大決策做出前必須經(jīng)過決策機關(guān)常務(wù)會議或全體會議討論，對于會議討論的具體情況以及與會議有關(guān)的各種信息，應(yīng)當(dāng)做好充分的記錄并歸檔。雖然名義上行政首長是最終的決定者，但若最終的決策是以集體討論或者多數(shù)決的結(jié)果為依據(jù)，則一旦發(fā)生狀況行政首長需要證據(jù)證明自己對相關(guān)決策的看法、觀點以及決策最后敲定時的依據(jù)。當(dāng)決策的不利后果出現(xiàn)需要追索相關(guān)人員的責(zé)任時，可由追查機關(guān)依法調(diào)取會議的記錄，尤其是內(nèi)部的討論和表決記錄，并視案件的具體情況由追查部門決定是否公開有關(guān)原始記錄。一旦可以找到證明行政首長在會議的討論和表決中明確提出或表達了不同或者反對意見的記錄，雖然最后的決策與自己的觀點不一致，仍可以以此為基礎(chǔ)免除或減輕責(zé)任。條例第三十三條雖然規(guī)定了決策過程記錄和材料歸檔制度，但關(guān)于該制度運行的方式、相關(guān)檔案的調(diào)取查閱程序以及已歸檔記錄的效力等問題還有待另起規(guī)范進行細化和完善。

其次，行政決策的責(zé)任其實并不是指某一種責(zé)任，實際上是綜合責(zé)任，其既包括政治責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任也包含行政責(zé)任、刑事責(zé)任，因此必須明確在重大決策中不同主體所對應(yīng)的責(zé)任，避免出現(xiàn)通過混淆各種責(zé)任以求逃避追究的情形出現(xiàn)。這四種責(zé)任是相互獨立區(qū)分的不同類型的責(zé)任，在行政決策中，大多數(shù)決策者既是中共黨員、行政機關(guān)工作人員，又是普通公民，三重身份集于一身，此時并不能因為它們集于一人從而使其發(fā)生重合抵消，而是要分別承擔(dān)這三種責(zé)任[7]。不僅如此，針對很多地方黨政權(quán)力界限模糊、關(guān)系復(fù)雜的狀況，輔之以決策過程記錄和材料歸檔制度，確定對決策的最終作出起決定性作用的人員，根據(jù)其身份追究其相應(yīng)的責(zé)任，既要防止任何情況都由行政首長承擔(dān)責(zé)任的不公平現(xiàn)象出現(xiàn)，也要防范拿“黨委”做“擋箭牌”而逃避責(zé)任的狀況發(fā)生。如當(dāng)?shù)胤降狞h委在重大決策的出臺中扮演了“拍板定音”的角色時，即使最終形式上仍然是同級行政首長作出的最終決定，但在不利后果的追責(zé)過程中應(yīng)當(dāng)視具體情況對行政首長的責(zé)任進行相應(yīng)的減免。

（二）規(guī)范結(jié)果歸責(zé)的適用

追究重大決策者的責(zé)任的目的在于回應(yīng)社會帶來的壓力，而維穩(wěn)的壓力在我國是最需要解決的，因此在各地方關(guān)涉社會穩(wěn)定的事件解決中，結(jié)果歸責(zé)占據(jù)著絕對地位。結(jié)果歸責(zé)的過度使用大大損害了責(zé)任承擔(dān)的公平性以及公務(wù)人員的工作積極性，實際是一種為“追責(zé)而追責(zé)”的狀況。在重大決策追責(zé)實踐操作中，對結(jié)果歸責(zé)適用范圍和條件必須有嚴格的規(guī)制。

首先，結(jié)果歸責(zé)的適用前提應(yīng)當(dāng)僅限于發(fā)生極其嚴重的后果。實證研究表明，若只考慮結(jié)果因素，當(dāng)出現(xiàn)概率很小的突發(fā)事件時，對主要官員的問責(zé)可以起到對其他官員的激勵和警示作用，與此同時在一定程度上化解該事件的大部分影響；而當(dāng)突發(fā)事件的概率高于某一數(shù)值時，即這種做法使用次數(shù)較高時，這種激勵作用就會不斷弱化[8]。這也證明要謹慎使用結(jié)果歸責(zé)，只有將其與小概率的嚴重結(jié)果綁定時才能發(fā)揮其最大功用。

其次，由結(jié)果追究的責(zé)任應(yīng)限于政治責(zé)任。從比較法的角度看，行政公務(wù)員的政治責(zé)任在性質(zhì)上是一種民主責(zé)任，常見表現(xiàn)為議會的不信任票、彈劾和免除職務(wù)等，與其密切相關(guān)的是對民意的反應(yīng)和接受，至于合法與否則次之，這是由西方式民主政治的建構(gòu)邏輯所決定的[9]。在這種制度邏輯下，政治責(zé)任的追究必須及時準(zhǔn)確，而且在順位上優(yōu)先于其他法律責(zé)任的追究。具體到我國，面對維護社會穩(wěn)定、化解社會風(fēng)險的巨大壓力，一旦因決策失誤導(dǎo)致民眾不滿甚至激憤，就需要政府部門、決策機關(guān)快速作出回應(yīng)、平息矛盾、化解糾紛，此時那些需要經(jīng)各種法定程序才能追究的責(zé)任如法律責(zé)任、行政責(zé)任等顯然不能滿足這里的高效且立竿見影的制度功能要求。因此，在行政決策中優(yōu)先追究政治責(zé)任亟需明確的規(guī)定。

最后，結(jié)果歸責(zé)的對象應(yīng)限于級別較高、權(quán)力較大的官員。被追責(zé)的官員級別越高，對社會大眾的回應(yīng)力就越強，平息風(fēng)險和矛盾的作用就越大，對其他官員的激勵效果也越明顯。而且從前述分析也可知，結(jié)果歸責(zé)應(yīng)當(dāng)少用、慎用，如此才能最佳地發(fā)揮其激勵、震懾、安撫等效能。因此，從這個角度來看，在重大行政決策實施過程中，憑結(jié)果追責(zé)的官員級別越高，其數(shù)量就越少，也就較容易發(fā)揮其積極作用。

（三）增加免責(zé)事由

現(xiàn)行的各種對行政官員追責(zé)的條例、辦法，包括中央和各地方，大多對追責(zé)的條件或情形詳列有加，相反，有關(guān)免責(zé)的情形或規(guī)定則寥寥無幾。政府官員固然要受到監(jiān)督，但決策效果和監(jiān)督并非成正比；民意固然需要及時安撫，但也不能過于遷就。行政問責(zé)的目的是促使政府審慎用權(quán)、依法行政，但太多嚴格的問責(zé)則過猶不及、事倍功半，從而不可避免地發(fā)生政府在決策過程中畏手畏腳、難有作為，并對行政效能產(chǎn)生不利影響。突發(fā)性的社會群體性事件不同于一般的決策事項，需要決策者的果敢并迅速作出反應(yīng)，加之這種事件前期都存在長期的矛盾累積，重大的行政決策一般只是導(dǎo)火索，指望通過詳盡的討論論證出結(jié)果顯然不夠現(xiàn)實，因此應(yīng)當(dāng)理性看待和分析此類事件。一味地追求維穩(wěn)目標(biāo)和安撫社情民意而要求相關(guān)人員辭職或?qū)ζ溥M行追責(zé)只會適得其反。為此，可以在相關(guān)的追責(zé)條例中規(guī)定明確的免責(zé)條款，對于重點的幾種情況可以采取列舉的方式加以確定。例如協(xié)調(diào)機制運轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題,法律規(guī)定漏洞和欠缺，公共資源的稀缺和整合困難，難以預(yù)見或不可期待的認識錯誤，當(dāng)事人弄虛作假，按照上級決定要求,權(quán)責(zé)定位不明確等[10]。如果存在這些狀況，即使發(fā)生了影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險結(jié)果也應(yīng)當(dāng)保持冷靜寬容，在充分調(diào)查分析可能導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的原因前，不能盲目追究相關(guān)決策者的責(zé)任。如果確認行政決策者已經(jīng)依法妥當(dāng)?shù)芈男辛擞嘘P(guān)程序職責(zé)的，可以免責(zé)。

五、結(jié)語

法治政府的建立離不開適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)配置、明確的法律職責(zé)以及清晰的追責(zé)機制，然而許多在法律制度理論架構(gòu)中可以輕易解決的問題到了實踐中會遇到各種潛性阻礙。從中國的實際情況出發(fā)，重大行政決策責(zé)任追究在我國實施起來面對各種難題，也產(chǎn)生了些許背離制度設(shè)計初衷的異化風(fēng)險。上述難題的解決必須將理論和實際相結(jié)合，以權(quán)責(zé)一致為標(biāo)準(zhǔn)，嚴格按照法律規(guī)定的程序和職責(zé)要求，排除職務(wù)變動、崗位調(diào)整等因素，實行沒有時效限制的終身追責(zé)制。同時在現(xiàn)有的理論基礎(chǔ)上，從實際問題出發(fā)對制度進行恰當(dāng)合理的功能糾偏:厘定責(zé)任主體，明確在重大決策中不同主體所對應(yīng)的責(zé)任，建立健全決策案卷歸檔制度；規(guī)范結(jié)果歸責(zé)的適用對象、條件及責(zé)任類型，限縮其適用的范圍；增加免責(zé)事由，實現(xiàn)監(jiān)督與激勵機制的平衡。