高職院校混合所有制改革中的PPP模式辦學機制研究

■林嬪

（福建船政交通職業(yè)學院，福建 福州 350007）

PPP（Public-Private-Partnership）模式在我國職業(yè)教育領域有很多運用方式，可按照合作項目的內容或者合作項目的運行方式進行區(qū)分。按照合作項目的內容區(qū)分，可分為共建學院專業(yè)類、基礎設施類等；按照合作項目的運作方式來區(qū)分，可分為BOT、ROT等方式[1]。本文結合福建省第一家高職院?；旌纤兄贫墝W院新奇特學院案例，研究共建學院專業(yè)類的PPP模式，原因是混合所有制二級學院可能會涉及股權問題，但是不會影響高職院校的法人屬性，在操作層面比較容易，實踐中比較受歡迎[2]。

一、PPP模式的內涵及其特點

PPP模式是目前社會公認的市場參與公共資源配置的最有效的方法之一，是公共機構和社會資本兩者進行風險和利潤的有效分配，并提供具有完整生命周期的公共服務與產品。2018年4月，為解決產業(yè)發(fā)展與高等職業(yè)教育“兩張皮”現(xiàn)象，福建船政交通職業(yè)學院與新奇特車業(yè)服務股份有限公司合作，成立福建省首個混合所有制二級學院——新奇特學院。

（一）PPP模式的基本內涵

PPP模式的目的是要充分釋放社會資本的活力與能力，政府通過與其合作，使其擔負起一定的必要的社會責任。PPP這個概念最早是英國提出的，后來聯(lián)合國、歐盟等國際機構以及美國、加拿大等國分別也對其進行了定義。在國外研究學者中，“民營化大師”薩瓦斯的觀點可謂十分鮮明，他認為PPP模式是一種過渡性的模式，是介于政府提供和完全私有化提供公共服務產品之間的一種方式。國內學者則將PPP看作是公共機構和私人機構之間的合作博弈。其中，“私”是私人機構而非社會資本，這有別于政府對PPP的認識。相比較傳統(tǒng)的合作關系，PPP的基本特征有三個。（1）合作關系。PPP模式中的合作關系首先要確定合作伙伴，這是它的關鍵問題。PPP模式中的合作關系不是簡單的服務和物品提供與被提供關系，兩者之間應有共同的目標。（2）利益分享。所謂的利益分享并不是簡單的說分配利益。這是由PPP的性質決定的，因為PPP面向的主要是社會服務領域，因此，有時候公共部門可能還要控制私有部門合作項目過高的利潤。（3）風險共擔。這里指的是PPP模式中的公私雙方根據(jù)各自的優(yōu)勢，承擔合理的風險。這是與傳統(tǒng)的合作模式最大的區(qū)別。

（二）高職教育PPP模式的基本特點

基于這些認識，作為PPP在高職教育領域的運用，高職教育PPP模式具有PPP的一般特點，即經(jīng)濟性特點，也具有教育性和職業(yè)性的特點。（1）在教育性方面，強調的是PPP模式下的高職教育仍然是以教育為目的的，而不是以盈利為目的的，是要為社會提供“軟性”公共服務產品的。其中，“雙主體”辦學是高等職業(yè)教育PPP模式的一個重要特征，高職教育PPP模式使企業(yè)從高職教育的淺度參與者轉變?yōu)樯疃葏⑴c者，從合作“做”PPP項目延伸為合作治理高職院校[2]。（2）在職業(yè)性方面，高職教育PPP模式還具有產教融合的特點，實際上就是工學結合?？傊?，高職教育的PPP模式指在公辦高職院校的項目建設中，公共機構本著優(yōu)化職教公共服務和職教資源配置原則而引入私人機構所形成的兩個機構之間互助的模式[3]。

二、高職院校混合所有制改革推行PPP模式的可行性

（一）國內推行PPP模式和混合所有制辦學的政策

PPP模式已經(jīng)成為當前中國經(jīng)濟發(fā)展的重要指揮棒，國務院辦公廳、國家發(fā)改委等政府機構均出臺了一系列制度文件規(guī)范和指導PPP模式的發(fā)展，明確提出職業(yè)教育要符合技術先進性和社會服務性的要求，推進職業(yè)教育體系構建，深化產教融合、工學合作，鼓勵社會組織加盟職業(yè)教育，構建政府、行業(yè)、企業(yè)、個人共同參與的多維度投資機制，啟動有條件的地區(qū)探索職業(yè)學校股份制、混合所有制改革辦學。福建省于2017年頒布現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃相關制度提倡社會力量參與職業(yè)教育，形成以政府辦學為主體、全社會共同參與、公辦與民辦共同辦學的新局面，引導社會力量運用各種形式合作舉辦符合經(jīng)濟社會發(fā)展需求的混合所有制職業(yè)院校。

（二）高職院?；旌纤兄聘母锿菩蠵PP模式的現(xiàn)實需求

首先，緩解財政壓力?；诟呗氃盒５臏使伯a品的屬性以及我國高職教育的現(xiàn)狀，PPP模式能夠更好地推動社會資本參與高職院校辦學，從而拓寬高職院校的資金來源。比如，新奇特學院按照船政學院占51%、企業(yè)占49%的股比建立，與企業(yè)一起設計人才培養(yǎng)方案，將課堂放在生產線上，實現(xiàn)產、學、教、研相結合。其次，提高高職院校的管理效率。除了能夠進行融資，解決資金問題，PPP模式一個很重要的職能就是解決管理效率問題。由于合作雙方能夠結成命運共同體，因此，PPP能夠將貫通社會發(fā)展需求與高職教育最后一公里，在校企合作與產教方面向縱深推進和延伸，比如企業(yè)員工的繼續(xù)教育、高職院校的課程建設等方面。同時，為了共同的利益，校企雙方都會重視混合所有制二級學院的管理問題，其管理效率必然能夠大幅度提升。比如，新奇特學院與福建船政交通職業(yè)學院推行校、企共建教師專家?guī)欤⒕幹乒灿?、雙主體考核、雙主體付酬的校、企互聘共用的管理機制，極大地調動了教師的積極性。

三、高職院?；旌纤兄聘母颬PP辦學存在的不足

高職院校混合所有制PPP辦學存在的核心問題是:只是簡單地把這種新的辦學模式作為一種融資手段，而沒有認識到高職院校治理問題才是其根本所在。

（一）角色定位不清

要界定角色定位，首先要搞清楚混合所有制辦學的性質。但是，目前對其認識和研究還不是很充分，也不是很明晰。在政府層面，這就導致政府對其適用政策模糊不清?；旌纤兄骑@然不是公有制，但是也不能將其定性為民辦。按照《民辦教育促進法》的精神，混合所有制辦學不是民辦性質。如果將其定性為民辦性質，則會損害公辦高職院校的自身利益?？傊?，目前，我國的混合所有制辦學尚處于萌芽階段，還沒有完善的機制和配套的制度，導致高職院?；旌纤兄妻k學中還無法清晰地界定其角色[4]。

（二）產權問題不明晰

1.產權界定不清晰。高職院校二級學院PPP模式中，如果引入的企業(yè)是私企，那么二級學院的性質是什么？是公有還是私有？近年來，國家層面頒發(fā)了很多鼓勵企業(yè)參與公辦高職院校合作辦學的政策。但是，很多政策的指向性并不很清晰。比如，其中的企業(yè)指的是國有企業(yè)，還是私有企業(yè)？這就要看其中的股份占比問題?？傊壳按_定的是二級學院的公有性質仍是主旋律，二級學院的私有共辦情形則是對傳統(tǒng)思維模式和現(xiàn)有制度的重大突破[5]。

2.產權操作不規(guī)范。目前我們還沒有規(guī)范的產權評估機構，也沒有建立關于社會資本對高職院校增資擴股等方面的制度?？傮w上，在高職院校混合所有制改革當中，出現(xiàn)的一個問題是有部分混合所有制高職院校的股權分配過于集中，要么國有資本過低，要么民營資本過低。這樣產生的問題是要么國有資產流失，要么民營資本話語權比較弱[6]。

（三）中間機構的缺失

PPP模式落地的前提條件是要成立PPP項目公司，我國的其他領域的PPP模式運用一般都有設置PPP項目公司。但是基于特殊的教育功能，高等職業(yè)教育和其他領域的監(jiān)管模式又有所不同。目前，我國的職業(yè)教育的監(jiān)督基本是政府行政機構實施的。因此，PPP項目公司這種中間機構的不足，造成高職院校PPP模式缺乏相應的監(jiān)控機制。

（四）法律依據(jù)及配套制度缺失

一是頂層設計層面的法律依據(jù)缺失。國家雖然提出發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的構想，但是還沒有成熟的法律制度的支撐。高職院校混合所有制PPP模式還沒有很明確的法律依據(jù)，這就造成“無法可依”的現(xiàn)象，很多高職院校在這方面的改革亦步亦趨，步伐緩慢。二是操作層面的配套制度缺失。高職院校混合所有制辦學改革，極為迫切的是要解決社會資本進入高職教育的準入制度問題，對PPP模式的具體運行，比如如何分配利益，如何解決糾紛，如何實施監(jiān)管等等，還缺乏有效的操作規(guī)程方面的配套制度。三是激勵與保障政策缺乏。在這一層面上，最大的問題是社會資本，特別是企業(yè)參與高職院校辦學如何獲得回報還沒有明確的政策依據(jù)。企業(yè)的存在就是為了利潤，但是高職教育是公共產品，其社會公益性的屬性與企業(yè)的價值追求是矛盾的。如果企業(yè)無法獲得合理的回報，那么其參與辦學的熱情則會大打折扣。

四、高職院?；旌纤兄聘母颬PP模式構建策略

（一）在思想層面，需要培養(yǎng)合作方的契約精神

合作雙方在高職院?；旌纤兄贫墝W院的PPP模式中，是基于市場競爭走到一起的，市場競爭最大的特點之一是要有契約。目標一致、榮辱與共是PPP模式的顯著特點，合作雙方需要在整個項目建設和運營過程中以契約精神為準繩。公私雙方，在平等協(xié)商的原則上共同制訂PPP項目的建設方案，簽訂具有法律效力的合作協(xié)議，明確規(guī)定項目的目標、任務、內容、權利、責任、義務和履行期限等事項，達成產教融合，助力經(jīng)濟建設的快速發(fā)展。比如，福建船政交通職業(yè)學院與新奇特學院共同制定了《關于共建“福建船政交通職業(yè)學院新奇特學院（以下簡稱新奇特學院）”的協(xié)議》，共同培育雙方的契約精神，推動合作的深入發(fā)展。

（二）在組織層面，需要建立科學高效的PPP項目組織結構

高職院?；旌纤兄聘母颬PP項目組織結構問題主要體現(xiàn)在高職院校的法人治理結構問題。

1.解構法人治理結構基本要素。從PPP項目的主體以及實施過程來看，PPP項目的法人治理結構基本要素包括:高職院校和社會資本方、風險與利益、社會責任等三個層面。

2.完善的管理機構。在外部，政府要適度放權，對高職院校實施宏觀層面的治理；在PPP模式內部，產權明晰、多方參與的組織架構是職業(yè)教育PPP項目運行的先提條件。項目規(guī)劃由學校主辦，二級學院實施運營、教學和管理，省教育主管部門進行監(jiān)督、指導。項目實行校黨委的絕對領導與監(jiān)督，理事會決策機制下的項目公司負責制。這種組織架構有益于校企之間形成良好的互動，工學結合實現(xiàn)無縫嵌入教學過程和企業(yè)的生產過程中，有效回應產業(yè)升級的人才需求。比如，根據(jù)《福建船政交通職業(yè)學院-新奇特學院理事會章程》，組建新奇特學院理事會，理事會由7名理事組成，福建船政交通職業(yè)學院委派4人出任理事，新奇特車業(yè)服務股份有限公司委派3人出任理事[7]。新奇特學院領導班子由1名院長、3名副院長組成。院長、副院長人選由福建船政交通職業(yè)學院和新奇特車業(yè)服務股份有限公司提名，經(jīng)理事會通過后聘任。其中，福建船政交通職業(yè)學院提名院長1名、副院長2名，新奇特車業(yè)服務股份有限公司提名副院長1名。

3.設立中間機構。由于高職教育的特殊性，高職教育內的PPP模式也具有相應的特殊性，因此，建立專職的高職教育PPP機構勢在必行。其根本目的是為了提高合作效率，降低校企合作的成本。在此背景下，PPP項目公司應運而生。在這種情況下，社會資本方對其有實際控制權。政府在其中主要監(jiān)管涉及公眾利益的事項，且具有絕對的權威。另外，建立獨立的第三方監(jiān)管評估機構，也是確保高職院校PPP項目規(guī)范運行的必要條件，主要履行審計等職責，防止國有資產的流失。

（三）在機制方面，需要建立現(xiàn)代管理體系

1.完善法律法規(guī)制度。從國家立法層面，構建關于社會資本進入高職教育的準入、退出、交易等機制，保障不同投資主體的產權及其收益。

2.建立質量管理體系?；旌纤兄聘呗氃盒６墝W院需要建立一套適合PPP模式的質量管理體系，涵蓋教學管理、財資管理、人事管理、學生管理、師資管理等，從而使得校企雙方能夠明確辦學過程中的權責、規(guī)范，確保教學順利實施和教學目標的落地。比如，福建船政交通職業(yè)學院與新奇特學院制定了《福建船政交通職業(yè)學院-新奇特汽車學院專業(yè)指導委員會章程》，指導專業(yè)建設和發(fā)展規(guī)劃的制定，審議專業(yè)建設方案，提出專業(yè)建設與改革的意見和建議。

3.風險管控機制。任何項目在實施過程中都會面臨風險。這種風險來自項目實施的過程和參與方。在PPP項目實行中，應辨別項目各階段存在的風險指標，進行PPP項目風險測評，建立風險防控體系，將風險攤派到各合作主體，減小各類合作主體承擔的風險成本。

4.建立健全監(jiān)督機制。其一是多維度監(jiān)督機制。包括治理組織內部的監(jiān)督機制和社會媒體及第三方機構參與的監(jiān)督機制。其二是激勵機制。對混合所有制PPP模式辦學的參與者，建立科學的考評機制，提高他們參與辦學的能力水平。福建船政交通職業(yè)學院與新奇特學院成立專業(yè)指導委員會，為學院各專業(yè)指導和顧問性質的專家機構，對專業(yè)改革和建設起著督察和咨詢作用。此外，還可從混合所有制辦學收益中提取獎勵性績效，激發(fā)參與者的工作積極性。

當前，我國進入新時代發(fā)展歷史階段，產業(yè)發(fā)展迅速，技術結構調整迅猛，高職院校的發(fā)展面臨一系列的新問題。從內部看，產教學融合要走的路依舊還很長，吸引企業(yè)參與辦學的機制還沒有完全確立起來，從外部看，高職院校人才培養(yǎng)與產業(yè)發(fā)展的需求之間的矛盾仍然比較突出。總體上，PPP模式在高職院?；旌纤兄聘母镏羞€不是很完善。我們需要借鑒外國的先進經(jīng)驗，轉變觀念，完善體制機制，建立專業(yè)機構等等，從相對獨立的簡單項目入手，穩(wěn)步推進高職院校混合所有制的改革，探索構建以滿足行業(yè)需求為導向的技術技能人才培養(yǎng)工作新機制，突出人才培養(yǎng)模式的改革，打造“招工招生一體化、校企主導聯(lián)合育”的格局。高職院?；旌纤兄聘母颬PP模式的運用，明確雙方的共同責任，共享利益，真正形成產學研的無縫對接，精準對接，一體對接，共同推進企業(yè)的發(fā)展和高職教育質量的躍升。